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村镇银行从根本上改变了原来对农村金融体系存量改革的思路，有利于竞争性农村金融市场的构建，能够在一定程度上缓解农村金融供需的矛盾。
目前，虽然中国农村金融的基本框架已经确立，理论上对于构建竞争性农村金融市场、促进机构多元化发展已经达成共识，但是围绕农村金融基本框架的存量改革变得举步维艰，于是，进一步开放农村金融市场，逐渐增加新型农村金融组织，以增量改革推进存量改革就变得异常迫切。3月1日以来陆续成立的村镇银行、贷款公司以及农村资金互助合作组织，标志着我国农村金融领域增量改革的开始。尤其是村镇银行的成立与发展，将对农村金融的发展具有重要意义。
村镇银行设立的积极意义
从根本上改变了原来对农村金融体系存量改革的思路。由于多种原因，相对于城市金融而言，我国农村金融改革启动迟、进展慢，还存在一些深层次矛盾和问题。农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，已经成为制约农村经济发展的重要瓶颈。具有低门槛、多元化资金来源、灵活多样的股权与治理结构的村镇银行进入农村金融市场，不但为农村金融市场引入增量因素，而且村镇银行从成立之始，就对其设立条件、股权设置、治理结构、经营管理、内控机制及监管方面都做出了严格的规定，对股东在财务状况、经营管理能力等方面的要求更形成了机构经营者的优胜劣汰，这必将推动农村金融的不断发展。
有利于竞争性农村金融市场的构建，能够在一定程度上缓解农村金融供需的矛盾。长期以来，农村金融改革的重点始终围绕着农村信用社这一存量机构展开，可是从结果看，无论是规范合作制，还是提供多种模式的改革尝试，效果都不甚理想。深究其原因，一个不容忽视的问题就是农信社在农村金融市场上处于近乎垄断的地位，造成一方面农信社本身缺乏改进的动力，另一方面政府也难以下决心彻底清除绩效差的信用社。而村镇银行的建立，无疑将会与农信社形成一定程度的竞争，在促进其改革与发展的过程中，逐渐促成竞争性的市场环境。
为民间资金提供了良性的发展渠道。在我国长期的金融抑制条件下，为了从金融领域内获取高额利润，大量的民间资金以“灰色”身份参与着各种形式的地下金融活动，难以寻找到正规的发展渠道，这不仅在一定程度上扰乱了国家金融秩序，也为资金所有者带来了巨大的风险。村镇银行成立的相关规定，明确了民间资金可以入股，这是继“只贷不存”小额信贷机构试点以来，正规金融机构再一次对民间资金打开大门。
能否解决农村金融问题
农村金融的全部问题，都是围绕着向农村人口提供有效的金融服务展开的，这是许多发展中国家面临的一个难题。尤其对于中国这样一个农村人口庞大的发展中国家而言，解决这一问题任重而道远。这次通过降低市场准入门槛，引入村镇银行这样一个新的金融机构，旨在提高金融机构覆盖面，从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，其初衷是好的，但是就操作而言，村镇银行的设立对于部分经济相对发达的中西部县乡（镇）是可行的，但是在较多的传统农区、经济欠发达的农村乡镇，以盈利为目的的村镇银行恐难涉足。
同时，村镇银行由于其较低的市场准入门槛，在县（市）和乡（镇）新设立的村镇银行，其注册资本分别不得低于人民币300万元和100万元，决定了其主要针对的客户群体是那些中低收入者和小规模金融需求者，解决的主要是农村地区较低层次的金融需求问题。
而农村金融市场的需求包含了多个层次，有农业产业化发展之后的农业企业的资金需求，有兼业经营的农工商户、较大规模的种养殖户、传统的农业经营者以及部分需要政府补贴的农业综合开发、扶贫等资金需求。不同的需求需要不同的资金供给主体，单一的机构，无论是农信社或者新引入的村镇银行，都难以从根本上解决农村金融的问题。
