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[作者简介]李振(1979—)，男，山东新泰人。公共管理学院行政管理学系2005级硕士研究生，主研公共管理与公共政策。
[摘 要]随着中国社会结构的转变和改革的不断深入，破解城镇低收入群体的贫困问题成为各界关注的热点问题。该问题关系到中国现行改革的成败和社会的稳定。通过引入社会资本的概念及理论，从公共组织的角度探求出能更好地破解城镇低收入群体贫困问题的路径。
[关键词]社会资本；城镇低收入群体；贫困问题
[中图分类号]C912.1[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2007)01—0036—03
二十多年来，中国大陆经济和社会的高速发展，既使城镇居民家庭的生活水平普遍得到了提高，也引发了诸如城镇低收入群体的贫困、环境污染等一系列问题。破解城镇低收入群体的贫困问题不仅是促进经济发展的重要课题，也是保持社会稳定的重要基础。针对如何破解该问题，中央与地方多级政府、专．家学者等都提出了相应的对策。本文则引入社会资本的概念及理论，从公共组织的角度提出相应的破解路径。
一、城镇低收入群体贫困问题
1．城镇低收入群体的界定
中国国务院发展研究中心课题组利用国际上先进的收入／支出指标法和国家统计局的城市调查数据测算了31个省市自治区的贫困线，再用各省的人口比例加权平均计算了全国的贫困线。课题组共计算出了两条贫困保障线，从不同角度考察城市贫困的状况。第一条保障线是食品保障线；第二条保障线是基本生活保障线。两项加总，得出基本生活保障线。显然，实际的贫困线应该是第二条保障线。[1]根据中国2001年制定的贫困线标准，人均年收入低于865元即为处于贫困线以下，视为低收入人口。根据国家发展和改革委员会近日发布的《上半年就业、收入分配和社会保障形势分析及建议》称，截止2006年6月底，中国大陆地区城镇居民最低生活保障人数为2228.4万人[2]，这一数字可以视作为官方公布的城镇低收入人口数量，考虑到中国现存的统计体制，实际数量可能要更大些。现阶段，中国城镇居民中低收入群体的构成比较复杂，归纳起来，大致有以下几类：在职低工资收入者、低保户收入者、下岗职工、进城农民工、较早退休人员、失业人员以及打零工、摆小摊的“体制外人员”、无生活能力的残疾人、孤寡老人等，他们都是生活在城市中的弱势群体。由于各种外在和内在原因，他们抵御自然灾害和市场风险的能力受到很大限制，他们的生活水平和生活质量也相对较低。
2．现行破解城镇低收入群体贫困问题的路径及不足
针对城镇低收入群体的贫困问题，中央和地方各级政府以及相关学术界已经从许多方面提出了相应的对策，其中有相当一部分已经付诸于政府的社会保障政策。这些社会保障政策大体上可以分为“输血型”和“造血型”保障两种。“输血型”保障主要是以建立社会最低保障制度为代表；而“造血型”保障则主要以“下岗职工再就业工程”等相关政策为代表。客观地讲，一系列正式的社会保障制度的实施，既体现了中国政府维护社会公平的取向，也切实保证了部分城镇低收入者的基本生活，初步改善了他们在医疗健康、子女教育等方面的状况。而且，随着中国社会保障体系的不断完善，它将在解决城镇低收入群体的贫困问题上发挥出越来越大的作用。
但同时我们也应该认识到，中国现行的社会保障政策强调的是向城镇低收入群体简单的、技术性的传递物质或服务福利，而作为贫困主体的城镇低收入者自身则处于相对被动位置，他们只能消极地等待和接受救助。在城镇扶贫工作中占有重要地位的城镇居民最低生活保障制度，虽然规定了一些积极发挥低收入者能动性取向的救助原则，但是在具体落实的时候却表现出明显的单纯救助取向。负责社会保障的基层工作机构往往把“低保”视为简单的分钱工作，有多少钱就分多少人，分完完事。[3]而且，目前中国城镇最低生活保障的每月人均补助仅为75元。[2]，如此低的救助水平，可能连低收入群体基本的食物需求都难以满足，更枉论其他了。“下岗职工再就业工程”作为最具积极取向的城市扶贫政策，通过开展失业下岗人员转岗培训，提高他们就业的能力来促进再就业脱贫。这一政策实施以来的确取得了一定的成绩。但该政策的积极开发取向，并不能填补城市扶贫政策整体上忽视贫困者能动性的缺陷。况且近年来由于经济结构转型和失业下岗人员自身素质等方面的原因，失业下岗人员的实际再就业率一直偏低。[3]
