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金融是振兴吉林、发展吉林的重要支撑。吉林省的社会主义新农村建设，需要大量的资金投入、多样化的资金支持。农村金融作为农村经济的核心，肩负着为新农村建设提供强有力金融支持的重要使命。通过调研，我们了解到吉林省现有的农村金融体系尚难适应建设社会主义新农村对农村金融服务提出的新要求，迫切需要对现有的农村金融体系进行变革和创新，形成比较完善的新型农村金融体系，满足日益增长的农村金融需求，为建设社会主义新农村提供重要的金融支撑。
一、吉林省农村金融体系现状与问题
吉林作为农业大省，新农村建设任务相对比较重。依据“以工业化思维谋划农业”的思想，运用经济手段，以金融造血替代财政输血，在加强农村金融体系建设方面作了积极探索，并取得明显成效。2007年初，吉林省对农村金融体制改革和创新进行了大胆尝试。目前，全省共组建新型农村金融机构7家，占全国新型农村金融机构的23%，其中村镇银行5家，贷款公司和农村资金互助社各1家。在全国首批试点的6个省份中，吉林省的新型农村金融机构数量最多、门类最齐全、发展最快。据统计，截至2007年末，全省新型农村金融机构存款余额21082.4万元；贷款余额9836.7万元，其中农户贷款余额8213.7万元，占83.5%，累计支持农户4710户；股金总额9113.02万元，成为所在地农村金融市场的有力补充，有效地推进了社会主义新农村建设。但是，从总体看，全省现有的农村金融体系与新农村建设的要求仍然存在着诸多不相适应的现象，这在一定程度上阻碍着社会主义新农村建设。
（一）农村信用社融资能力较弱
融资能力较差，资金投放规模不大。随着国有商业银行从农村退出，农村信用社成为农村主要的支农力量。但由于传统计划体制、行政命令导致的贷款无法收回，以及所服务对象分散、抗风险能力差、农业本身自然风险高和利润低等原因，积聚了不少不良资产；在新增存款方面，因农信社服务手段相对单一和落后，在竞争中处于劣势，严重制约了农村信用社的发展。当前，农户一般种养业的小额信贷需求基本能够得到满足，但随着农业科技投入的增加和经营规模的扩大，农民难以取得大额贷款的问题越来越突出。
提供多样化金融服务的能力有限。尽管农村信用社的经营网点分布基本覆盖了全省的农村区域，并且在现有农村金融市场占有近乎垄断的地位，但在商业化改革导向的影响下，农村信用社为追求自身利益最大化而选择性贷款的特征日益明显，贷款结构表现出了日趋严重的“非农化”和“城市化”倾向。同时，由于农村信用社所提供的金融产品相对较少，金融服务种类相对单调，再加之主要受体制与政策因素制约，农村信用社经营不善，这也在很大程度上削弱了其有效提供多样化金融服务的能力，支农力度明显不足。
（二）农发行政策性金融功能缺位
服务功能比较单一。由于农业自身实力薄弱，在建设社会主义新农村过程中，需要政策性金融更大限度的支持。但目前农业发展银行只在部分县(市)设立机构，并且服务功能比较单一，服务范围也比较狭窄，对农业生产基本上没有太多的资金支持，难以发挥政策性金融支农的作用。
业务范畴比较狭窄。近年来，农业发展银行的职能不断调整，已逐步演变为专门从事粮棉收购贷款业务，基本不涉及农村一般性资金需求。农业发展银行对农村经济发展的促进作用比较有限，特别是在粮食流通体制改革进一步深化的背景下，粮、棉、油等主要农产品购销主体日益多元化，农业发展银行的贷款业务也随之而急剧萎缩，贷款总额显著下降。这一新的发展态势表明，农业发展银行不仅在社会主义新农村建设中提供多样化服务的能力有限，并且其原有的职能定位也正面临着日益严峻的挑战。
（三）国有商业银行涉农贷款明显减少