因此，在推进新机构的增量改革的过程中，农村金融存量部分的改革也需要同步进行。围绕逐步完善竞争性农村金融市场、推动机构多元化才是解决农村金融的关键所在。这需要做好四个方面的工作：一是注意发挥现有商业性金融机构的作用，利用一定的政策措施引导包括各国有、股份制商业银行，尤其是农业银行的资金回流农村；二是强化政策金融机构，这不仅包括政策性信贷，更主要的是农业发展银行的改革问题，还包括构建政策性保险、政策性担保机制等；三是进一步推动农信社改革，在许多传统农区、贫困地区，尽管农信社存在一系列的问题，但是其事实上一直在发挥着重要的作用，并且在可以预见的很长一段时期，其作用还无法为其他机构所取代，因此需要通过不断创新，积极推动农信社改革与发展；四是关注农村金融领域内已经出现的资金供给创新形式，包括以前存在的非政府小额信贷项目，“只贷不存”小额信贷机构，此次银监会批准的的贷款子公司，以及长期存在于民间此次被肯定的资金互助合作社，这些创新形式必将丰富农村金融市场的供给主体，有利于竞争性市场的形成。
能否“常驻”农村
从村镇银行现行制度安排的剖析可以看到，村镇银行从其资金来源看，包含了国内外的银行资本、国内的产业资本以及民间资金，这些资金所追求的无一不是利润最大化，因此在这样的前提之下，事实上村镇银行也属于商业性银行机构的范畴。如何保证其长期留在农村地区，尤其是传统农区、经济欠发达地区，需要政策的引导与配套。
同时，从村镇银行的股权设置看，虽然民间资金参与了新设的村镇银行，但是由于《村镇银行管理暂行规定》中明确规定，村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，所以村镇银行仍然不能脱离现有金融机构独立存在。如果国内商业银行作为村镇银行的惟一股东，那么其能否在解决农民贷款难的问题上有所作为就十分值得商榷了。因为长期农村金融实践已经说明，国内商业银行距离农村越来越远，其不仅很难为农村地区提供资金支持，且其在县域以下的机构反而成为农村资金外流的重要渠道。另外，国有商业银行长期“做大”的信贷方式，是否能主动去适应农村金融需求的小额、分散特点也是一个不容忽视的问题。
再者，对于国内商业银行而言，如果真要留在农村地区，开设分支机构的成本应该比建立或控股村镇银行更低一些，其是否会“舍近求远”也是值得关注的。因为作为一个以盈利为目的的机构而言，“舍近”而“求远”必是有隐蔽的利益所在，诸如民间资金可能会通过幕后交易获得村镇银行的控股权，届时可能在监管上产生一些难以预料的新成本。因此，对于村镇银行的制度设计而言，显然还存在许多亟待完善之处。
能否可持续发展
村镇银行按照现有的制度安排建立起来，假设其也愿意留在农村地区，那么还有一个问题需要关注，即其是否能够在覆盖面与机构可持续发展中找到平衡点。从非政府小额信贷项目在中国的实践来看，这两者之间的矛盾很难解决。覆盖面要求尽可能通过提供小额、灵活的信贷服务来满足更多人的金融需求，而小额、分散的服务成本相对较高，这就需要相对较高的贷款利率来覆盖成本和风险。
但是，面对发放给农民的贷款，如果利率太高，农民难以接受，而如果贷给那些已经脱离了基本农业的有高盈利机会的人，可能短期会赚钱，但风险会很大。如果利率过低，村镇银行规模太小，就可能出现难以维持的局面。因为从商业银行的经营来看，其硬件、运营、技术支持与培训成本都很高，有规模才有效益，而作为村镇银行的控股者或者惟一投资者，如果没有政策对村镇银行在经营理念、人才、资金等方面的输入，就难以确保村镇银行的长期可持续发展。当然，村镇银行到底需要多大规模，才能既满足农民的金融需求，又能维持自身的发展，这需要实践者与管理者的进一步实践与研究。
