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【摘 要】在新时期，精准扶贫不仅改变了过去扶贫工作中公共资源的供给方式，还被赋予了全面建成小康社会的重大战略意义。作为几十年未解决的老大难问题，在2020年前全部脱贫任务艰巨，随着扶贫工作开展的纵深推进，许多问题开始逐渐显现，本文通过阐述我国贫困的产生，旨在打破脱贫约束，解决精准扶贫工作中各种矛盾所造成的困境问题，进而提出合理化的政策建议，以推动我国扶贫工作顺利开展。
【关键词】精准扶贫；精准识别；精准帮扶
一、精准扶贫概述
从建国后，我国就开始对贫困人口的救助，上世纪 80 年代中期开始的扶贫开发事业经过30年的努力，也取得了一定的成就。但是不可否认的是随着经济的发展，贫富差距的拉大，贫困线标准的提高，贫困人口的存在是一直未解决的难题。从世界范围来看，各国贫困人口的状况存在较大差异，各国针对贫困人口的扶贫制度也存在较大差异性。发达国家经济发展程度较高，区域内贫困人口规模较小，福利制度相对较完善，高福利的普惠制度成为很多国家或地区贫困救助的普遍选择。而我国贫困人口规模较大，扶贫资源有限，在现阶段只能通过选择性的精准识别对贫困人口进行救助。在全面建成小康社會的背景下，对贫困人口的救助被赋予了新的内涵。从习总书记提出“精准扶贫”这一要求后，精准扶贫的内涵和要求一直在丰富和提升。精准扶贫的内容包括扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准六项内容。从核心本质来看，就是对扶贫要做到“真扶贫、扶真贫”，与传统的粗放型扶贫相比较，将有限的扶贫资源充分的瞄准贫困目标人群，通过一系列具体的工作机制，将贫困人口识别出来，使扶贫目标和对象更明确。在此基础上，定向精准的投入扶贫项目和资金，推动精准识别的目标人群脱贫致富。
二、对贫困的认知及脱贫约束
1.贫困的产生：资源禀赋的欠缺
长期以来，我国地区间发展不平衡，贫困地区发展滞后、基础薄弱，资源禀赋的欠缺长期制约贫困地区的发展。导致贫困问题产生的原因很多，从我国目前区域间集中贫困的现象来看，最主要的致贫原因就是资源禀赋的欠缺。一方面，国家投入资源的欠缺。与发达国家相比，我国目前的贫富差距的拉大不仅是市场竞争机制带来的，过去几十年的发展中国家优先发展城市，优先发展东部的发展策略直接导致农村以及西部地区经济发展落后，贫富差距一旦形成，随着代际间的跨代转移，在一定时期内具有稳定性，这就造成贫困地区的贫困问题难以解决；另一方面，贫困地区自然资源的欠缺。这些地区贫困是由于区域自然条件的限制以及经济发展水平的差异所造成的。由于环境的约束和发展基础差，造成贫困地区的人民发展能力低，导致贫困的产生。一些贫困地区自然条件相对恶劣，不适合农牧业的开放；一些地区区位条件较差，远离经济中心，限制了自身优势资源的发挥，导致地区贫困。另外，我国目前有14个集中连片贫困区，多数分布在国家重点生态功能区，由于国家近些年注重生态的保护，注重绿色发展，即使一些地区自身发展条件较好，但是由于生态保护的约束，农牧业、耕地、草场等生产开发受到限制，不仅产生发展生产的机会成本，还间接导致该地区贫困的产生。
2.脱贫的约束：权力贫困
从建国后的贫困救济，到20世纪80年代中期开始的扶贫开发，到精准扶贫，国家一直致力于解决贫困人口的温饱问题，实现共同富裕的目标。然而，随着城乡经济发展水平的拉大，贫困地区的贫困问题并未得到根本的解决，究其原因，是因为贫困不仅表现在人民在物质水平上缺乏，更重要的是的权利的贫困。城乡的二元结构体制问题致使发展受限，导致农村中的贫困居民长期处于相对弱势的生活状态，随着改革开放后社会利益的不断分化，一些制度安排（例如完善的社会保障等福利制度）集中向城市倾斜，处于社会底层或社会边缘的农村贫困人口等弱势群体缺乏维权能力以及实现自我利益主张的权力。