国有商业银行撤离农村，导致农村金融“空洞化”。国有商业银行从农村撤离打破了原有农村商业金融供求的均衡，形成了一定的金融空洞。银行作为经营货币和金融资产的特殊企业，追求盈利性是其经营的主要目标。现阶段，农村经济的“弱质性”以及农业收入的不稳定性使得商业银行在农村的经营缺乏应有的盈利基础。随着商业化的定位、追求效益的冲动等都促使商业银行从农村金融市场撤出，导致农村金融“空洞化”，不仅使农村资金供需矛盾更趋尖锐，而且也使其在社会主义新农村建设中无法提供多样化服务，对建设社会主义新农村造成较大冲击。
国有商业银行贷款结构不断调整，涉农贷款明显减少。20世纪90年代中期以后，国有商业银行在农村采取“多存少贷”政策，对贷款的选择性增强，准入门槛不断提高，支农贷款逐年减少。如农行目前虽仍有涉农贷款，但农业贷款所占比重已降至10％左右，并且主要是向农村基础设施及农业龙头企业发放贷款，农户和农村中小企业获得贷款非常困难，为建设社会主义新农村提供多样化金融服务的能力趋于弱化。
（四）农业保险发展滞后，民间金融风险加大
农业保险发展滞后。由于农业属弱质产业，支农贷款成本高，风险比较大，导致农业保险赔付率高、利润微薄，一般商业性保险公司不愿意经营这类业务，只有政策性保险公司来经营农业保险业务，使农村保险业发展缓慢。加之，农业保险体系尚未建立完善，农业贷款风险得不到合理的补偿，因此，虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但经过20世纪90年代初短暂的快速发展后一直处于滞缓状态，目前农业保险业在吉林省农村仍处于发展的初始阶段。
民间金融加大了金融风险。由于正规金融从农村退出，民间借贷应运而生。这虽然能够在一定程度上填补正规金融组织服务的不足，缓解农民贷款难问题，但由于对民间金融缺少管理，致使民间金融发展不规范，良莠不齐，出现了不规范经营，由此扰乱了国家正常的金融秩序，加大了农民的债务负担和农村的金融风险。
二、进一步完善农村金融体系的建议
农村金融体系中存在的诸多问题及其症结，已经成为社会主义新农村建设的重要掣肘因素。因此，应积极推进农村金融改革，进一步完善农村金融体系，形成适应农村多层次金融需求的政策性金融、商业性金融、合作金融和其他形式金融组织，各有定位、功能互补、产权明晰、可持续发展，为推进社会主义新农村建设提供重要的金融保证。
（一）继续深化农村信用社改革，增强农村信用社整体功能
加快管理体制改革步伐。农村信用社改革要遵循因地制宜的原则，分类进行。对经济比较发达地区的农村信用社，应按股份制原则将其改造为标准的商业银行，并享受同样的政策待遇；对经济发展状况一般的地区，要组建股份合作制银行来兼顾各方的利益；对经济欠发达地区而言，农村信用社应按合作制原则进行改革，将其建成真正的合作组织，服务于“三农”。在信用社改革过程中，要进一步明晰产权，落实民主管理，完善三会制度，理清服务“三农”和追求盈利之间的关系。
促使农村信用社加快金融创新。应结合吉林省社会主义新农村建设形势，创新金融品种，扩大信贷范围，通过增加业务经营种类，满足多方需求，增强农村信贷实力。
（二）针对农业和农村经济的特点，建立真正的农村商业银行
结合吉林省农业和农村经济发展的现状，明确县域各商业银行承担支持“三农”的职能，确定各商业银行从县域网点吸纳的资金要“取之于农、用之于农”的支农比例，并适度增加支农贷款授权。对没达到支农比例要求的商业银行，要责令其退出县域市场，以有效地优化农村金融体系。农村商业银行要强调其服务的地域性——为农村服务。可采取3种方式建立：一是利用原国有商业银行在农村的分支机构，不断完善，将其作为国有商业银行的分支机构或者改组为国有商业银行控股的中小商业银行；二是动员社会上各种类型的资金，重塑组建股份制银行；三是将原来经营状况较好的农信社改组为社区商业银行。在建立农村商业银行体系的过程中，中央银行要放宽市场准入条件，同时在政策上给予优惠，引导中小商业银行加强对农村的金融服务。
