论文部分内容阅读
摘要 中国社会的多元化发展，要求社会治理在内容和手段上的多样化调整。尽管目前中国的政治制度和行政体制集权程度仍然较高，但政治领导和行政管理方式已呈现多元化趋势，中央与地方的关系以及地方之间的关系在多元社会的治理中也在向多样化发展。中央政府的区域发展战略、规划、政策，地方政府的发展规划和政策等在内容和形式上的变化，反映了府际关系适应社会发展的适时调整。
关键词 多元社会 治理 府际关系自从市场化改革和实行对外开放以来，中国的经济、社会、文化等方面已经逐步多元化，集权程度较高的政治制度和行政体制与经济、社会、文化发展的多元化之间不断发生张力。为适应社会的多元化发展，中国的政治制度和行政体制进行了改革和调整，政治领导方式和行政管理方式也向多元化发展。中央与地方之间的纵向关系，地方政府之间的横向关系均呈现多元化特征，不仅有国家向市场和社会的分权、中央向地方的分权，也有中央的再集权、地方之间的权力让渡。中央不但向地方放权，给予地方自主权，也采取新的措施强化对地方的管理和控制。地方之间从不存在竞争关系走向相互竞争，进而又转向合作，竞争与合作并存。本文拟从中央与地方的关系及地方政府之间的关系分析中国社会多元化发展在治理方面导致的变化。
中央与地方关系的多元化发展
中央与地方的关系涉及法律、政治、行政、财政、经济等方面，中央通过立法、制度设计、政策制定、发展战略制订、发展规划制订及其执行等手段，对全国进行管理。30多年来，中央在管理、引导和约束地方的手段上也呈现多元化的发展。通过区域发展战略、区域规划、区域发展政策等，一方面重新强化中央对地方的引导和约束，从鼓励地方自主发展到通过全国性的规划约束地方发展；另一方面又不断给地方发展创新开辟新的空间，国家的区域政策呈现多样性趋势。
区域发展总体战略从分散向集中的调整。过去相当长一段时间，中国没有整体的区域政策，像东、中、西三大地带的区分仅具有统计意义，中国的区域发展政策主要是区域性政策，比如关于东部沿海部分地区的政策、西部大开发战略等。伴随分权化改革的是鼓励地方发挥自己的积极性，鼓励地方创新，甚至地方之间的竞争。最近几年，由于受到资源和环境的约束，过去的粗放式增长模式难以为继，科学发展观逐渐形成，中央开始约束地方的发展，以服从全国可持续发展的需要。
1980年代，中国被分为东部、西部、中部三大地带，这成为国家经济统计的区域划分依据。不过，当时国家层面并没有统一的区域政策，即使是对于鼓励率先发展的东部沿海地区。东部沿海地区率先发展一段时间以后，与西部内陆，尤其是边疆民族地区的发展差距明显拉大。这时恰逢一些东欧国家纷纷出现民族分裂，其中的一个重要原因是民族之间的发展差距过大。在前车之鉴的警示下，中国开始重视缩小地区发展差距，并注重帮助落后地区的发展。1999年中央政府为缩小东西部地区的发展差距提出了西部大开发战略，西部地区在国内首次作为整体成为中央政府区域政策的对象。为了进一步缩小国内其他地区的发展差距，2003年中央政府提出振兴东北地区等老工业基地的战略，2006年国务院出台《关于促进中部地区崛起的若干意见》，东北地区和中部六省陆续成为国家的区域政策概念。至此，东、中、西三大地带的区域划分被东、中、西及东北地区四大“板块”取代，而且除了东部之外，其他三个区域都有了国家层面的整体区域性政策。
真正覆盖全部国土的开发性区域政策是主体功能区规划。为解决区域经济发展过程中国土空间的开发混乱问题，2010年底国务院颁布了《全国主体功能区规划》。《全国主体功能区规划》按开发方式，把全国分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类地区；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级，分为国家和省级两个层面的主体功能区。四大主体功能区的划分目的在于控制各地开发的强度，强调不同地区要根据各自资源环境的承载能力来确定功能和开发模式。
主体功能区与三大地带或四大板块的区域划分有明显的不同，通过比较两种区域规划的差异，可以看出国家区域治理方式的变化。主体功能区规划是一种国土规划，与“三大地带”等区域划分在概念上是有区别的。
首先，“三大地带”等是以区域为综合经济社会发展单位，而主体功能区是以区域作为国土开发的单位。从规划的意义上看，区域发展规划注重发挥不同地区的比较优势，从宏观发展的角度定位区域发展的目标和布局，如“四大板块”的划分就是立足于东、中、西及东北不同区域的发展优势，突出不同地区经济发展的特点。国土空间规划以国土开发模式为重心，强调环境的保护和可持续发展问题，四种不同类型主体功能区的划分体现的是对国土开发的空间管制政策，从资源和环境承载力的角度对国土进行划分。
其次，主体功能区的划分主要以是否可以开发，开发可以达到的深度为依据；而“三大地带”等区域划分是以区域为单位，主要依据是区域内的经济联系和区域范围内竞争力的形成和提高。四大主体功能区规划重在引导和约束，为经济区域及地方政府制定发展规划指明了方向。主体功能区规划的颁布首次为地方和区域发展规定了限度，各个经济区域和地方政府今后的发展只能以自己拥有的资源和生态条件可支撑的能力为限。从鼓励地方在当地发展方面各显其能，自行发展，到为地方发展设定限制条件，国家的发展思路发生了重大的变化。
再有，主体功能区的划分是国家视角，兼有平衡全国区域发展布局的功能。而“三大地带”的划分是区域和地方视角，各个区域均以促进本区域的经济发展为目标，其结果很可能加大区域发展的差距。主体功能区的划分意味着中国的区域发展政策已经超越了在梯度发展与均衡发展之间二择一的阶段，在全国范围内形成整体发展布局。四类主体功能区内包含着若干经济区和功能区，划分得较为精细，表明国家对整个国土范围内的开发和发展已经有了整体性的成熟想法。这次国土规划要求各省也制定自己的功能区规划，以县为规划的最小单位。主体功能区规划完成后，各个地区在发展的功能、模式、目标、水平等方面，在2020年以前将各有定位，形成在全国范围和省范围，以县为最小单位的开发格局。今后地方的规划和建设只能以主体功能区规划为依据，这使得地方发展与国家发展的联系更为紧密。 区域发展政策从单一向多层次发展。区域发展政策作为中央对地方的引导和控制的手段，经历了由单一向多样化的发展，而且不仅中央通过区域政策作用于地方，地方也对中央的区域政策发生影响。这种变化可以从国家级经济功能区的设立到地方发展规划上升为国家发展战略等几种中央与地方的互动中得以验证。