建国以来优先发展城镇、优先发展工业的经济发展策略，形成的不公正的工农业产品价格剪刀差，在市场交易中丧失交易主体的平等交易权，这种权利的贫困使农村居民在市场竞争中处 于弱势地位。改革开放后，在城镇化进程中，受到城乡二元结构的制约，农村居民不能同城镇居民一样受到各项制度的保障，政策的约束使农村居民在城镇的经济生产环节中丧失平等竞争的机会，在这种状态下，贫困人口难以改变自身在社会中所处的地位和状态。只有贫困人口具有独立发展的能力以及合理配置发展资源的权利，才能有效的参与到有序的社会机制中来。因此，在扶贫过程中必须要转变扶贫理念，一个重要的前提就是确保贫困人口平等的权利主体地位，保障其各项权利的实现。
三、精准扶贫工作所面临的困境
1.精准识别理论与实践的矛盾
确定贫困标准的一个重要指标就是贫困线，2013年，国家制定的识别标准是以2013年农民人均纯收入2736元为贫困线标准，这就是精准扶贫贫困人口的识别标准。在精准识别过程中，面临着以下问题。一方面，收入统计程序复杂。在精准识别中，统计扶贫对象的收入水平是一项复杂的工作。以收入为标准的贫困线是精准测定贫困人口的标准，但是在实施过程中，由于使用收入测定需要专门的统计机构进行调查，成本高，导致实际实施过程中并未严格采用这一标准进行贫困人口的识别。从各地实施精准识别的方法来看，多数采用的是综合标准，即除了收入水平这一标准外，还会考虑家庭成员的健康状况、家庭负担、人际关系、甚至对于农户实行政策支持性鼓励等其他非收入标准，在使用这种方法的条件下，通过各地贫困发生率来确定各地的贫困人口数量，再对贫困人口名额的进一步分配。在村一级贫困人口的确定上，采用民主评议的方法由村小组推荐，再通过村民代表大会决议，最终确定贫困人口。虽然说经过公示的民主评议更具公平性，但是不可否认的是这与以贫困线标准确定的贫困人口存在较大差异，导致识别精度下降，收入低于贫困线标准的贫困户没有被纳入精准扶贫对象，而收入高于贫困线标准的居民却被确定为建档立卡贫困户。在这种情况下，即使针对建档立卡户的精准扶持措施到位，也会使部分实际低收入的贫困人口游离在政策覆盖之外。另一方面，由于贫困识别是一个动态的过程，随着精准扶贫的推进，贫困线的标准也在发生变化。习近平总书记就“十三五”规划建议作说明时指出：“我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，2014年现价脱贫标准为2800元。综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。据测算，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。”随着贫困线标准的变化，精准扶贫的对象仍在动态的发生变化，如何确保扶贫对象动态的精准性，也是精准识别的重要课题。 2.精准帮扶目标与成效的矛盾
在精准帮扶方面，确保贫困人口在扶贫开发中获益是精准帮扶的主要目标，但是在实施过程中，帮扶政策不能很好的落地，是精准帮扶的一项重要障碍。首先，扶贫项目管理体制的困境。在我国，各地贫困居民的致贫原因复杂多样，在帮扶过程中就需要采取具有针对性的措施，因地制宜，更加具有灵活性。为了提高帮扶措施的精准性，就要改变过去捆绑项目和资金的做法。为了防止扶贫资源被挪用、滥用，扶贫资金的使用的规定十分严格，在实施过程中，由上级部门统一制定的脱贫项目不能满足贫困居民多样化的脱贫需求，忽视了贫困人口内部之间的差异，不仅造成扶贫精准度的下降，还会造成资源的浪费。其次，扶贫产业推广的局限。贫困居民往往受技术缺乏、生产能力不足、观念落后、资金不足等条件的约束，很多扶贫的产业项目难以推广，在推进过程中障碍重重。而在金融扶贫中，很多贫困户由于缺乏经营能力和技术，没有抵押和担保，被排除在政策覆盖之外，难以通过金融扶贫脱贫。即使目前很多地区都开始探索金融扶贫的创新政策，将扶贫款分成给贫困户贴息和风险补偿金两部分，吸引金融市场参与到扶贫工作中来，但是各地情况差异性较大，推广过程中还存在一定的问题。