2004年10月重新修订的《军人抚恤优待条例》第34条第二款关于“残疾军人凭《中华人民共和国残疾军人证》免费乘坐市内公共汽车、电车和轨道交通工具”的规定，正式且毫无争议的确定了残疾军人享有持证免费乘坐全国各地公交车的权利，这是政府拥军拥属、优待军人的具体体现。但近年来各地频频出现残疾军人持《残疾军人证》免费乘坐公交车遭拒的事件，笔者结合两个案例，试图分析伤残军人凭证免费乘坐公交车遭遇服务纠纷的原因，从而提出几点解决措施。
　　
　　两难选择
　　无奈的“不作为”
　　2010年直辖市A市某伤残军人因不满其免费乘车时公交司乘人员验证中含有的不信任及歧视，向当地政府反映希望给伤残军人发放电子免费乘车公交卡，以方便使用并避免亮证乘车的尴尬。但A市公交主管部门考虑到国家法律规定全国各地的残疾军人均可持证免费乘车，若实行发放电子免费乘车卡，将导致外地残疾军人不能在A市免费乘坐公交车，于是答复该伤残军人该市不实行发放电子免费乘车卡乘坐公交车。
　　A市公交主管部门的考虑及担忧十分有必要，也完全正确，《军人抚恤优待条例》是国务院、中央军委联合制订的全国性行政法规，就法律适用的角度而言，持《残疾军人证》免费乘车的全国通用性是毋庸置疑的。地方政策无法与国家法律抗衡，更不能限制法律已赋予公民的权利，在这个前提下，“不作为”就是守法，就不会有错。但从伤残军人现实的遭遇及迫切要求来看，这“不作为”影响了伤残军人免费乘坐公交车，反过来影响伤残军人很好的实现法律赋予的免费乘车权利，这显得不尽合理。相信为更好的执行这一规定，A市并不想不作为，但由于法律条文的规定，还是认为凭证免费乘车比较妥当。
　　夹缝中的“有所为”
　　2010年浙江省甲市伤残退伍军人王先生持伤残军人证在隔壁乙市持证免费乘坐公交车两次遭拒。事情的起因是2008年10月乙市交通局、民政局、残联联合发布《关于城市公交IC卡优待卡办理及使用的公告》，规定老年人、残疾军人等优待对象一律凭公交IC卡优待卡刷卡乘车。由此公交司乘人员拒绝了王先生持证免费乘坐公交车，且当地主管部门告知其去该市办理公交优待卡才能免费乘坐公交车。
　　其实，早在2006年国家建设部、发改委、财政部和劳保部四部委联合下发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城〔2006〕288号），规定了“享受免费或优惠的乘客必须持城市公共交通主管部门和城市公共交通企业联署签发的有效证件乘车”。据此不少地方对伤残军人等人员免费乘坐公交车时采用由公交主管部门、企业重新办证（类似于本地的优待证）或IC卡，须持当地的证件或刷卡才能享受免费乘车的优待。因此，乙市的做法或许不一定“合法”，但还是有一定依据的。另外，乙市通过给残疾军人等办理公交IC卡，让其凭卡免费乘坐公交车，恰恰是为了解决日趋严重的持证免费乘坐公交车引起服务纠纷问题，毕竟刷IC卡作为电子乘车记录能被政企双方接收，并能获得政府补偿，如此不仅可以带动企业积极性，又可以避免服务上的纠纷。这种方式从出发点而言，确实是当地交通、民政等部门在为特殊群体办实事、好事。
　　但是，按照法律规定，凭伤残军人证免费乘坐公交车是全国通用的，就这一点而言，地方上不能因已经办卡而拒绝伤残军人凭证免费乘坐，尤其是对外地伤残军人来说，更不能适用本地的政策。因此，从这个角度看来，乙市拒绝王先生凭证免费乘坐公交车的做法确实不对。
　　从上述两种情况来看，因《军人抚恤优待条例》在残疾军人凭证免费乘坐问题上没有规定具体实施细则由地方政府制订，也就是说未赋予地方政府变通的余地，而残疾军人凭证免费乘坐公交屡屡遭拒的现实，又迫使地方政府必须采取一定的解决措施，这最终造成了地方政府在法律与现实之间，无从选择。
　　
　　原因分析
　　残疾军人凭证“免费乘车权”由法律规定后，公交经营者拒绝乘车的诉讼案已十分罕见，但对此的服务纠纷及其投诉反而频频出现。究其原因主要有以下四方面：