（三）拓展农业发展银行业务范围，强化政策性金融的保障作用
进一步拓展农业发展银行的业务范围，强化其对农业开发、农业技术以及农村基本建设的扶持，加大对“三农”资金的投放力度，使之成为“支持社会主义新农村建设的政策银行”。大力支持大型骨干粮食加工企业和粮棉批发市场建设，促进粮棉产业化经营；大力支持农田水利基本建设、农业开发和基础设施建设以及农村生态环境建设，改善农业生产条件，促进农业的可持续发展。鼓励以县为单位，通过规划引导、项目带动等方式整合投资，提高“三农”资金的使用效率。加快政策性金融的立法步伐，建立政策性金融的财政补偿机制，明确财政收入与财政补偿的比例以及政策性资金的投入、使用、责任等，以切实发挥政策性金融的保障功能。
（四）规范民间资本，积极发展其他金融机构
首先，完善相关法律法规。明确界定非法吸收公众存款和民间借贷的政策，引导民间融资公开登记，规范民间融资合规经营。同时，要进一步深化金融体制改革，发展面向民间融资主体的专业化金融机构。要通过降低农村金融机构的准入门槛，参照国外财务公司的经营理念，从农村的实际和农民的需要出发，进一步扶持专门为农业生产和农村经济发展服务的农村金融投资公司，引导民间资本参股经营，促使民间地下钱庄、互助会等互助性的融资形式规范化、合法化，使更多的民间资本有组织、有计划地注入农村金融市场，为新农村建设提供各类金融服务。
其次，促进农业保险发展。应稳步推进农业政策保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。支持国内商业性保险公司和外国保险机构进入农村保险市场；充分调动地方政府的积极性，适当设立一些地方性农业保险公司，积极开发适合农村和农民需要的保险产品；研究制定农业保险的扶持政策，在资金、税收和再保险等方面给予一定的优惠政策；加快农业保险法制建设，尽快制定专门的农业保险法律法规，规范农业保险经营行为，促进吉林省农业保险事业健康发展。
（作者单位：榆树市政府机关事务管理局、吉林省政府发展研究中心）（责任编辑：云馨）
一、吉林省农村金融体系现状与问题
吉林作为农业大省，新农村建设任务相对比较重。依据“以工业化思维谋划农业”的思想，运用经济手段，以金融造血替代财政输血，在加强农村金融体系建设方面作了积极探索，并取得明显成效。2007年初，吉林省对农村金融体制改革和创新进行了大胆尝试。目前，全省共组建新型农村金融机构7家，占全国新型农村金融机构的23%，其中村镇银行5家，贷款公司和农村资金互助社各1家。在全国首批试点的6个省份中，吉林省的新型农村金融机构数量最多、门类最齐全、发展最快。据统计，截至2007年末，全省新型农村金融机构存款余额21082.4万元；贷款余额9836.7万元，其中农户贷款余额8213.7万元，占83.5%，累计支持农户4710户；股金总额9113.02万元，成为所在地农村金融市场的有力补充，有效地推进了社会主义新农村建设。但是，从总体看，全省现有的农村金融体系与新农村建设的要求仍然存在着诸多不相适应的现象，这在一定程度上阻碍着社会主义新农村建设。
（一）农村信用社融资能力较弱
融资能力较差，资金投放规模不大。随着国有商业银行从农村退出，农村信用社成为农村主要的支农力量。但由于传统计划体制、行政命令导致的贷款无法收回，以及所服务对象分散、抗风险能力差、农业本身自然风险高和利润低等原因，积聚了不少不良资产；在新增存款方面，因农信社服务手段相对单一和落后，在竞争中处于劣势，严重制约了农村信用社的发展。当前，农户一般种养业的小额信贷需求基本能够得到满足，但随着农业科技投入的增加和经营规模的扩大，农民难以取得大额贷款的问题越来越突出。