再次，扶贫政策资源的利用有限。精准脱贫中一项重要的措施就是改善贫困地区的基础设施的建设，如果贫困户缺乏生产能力，不能通过商品化的产业进行生产，就不能利用道路基础设施来提高收入，这就失去了通过基础设施建设带动脱贫的意义。最后，脱贫渠道实施过程中障碍重重。从移民搬迁脱贫的这一渠道来看，对于异地搬迁脱贫的贫困户来说，搬迁的费用较高，而对于温饱问题难以解决的精准扶贫对象来说，搬迁费用是难以解决的一项巨大开支，脱贫成本高，这就导致在搬迁过程中，存在“搬富不搬穷”的问题。在此基础上，随着精准扶贫的推进，在2020年全面实现小康目标达成之前，脱贫工作已经取得阶段化的成效，然而越到后期，所面临的脱贫工作越是难啃的“硬骨头”，越多的问题便会显现出来。
3.脱贫意愿理想与现实的矛盾
理论上来说，无论是贫困县，还是贫困人群應有积极的脱贫意愿，但是在现实实践中，为了获得更多的扶贫资源和政府财政政策的倾斜，贫困县和贫困人群都不愿意自主脱贫。一方面，从贫困县的角度来看，一旦被列入贫困县的名单，就会年复一年的获取政策支持和国家的资金补贴，随着扶贫工作的开展，支持力度逐渐增加。一些地区的人均收入已经超过贫困线标准，可是为了守住贫困县的帽子，以期继续获得政策和资金上的各种优惠，甚至会出现夸大贫困人口数量的做法，这不仅会产生资源分配的不公，造成资源的极大浪费，也不利于真正的贫困地区脱贫。在这种各地争取扶贫政策倾斜的长期作用下，脱贫的地区不退出贫困县的行列，贫困县“只进不出”，需要政府帮扶的贫困县越来越多，贫困线动态平衡机制难以建立，扶贫政策形成负向激励，违背了扶贫工作的初衷。另一方面，从贫困人口的角度来看，受思想意识的局限，很多贫困人口缺乏对帮扶工作的正确认识，对扶贫名额的争取及其积极，对自主脱贫消极被动。在这种意识的影响下，贫困名额成了其发家致富的途径。贫困人口对扶贫资源“等靠要”的思想，以及对过去“输血式”扶贫救助的惯性依赖，使其一旦成为贫困户，就可以享受到扶贫资金以外的补助等其他福利。这样，政府有能力、有义务为其解决一切脱贫问题成为惯性依赖下贫困户的一致选择，贫困户对扶贫政策的期望也越来越大，而通过发挥自我救助脱贫主动性越来越小。越来越多的人来争夺有限的扶贫资源，不仅会造成居民间争夺贫困名额的矛盾，还会导致扶贫成本升高，扶贫效果下降，影响精准扶贫工作的开展。
4.脱贫效益远期与近期的矛盾
精准扶贫工作最终要面临着对脱贫效益的考核，这是衡量扶贫工作成效的重要环节，在实施过程中，面临着远期与近期目标不一致的矛盾。首先，脱贫的配套制度不完善。从长期来看，贫困户的信息管理是个动态的过程，对脱贫工作的绩效考核需要处理好远期成效与近期成效的关系，需要一系列的管理制度作为保障，涉及到脱贫成效、资金使用、信息管理等方方面面，而相应的动态管理制度不完善，对贫困户扶贫工作的信息动态管理成本较高，技术人员缺乏，无法满足精准这一高要求。导致精准度不够，为精准扶贫机制的实施带来了挑战。其次，“拼业绩”、“出亮点”违背了扶贫工作的初衷。在全国全面开展精准扶贫的大背景下，地方政府为了短期内出业绩，多个地区都在找创新，推示范，与扶贫宗旨产生偏离。一些经济条件相对较好、发展能力较强贫困村，往往可以成为示范村，有限的扶贫资源都向示范村倾斜，这样就可以在短期内出经验，不仅可以输出经验，打造亮点，还增加了领导的业绩，增加政治资本。这种短期内快速出效果的做法带来了极大的不公平，扶贫资源的不均衡分配导致一些经济条件相对落后，发展能力差的贫困村成为扶贫工作 “最难啃的骨头”，不利于精准扶贫工作长远的发展。最后，扶贫资金的长期可持续性面临挑战。目前我国扶贫资金的主要来源渠道是政府的拨款，而仅仅依靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，扶贫资金有限性是制约精准扶贫工作的重要因素。如何拓宽扶贫资金的来源渠道，争取社会资金的融入，通过扶贫资金的使用调动金融市场参与扶贫工作的积极性，最大限度的发挥扶贫资金的效用是扶贫资金可持续所面临的一项重要难题。