（作者单位：河南财经学院财政金融学院）
目前，虽然中国农村金融的基本框架已经确立，理论上对于构建竞争性农村金融市场、促进机构多元化发展已经达成共识，但是围绕农村金融基本框架的存量改革变得举步维艰，于是，进一步开放农村金融市场，逐渐增加新型农村金融组织，以增量改革推进存量改革就变得异常迫切。3月1日以来陆续成立的村镇银行、贷款公司以及农村资金互助合作组织，标志着我国农村金融领域增量改革的开始。尤其是村镇银行的成立与发展，将对农村金融的发展具有重要意义。
村镇银行设立的积极意义
从根本上改变了原来对农村金融体系存量改革的思路。由于多种原因，相对于城市金融而言，我国农村金融改革启动迟、进展慢，还存在一些深层次矛盾和问题。农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，已经成为制约农村经济发展的重要瓶颈。具有低门槛、多元化资金来源、灵活多样的股权与治理结构的村镇银行进入农村金融市场，不但为农村金融市场引入增量因素，而且村镇银行从成立之始，就对其设立条件、股权设置、治理结构、经营管理、内控机制及监管方面都做出了严格的规定，对股东在财务状况、经营管理能力等方面的要求更形成了机构经营者的优胜劣汰，这必将推动农村金融的不断发展。
有利于竞争性农村金融市场的构建，能够在一定程度上缓解农村金融供需的矛盾。长期以来，农村金融改革的重点始终围绕着农村信用社这一存量机构展开，可是从结果看，无论是规范合作制，还是提供多种模式的改革尝试，效果都不甚理想。深究其原因，一个不容忽视的问题就是农信社在农村金融市场上处于近乎垄断的地位，造成一方面农信社本身缺乏改进的动力，另一方面政府也难以下决心彻底清除绩效差的信用社。而村镇银行的建立，无疑将会与农信社形成一定程度的竞争，在促进其改革与发展的过程中，逐渐促成竞争性的市场环境。
为民间资金提供了良性的发展渠道。在我国长期的金融抑制条件下，为了从金融领域内获取高额利润，大量的民间资金以“灰色”身份参与着各种形式的地下金融活动，难以寻找到正规的发展渠道，这不仅在一定程度上扰乱了国家金融秩序，也为资金所有者带来了巨大的风险。村镇银行成立的相关规定，明确了民间资金可以入股，这是继“只贷不存”小额信贷机构试点以来，正规金融机构再一次对民间资金打开大门。
能否解决农村金融问题
农村金融的全部问题，都是围绕着向农村人口提供有效的金融服务展开的，这是许多发展中国家面临的一个难题。尤其对于中国这样一个农村人口庞大的发展中国家而言，解决这一问题任重而道远。这次通过降低市场准入门槛，引入村镇银行这样一个新的金融机构，旨在提高金融机构覆盖面，从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，其初衷是好的，但是就操作而言，村镇银行的设立对于部分经济相对发达的中西部县乡（镇）是可行的，但是在较多的传统农区、经济欠发达的农村乡镇，以盈利为目的的村镇银行恐难涉足。
同时，村镇银行由于其较低的市场准入门槛，在县（市）和乡（镇）新设立的村镇银行，其注册资本分别不得低于人民币300万元和100万元，决定了其主要针对的客户群体是那些中低收入者和小规模金融需求者，解决的主要是农村地区较低层次的金融需求问题。
而农村金融市场的需求包含了多个层次，有农业产业化发展之后的农业企业的资金需求，有兼业经营的农工商户、较大规模的种养殖户、传统的农业经营者以及部分需要政府补贴的农业综合开发、扶贫等资金需求。不同的需求需要不同的资金供给主体，单一的机构，无论是农信社或者新引入的村镇银行，都难以从根本上解决农村金融的问题。