提供多样化金融服务的能力有限。尽管农村信用社的经营网点分布基本覆盖了全省的农村区域，并且在现有农村金融市场占有近乎垄断的地位，但在商业化改革导向的影响下，农村信用社为追求自身利益最大化而选择性贷款的特征日益明显，贷款结构表现出了日趋严重的“非农化”和“城市化”倾向。同时，由于农村信用社所提供的金融产品相对较少，金融服务种类相对单调，再加之主要受体制与政策因素制约，农村信用社经营不善，这也在很大程度上削弱了其有效提供多样化金融服务的能力，支农力度明显不足。
（二）农发行政策性金融功能缺位
服务功能比较单一。由于农业自身实力薄弱，在建设社会主义新农村过程中，需要政策性金融更大限度的支持。但目前农业发展银行只在部分县(市)设立机构，并且服务功能比较单一，服务范围也比较狭窄，对农业生产基本上没有太多的资金支持，难以发挥政策性金融支农的作用。
业务范畴比较狭窄。近年来，农业发展银行的职能不断调整，已逐步演变为专门从事粮棉收购贷款业务，基本不涉及农村一般性资金需求。农业发展银行对农村经济发展的促进作用比较有限，特别是在粮食流通体制改革进一步深化的背景下，粮、棉、油等主要农产品购销主体日益多元化，农业发展银行的贷款业务也随之而急剧萎缩，贷款总额显著下降。这一新的发展态势表明，农业发展银行不仅在社会主义新农村建设中提供多样化服务的能力有限，并且其原有的职能定位也正面临着日益严峻的挑战。
（三）国有商业银行涉农贷款明显减少
国有商业银行撤离农村，导致农村金融“空洞化”。国有商业银行从农村撤离打破了原有农村商业金融供求的均衡，形成了一定的金融空洞。银行作为经营货币和金融资产的特殊企业，追求盈利性是其经营的主要目标。现阶段，农村经济的“弱质性”以及农业收入的不稳定性使得商业银行在农村的经营缺乏应有的盈利基础。随着商业化的定位、追求效益的冲动等都促使商业银行从农村金融市场撤出，导致农村金融“空洞化”，不仅使农村资金供需矛盾更趋尖锐，而且也使其在社会主义新农村建设中无法提供多样化服务，对建设社会主义新农村造成较大冲击。
国有商业银行贷款结构不断调整，涉农贷款明显减少。20世纪90年代中期以后，国有商业银行在农村采取“多存少贷”政策，对贷款的选择性增强，准入门槛不断提高，支农贷款逐年减少。如农行目前虽仍有涉农贷款，但农业贷款所占比重已降至10％左右，并且主要是向农村基础设施及农业龙头企业发放贷款，农户和农村中小企业获得贷款非常困难，为建设社会主义新农村提供多样化金融服务的能力趋于弱化。
（四）农业保险发展滞后，民间金融风险加大
农业保险发展滞后。由于农业属弱质产业，支农贷款成本高，风险比较大，导致农业保险赔付率高、利润微薄，一般商业性保险公司不愿意经营这类业务，只有政策性保险公司来经营农业保险业务，使农村保险业发展缓慢。加之，农业保险体系尚未建立完善，农业贷款风险得不到合理的补偿，因此，虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但经过20世纪90年代初短暂的快速发展后一直处于滞缓状态，目前农业保险业在吉林省农村仍处于发展的初始阶段。
民间金融加大了金融风险。由于正规金融从农村退出，民间借贷应运而生。这虽然能够在一定程度上填补正规金融组织服务的不足，缓解农民贷款难问题，但由于对民间金融缺少管理，致使民间金融发展不规范，良莠不齐，出现了不规范经营，由此扰乱了国家正常的金融秩序，加大了农民的债务负担和农村的金融风险。
二、进一步完善农村金融体系的建议
农村金融体系中存在的诸多问题及其症结，已经成为社会主义新农村建设的重要掣肘因素。因此，应积极推进农村金融改革，进一步完善农村金融体系，形成适应农村多层次金融需求的政策性金融、商业性金融、合作金融和其他形式金融组织，各有定位、功能互补、产权明晰、可持续发展，为推进社会主义新农村建设提供重要的金融保证。