四、政策建议
1健全动态精准识别机制
为了更好地开展精准扶贫工作，应该在过去精准识别工作的基础上，吸收经验、改善不足，健全动态的精准识别机制。在精准识别工作开展过程中，要准确对贫困人口进行动态的甄别，并对其贫困情况进行区分。应当建立起完善的贫困人口数据库，依据统一、精准的标准录入贫困数据，利用大数据整合资源。同时完善监督机制，对贫困数据进行实时化、动态化的更新和监控，使动态监控的数据能够有效地反映贫困人口的实际状况。在此基础上，可以考虑以县级为单位，通过对信息数据的登记、筛选，对贫困户的走访和考查，信息公示等环节对贫困人口进行动态化的识别和管理，建立贫困人口的退出机制。通过建立这种动态的精准扶贫识别机制，能够大大提高扶贫工作的有效性和准确性。 2.构建制度性的扶贫机制
从扶贫开发以来，我国的贫困人口分布特点也在发生变化，呈现更加分散的趋势，原有的集中式扶贫救助已经越来越无法满足贫困救助的需要。在此条件下，扶贫模式应该从定向的扶贫开发项目向保障型的扶贫制度转变。社会保障制度是现代经济生活中最大限度规避社会风险，保护和救助社会风险危害下的社会弱势群体的福利制度，是现代社会文明的重要体现。而我国农村在社会保障制度的建立相对落后，对于通过各种扶贫手段仍无法脱贫的农村贫困人口，以及丧失劳动能力无法独立进行生产生活的贫困人口，需要制度化的社会保障制度对其最低的生活给予保障。在保障贫困人口享有最基本的生存权和发展权的基础上，健全社会保障制度建设，使公共服务项目惠及到广大的贫困人口，真正实现公共服务的均等化建设，进而使扶贫机制得以长期规范化和可持续。
3完善扶贫资金的筹资和管理
以财政单一渠道为资金来源的扶贫资金不能够满足扶贫工作的需要，这就需要探索多渠道的筹资方式，吸收社会上的资金参与到扶贫工作中来。同时，通过完善和规范政策的规定以及政府扶贫资金的使用，调动金融市场参与扶贫工作的积极性，例如，甘肃省将扶贫资金的65%作为贫困户的贴息，剩余35%的资金与县级财政资金以及银行共同组成风险补偿金作为贫困户无法按时还款的保障，以財政撬动金融，吸引银行等金融机构参与到扶贫工作中来。在扶贫资金的管理过程中，为了满足扶贫到户多样性的需要，下放扶贫资金的管理权限，使地方政府在扶贫资金的使用上享有自主权，在扶贫项目和扶贫方式的资金分配上，由县级政府根据实际情况进行选择，做到扶贫资金在基层的整合。为了确保扶贫资金使用的合理、有效，上级政府的资金管理职能主要集中在对资金使用情况的监督和评估等方面，以确保扶贫资金的使用行为和管理活动都是公开、公正、透明。
4.构建多主体参与的扶贫模式
政府作为扶贫工作的主体，具有不可推卸的责任，同时，社会中的其他组织和社会力量在享受社会的经济发展成果的同时，对社会中的弱势群体也有帮扶责任。一方面，强化政府部门在扶贫工作中的主体责任。为贫困人口提供最基本的公共服务，保障其最低生活水平的需要，是政府的一项主要责任。由于过去贫困人口的权利受到侵犯，社会资源和公共产品的使用被剥夺，政府应确保其合法的权益得以保障。同时，完善扶贫的政策和法规，加强对扶贫工作的监管和考核需要中央和地方各级政府履行职能，各司其责。另一方面，积极动员社会其他主体参与扶贫的责任和意识。除政府部门外，各事业单位、民间团体、 社会组织、经济组织等都应参与到精准扶贫的任务中来，逐步形成帮扶、志愿服务等具有多种形式、丰富内容的扶贫新格局。这就需要政府对参与扶贫的社会和经济组织给予一定优惠政策，通过利润分配、税收减免等激励广大主体参与到贫困治理中来。这样，不仅能凝聚整个社会的力量，还能优化扶贫项目结构，整合社会资源，与政府部门的扶贫工作相衔接，搭建高效的合作平台。
参考文献：
[1]刘解龙，陈湘海.精准扶贫的几个基本问题分析[J].长沙理工大学学报（社会科学版）.2015（11）.