第一种区域发展政策是设立经济开发区。这是中国改革开放以来最先使用的一种区域发展政策。改革开放初期的开发和开放集中在沿海和沿边地区，也有沿江地区（主要是长江），开放开发的形式主要是设立经济特区和各种类型的经济开发区。中央政府结合地区实际，对不同类型的开发开放，分别给予了不同的政策支持和发展定位。在国家政策的支持下，各类开发区充分吸收外资，发挥了产业集聚效应和区域辐射效应，成为地方经济发展的增长极。
第二种区域发展政策是设立综合配套改革试验区。经济开发区只具有单项经济开发功能，经过20多年的发展以后，已经无法应对不断增加的社会管理和服务需求。经济开发区单纯注重招商引资和只发展某些产业的发展模式也再难以单项突进，需要其他经济政策乃至社会政策的配合，在此情景下，2005年前后，综合型配套改革试验区应运而生。目前已有浦东新区、滨海新区、深圳特区三个综合型综合配套改革试验区。综合配套改革试验区模式有三个特点：一是国家层面，即对全国经济发展起到示范和带动作用；二是“综合配套改革层面”，即改革不是单一的经济改革，而是一项系统性的工程，以实现多层面、立体式的协调发展；三是“试验区层面”，着眼于制度创新，先行先试。①与以往的经济特区和经济开发区相比，综合配套改革试验区“在改革驱动力上从国家政策支持转向地方制度自主创新，在改革的深度上从单纯的经济发展转向复杂的综合改革，在改革的广度上从单一的城市发展转向整体的区域进步，从经济增长、行政管理、公共服务、社会管理和区域发展等多个方面推动经济向纵深方向发展”②，综合配套改革试验区的选点更为重视规模区域效应。
第三种区域发展政策是设立专题型试验区。2005年之后，中国经济迫在眉睫的任务是转变经济增长方式，调整产业结构。城市化进程加快带来的城乡关系调整，资源的过度开发和生态环境的破坏带来的环境保护压力，对出口的过度依赖和内需不足等一系列问题出现，而且新的问题还在陆续产生。为解决应对这些发展中的新问题，国家改变了发展策略，不是由中央政府制定相应政策来应对这些问题，而是采取先由局部进行试验的方式。中央的做法是选特定问题中最为突出的或有代表性的地方或区域作为试点，给予先行先试的权力，由地方进行政策试验。自2007年6月以来，连续快速设立了众多专题型综合配套改革试验区，题目遍及当前中国改革和发展中面临的全部主要问题。这些试验区都是以解决特定的发展问题为导向，侧重不同主题的探索和改革，随着试验的成功，把经验推广到更大的范围；在地方性政策成功的基础上，制定全国性政策。
专题型综合配套改革试验区的快速铺开，表明国家的发展政策在制定方式和思路上发生了重大变化。面对快速经济增长带来的经济社会问题，不是由中央政府制定全国性对策，而是交给地方政府，先进行局部试验，在地方试验成功的基础上，向全国推广。众多专题试验区的设立也是由于当前面临的问题带有区域性，可以通过在区域情况相近的地方先行先试的方式，探索解决之道。更为重要的是，中央政府出面在地方设立国家级试验区是发挥地方积极性的一种举措，地方因此而得到新的发展机遇。
第四种区域发展政策是把地方区域规划上升为国家发展战略。中央通过给予地方相应的授权和政策，主动吸纳地方发展积极性。“十一五”末期，国内出现地方政府寻求把地方区域规划上升到国家战略的热潮，仅2009年和2010年，就有24个区域规划上升为国家发展战略。这些区域规划遍布全国，覆盖了中国大部分地区。这些地方发展规划大体包括区域性和专题性两种。区域性的规划目的在于拓宽区域发展布局，寻找新的经济增长点，比如山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区的设立是为了发掘新的发展空间。发展海洋经济成为沿海地区一个新的经济增长点。专题性的规划是为了解决具体问题，由地方提出解决方案，经国家批准后赋予先行先试的权力。如《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》在2009年底上升为国家发展战略，其任务是解决环境污染和生态破坏问题，探索生态经济发展模式。
地方区域规划上升为国家发展战略是地方自发努力争取国家政策的结果，其形成过程是自下而上的。在国家区域发展布局的方法上，除了中央政府自上而下设立专题型试验区之外，增加了自下而上的方法。对于中央政府而言，通过把地方发展规划上升为国家发展战略，用吸收地方或区域发展思路的方式，丰富国家区域发展战略。对于地方政府而言，借上升为国家发展战略的势头，为地方发展寻找机遇。一方面，国家对现有的政策资源进行了开发，通过批准地方发展规划上升为国家发展战略，引导和控制地方的发展。国家发展战略为地方的创新留下了较大的余地，区域性发展以及局部性发展问题，不再由中央政府解决，而是由地方政府自主试验。随着不断有地方规划上升为国家发展战略，国家区域发展战略中的地方因素在增加。另一方面，只有当地区发展真正具有区域性或者全局性战略意义时，区域发展规划才能上升为国家战略。这种自下而上争取发展机遇的方式给了地方认识自我和合理规划的空间，从而得以依据发展实际确立发展的目标。
地方之间关系的多元化发展
多年来的改革与发展使国内地方政府之间的关系得以丰富。在建立社会主义市场经济的过程中，地方政府获得发展地方经济的权力，地方利益也逐渐形成，地方之间的竞争开始出现，并且日趋激烈。与此同时，在经济、社会等方面多元化发展的影响下，地方之间也开始合作，并且成为地方政府创新的一个重要领域。
地方之间从竞争向合作发展。改革开放初期，沿袭计划经济时代的做法，中央鼓励地方之间的交流与合作。一方面，制订鼓励地方之间合作的政策，如1980年国务院发布了《关于推动经济联合的暂行规定》，1986年国务院发布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》。另一方面由中央政府出面，组织经济合作区。自1981年至1987年建立了这样几种经济协作模式：省际经济协作区、省内经济协作区和铁路干线沿线、大河干流和沿海市场（地区）组成的经济协作区。比如中央于1982年建立上海经济协作区。③到20世纪80年代末，全国已经形成不同规模、不同层次、不同内容的区域经济合作组织100多个。④但是，由于这些合作组织基本上都不是地方自发形成的，而中央的控制能力又由于当时正在推进的分权化改革而减弱，所以地方合作的进展甚微。分权化改革使得地方利益凸显，地方之间的竞争激烈起来。