二、社会资本理论的引入
1980年法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄在一篇题为《社会资本随笔》的短文中正式提出“社会资本”这一概念，在此后的二十多年里，社会资本理论的研究越来越引起了包括政治学、社会学等许多不同领域的学者们的重视。社会资本虽然被学者们普遍看作一种新的资本形式，但目前对于社会资本的定义多种多样，不同的学者从各自的研究领域和研究对象出发，给予了不同的界定。在这些学者中，美国社会学家詹姆斯·科尔曼被认为是从学理上对社会资本给予了全面的界定和分析。在科尔曼看来，“社会资本是根据它们的功能定义的。它不是一个单一体，而是有许多种，彼此间有两个共同之处：它们都包括社会结构的某些方面，而且有利于处于同一结构中的个人的某些行动；和其他形式的资本一样，社会资本也是生产性的，使某些目的的实现成为可能，而在缺少它的时候，这些目的不会实现。”[4](P345)。而将社会资本理论首次引入政治发展理论、民主理论和公共政策研究领域的则是美国哈佛大学教授罗伯特·D·帕特南，他综合了前人研究的成果，认为社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率[5](p195)。从此，社会资本理论在学术界受到了更大的重视，其研究也变得更加广泛和深入。
尽管不同学者在表述上可能有所不同，但其基本的内涵和指向则是大致相同的，即他们都把社会资本定义为一种与物质资本、人力资本相区别的资本形式，是处于一个共同体内的个人和组织长期交往而形成的一系列认同关系，以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值理念、信仰和行为范式；它为结构内的行动者提供便利。具体而言，社会资本有着许多载体，比如规范、家庭、关系网络、社会信仰、信任和互惠的方式、惯例等。
那么，社会资本理论对于解决贫困问题又有何实际意义呢?社会资本从本质上是一种支持性的关系，它可以减少人们达到目的的成本。如果一个人具有较多的社会资本，那么他就有可能获得较多的社会支持，较容易获取相对更多的利益。对于寻求保障的城镇低收入群体而言，社会资本可以转化为他们所需要的帮助，减少他们获取扶助所需的成 本。社会资本对于缺乏资源的城镇低收入群体而言，具有一定的社会保障功能，他们可能因为其社会资本而在缓解贫困中得到更多的帮助。
社会资本发挥保障功能的空间主要是非正式支持网络和自然支持网络，其中包括家庭、家族、亲戚朋友、社区共同体中包含的支持关系以及同非营利机构建立的信任和支持关系所及的领域。低收入群体的社会资本发挥自助保障功能的方式是多样化的：(1)相互信任的社会关系本身可能成为某种保障因素。低收入群体往往存在心理上、精神上的障碍，这时亲人、朋友、同事以及社会等方面的信任、理解、支持可以起到重要的精神保障作用；(2)有支持关系的网络成员所握有的某些物品可以提供给有需求人，可以直接对他发生保障作用。低收入群体可以从亲朋、邻居等方面获得金钱、物品的帮助，形成物质保障；(3)社会资源的转借也可以起到支持和保障的作用。低收入群体可以通过自己的亲属、朋友和邻居介绍和连接更广的社会关系，获得更多的支持来源；(4)网络成员之间形成的某种规范，可以约束个人的某些不良行为，形成他们积极向上的发展动力。另外，成员在网络之中相互影响、相互学习、相互支持，可以提高群体决策水平和抵御风险能力。[5]