[2]唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学.2015（5）.
[3]庄天慧，陈光燕，蓝红星.精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究[J].广西民族研究. 2015（6）.
[4]蔡科云.政府与社会组织合作扶贫的权利模式与推进方式[J].中国行政管理.2014（9） .
[5]汪三贵，Albert Park.中国农村贫困人口的估计与瞄准问题[J].贵州社会科学.2010（2）.
作者简介：
解静，中共成都市委党校公共管理教研部讲师，博士，研究方向：公共管理及社会保障相关领域。
【关键词】精准扶贫；精准识别；精准帮扶
一、精准扶贫概述
从建国后，我国就开始对贫困人口的救助，上世纪 80 年代中期开始的扶贫开发事业经过30年的努力，也取得了一定的成就。但是不可否认的是随着经济的发展，贫富差距的拉大，贫困线标准的提高，贫困人口的存在是一直未解决的难题。从世界范围来看，各国贫困人口的状况存在较大差异，各国针对贫困人口的扶贫制度也存在较大差异性。发达国家经济发展程度较高，区域内贫困人口规模较小，福利制度相对较完善，高福利的普惠制度成为很多国家或地区贫困救助的普遍选择。而我国贫困人口规模较大，扶贫资源有限，在现阶段只能通过选择性的精准识别对贫困人口进行救助。在全面建成小康社會的背景下，对贫困人口的救助被赋予了新的内涵。从习总书记提出“精准扶贫”这一要求后，精准扶贫的内涵和要求一直在丰富和提升。精准扶贫的内容包括扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准六项内容。从核心本质来看，就是对扶贫要做到“真扶贫、扶真贫”，与传统的粗放型扶贫相比较，将有限的扶贫资源充分的瞄准贫困目标人群，通过一系列具体的工作机制，将贫困人口识别出来，使扶贫目标和对象更明确。在此基础上，定向精准的投入扶贫项目和资金，推动精准识别的目标人群脱贫致富。
二、对贫困的认知及脱贫约束
1.贫困的产生：资源禀赋的欠缺
长期以来，我国地区间发展不平衡，贫困地区发展滞后、基础薄弱，资源禀赋的欠缺长期制约贫困地区的发展。导致贫困问题产生的原因很多，从我国目前区域间集中贫困的现象来看，最主要的致贫原因就是资源禀赋的欠缺。一方面，国家投入资源的欠缺。与发达国家相比，我国目前的贫富差距的拉大不仅是市场竞争机制带来的，过去几十年的发展中国家优先发展城市，优先发展东部的发展策略直接导致农村以及西部地区经济发展落后，贫富差距一旦形成，随着代际间的跨代转移，在一定时期内具有稳定性，这就造成贫困地区的贫困问题难以解决；另一方面，贫困地区自然资源的欠缺。这些地区贫困是由于区域自然条件的限制以及经济发展水平的差异所造成的。由于环境的约束和发展基础差，造成贫困地区的人民发展能力低，导致贫困的产生。一些贫困地区自然条件相对恶劣，不适合农牧业的开放；一些地区区位条件较差，远离经济中心，限制了自身优势资源的发挥，导致地区贫困。另外，我国目前有14个集中连片贫困区，多数分布在国家重点生态功能区，由于国家近些年注重生态的保护，注重绿色发展，即使一些地区自身发展条件较好，但是由于生态保护的约束，农牧业、耕地、草场等生产开发受到限制，不仅产生发展生产的机会成本，还间接导致该地区贫困的产生。
2.脱贫的约束：权力贫困