整个90年代以及21世纪初，地方竞争使得各个地方均得到较为迅速的经济增长，同时也带来不少负面后果，其中最为突出的是地方保护主义和重复建设。 在经历了一段时间产业结构的雷同、港口和机场等基础设施重复建设、恶性的招商优惠政策竞争、“倾销式”的土地价格大战等恶性竞争之后，地方竞争“零和博弈”特点愈发明显。饱受恶性竞争之苦的地方政府开始尝试通过合作避免竞争，通过合作来获得共同利益，并且通过合作提高区域竞争力，以区域的共同发展来带动本地的经济增长，地方合作遂开始增加。除此之外，随着中国的经济发展进入较高级的阶段，不仅经济的区域化趋势明显，而且社会其他方面的发展也越来越呈现跨行政区趋势，出现大量跨界的公共事务和公共问题。适应经济的区域化和应对跨界公共治理的需要，也是地方政府自发合作的动力驱使，自2004年以来，地方合作明显增加。据不完全统计，目前全国各级各类地方合作组织已经达到300多个。至此，地方之间的关系发生了变化，竞争与合作均成为地方发展的重要途径。地方之间的关系经历了从竞争向合作的转变，目前处于竞争与合作并存，地方政府越来越重视合作的状态。
地方之间的合作从单一向多重合作发展。地方之间的合作在各自的管辖权限内，出于不同的目的，为了解决不同的问题，采取了不同的形式。在加入或退出地方合作组织方面，地方也有较大的自主权。由于国内对区域合作没有法律和政策方面的禁止规定，为了通过区域合作而获益，一个地方政府可以同时参加不同范围的区域合作。
第一，有些地方处于不同经济区域的交界或边缘地区，它们可以通过加入范围不同的区域合作而获得区域合作收益。比如陕西的渭南市，同时加入晋陕豫黄河金三角合作和关中—天水经济区。在晋陕豫黄河金三角地区，渭南市与其他来自山西和河南的三个市是近邻，多年来相互往来，合作密切，形成了紧密的合作关系。关中—天水经济区是陕西和甘肃由中央批准而形成的新经济区，已经有了优惠政策，加入该区可以使渭南市得到新的发展机会，同时又开拓了向西和向北两个新的空间发展方向。
第二，一些小规模的区域合作存在于两个或更多的大规模合作区之间。通常大规模的合作区横跨几个省，如长三角经济区包括浙江、江苏和上海三个省级行政区，淮海经济区跨鲁豫苏皖四省20个地级市。在这两个大经济区的边缘及其间出现了徐州都市圈、南京都市圈，它们的成员也同时分属于长三角经济区和淮海经济区。在这种大范围经济区的边缘地区，得到区域经济中心的辐射收益受到距离衰减定律的影响而相对较低，因而地方政府会寻求小范围的区域合作收益。随着国内市场经济一体化的推进，地方政府对合作共赢认识的深入，地区间区域合作不断增多，在某一特定的地理范围内群聚了众多经济区，这些区域合作在地理位置上彼此间或共同与另一个经济区交叉重合，形成一种“大环”内存在若干“小环”，小环间存在着交叉的区域合作格局。
第三，一些地方政府不仅同时加入不同规模的区域合作，而且同时加入不同层次的区域合作。在目前已经有的几个层次的区域合作中，包括跨省的省级政府合作区、省内的跨市合作区、跨省的地级市合作区。有些城市，比如徐州市位于淮海经济区和徐州都市圈内，连云港同时处于淮海经济区、徐州都市圈及江苏沿海地区合作区中。地方政府同时加入不同层次区域合作，可以从不同层级的区域合作中，享用不同层级的区域公共物品，获得不同的利益。由于多层级的区域合作突破了行政层级的界限，可以克服行政管理体制存在的“职责同构”问题，能够成为解决国内行政管理体制改革的一个“突破口”，即通过把部分行政管辖权集中到跨行政层级的区域合作组织，解决“职责同构”问题。
第四，跨合作区的区域合作除了出现在几个大的经济区之间的地带，以中部地区为多。自1998年国内实行“西部大开发”战略以来，西部的经济增长开始超过中部地区，引起中部地区的发展危机。中部六个省积极努力寻找加快经济增长的突破点，其中的一个方式是通过与东部和西部地区的合作，借助西部大开发或东部沿海开放地区的政策，加快本地的发展。例如山西运城市、临汾市及河南省的三门峡市位于中部省份，通过“晋陕豫黄河金三角地区合作”，加强与西部省份陕西省渭南市的合作，充分利用国家对西部地区的支持政策发展所在区域的经济。再如中原经济协作区、闽浙赣皖九方经济协作区等则是中部省份加紧与东部各省份地区间的合作，借助东部经济发达和交通便利的优势，促进本地区经济发展。
地方之间合作形式由简单向多样化发展。作为政治集权程度较高的单一制国家，中国中央政府向地方政府的授权有严格的限制，中央授予地方的只是行政管理权力。中国严格实行属地管理制度，地方之间的行政管辖权在空间上通常是界限分明的。另外，在经济社会统计、对地方干部的内部考核以及政绩评价方面，也都是严格以地方行政辖区为单位。这一系列制度安排适合中国经济社会发展的基本需要，但也有一些副作用，其中包括导致了地方保护主义、重复建设等地方之间的恶性竞争。为解决因恶性竞争而带来的损失，地方政府之间不得不合作。地方之间合作不仅形式多样，而且在合作的深度和广度上也有多种程度和层次。
第一，从合作的组织方式来看，存在多种方式，适用于不同范围和不同程度的区域合作。最为常见的区域合作组织形式为联席会议，这也是最为灵活的合作组织。联席会议由合作的全体参与方参加，通常采取轮流举办的方式，其领导人由参与方轮值。联席会议可以定期举行，也可不定期举行。联席会议可以只具有沟通和协调功能，也可以具有决策功能。由于联席会议的适应能力强，被广泛用于各类地方合作组织。地方合作组织是自发形成的，属于解决问题型的组织，如果有需要沟通和协商的合作事宜，则各方坐下来商议；如果问题已经解决，则不必再开会。联席会议的灵活性适合于地方合作的需要。国内已经持续下来的地方合作组织，不管是较为松散的，还是较为紧密的，都有定期举办的联席会议。按照行政层级可以分为两类：正职领导参与的联席会议和副职领导参与的联席会议，不同级别领导的参与体现着各方对合作的重视程度。如果合作事项多，而且合作相对固定，则会在联席会议下成立政府部门之间的协调会议，同时设立办公室等。其中首长联席会是决策机制，政府副秘书长联席会、各地政府部门之间的协调会议、办公室等则为合作的执行机关。 在合作需求持续存在的地区，可能形成固定的合作组织。比如长三角地区早在1997年就由当时参与合作的15个城市通过平等协商，自愿组成长江三角洲城市经济协调会。协调会设常务主席方和执行主席方。常务主席方由上海市担任，执行主席方由除上海市外的其他成员市轮流担任。协调会在常务主席方设联络处作为常设办事机构，负责日常工作。各成员市的协作办（委）作为协调会具体的联络、办事部门。按照国务院2008年关于进一步发展长三角的指导意见，正式确定将长三角扩大到两省一市，即江苏、浙江两省和上海市。2010年根据《国务院关于长江三角洲地区区域规划的批复》（国函［2010］38号），将长江三角洲地区区域规划与国家总体规划和相关专项规划相衔接。设立各类合作组织，地方政府在友好协商的基础上，通过地方首长之间的对话交流，协调解决地方间的争端，提出共同解决区域性公共问题的思路。这是地方之间的一种行政协调，以增进各方利益为出发点，不涉及各地行政管辖权的变化。