因此，在现今破解中国城市低收入群体的贫困问题时，我们需要充分发挥社会资本的积极作用。但现阶段中国城镇低收入群体的社会资本状况如何呢?有学者通过研究表明，城镇低收入群体的社会资本是呈下降趋势的，这主要是由于以下几个方面：(1)随着现代化的推进和计划生育工作的开展，城镇家庭规模缩小，家庭关系日益简化，亲属网络的社会支持作用减退；(2)城镇邻里关系日益淡化，不利于贫困者获取支持；(3)脱离传统意义上的单位，使得城镇贫困者的社会资本存量急剧下降；(4)城镇低收入者由于身处边缘地位，社会交往受阻，出现自我疏离倾向，这不利于他们积累社会资本；(5)主流社会对城镇低收入者缺乏全方位的关注，这不利于形成城镇贫困者与社会有关机构和人员的密切关系，从而不利于培育贫困者的社会资本；(6)整个城市社会诚信水平的下降，使得包括贫困者在内的城市人口的社会资本普遍衰减[6]。
对于城镇低收入群体而言，社会资本所具有的社会保障功能，与其社会资本呈下降趋势构成一对矛盾，因此非常有必要通过政府等公共组织的努力来提升该群体的社会资本存量，从而进一步解决他们的贫困问题。
三、公共组织的努力方向
需要说明的是，以下提出的努力方向，并不是要替代现行的各项政策措施，而是期望能与现行政策相结合，以便更加充分地发挥现行社会保障制度的功能。另外，这里所指的公共组织是就其广义而言的，包括政府组织和非政府组织两类，主要是指中国的中央及地方各级政府、社区组织和各类民间组织等。
1．培育和发展民闻组织
随着中国经济和社会的发展，民间组织的作用日益明显。其第一个主要作用就是有利于积累社会资本。尤其是对于城镇低收入群体而言，民间组织可以促使他们建立自我支持网络，增强自我脱贫的能力。同时由于这些组织倡导家人互助、邻里互助，在相关社区开展社会工作，鼓励非政府组织介入城市扶贫，也就扩大了城镇低收入群体的社会交往网络。但是，在中国的民间组织发展过程中，政府一直是起主导作用的。民间组织只有获得政府的批准才能成立，必须接受政府主管部门的管制。但这样造成的结果是，民间组织成为了政府的附属机构和伸向公民社会的触角。这样的管理机制限制了民间组织功能的充分发挥。要充分发挥民间组织的多样化社会功能，必须尽快转变政府职能，实现政府与民间组织之间关系由管制向服务的转变，为这些组织的自主活动提供空间。对于各类民间组织，尤其是那些与解决贫困问题相关的民间组织，政府可以在政策上进行引导，在行政上相互合作，在法律上加以规范，从而实现政府与低收入群体的双赢。
民间组织的另一个主要作用就是拓展各阶层之间的沟通渠道，增强各阶层的相互认同。[3]市场经济体制在中国的逐步建立，使中国的社会阶层分化日益明显，利益结构在不断地进行着调整，各阶层的社会地位不断地发生着变化。城镇低收入群体由于在这一变化过程中逐渐成为“弱势群体”，因而产生了“相对剥夺感”。这一阶层与其他阶层之间相互认同感较低，往往存在相互排斥的心理。这种状况既不利于中国社会的稳定，也不利于城镇低收入群体获取社会支持。为此，应该通过培育和发展各种类型的民间组织，为各阶层共同参与政治和社会生活开创机会，增强阶层之间的沟通与交流，减弱阶层之间的相互排斥心理。另外，制定相关的法规和制度，促使富裕阶层通过慈善活动等各种形式向城镇低收入群体提供物质资源或其他方面的帮助。
2．促进教育公平，消除隔代际贫困
在大多数国家里，教育都是社会资本的一个最重要的来源。学校不仅可以为学生提供知识和技能，同时也会教育学生去适应一定的文化传统，以社会规则和规范的方式传输社会资本。而且，具有相似教育背景的人，很容易创造出正式或非正式的团体，在这样的团体里，人们可以分享知识和经验，从而可以提高各自的社会资本存量。但是在现今的中国，由于城镇低收入群体在财富拥有量和社会地位上与其他阶层有着比较明显的差距，因而在教育机会的获取和选择，尤其是在优质教育资源的获取上存在着一定的劣势，更为关键的是，这样的状况不仅局限于某一代人，它往往对下一代的影响也非常大。这种状况直接导致的就是个体生存和发展机会起点上的不平等，从而有可能导致贫困的“代际传递”。
因此，作为公共教育的主要提供者，政府和其他公共组织(尤其是民办学校和其他培训机构)要加大对城镇低收入群体的“教育扶助”。在做好这些群体人员的知识和技能培训外，尤其要重视其子女的教育，要创造条件为他们提供尽可能公平的教育机会。只有通过教育，才能根本改变城镇低收入群体的知识结构，从而使他们在社会再生产的产业链中找到更有利的位置。