从建国后的贫困救济，到20世纪80年代中期开始的扶贫开发，到精准扶贫，国家一直致力于解决贫困人口的温饱问题，实现共同富裕的目标。然而，随着城乡经济发展水平的拉大，贫困地区的贫困问题并未得到根本的解决，究其原因，是因为贫困不仅表现在人民在物质水平上缺乏，更重要的是的权利的贫困。城乡的二元结构体制问题致使发展受限，导致农村中的贫困居民长期处于相对弱势的生活状态，随着改革开放后社会利益的不断分化，一些制度安排（例如完善的社会保障等福利制度）集中向城市倾斜，处于社会底层或社会边缘的农村贫困人口等弱势群体缺乏维权能力以及实现自我利益主张的权力。建国以来优先发展城镇、优先发展工业的经济发展策略，形成的不公正的工农业产品价格剪刀差，在市场交易中丧失交易主体的平等交易权，这种权利的贫困使农村居民在市场竞争中处 于弱势地位。改革开放后，在城镇化进程中，受到城乡二元结构的制约，农村居民不能同城镇居民一样受到各项制度的保障，政策的约束使农村居民在城镇的经济生产环节中丧失平等竞争的机会，在这种状态下，贫困人口难以改变自身在社会中所处的地位和状态。只有贫困人口具有独立发展的能力以及合理配置发展资源的权利，才能有效的参与到有序的社会机制中来。因此，在扶贫过程中必须要转变扶贫理念，一个重要的前提就是确保贫困人口平等的权利主体地位，保障其各项权利的实现。
三、精准扶贫工作所面临的困境
1.精准识别理论与实践的矛盾
确定贫困标准的一个重要指标就是贫困线，2013年，国家制定的识别标准是以2013年农民人均纯收入2736元为贫困线标准，这就是精准扶贫贫困人口的识别标准。在精准识别过程中，面临着以下问题。一方面，收入统计程序复杂。在精准识别中，统计扶贫对象的收入水平是一项复杂的工作。以收入为标准的贫困线是精准测定贫困人口的标准，但是在实施过程中，由于使用收入测定需要专门的统计机构进行调查，成本高，导致实际实施过程中并未严格采用这一标准进行贫困人口的识别。从各地实施精准识别的方法来看，多数采用的是综合标准，即除了收入水平这一标准外，还会考虑家庭成员的健康状况、家庭负担、人际关系、甚至对于农户实行政策支持性鼓励等其他非收入标准，在使用这种方法的条件下，通过各地贫困发生率来确定各地的贫困人口数量，再对贫困人口名额的进一步分配。在村一级贫困人口的确定上，采用民主评议的方法由村小组推荐，再通过村民代表大会决议，最终确定贫困人口。虽然说经过公示的民主评议更具公平性，但是不可否认的是这与以贫困线标准确定的贫困人口存在较大差异，导致识别精度下降，收入低于贫困线标准的贫困户没有被纳入精准扶贫对象，而收入高于贫困线标准的居民却被确定为建档立卡贫困户。在这种情况下，即使针对建档立卡户的精准扶持措施到位，也会使部分实际低收入的贫困人口游离在政策覆盖之外。另一方面，由于贫困识别是一个动态的过程，随着精准扶贫的推进，贫困线的标准也在发生变化。习近平总书记就“十三五”规划建议作说明时指出：“我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元，2014年现价脱贫标准为2800元。综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。据测算，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。”随着贫困线标准的变化，精准扶贫的对象仍在动态的发生变化，如何确保扶贫对象动态的精准性，也是精准识别的重要课题。 2.精准帮扶目标与成效的矛盾
在精准帮扶方面，确保贫困人口在扶贫开发中获益是精准帮扶的主要目标，但是在实施过程中，帮扶政策不能很好的落地，是精准帮扶的一项重要障碍。首先，扶贫项目管理体制的困境。在我国，各地贫困居民的致贫原因复杂多样，在帮扶过程中就需要采取具有针对性的措施，因地制宜，更加具有灵活性。为了提高帮扶措施的精准性，就要改变过去捆绑项目和资金的做法。为了防止扶贫资源被挪用、滥用，扶贫资金的使用的规定十分严格，在实施过程中，由上级部门统一制定的脱贫项目不能满足贫困居民多样化的脱贫需求，忽视了贫困人口内部之间的差异，不仅造成扶贫精准度的下降，还会造成资源的浪费。其次，扶贫产业推广的局限。贫困居民往往受技术缺乏、生产能力不足、观念落后、资金不足等条件的约束，很多扶贫的产业项目难以推广，在推进过程中障碍重重。而在金融扶贫中，很多贫困户由于缺乏经营能力和技术，没有抵押和担保，被排除在政策覆盖之外，难以通过金融扶贫脱贫。即使目前很多地区都开始探索金融扶贫的创新政策，将扶贫款分成给贫困户贴息和风险补偿金两部分，吸引金融市场参与到扶贫工作中来，但是各地情况差异性较大，推广过程中还存在一定的问题。