第二，从合作的内容看，地方之间的合作从单项向多项发展，并且向一揽子合作发展，呈现多样性。地方合作最为简单的情况可以是单项的双边合作，通常是为了解决某个需要合作的具体问题，比如两个相邻的地方共同修建公路、桥梁等基础设施。就单项问题而进行的多边合作也经常发生，涉及区域市场的统一、区域性公共服务的提供、区域性信息的共享等问题，这是典型的区域合作。按合作的深度和广度的划分，区域之间形成一揽子合作协议的属于区域合作高级阶段。目前国内区域合作程度最高的长三角地区就形成了全面的合作，区域内签订了一系列合作协议。
长三角地区早在2004年就开始陆续签订了不同领域的合作协议，包括《长三角地区消费者权益保护合作协议》（在受理消费者异地申（投）诉、开发互联互通的消费维权网络平台、开展流通领域商品质量监测等方面开展紧密合作）、《关于加快推进长三角地区道路运输管理一体化的备忘录》、《推进长三角地区金融协调发展支持区域经济一体化框架协议》（苏浙沪两省一市开始统一、联动开展支票影像交换业务管理工作）、《长三角两省一市动物防疫及畜产品质量安全监管区域一体化互认合作协议》等。
第三，从地方合作的程度看，经历了由简单的部门合作向区域经济一体化的发展。由于通过合作科研解决发展中的难题，提供合作可以获得收益，地方之间的合作发展很快，有的地方已经超越了单项合作和双边合作阶段，达到了一体化的程度。
由于不受行政区界线的限制，在省内推进一体化的阻力小，收益也更为明显。目前湖南、广东等省的区域一体化均有较大的进展。比如2010年8月12日，广东省政府官网正式公布了珠三角“五个一体化”规划。即基础设施一体化、城乡规划一体化、基本公共服务一体化、环境保护一体化和产业布局一体化。实施一体化后，珠三角的公民可以跨市享受公共服务，如异地就医互刷社保卡等。广东省的“五个一体化”规划，是从战略高度对区域发展所做出的重要决定，“五个一体化”相关政策的推行，有助于打破地域限制，整合各类资源，有利于加快珠三角地区的一体化进程。广东省的“五个一体化”规划是目前国内区域合作一体化程度最高的合作。湖南在长珠潭试验区内提出建设“五同”的同城化目标，即为“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”，大大降低了在长珠潭三城之间生产要素流动的成本，提高了区域竞争力。
跨省的地级市之间的自发合作也到了区域一体化的阶段，比如淮海经济区内的核心区（8个城市）在2010年淮海经济区核心区城市市长会议上通过了《关于加快淮海经济区核心区一体化建设的意见》，商讨并通过了《2010年淮海经济区核心区一体化建设重点工作方案》、《淮海经济区核心区一体化建设合作与发展协调机制（试行）》等相关文件。2010年核心区一体化建设重点工作确定了8项，一体化的目标定位为促进核心区形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局，提升区域综合竞争力，争取早日将淮海经济区发展规划上升为国家战略。2011年通过了《2011年淮海经济区核心区一体化建设重点工作方案》，核心区8城市共同签署了《旅游合作协议》、《关于共用连云港的合作协议》。2011年核心区一体化建设重点工作确定了11项，其中还特别包括了完善区域警务协作机制、深化区域人才资源交流与合作、扩大医保异地结算范围等社会管理和公共服务的合作内容。
有些地方的合作已经超出了经济合作的范围，深入到了法律层面。比如东北地区建立了国内首个区域性立法协作框架。2006年7月，东北地区三省共同签署《东北三省政府立法协作框架协议》。根据框架协议，东北三省的立法协作采取多种协作方式。截至2010年8月，东北三省已经共同确定了22个立法项目。东北三省的立法协作则在行政立法层面实现了“一省立法、三省共享”，大大降低了立法成本。在执法方面，东北三省还建立了行政违法案件查处合作机制，对行政处罚有异议的公民，可以在东北三省范围内进行异地投诉。目前国内的地方合作基本上发生在行政领域，地方人大之间的合作尚未发展到联合行动层面，但东北三省的合作已经发展到跨省联合立法这一区域合作的较高阶段，而且突破了属地管理原则。
第四，从地方合作的格局看，已经从地方之间的合作发展到区域之间的合作。中国的地方合作导致的区域格局不仅引发地方之间的合作，而且出现了区域之间的合作，准确地说是区域组织之间的合作。比如长江三角洲城市经济协调会、泛珠三角区域合作行政首长联席会议、环渤海地区经济联合市长联席会三个区域协调组织之间于2006年签定了《关于区域合作组织间开展工作交流与合作的协议》，初步建立了定期互访制度。还有的区域合作组织在横跨两大地带或三大地带（东部、中部、西部）上形成了彼此间的交叉现象，如淮海经济区与中原经济协作区的交叉，两个合作组织同时横跨东部和中部并出现合作区域的交叉重合。
随着中国经济、社会等方面的多元化发展，政治制度、行政管理体制、区域发展战略和规划及政策也会进一步调整，中央与地方的关系及地方之间的关系也会更加多样化。中央会把适合于地方承担的事项进一步下放，并同时下放相应的权力。中央与地方的互动会有所增加，地方之间的合作与交流在内容和形式两个方面都会更为丰富。最后需要提及的是，府际关系的调整受制于政府职能的转变，一旦政府职能的转变适应了多元治理的需要，府际关系自然容易理顺。本文只反映了作者近年来对于区域合作与政府关系方面的部分思考，多元社会治理的其他重要问题还需要另文研究。
（南开大学周恩来政府管理学院博士研究生郑春勇、硕士研究生胡慧旋对本文有重要贡献）
注释
郝寿义，高进田：“试析国家综合配套改革试验区”，《开放导报》，2006年第2期。
陈振明，李德国：“国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势”，《中国行政管理》，2008年第11期。