3．扩展低收入群体的“信任半径”
为了区分不同性质的社会资本，美籍日裔学者弗朗西斯·福山提出了“信任半径”[7](P11)的概念，即非正式的规范等社会资本所能共享的范围是不一样的，就像不同的圆有不同的半径一样。在中国这样一个倡导“家庭主义”的国度里，往往把家庭和亲属关系凌驾于其他类别的社会义务之上。在这种文化下，家庭内部的社会资本有着很高的程度，而亲属关系以外的社会资本却相对比较匮乏，其“信任半径”是很短的，这也在很大程度上影响了城镇低收入群体社会资本存量的提高。
因此，要使城镇低收入群体人员将对家庭和亲属关系的信任关系转移和扩大到对外部世界的信任上，这就需要政府等公共组织要注重信任制度建设，如健全金融信用制度、个人信用制度等，完善社会信任评价体系，保证政府、非政府组织及个人有一个可以共同遵守的信任模式。由此消除城镇低收入群体人员的心理障碍，避免交往过程中失信行为的出现，减少人际交往和经济活动的成本，实现城镇低收入群体应对外部风险的信心和能力，并最终使其融于现代社会。
[参考文献]
[1]梅建明，秦颖．中国城市贫困与反贫困问题研究述评[J]．中国人口科学，2005(1)：88—96．
[2]中国国家发展和改革委员会．上半年就业、收入分配和社会保障形势分析及建议(EB/OL3.http：//www．ndrc．gov．cn/jyysr/zhdt/t20060728—78376.htm
[3]胡杰成．城市贫困者的自助与他助[J]．青年研究，2003(12)：6—12．
[4]詹姆斯·科尔曼．社会理论的基础(上)(M3．邓方，译．北京：社会科学文献出版社，1999．
[5]罗伯特·D·帕特南．使民主运转起来[M]．王列，赖海榕，译．南昌：江西人民出版社，2001．
[6]洪大用．中国城市扶贫政策的缺陷及其改进方向[J]．江苏社会科学，2003(2)：134—139．
[7]弗朗西斯·福山．大分裂——人类本性与社会秩序的重建[M]．刘榜离，等，译．北京：中国社会科学出版社，2002．
[责任编辑：张振华]
[摘 要]随着中国社会结构的转变和改革的不断深入，破解城镇低收入群体的贫困问题成为各界关注的热点问题。该问题关系到中国现行改革的成败和社会的稳定。通过引入社会资本的概念及理论，从公共组织的角度探求出能更好地破解城镇低收入群体贫困问题的路径。
[关键词]社会资本；城镇低收入群体；贫困问题
[中图分类号]C912.1[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2007)01—0036—03
二十多年来，中国大陆经济和社会的高速发展，既使城镇居民家庭的生活水平普遍得到了提高，也引发了诸如城镇低收入群体的贫困、环境污染等一系列问题。破解城镇低收入群体的贫困问题不仅是促进经济发展的重要课题，也是保持社会稳定的重要基础。针对如何破解该问题，中央与地方多级政府、专．家学者等都提出了相应的对策。本文则引入社会资本的概念及理论，从公共组织的角度提出相应的破解路径。
一、城镇低收入群体贫困问题
1．城镇低收入群体的界定
中国国务院发展研究中心课题组利用国际上先进的收入／支出指标法和国家统计局的城市调查数据测算了31个省市自治区的贫困线，再用各省的人口比例加权平均计算了全国的贫困线。课题组共计算出了两条贫困保障线，从不同角度考察城市贫困的状况。第一条保障线是食品保障线；第二条保障线是基本生活保障线。两项加总，得出基本生活保障线。显然，实际的贫困线应该是第二条保障线。[1]根据中国2001年制定的贫困线标准，人均年收入低于865元即为处于贫困线以下，视为低收入人口。根据国家发展和改革委员会近日发布的《上半年就业、收入分配和社会保障形势分析及建议》称，截止2006年6月底，中国大陆地区城镇居民最低生活保障人数为2228.4万人[2]，这一数字可以视作为官方公布的城镇低收入人口数量，考虑到中国现存的统计体制，实际数量可能要更大些。现阶段，中国城镇居民中低收入群体的构成比较复杂，归纳起来，大致有以下几类：在职低工资收入者、低保户收入者、下岗职工、进城农民工、较早退休人员、失业人员以及打零工、摆小摊的“体制外人员”、无生活能力的残疾人、孤寡老人等，他们都是生活在城市中的弱势群体。由于各种外在和内在原因，他们抵御自然灾害和市场风险的能力受到很大限制，他们的生活水平和生活质量也相对较低。