　　公交经营者对法律规定的抵触，这是最主要的原因。相当部分公交车为私人或集体经营，为了自身的经济利益，法律规定不被这些经营者所认可。若政府不给予一定的优惠政策或是补贴，经营者更加不愿履行纯粹“善举”的法律义务。
　　公交经营者对特殊群体乘车发生人身意外有后顾之忧。由于这些人员乘车没有办理相应的保险，在公交车上发生人身意外时则全部由公交经营者承担赔偿责任。这对已须提供“免费服务”的公交经营者而言，估计顾虑更多，提供服务的意愿更低，这也是经营者不敢“善举”的重要原因。
　　凭证还是刷卡引起的纠纷。但法律规定凭证免费全国通用，在现实中往往容易产生公交经营者以刷卡为由拒绝无卡的乘客，从而引发服务纠纷。
　　假证等干扰因素。一些人通过造假证件享受残疾军人乘车优待，使经营者很准确鉴别证件的真假。这些持证人员因为心虚，往往不配合司乘人员验证，从而引起服务纠纷。
　　
　　解决方法
　　技术方面，一些由国家法律规定的民事优待证件制作成类似第二代身份证的电子证件，并建立全国通用公交IC卡身份识别的技术标准，将免费乘车的电子身份证件识别系统纳入该标准中，如此持免费证件的各类人员可以实现刷卡乘坐公交车乃至其他交通工具了。另外，该刷卡记录和普通公交IC卡一样，可被识别并记录，政府及企业可凭刷卡情况，量化此类补贴。
　　修改或完善法律规范方面有两个途径，一是直接修改现有法律，以适应现实需要，如针对《军人抚恤条例》有关“免费公交”的条款，建议在不违背给当事人“免费乘坐公交”的前提下，适当放权并规定政府的责任，如允许省市地方政府根据本地区情况制订具体的实施细则。二是在出台全国性公交行业的新法律规范时，对“免费公交”的政府责任予以明确。可在《城市公共交通条例》中，明确政府为公交公益性服务的责任主体，规定企业在实行政府的公益政策、指令时，政府需对企业进行一定的补贴，而作为公交服务企业首先须做好凭证免费乘坐公交车人员的服务工作，其次是要向政府提供真实的服务数量数据。
　　在规范政府专项补贴方面，虽然2010年10月国务院法制办公室公布的《城市公共交通条例（征求意见稿）》第28条第三款“城市人民政府应当对城市公共交通企业承担老年人、残疾人、军人、学生优惠乘车，持月票乘车等社会福利和完成开通冷僻线路、执行抢险救灾等政府指令性任务所增加的支出，定期给予专项财政补贴和补偿”，其中明确了政府对企业完成公益性义务的补贴责任。但该条例尚未正式出台，也不确定今后出台的条例是否会保留该条款，在新的法律法规条例未出台或现有的法律未能修改情况下，地方政府可通过列入专项补贴项目给予企业一定补贴。具体涉及到凭证免费乘坐公交车问题时，应将民政部门作为为具体实施部门之一。民政部门根据当地伤残疾军人等特殊群体人员数量、乘车情况，并适当考虑外来免费持证人员乘车情况，经当地政府审核后确定当地专项补贴金额。同时采取服务与补贴的形式，强化政府部门对企业服务的考核，杜绝企业羞辱甚至拒绝持证人员免费乘坐公交车的现象。另外，政府应给这类人员办理相应的乘车保险，以解决公交经营者的后顾之忧。
　　其他方面，本地人员办公交IC卡外地人员凭证，虽然上文已提及让伤残军人办卡免费乘坐公交车与法律相抵触，且只能是解决部分问题，但笔者认为在目前的情况下，相对而言刷卡是量化补贴的最佳选择，企业藉此得到补贴，残疾军人避免尴尬。但必须指出的是办卡、刷卡只针对本辖区内的伤残军人，对辖区外的伤残军人仍允许凭证免费乘坐公交车。
　　其他还要加大假证打击力度。众多的假证利用伤残军人证件资格，给伤残军人等凭证免费乘车带来许多不利影响，也损害了这些人员的合法权益。但现有《军人抚恤条例》未提及假证情况，更没有对假证行为的处罚规定，因此在该法规未能修订的情况下，建议民政部或各地方政府出台相应规定，从立法上增加处罚假证、打击假证的依据，同时在现实中切实加大打击力度，让假证者不敢贪此“便宜”。
　　（作者单位：浙江省绍兴市道路运输管理处）