1984年中央划定上海经济区的范围达到四省一市，但仅仅停留在成立了经济区的规划办公室，到1987年该办公室撤消。见张万清：《区域合作与经济网络》，北京：经济科学出版社，1987年，第271页。
张可云：“中国区域经济合作发展研究”，《江汉论坛》，1995年第1期。
责 编／樊保玲
关键词 多元社会 治理 府际关系自从市场化改革和实行对外开放以来，中国的经济、社会、文化等方面已经逐步多元化，集权程度较高的政治制度和行政体制与经济、社会、文化发展的多元化之间不断发生张力。为适应社会的多元化发展，中国的政治制度和行政体制进行了改革和调整，政治领导方式和行政管理方式也向多元化发展。中央与地方之间的纵向关系，地方政府之间的横向关系均呈现多元化特征，不仅有国家向市场和社会的分权、中央向地方的分权，也有中央的再集权、地方之间的权力让渡。中央不但向地方放权，给予地方自主权，也采取新的措施强化对地方的管理和控制。地方之间从不存在竞争关系走向相互竞争，进而又转向合作，竞争与合作并存。本文拟从中央与地方的关系及地方政府之间的关系分析中国社会多元化发展在治理方面导致的变化。
中央与地方关系的多元化发展
中央与地方的关系涉及法律、政治、行政、财政、经济等方面，中央通过立法、制度设计、政策制定、发展战略制订、发展规划制订及其执行等手段，对全国进行管理。30多年来，中央在管理、引导和约束地方的手段上也呈现多元化的发展。通过区域发展战略、区域规划、区域发展政策等，一方面重新强化中央对地方的引导和约束，从鼓励地方自主发展到通过全国性的规划约束地方发展；另一方面又不断给地方发展创新开辟新的空间，国家的区域政策呈现多样性趋势。
区域发展总体战略从分散向集中的调整。过去相当长一段时间，中国没有整体的区域政策，像东、中、西三大地带的区分仅具有统计意义，中国的区域发展政策主要是区域性政策，比如关于东部沿海部分地区的政策、西部大开发战略等。伴随分权化改革的是鼓励地方发挥自己的积极性，鼓励地方创新，甚至地方之间的竞争。最近几年，由于受到资源和环境的约束，过去的粗放式增长模式难以为继，科学发展观逐渐形成，中央开始约束地方的发展，以服从全国可持续发展的需要。
1980年代，中国被分为东部、西部、中部三大地带，这成为国家经济统计的区域划分依据。不过，当时国家层面并没有统一的区域政策，即使是对于鼓励率先发展的东部沿海地区。东部沿海地区率先发展一段时间以后，与西部内陆，尤其是边疆民族地区的发展差距明显拉大。这时恰逢一些东欧国家纷纷出现民族分裂，其中的一个重要原因是民族之间的发展差距过大。在前车之鉴的警示下，中国开始重视缩小地区发展差距，并注重帮助落后地区的发展。1999年中央政府为缩小东西部地区的发展差距提出了西部大开发战略，西部地区在国内首次作为整体成为中央政府区域政策的对象。为了进一步缩小国内其他地区的发展差距，2003年中央政府提出振兴东北地区等老工业基地的战略，2006年国务院出台《关于促进中部地区崛起的若干意见》，东北地区和中部六省陆续成为国家的区域政策概念。至此，东、中、西三大地带的区域划分被东、中、西及东北地区四大“板块”取代，而且除了东部之外，其他三个区域都有了国家层面的整体区域性政策。
真正覆盖全部国土的开发性区域政策是主体功能区规划。为解决区域经济发展过程中国土空间的开发混乱问题，2010年底国务院颁布了《全国主体功能区规划》。《全国主体功能区规划》按开发方式，把全国分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类地区；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级，分为国家和省级两个层面的主体功能区。四大主体功能区的划分目的在于控制各地开发的强度，强调不同地区要根据各自资源环境的承载能力来确定功能和开发模式。
主体功能区与三大地带或四大板块的区域划分有明显的不同，通过比较两种区域规划的差异，可以看出国家区域治理方式的变化。主体功能区规划是一种国土规划，与“三大地带”等区域划分在概念上是有区别的。
首先，“三大地带”等是以区域为综合经济社会发展单位，而主体功能区是以区域作为国土开发的单位。从规划的意义上看，区域发展规划注重发挥不同地区的比较优势，从宏观发展的角度定位区域发展的目标和布局，如“四大板块”的划分就是立足于东、中、西及东北不同区域的发展优势，突出不同地区经济发展的特点。国土空间规划以国土开发模式为重心，强调环境的保护和可持续发展问题，四种不同类型主体功能区的划分体现的是对国土开发的空间管制政策，从资源和环境承载力的角度对国土进行划分。
其次，主体功能区的划分主要以是否可以开发，开发可以达到的深度为依据；而“三大地带”等区域划分是以区域为单位，主要依据是区域内的经济联系和区域范围内竞争力的形成和提高。四大主体功能区规划重在引导和约束，为经济区域及地方政府制定发展规划指明了方向。主体功能区规划的颁布首次为地方和区域发展规定了限度，各个经济区域和地方政府今后的发展只能以自己拥有的资源和生态条件可支撑的能力为限。从鼓励地方在当地发展方面各显其能，自行发展，到为地方发展设定限制条件，国家的发展思路发生了重大的变化。
再有，主体功能区的划分是国家视角，兼有平衡全国区域发展布局的功能。而“三大地带”的划分是区域和地方视角，各个区域均以促进本区域的经济发展为目标，其结果很可能加大区域发展的差距。主体功能区的划分意味着中国的区域发展政策已经超越了在梯度发展与均衡发展之间二择一的阶段，在全国范围内形成整体发展布局。四类主体功能区内包含着若干经济区和功能区，划分得较为精细，表明国家对整个国土范围内的开发和发展已经有了整体性的成熟想法。这次国土规划要求各省也制定自己的功能区规划，以县为规划的最小单位。主体功能区规划完成后，各个地区在发展的功能、模式、目标、水平等方面，在2020年以前将各有定位，形成在全国范围和省范围，以县为最小单位的开发格局。今后地方的规划和建设只能以主体功能区规划为依据，这使得地方发展与国家发展的联系更为紧密。 区域发展政策从单一向多层次发展。区域发展政策作为中央对地方的引导和控制的手段，经历了由单一向多样化的发展，而且不仅中央通过区域政策作用于地方，地方也对中央的区域政策发生影响。这种变化可以从国家级经济功能区的设立到地方发展规划上升为国家发展战略等几种中央与地方的互动中得以验证。