2．现行破解城镇低收入群体贫困问题的路径及不足
针对城镇低收入群体的贫困问题，中央和地方各级政府以及相关学术界已经从许多方面提出了相应的对策，其中有相当一部分已经付诸于政府的社会保障政策。这些社会保障政策大体上可以分为“输血型”和“造血型”保障两种。“输血型”保障主要是以建立社会最低保障制度为代表；而“造血型”保障则主要以“下岗职工再就业工程”等相关政策为代表。客观地讲，一系列正式的社会保障制度的实施，既体现了中国政府维护社会公平的取向，也切实保证了部分城镇低收入者的基本生活，初步改善了他们在医疗健康、子女教育等方面的状况。而且，随着中国社会保障体系的不断完善，它将在解决城镇低收入群体的贫困问题上发挥出越来越大的作用。
但同时我们也应该认识到，中国现行的社会保障政策强调的是向城镇低收入群体简单的、技术性的传递物质或服务福利，而作为贫困主体的城镇低收入者自身则处于相对被动位置，他们只能消极地等待和接受救助。在城镇扶贫工作中占有重要地位的城镇居民最低生活保障制度，虽然规定了一些积极发挥低收入者能动性取向的救助原则，但是在具体落实的时候却表现出明显的单纯救助取向。负责社会保障的基层工作机构往往把“低保”视为简单的分钱工作，有多少钱就分多少人，分完完事。[3]而且，目前中国城镇最低生活保障的每月人均补助仅为75元。[2]，如此低的救助水平，可能连低收入群体基本的食物需求都难以满足，更枉论其他了。“下岗职工再就业工程”作为最具积极取向的城市扶贫政策，通过开展失业下岗人员转岗培训，提高他们就业的能力来促进再就业脱贫。这一政策实施以来的确取得了一定的成绩。但该政策的积极开发取向，并不能填补城市扶贫政策整体上忽视贫困者能动性的缺陷。况且近年来由于经济结构转型和失业下岗人员自身素质等方面的原因，失业下岗人员的实际再就业率一直偏低。[3]
二、社会资本理论的引入
1980年法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄在一篇题为《社会资本随笔》的短文中正式提出“社会资本”这一概念，在此后的二十多年里，社会资本理论的研究越来越引起了包括政治学、社会学等许多不同领域的学者们的重视。社会资本虽然被学者们普遍看作一种新的资本形式，但目前对于社会资本的定义多种多样，不同的学者从各自的研究领域和研究对象出发，给予了不同的界定。在这些学者中，美国社会学家詹姆斯·科尔曼被认为是从学理上对社会资本给予了全面的界定和分析。在科尔曼看来，“社会资本是根据它们的功能定义的。它不是一个单一体，而是有许多种，彼此间有两个共同之处：它们都包括社会结构的某些方面，而且有利于处于同一结构中的个人的某些行动；和其他形式的资本一样，社会资本也是生产性的，使某些目的的实现成为可能，而在缺少它的时候，这些目的不会实现。”[4](P345)。而将社会资本理论首次引入政治发展理论、民主理论和公共政策研究领域的则是美国哈佛大学教授罗伯特·D·帕特南，他综合了前人研究的成果，认为社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率[5](p195)。从此，社会资本理论在学术界受到了更大的重视，其研究也变得更加广泛和深入。
尽管不同学者在表述上可能有所不同，但其基本的内涵和指向则是大致相同的，即他们都把社会资本定义为一种与物质资本、人力资本相区别的资本形式，是处于一个共同体内的个人和组织长期交往而形成的一系列认同关系，以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值理念、信仰和行为范式；它为结构内的行动者提供便利。具体而言，社会资本有着许多载体，比如规范、家庭、关系网络、社会信仰、信任和互惠的方式、惯例等。