（一）继续深化农村信用社改革，增强农村信用社整体功能
加快管理体制改革步伐。农村信用社改革要遵循因地制宜的原则，分类进行。对经济比较发达地区的农村信用社，应按股份制原则将其改造为标准的商业银行，并享受同样的政策待遇；对经济发展状况一般的地区，要组建股份合作制银行来兼顾各方的利益；对经济欠发达地区而言，农村信用社应按合作制原则进行改革，将其建成真正的合作组织，服务于“三农”。在信用社改革过程中，要进一步明晰产权，落实民主管理，完善三会制度，理清服务“三农”和追求盈利之间的关系。
促使农村信用社加快金融创新。应结合吉林省社会主义新农村建设形势，创新金融品种，扩大信贷范围，通过增加业务经营种类，满足多方需求，增强农村信贷实力。
（二）针对农业和农村经济的特点，建立真正的农村商业银行
结合吉林省农业和农村经济发展的现状，明确县域各商业银行承担支持“三农”的职能，确定各商业银行从县域网点吸纳的资金要“取之于农、用之于农”的支农比例，并适度增加支农贷款授权。对没达到支农比例要求的商业银行，要责令其退出县域市场，以有效地优化农村金融体系。农村商业银行要强调其服务的地域性——为农村服务。可采取3种方式建立：一是利用原国有商业银行在农村的分支机构，不断完善，将其作为国有商业银行的分支机构或者改组为国有商业银行控股的中小商业银行；二是动员社会上各种类型的资金，重塑组建股份制银行；三是将原来经营状况较好的农信社改组为社区商业银行。在建立农村商业银行体系的过程中，中央银行要放宽市场准入条件，同时在政策上给予优惠，引导中小商业银行加强对农村的金融服务。
（三）拓展农业发展银行业务范围，强化政策性金融的保障作用
进一步拓展农业发展银行的业务范围，强化其对农业开发、农业技术以及农村基本建设的扶持，加大对“三农”资金的投放力度，使之成为“支持社会主义新农村建设的政策银行”。大力支持大型骨干粮食加工企业和粮棉批发市场建设，促进粮棉产业化经营；大力支持农田水利基本建设、农业开发和基础设施建设以及农村生态环境建设，改善农业生产条件，促进农业的可持续发展。鼓励以县为单位，通过规划引导、项目带动等方式整合投资，提高“三农”资金的使用效率。加快政策性金融的立法步伐，建立政策性金融的财政补偿机制，明确财政收入与财政补偿的比例以及政策性资金的投入、使用、责任等，以切实发挥政策性金融的保障功能。
（四）规范民间资本，积极发展其他金融机构
首先，完善相关法律法规。明确界定非法吸收公众存款和民间借贷的政策，引导民间融资公开登记，规范民间融资合规经营。同时，要进一步深化金融体制改革，发展面向民间融资主体的专业化金融机构。要通过降低农村金融机构的准入门槛，参照国外财务公司的经营理念，从农村的实际和农民的需要出发，进一步扶持专门为农业生产和农村经济发展服务的农村金融投资公司，引导民间资本参股经营，促使民间地下钱庄、互助会等互助性的融资形式规范化、合法化，使更多的民间资本有组织、有计划地注入农村金融市场，为新农村建设提供各类金融服务。
其次，促进农业保险发展。应稳步推进农业政策保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。支持国内商业性保险公司和外国保险机构进入农村保险市场；充分调动地方政府的积极性，适当设立一些地方性农业保险公司，积极开发适合农村和农民需要的保险产品；研究制定农业保险的扶持政策，在资金、税收和再保险等方面给予一定的优惠政策；加快农业保险法制建设，尽快制定专门的农业保险法律法规，规范农业保险经营行为，促进吉林省农业保险事业健康发展。
（作者单位：榆树市政府机关事务管理局、吉林省政府发展研究中心）（责任编辑：云馨）