第一种区域发展政策是设立经济开发区。这是中国改革开放以来最先使用的一种区域发展政策。改革开放初期的开发和开放集中在沿海和沿边地区，也有沿江地区（主要是长江），开放开发的形式主要是设立经济特区和各种类型的经济开发区。中央政府结合地区实际，对不同类型的开发开放，分别给予了不同的政策支持和发展定位。在国家政策的支持下，各类开发区充分吸收外资，发挥了产业集聚效应和区域辐射效应，成为地方经济发展的增长极。
第二种区域发展政策是设立综合配套改革试验区。经济开发区只具有单项经济开发功能，经过20多年的发展以后，已经无法应对不断增加的社会管理和服务需求。经济开发区单纯注重招商引资和只发展某些产业的发展模式也再难以单项突进，需要其他经济政策乃至社会政策的配合，在此情景下，2005年前后，综合型配套改革试验区应运而生。目前已有浦东新区、滨海新区、深圳特区三个综合型综合配套改革试验区。综合配套改革试验区模式有三个特点：一是国家层面，即对全国经济发展起到示范和带动作用；二是“综合配套改革层面”，即改革不是单一的经济改革，而是一项系统性的工程，以实现多层面、立体式的协调发展；三是“试验区层面”，着眼于制度创新，先行先试。①与以往的经济特区和经济开发区相比，综合配套改革试验区“在改革驱动力上从国家政策支持转向地方制度自主创新，在改革的深度上从单纯的经济发展转向复杂的综合改革，在改革的广度上从单一的城市发展转向整体的区域进步，从经济增长、行政管理、公共服务、社会管理和区域发展等多个方面推动经济向纵深方向发展”②，综合配套改革试验区的选点更为重视规模区域效应。
第三种区域发展政策是设立专题型试验区。2005年之后，中国经济迫在眉睫的任务是转变经济增长方式，调整产业结构。城市化进程加快带来的城乡关系调整，资源的过度开发和生态环境的破坏带来的环境保护压力，对出口的过度依赖和内需不足等一系列问题出现，而且新的问题还在陆续产生。为解决应对这些发展中的新问题，国家改变了发展策略，不是由中央政府制定相应政策来应对这些问题，而是采取先由局部进行试验的方式。中央的做法是选特定问题中最为突出的或有代表性的地方或区域作为试点，给予先行先试的权力，由地方进行政策试验。自2007年6月以来，连续快速设立了众多专题型综合配套改革试验区，题目遍及当前中国改革和发展中面临的全部主要问题。这些试验区都是以解决特定的发展问题为导向，侧重不同主题的探索和改革，随着试验的成功，把经验推广到更大的范围；在地方性政策成功的基础上，制定全国性政策。
专题型综合配套改革试验区的快速铺开，表明国家的发展政策在制定方式和思路上发生了重大变化。面对快速经济增长带来的经济社会问题，不是由中央政府制定全国性对策，而是交给地方政府，先进行局部试验，在地方试验成功的基础上，向全国推广。众多专题试验区的设立也是由于当前面临的问题带有区域性，可以通过在区域情况相近的地方先行先试的方式，探索解决之道。更为重要的是，中央政府出面在地方设立国家级试验区是发挥地方积极性的一种举措，地方因此而得到新的发展机遇。
第四种区域发展政策是把地方区域规划上升为国家发展战略。中央通过给予地方相应的授权和政策，主动吸纳地方发展积极性。“十一五”末期，国内出现地方政府寻求把地方区域规划上升到国家战略的热潮，仅2009年和2010年，就有24个区域规划上升为国家发展战略。这些区域规划遍布全国，覆盖了中国大部分地区。这些地方发展规划大体包括区域性和专题性两种。区域性的规划目的在于拓宽区域发展布局，寻找新的经济增长点，比如山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区的设立是为了发掘新的发展空间。发展海洋经济成为沿海地区一个新的经济增长点。专题性的规划是为了解决具体问题，由地方提出解决方案，经国家批准后赋予先行先试的权力。如《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》在2009年底上升为国家发展战略，其任务是解决环境污染和生态破坏问题，探索生态经济发展模式。
地方区域规划上升为国家发展战略是地方自发努力争取国家政策的结果，其形成过程是自下而上的。在国家区域发展布局的方法上，除了中央政府自上而下设立专题型试验区之外，增加了自下而上的方法。对于中央政府而言，通过把地方发展规划上升为国家发展战略，用吸收地方或区域发展思路的方式，丰富国家区域发展战略。对于地方政府而言，借上升为国家发展战略的势头，为地方发展寻找机遇。一方面，国家对现有的政策资源进行了开发，通过批准地方发展规划上升为国家发展战略，引导和控制地方的发展。国家发展战略为地方的创新留下了较大的余地，区域性发展以及局部性发展问题，不再由中央政府解决，而是由地方政府自主试验。随着不断有地方规划上升为国家发展战略，国家区域发展战略中的地方因素在增加。另一方面，只有当地区发展真正具有区域性或者全局性战略意义时，区域发展规划才能上升为国家战略。这种自下而上争取发展机遇的方式给了地方认识自我和合理规划的空间，从而得以依据发展实际确立发展的目标。
地方之间关系的多元化发展
多年来的改革与发展使国内地方政府之间的关系得以丰富。在建立社会主义市场经济的过程中，地方政府获得发展地方经济的权力，地方利益也逐渐形成，地方之间的竞争开始出现，并且日趋激烈。与此同时，在经济、社会等方面多元化发展的影响下，地方之间也开始合作，并且成为地方政府创新的一个重要领域。
地方之间从竞争向合作发展。改革开放初期，沿袭计划经济时代的做法，中央鼓励地方之间的交流与合作。一方面，制订鼓励地方之间合作的政策，如1980年国务院发布了《关于推动经济联合的暂行规定》，1986年国务院发布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》。另一方面由中央政府出面，组织经济合作区。自1981年至1987年建立了这样几种经济协作模式：省际经济协作区、省内经济协作区和铁路干线沿线、大河干流和沿海市场（地区）组成的经济协作区。比如中央于1982年建立上海经济协作区。③到20世纪80年代末，全国已经形成不同规模、不同层次、不同内容的区域经济合作组织100多个。④但是，由于这些合作组织基本上都不是地方自发形成的，而中央的控制能力又由于当时正在推进的分权化改革而减弱，所以地方合作的进展甚微。分权化改革使得地方利益凸显，地方之间的竞争激烈起来。整个90年代以及21世纪初，地方竞争使得各个地方均得到较为迅速的经济增长，同时也带来不少负面后果，其中最为突出的是地方保护主义和重复建设。 在经历了一段时间产业结构的雷同、港口和机场等基础设施重复建设、恶性的招商优惠政策竞争、“倾销式”的土地价格大战等恶性竞争之后，地方竞争“零和博弈”特点愈发明显。饱受恶性竞争之苦的地方政府开始尝试通过合作避免竞争，通过合作来获得共同利益，并且通过合作提高区域竞争力，以区域的共同发展来带动本地的经济增长，地方合作遂开始增加。除此之外，随着中国的经济发展进入较高级的阶段，不仅经济的区域化趋势明显，而且社会其他方面的发展也越来越呈现跨行政区趋势，出现大量跨界的公共事务和公共问题。适应经济的区域化和应对跨界公共治理的需要，也是地方政府自发合作的动力驱使，自2004年以来，地方合作明显增加。据不完全统计，目前全国各级各类地方合作组织已经达到300多个。至此，地方之间的关系发生了变化，竞争与合作均成为地方发展的重要途径。地方之间的关系经历了从竞争向合作的转变，目前处于竞争与合作并存，地方政府越来越重视合作的状态。