那么，社会资本理论对于解决贫困问题又有何实际意义呢?社会资本从本质上是一种支持性的关系，它可以减少人们达到目的的成本。如果一个人具有较多的社会资本，那么他就有可能获得较多的社会支持，较容易获取相对更多的利益。对于寻求保障的城镇低收入群体而言，社会资本可以转化为他们所需要的帮助，减少他们获取扶助所需的成 本。社会资本对于缺乏资源的城镇低收入群体而言，具有一定的社会保障功能，他们可能因为其社会资本而在缓解贫困中得到更多的帮助。
社会资本发挥保障功能的空间主要是非正式支持网络和自然支持网络，其中包括家庭、家族、亲戚朋友、社区共同体中包含的支持关系以及同非营利机构建立的信任和支持关系所及的领域。低收入群体的社会资本发挥自助保障功能的方式是多样化的：(1)相互信任的社会关系本身可能成为某种保障因素。低收入群体往往存在心理上、精神上的障碍，这时亲人、朋友、同事以及社会等方面的信任、理解、支持可以起到重要的精神保障作用；(2)有支持关系的网络成员所握有的某些物品可以提供给有需求人，可以直接对他发生保障作用。低收入群体可以从亲朋、邻居等方面获得金钱、物品的帮助，形成物质保障；(3)社会资源的转借也可以起到支持和保障的作用。低收入群体可以通过自己的亲属、朋友和邻居介绍和连接更广的社会关系，获得更多的支持来源；(4)网络成员之间形成的某种规范，可以约束个人的某些不良行为，形成他们积极向上的发展动力。另外，成员在网络之中相互影响、相互学习、相互支持，可以提高群体决策水平和抵御风险能力。[5]
因此，在现今破解中国城市低收入群体的贫困问题时，我们需要充分发挥社会资本的积极作用。但现阶段中国城镇低收入群体的社会资本状况如何呢?有学者通过研究表明，城镇低收入群体的社会资本是呈下降趋势的，这主要是由于以下几个方面：(1)随着现代化的推进和计划生育工作的开展，城镇家庭规模缩小，家庭关系日益简化，亲属网络的社会支持作用减退；(2)城镇邻里关系日益淡化，不利于贫困者获取支持；(3)脱离传统意义上的单位，使得城镇贫困者的社会资本存量急剧下降；(4)城镇低收入者由于身处边缘地位，社会交往受阻，出现自我疏离倾向，这不利于他们积累社会资本；(5)主流社会对城镇低收入者缺乏全方位的关注，这不利于形成城镇贫困者与社会有关机构和人员的密切关系，从而不利于培育贫困者的社会资本；(6)整个城市社会诚信水平的下降，使得包括贫困者在内的城市人口的社会资本普遍衰减[6]。
对于城镇低收入群体而言，社会资本所具有的社会保障功能，与其社会资本呈下降趋势构成一对矛盾，因此非常有必要通过政府等公共组织的努力来提升该群体的社会资本存量，从而进一步解决他们的贫困问题。
三、公共组织的努力方向
需要说明的是，以下提出的努力方向，并不是要替代现行的各项政策措施，而是期望能与现行政策相结合，以便更加充分地发挥现行社会保障制度的功能。另外，这里所指的公共组织是就其广义而言的，包括政府组织和非政府组织两类，主要是指中国的中央及地方各级政府、社区组织和各类民间组织等。
1．培育和发展民闻组织
随着中国经济和社会的发展，民间组织的作用日益明显。其第一个主要作用就是有利于积累社会资本。尤其是对于城镇低收入群体而言，民间组织可以促使他们建立自我支持网络，增强自我脱贫的能力。同时由于这些组织倡导家人互助、邻里互助，在相关社区开展社会工作，鼓励非政府组织介入城市扶贫，也就扩大了城镇低收入群体的社会交往网络。但是，在中国的民间组织发展过程中，政府一直是起主导作用的。民间组织只有获得政府的批准才能成立，必须接受政府主管部门的管制。但这样造成的结果是，民间组织成为了政府的附属机构和伸向公民社会的触角。这样的管理机制限制了民间组织功能的充分发挥。要充分发挥民间组织的多样化社会功能，必须尽快转变政府职能，实现政府与民间组织之间关系由管制向服务的转变，为这些组织的自主活动提供空间。对于各类民间组织，尤其是那些与解决贫困问题相关的民间组织，政府可以在政策上进行引导，在行政上相互合作，在法律上加以规范，从而实现政府与低收入群体的双赢。