因此，在推进新机构的增量改革的过程中，农村金融存量部分的改革也需要同步进行。围绕逐步完善竞争性农村金融市场、推动机构多元化才是解决农村金融的关键所在。这需要做好四个方面的工作：一是注意发挥现有商业性金融机构的作用，利用一定的政策措施引导包括各国有、股份制商业银行，尤其是农业银行的资金回流农村；二是强化政策金融机构，这不仅包括政策性信贷，更主要的是农业发展银行的改革问题，还包括构建政策性保险、政策性担保机制等；三是进一步推动农信社改革，在许多传统农区、贫困地区，尽管农信社存在一系列的问题，但是其事实上一直在发挥着重要的作用，并且在可以预见的很长一段时期，其作用还无法为其他机构所取代，因此需要通过不断创新，积极推动农信社改革与发展；四是关注农村金融领域内已经出现的资金供给创新形式，包括以前存在的非政府小额信贷项目，“只贷不存”小额信贷机构，此次银监会批准的的贷款子公司，以及长期存在于民间此次被肯定的资金互助合作社，这些创新形式必将丰富农村金融市场的供给主体，有利于竞争性市场的形成。
能否“常驻”农村
从村镇银行现行制度安排的剖析可以看到，村镇银行从其资金来源看，包含了国内外的银行资本、国内的产业资本以及民间资金，这些资金所追求的无一不是利润最大化，因此在这样的前提之下，事实上村镇银行也属于商业性银行机构的范畴。如何保证其长期留在农村地区，尤其是传统农区、经济欠发达地区，需要政策的引导与配套。
同时，从村镇银行的股权设置看，虽然民间资金参与了新设的村镇银行，但是由于《村镇银行管理暂行规定》中明确规定，村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，所以村镇银行仍然不能脱离现有金融机构独立存在。如果国内商业银行作为村镇银行的惟一股东，那么其能否在解决农民贷款难的问题上有所作为就十分值得商榷了。因为长期农村金融实践已经说明，国内商业银行距离农村越来越远，其不仅很难为农村地区提供资金支持，且其在县域以下的机构反而成为农村资金外流的重要渠道。另外，国有商业银行长期“做大”的信贷方式，是否能主动去适应农村金融需求的小额、分散特点也是一个不容忽视的问题。
再者，对于国内商业银行而言，如果真要留在农村地区，开设分支机构的成本应该比建立或控股村镇银行更低一些，其是否会“舍近求远”也是值得关注的。因为作为一个以盈利为目的的机构而言，“舍近”而“求远”必是有隐蔽的利益所在，诸如民间资金可能会通过幕后交易获得村镇银行的控股权，届时可能在监管上产生一些难以预料的新成本。因此，对于村镇银行的制度设计而言，显然还存在许多亟待完善之处。
能否可持续发展
村镇银行按照现有的制度安排建立起来，假设其也愿意留在农村地区，那么还有一个问题需要关注，即其是否能够在覆盖面与机构可持续发展中找到平衡点。从非政府小额信贷项目在中国的实践来看，这两者之间的矛盾很难解决。覆盖面要求尽可能通过提供小额、灵活的信贷服务来满足更多人的金融需求，而小额、分散的服务成本相对较高，这就需要相对较高的贷款利率来覆盖成本和风险。
但是，面对发放给农民的贷款，如果利率太高，农民难以接受，而如果贷给那些已经脱离了基本农业的有高盈利机会的人，可能短期会赚钱，但风险会很大。如果利率过低，村镇银行规模太小，就可能出现难以维持的局面。因为从商业银行的经营来看，其硬件、运营、技术支持与培训成本都很高，有规模才有效益，而作为村镇银行的控股者或者惟一投资者，如果没有政策对村镇银行在经营理念、人才、资金等方面的输入，就难以确保村镇银行的长期可持续发展。当然，村镇银行到底需要多大规模，才能既满足农民的金融需求，又能维持自身的发展，这需要实践者与管理者的进一步实践与研究。
（作者单位：河南财经学院财政金融学院）