地方之间的合作从单一向多重合作发展。地方之间的合作在各自的管辖权限内，出于不同的目的，为了解决不同的问题，采取了不同的形式。在加入或退出地方合作组织方面，地方也有较大的自主权。由于国内对区域合作没有法律和政策方面的禁止规定，为了通过区域合作而获益，一个地方政府可以同时参加不同范围的区域合作。
第一，有些地方处于不同经济区域的交界或边缘地区，它们可以通过加入范围不同的区域合作而获得区域合作收益。比如陕西的渭南市，同时加入晋陕豫黄河金三角合作和关中—天水经济区。在晋陕豫黄河金三角地区，渭南市与其他来自山西和河南的三个市是近邻，多年来相互往来，合作密切，形成了紧密的合作关系。关中—天水经济区是陕西和甘肃由中央批准而形成的新经济区，已经有了优惠政策，加入该区可以使渭南市得到新的发展机会，同时又开拓了向西和向北两个新的空间发展方向。
第二，一些小规模的区域合作存在于两个或更多的大规模合作区之间。通常大规模的合作区横跨几个省，如长三角经济区包括浙江、江苏和上海三个省级行政区，淮海经济区跨鲁豫苏皖四省20个地级市。在这两个大经济区的边缘及其间出现了徐州都市圈、南京都市圈，它们的成员也同时分属于长三角经济区和淮海经济区。在这种大范围经济区的边缘地区，得到区域经济中心的辐射收益受到距离衰减定律的影响而相对较低，因而地方政府会寻求小范围的区域合作收益。随着国内市场经济一体化的推进，地方政府对合作共赢认识的深入，地区间区域合作不断增多，在某一特定的地理范围内群聚了众多经济区，这些区域合作在地理位置上彼此间或共同与另一个经济区交叉重合，形成一种“大环”内存在若干“小环”，小环间存在着交叉的区域合作格局。
第三，一些地方政府不仅同时加入不同规模的区域合作，而且同时加入不同层次的区域合作。在目前已经有的几个层次的区域合作中，包括跨省的省级政府合作区、省内的跨市合作区、跨省的地级市合作区。有些城市，比如徐州市位于淮海经济区和徐州都市圈内，连云港同时处于淮海经济区、徐州都市圈及江苏沿海地区合作区中。地方政府同时加入不同层次区域合作，可以从不同层级的区域合作中，享用不同层级的区域公共物品，获得不同的利益。由于多层级的区域合作突破了行政层级的界限，可以克服行政管理体制存在的“职责同构”问题，能够成为解决国内行政管理体制改革的一个“突破口”，即通过把部分行政管辖权集中到跨行政层级的区域合作组织，解决“职责同构”问题。
第四，跨合作区的区域合作除了出现在几个大的经济区之间的地带，以中部地区为多。自1998年国内实行“西部大开发”战略以来，西部的经济增长开始超过中部地区，引起中部地区的发展危机。中部六个省积极努力寻找加快经济增长的突破点，其中的一个方式是通过与东部和西部地区的合作，借助西部大开发或东部沿海开放地区的政策，加快本地的发展。例如山西运城市、临汾市及河南省的三门峡市位于中部省份，通过“晋陕豫黄河金三角地区合作”，加强与西部省份陕西省渭南市的合作，充分利用国家对西部地区的支持政策发展所在区域的经济。再如中原经济协作区、闽浙赣皖九方经济协作区等则是中部省份加紧与东部各省份地区间的合作，借助东部经济发达和交通便利的优势，促进本地区经济发展。
地方之间合作形式由简单向多样化发展。作为政治集权程度较高的单一制国家，中国中央政府向地方政府的授权有严格的限制，中央授予地方的只是行政管理权力。中国严格实行属地管理制度，地方之间的行政管辖权在空间上通常是界限分明的。另外，在经济社会统计、对地方干部的内部考核以及政绩评价方面，也都是严格以地方行政辖区为单位。这一系列制度安排适合中国经济社会发展的基本需要，但也有一些副作用，其中包括导致了地方保护主义、重复建设等地方之间的恶性竞争。为解决因恶性竞争而带来的损失，地方政府之间不得不合作。地方之间合作不仅形式多样，而且在合作的深度和广度上也有多种程度和层次。
第一，从合作的组织方式来看，存在多种方式，适用于不同范围和不同程度的区域合作。最为常见的区域合作组织形式为联席会议，这也是最为灵活的合作组织。联席会议由合作的全体参与方参加，通常采取轮流举办的方式，其领导人由参与方轮值。联席会议可以定期举行，也可不定期举行。联席会议可以只具有沟通和协调功能，也可以具有决策功能。由于联席会议的适应能力强，被广泛用于各类地方合作组织。地方合作组织是自发形成的，属于解决问题型的组织，如果有需要沟通和协商的合作事宜，则各方坐下来商议；如果问题已经解决，则不必再开会。联席会议的灵活性适合于地方合作的需要。国内已经持续下来的地方合作组织，不管是较为松散的，还是较为紧密的，都有定期举办的联席会议。按照行政层级可以分为两类：正职领导参与的联席会议和副职领导参与的联席会议，不同级别领导的参与体现着各方对合作的重视程度。如果合作事项多，而且合作相对固定，则会在联席会议下成立政府部门之间的协调会议，同时设立办公室等。其中首长联席会是决策机制，政府副秘书长联席会、各地政府部门之间的协调会议、办公室等则为合作的执行机关。 在合作需求持续存在的地区，可能形成固定的合作组织。比如长三角地区早在1997年就由当时参与合作的15个城市通过平等协商，自愿组成长江三角洲城市经济协调会。协调会设常务主席方和执行主席方。常务主席方由上海市担任，执行主席方由除上海市外的其他成员市轮流担任。协调会在常务主席方设联络处作为常设办事机构，负责日常工作。各成员市的协作办（委）作为协调会具体的联络、办事部门。按照国务院2008年关于进一步发展长三角的指导意见，正式确定将长三角扩大到两省一市，即江苏、浙江两省和上海市。2010年根据《国务院关于长江三角洲地区区域规划的批复》（国函［2010］38号），将长江三角洲地区区域规划与国家总体规划和相关专项规划相衔接。设立各类合作组织，地方政府在友好协商的基础上，通过地方首长之间的对话交流，协调解决地方间的争端，提出共同解决区域性公共问题的思路。这是地方之间的一种行政协调，以增进各方利益为出发点，不涉及各地行政管辖权的变化。