民间组织的另一个主要作用就是拓展各阶层之间的沟通渠道，增强各阶层的相互认同。[3]市场经济体制在中国的逐步建立，使中国的社会阶层分化日益明显，利益结构在不断地进行着调整，各阶层的社会地位不断地发生着变化。城镇低收入群体由于在这一变化过程中逐渐成为“弱势群体”，因而产生了“相对剥夺感”。这一阶层与其他阶层之间相互认同感较低，往往存在相互排斥的心理。这种状况既不利于中国社会的稳定，也不利于城镇低收入群体获取社会支持。为此，应该通过培育和发展各种类型的民间组织，为各阶层共同参与政治和社会生活开创机会，增强阶层之间的沟通与交流，减弱阶层之间的相互排斥心理。另外，制定相关的法规和制度，促使富裕阶层通过慈善活动等各种形式向城镇低收入群体提供物质资源或其他方面的帮助。
2．促进教育公平，消除隔代际贫困
在大多数国家里，教育都是社会资本的一个最重要的来源。学校不仅可以为学生提供知识和技能，同时也会教育学生去适应一定的文化传统，以社会规则和规范的方式传输社会资本。而且，具有相似教育背景的人，很容易创造出正式或非正式的团体，在这样的团体里，人们可以分享知识和经验，从而可以提高各自的社会资本存量。但是在现今的中国，由于城镇低收入群体在财富拥有量和社会地位上与其他阶层有着比较明显的差距，因而在教育机会的获取和选择，尤其是在优质教育资源的获取上存在着一定的劣势，更为关键的是，这样的状况不仅局限于某一代人，它往往对下一代的影响也非常大。这种状况直接导致的就是个体生存和发展机会起点上的不平等，从而有可能导致贫困的“代际传递”。
因此，作为公共教育的主要提供者，政府和其他公共组织(尤其是民办学校和其他培训机构)要加大对城镇低收入群体的“教育扶助”。在做好这些群体人员的知识和技能培训外，尤其要重视其子女的教育，要创造条件为他们提供尽可能公平的教育机会。只有通过教育，才能根本改变城镇低收入群体的知识结构，从而使他们在社会再生产的产业链中找到更有利的位置。
3．扩展低收入群体的“信任半径”
为了区分不同性质的社会资本，美籍日裔学者弗朗西斯·福山提出了“信任半径”[7](P11)的概念，即非正式的规范等社会资本所能共享的范围是不一样的，就像不同的圆有不同的半径一样。在中国这样一个倡导“家庭主义”的国度里，往往把家庭和亲属关系凌驾于其他类别的社会义务之上。在这种文化下，家庭内部的社会资本有着很高的程度，而亲属关系以外的社会资本却相对比较匮乏，其“信任半径”是很短的，这也在很大程度上影响了城镇低收入群体社会资本存量的提高。
因此，要使城镇低收入群体人员将对家庭和亲属关系的信任关系转移和扩大到对外部世界的信任上，这就需要政府等公共组织要注重信任制度建设，如健全金融信用制度、个人信用制度等，完善社会信任评价体系，保证政府、非政府组织及个人有一个可以共同遵守的信任模式。由此消除城镇低收入群体人员的心理障碍，避免交往过程中失信行为的出现，减少人际交往和经济活动的成本，实现城镇低收入群体应对外部风险的信心和能力，并最终使其融于现代社会。
[参考文献]
[1]梅建明，秦颖．中国城市贫困与反贫困问题研究述评[J]．中国人口科学，2005(1)：88—96．
[2]中国国家发展和改革委员会．上半年就业、收入分配和社会保障形势分析及建议(EB/OL3.http：//www．ndrc．gov．cn/jyysr/zhdt/t20060728—78376.htm
[3]胡杰成．城市贫困者的自助与他助[J]．青年研究，2003(12)：6—12．
[4]詹姆斯·科尔曼．社会理论的基础(上)(M3．邓方，译．北京：社会科学文献出版社，1999．
[5]罗伯特·D·帕特南．使民主运转起来[M]．王列，赖海榕，译．南昌：江西人民出版社，2001．
[6]洪大用．中国城市扶贫政策的缺陷及其改进方向[J]．江苏社会科学，2003(2)：134—139．
[7]弗朗西斯·福山．大分裂——人类本性与社会秩序的重建[M]．刘榜离，等，译．北京：中国社会科学出版社，2002．
[责任编辑：张振华]