再次，扶贫政策资源的利用有限。精准脱贫中一项重要的措施就是改善贫困地区的基础设施的建设，如果贫困户缺乏生产能力，不能通过商品化的产业进行生产，就不能利用道路基础设施来提高收入，这就失去了通过基础设施建设带动脱贫的意义。最后，脱贫渠道实施过程中障碍重重。从移民搬迁脱贫的这一渠道来看，对于异地搬迁脱贫的贫困户来说，搬迁的费用较高，而对于温饱问题难以解决的精准扶贫对象来说，搬迁费用是难以解决的一项巨大开支，脱贫成本高，这就导致在搬迁过程中，存在“搬富不搬穷”的问题。在此基础上，随着精准扶贫的推进，在2020年全面实现小康目标达成之前，脱贫工作已经取得阶段化的成效，然而越到后期，所面临的脱贫工作越是难啃的“硬骨头”，越多的问题便会显现出来。
3.脱贫意愿理想与现实的矛盾
理论上来说，无论是贫困县，还是贫困人群應有积极的脱贫意愿，但是在现实实践中，为了获得更多的扶贫资源和政府财政政策的倾斜，贫困县和贫困人群都不愿意自主脱贫。一方面，从贫困县的角度来看，一旦被列入贫困县的名单，就会年复一年的获取政策支持和国家的资金补贴，随着扶贫工作的开展，支持力度逐渐增加。一些地区的人均收入已经超过贫困线标准，可是为了守住贫困县的帽子，以期继续获得政策和资金上的各种优惠，甚至会出现夸大贫困人口数量的做法，这不仅会产生资源分配的不公，造成资源的极大浪费，也不利于真正的贫困地区脱贫。在这种各地争取扶贫政策倾斜的长期作用下，脱贫的地区不退出贫困县的行列，贫困县“只进不出”，需要政府帮扶的贫困县越来越多，贫困线动态平衡机制难以建立，扶贫政策形成负向激励，违背了扶贫工作的初衷。另一方面，从贫困人口的角度来看，受思想意识的局限，很多贫困人口缺乏对帮扶工作的正确认识，对扶贫名额的争取及其积极，对自主脱贫消极被动。在这种意识的影响下，贫困名额成了其发家致富的途径。贫困人口对扶贫资源“等靠要”的思想，以及对过去“输血式”扶贫救助的惯性依赖，使其一旦成为贫困户，就可以享受到扶贫资金以外的补助等其他福利。这样，政府有能力、有义务为其解决一切脱贫问题成为惯性依赖下贫困户的一致选择，贫困户对扶贫政策的期望也越来越大，而通过发挥自我救助脱贫主动性越来越小。越来越多的人来争夺有限的扶贫资源，不仅会造成居民间争夺贫困名额的矛盾，还会导致扶贫成本升高，扶贫效果下降，影响精准扶贫工作的开展。
4.脱贫效益远期与近期的矛盾
精准扶贫工作最终要面临着对脱贫效益的考核，这是衡量扶贫工作成效的重要环节，在实施过程中，面临着远期与近期目标不一致的矛盾。首先，脱贫的配套制度不完善。从长期来看，贫困户的信息管理是个动态的过程，对脱贫工作的绩效考核需要处理好远期成效与近期成效的关系，需要一系列的管理制度作为保障，涉及到脱贫成效、资金使用、信息管理等方方面面，而相应的动态管理制度不完善，对贫困户扶贫工作的信息动态管理成本较高，技术人员缺乏，无法满足精准这一高要求。导致精准度不够，为精准扶贫机制的实施带来了挑战。其次，“拼业绩”、“出亮点”违背了扶贫工作的初衷。在全国全面开展精准扶贫的大背景下，地方政府为了短期内出业绩，多个地区都在找创新，推示范，与扶贫宗旨产生偏离。一些经济条件相对较好、发展能力较强贫困村，往往可以成为示范村，有限的扶贫资源都向示范村倾斜，这样就可以在短期内出经验，不仅可以输出经验，打造亮点，还增加了领导的业绩，增加政治资本。这种短期内快速出效果的做法带来了极大的不公平，扶贫资源的不均衡分配导致一些经济条件相对落后，发展能力差的贫困村成为扶贫工作 “最难啃的骨头”，不利于精准扶贫工作长远的发展。最后，扶贫资金的长期可持续性面临挑战。目前我国扶贫资金的主要来源渠道是政府的拨款，而仅仅依靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，扶贫资金有限性是制约精准扶贫工作的重要因素。如何拓宽扶贫资金的来源渠道，争取社会资金的融入，通过扶贫资金的使用调动金融市场参与扶贫工作的积极性，最大限度的发挥扶贫资金的效用是扶贫资金可持续所面临的一项重要难题。