第二，从合作的内容看，地方之间的合作从单项向多项发展，并且向一揽子合作发展，呈现多样性。地方合作最为简单的情况可以是单项的双边合作，通常是为了解决某个需要合作的具体问题，比如两个相邻的地方共同修建公路、桥梁等基础设施。就单项问题而进行的多边合作也经常发生，涉及区域市场的统一、区域性公共服务的提供、区域性信息的共享等问题，这是典型的区域合作。按合作的深度和广度的划分，区域之间形成一揽子合作协议的属于区域合作高级阶段。目前国内区域合作程度最高的长三角地区就形成了全面的合作，区域内签订了一系列合作协议。
长三角地区早在2004年就开始陆续签订了不同领域的合作协议，包括《长三角地区消费者权益保护合作协议》（在受理消费者异地申（投）诉、开发互联互通的消费维权网络平台、开展流通领域商品质量监测等方面开展紧密合作）、《关于加快推进长三角地区道路运输管理一体化的备忘录》、《推进长三角地区金融协调发展支持区域经济一体化框架协议》（苏浙沪两省一市开始统一、联动开展支票影像交换业务管理工作）、《长三角两省一市动物防疫及畜产品质量安全监管区域一体化互认合作协议》等。
第三，从地方合作的程度看，经历了由简单的部门合作向区域经济一体化的发展。由于通过合作科研解决发展中的难题，提供合作可以获得收益，地方之间的合作发展很快，有的地方已经超越了单项合作和双边合作阶段，达到了一体化的程度。
由于不受行政区界线的限制，在省内推进一体化的阻力小，收益也更为明显。目前湖南、广东等省的区域一体化均有较大的进展。比如2010年8月12日，广东省政府官网正式公布了珠三角“五个一体化”规划。即基础设施一体化、城乡规划一体化、基本公共服务一体化、环境保护一体化和产业布局一体化。实施一体化后，珠三角的公民可以跨市享受公共服务，如异地就医互刷社保卡等。广东省的“五个一体化”规划，是从战略高度对区域发展所做出的重要决定，“五个一体化”相关政策的推行，有助于打破地域限制，整合各类资源，有利于加快珠三角地区的一体化进程。广东省的“五个一体化”规划是目前国内区域合作一体化程度最高的合作。湖南在长珠潭试验区内提出建设“五同”的同城化目标，即为“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”，大大降低了在长珠潭三城之间生产要素流动的成本，提高了区域竞争力。
跨省的地级市之间的自发合作也到了区域一体化的阶段，比如淮海经济区内的核心区（8个城市）在2010年淮海经济区核心区城市市长会议上通过了《关于加快淮海经济区核心区一体化建设的意见》，商讨并通过了《2010年淮海经济区核心区一体化建设重点工作方案》、《淮海经济区核心区一体化建设合作与发展协调机制（试行）》等相关文件。2010年核心区一体化建设重点工作确定了8项，一体化的目标定位为促进核心区形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局，提升区域综合竞争力，争取早日将淮海经济区发展规划上升为国家战略。2011年通过了《2011年淮海经济区核心区一体化建设重点工作方案》，核心区8城市共同签署了《旅游合作协议》、《关于共用连云港的合作协议》。2011年核心区一体化建设重点工作确定了11项，其中还特别包括了完善区域警务协作机制、深化区域人才资源交流与合作、扩大医保异地结算范围等社会管理和公共服务的合作内容。
有些地方的合作已经超出了经济合作的范围，深入到了法律层面。比如东北地区建立了国内首个区域性立法协作框架。2006年7月，东北地区三省共同签署《东北三省政府立法协作框架协议》。根据框架协议，东北三省的立法协作采取多种协作方式。截至2010年8月，东北三省已经共同确定了22个立法项目。东北三省的立法协作则在行政立法层面实现了“一省立法、三省共享”，大大降低了立法成本。在执法方面，东北三省还建立了行政违法案件查处合作机制，对行政处罚有异议的公民，可以在东北三省范围内进行异地投诉。目前国内的地方合作基本上发生在行政领域，地方人大之间的合作尚未发展到联合行动层面，但东北三省的合作已经发展到跨省联合立法这一区域合作的较高阶段，而且突破了属地管理原则。
第四，从地方合作的格局看，已经从地方之间的合作发展到区域之间的合作。中国的地方合作导致的区域格局不仅引发地方之间的合作，而且出现了区域之间的合作，准确地说是区域组织之间的合作。比如长江三角洲城市经济协调会、泛珠三角区域合作行政首长联席会议、环渤海地区经济联合市长联席会三个区域协调组织之间于2006年签定了《关于区域合作组织间开展工作交流与合作的协议》，初步建立了定期互访制度。还有的区域合作组织在横跨两大地带或三大地带（东部、中部、西部）上形成了彼此间的交叉现象，如淮海经济区与中原经济协作区的交叉，两个合作组织同时横跨东部和中部并出现合作区域的交叉重合。
随着中国经济、社会等方面的多元化发展，政治制度、行政管理体制、区域发展战略和规划及政策也会进一步调整，中央与地方的关系及地方之间的关系也会更加多样化。中央会把适合于地方承担的事项进一步下放，并同时下放相应的权力。中央与地方的互动会有所增加，地方之间的合作与交流在内容和形式两个方面都会更为丰富。最后需要提及的是，府际关系的调整受制于政府职能的转变，一旦政府职能的转变适应了多元治理的需要，府际关系自然容易理顺。本文只反映了作者近年来对于区域合作与政府关系方面的部分思考，多元社会治理的其他重要问题还需要另文研究。
（南开大学周恩来政府管理学院博士研究生郑春勇、硕士研究生胡慧旋对本文有重要贡献）
注释
郝寿义，高进田：“试析国家综合配套改革试验区”，《开放导报》，2006年第2期。
陈振明，李德国：“国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势”，《中国行政管理》，2008年第11期。
1984年中央划定上海经济区的范围达到四省一市，但仅仅停留在成立了经济区的规划办公室，到1987年该办公室撤消。见张万清：《区域合作与经济网络》，北京：经济科学出版社，1987年，第271页。
张可云：“中国区域经济合作发展研究”，《江汉论坛》，1995年第1期。
责 编／樊保玲