四、政策建议
1健全动态精准识别机制
为了更好地开展精准扶贫工作，应该在过去精准识别工作的基础上，吸收经验、改善不足，健全动态的精准识别机制。在精准识别工作开展过程中，要准确对贫困人口进行动态的甄别，并对其贫困情况进行区分。应当建立起完善的贫困人口数据库，依据统一、精准的标准录入贫困数据，利用大数据整合资源。同时完善监督机制，对贫困数据进行实时化、动态化的更新和监控，使动态监控的数据能够有效地反映贫困人口的实际状况。在此基础上，可以考虑以县级为单位，通过对信息数据的登记、筛选，对贫困户的走访和考查，信息公示等环节对贫困人口进行动态化的识别和管理，建立贫困人口的退出机制。通过建立这种动态的精准扶贫识别机制，能够大大提高扶贫工作的有效性和准确性。 2.构建制度性的扶贫机制
从扶贫开发以来，我国的贫困人口分布特点也在发生变化，呈现更加分散的趋势，原有的集中式扶贫救助已经越来越无法满足贫困救助的需要。在此条件下，扶贫模式应该从定向的扶贫开发项目向保障型的扶贫制度转变。社会保障制度是现代经济生活中最大限度规避社会风险，保护和救助社会风险危害下的社会弱势群体的福利制度，是现代社会文明的重要体现。而我国农村在社会保障制度的建立相对落后，对于通过各种扶贫手段仍无法脱贫的农村贫困人口，以及丧失劳动能力无法独立进行生产生活的贫困人口，需要制度化的社会保障制度对其最低的生活给予保障。在保障贫困人口享有最基本的生存权和发展权的基础上，健全社会保障制度建设，使公共服务项目惠及到广大的贫困人口，真正实现公共服务的均等化建设，进而使扶贫机制得以长期规范化和可持续。
3完善扶贫资金的筹资和管理
以财政单一渠道为资金来源的扶贫资金不能够满足扶贫工作的需要，这就需要探索多渠道的筹资方式，吸收社会上的资金参与到扶贫工作中来。同时，通过完善和规范政策的规定以及政府扶贫资金的使用，调动金融市场参与扶贫工作的积极性，例如，甘肃省将扶贫资金的65%作为贫困户的贴息，剩余35%的资金与县级财政资金以及银行共同组成风险补偿金作为贫困户无法按时还款的保障，以財政撬动金融，吸引银行等金融机构参与到扶贫工作中来。在扶贫资金的管理过程中，为了满足扶贫到户多样性的需要，下放扶贫资金的管理权限，使地方政府在扶贫资金的使用上享有自主权，在扶贫项目和扶贫方式的资金分配上，由县级政府根据实际情况进行选择，做到扶贫资金在基层的整合。为了确保扶贫资金使用的合理、有效，上级政府的资金管理职能主要集中在对资金使用情况的监督和评估等方面，以确保扶贫资金的使用行为和管理活动都是公开、公正、透明。
4.构建多主体参与的扶贫模式
政府作为扶贫工作的主体，具有不可推卸的责任，同时，社会中的其他组织和社会力量在享受社会的经济发展成果的同时，对社会中的弱势群体也有帮扶责任。一方面，强化政府部门在扶贫工作中的主体责任。为贫困人口提供最基本的公共服务，保障其最低生活水平的需要，是政府的一项主要责任。由于过去贫困人口的权利受到侵犯，社会资源和公共产品的使用被剥夺，政府应确保其合法的权益得以保障。同时，完善扶贫的政策和法规，加强对扶贫工作的监管和考核需要中央和地方各级政府履行职能，各司其责。另一方面，积极动员社会其他主体参与扶贫的责任和意识。除政府部门外，各事业单位、民间团体、 社会组织、经济组织等都应参与到精准扶贫的任务中来，逐步形成帮扶、志愿服务等具有多种形式、丰富内容的扶贫新格局。这就需要政府对参与扶贫的社会和经济组织给予一定优惠政策，通过利润分配、税收减免等激励广大主体参与到贫困治理中来。这样，不仅能凝聚整个社会的力量，还能优化扶贫项目结构，整合社会资源，与政府部门的扶贫工作相衔接，搭建高效的合作平台。
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作者简介：
解静，中共成都市委党校公共管理教研部讲师，博士，研究方向：公共管理及社会保障相关领域。