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摘 要：随着我国城镇化进程的加快，城乡建设用地增减挂钩成为解决我国城镇建设用地紧缺的关键。重庆的地票交易制度即是在对城乡建设用地增减挂钩具体形式的探索中产生，作为一种典型模式，其在具有极大创新意義的同时，也存在诸多问题有待解决。其中，地票交易主体与利益分配成为其完善过程中首要解决的问题。
关键词：地票交易；创新意义；地票交易主体；收益分配
中图分类号：F239.221 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）05-0387-01
一、地票交易制度的产生
随着社会经济的发展与城镇化进程的加快，我国对城市建设用地的需求急剧上升。据测算，2020年我国要达到60%的城镇化率与70%的工业化率这一目标，需增加1.5亿亩建设用地。出于促进城镇化发展与保护粮食安全、保持农业发展两方面考虑，统筹城乡土地利用就显得尤为关键。促进农村集体建设用地向城镇建设用地合理有序有效流转，实行农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩成为解决问题的有效方案。
二、地票交易制度
所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标。根据指标，由市国土房管部门发放等量面积建设用地指标凭证。
地票运行全过程包括四个基本环节，即：复垦、验收、交易、使用。首先对闲置的农村集体建设用地进行专业复垦，成为耕地；复垦后的耕地，经土地管理部门验收合格后，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的建设用地指标，即地票；地票在重庆市农村土地交易所进行交易；购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由政府办理征收转用手续并完成补偿安置，征为国有土地，再通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。
三、地票交易制度简评
地票交易制度是对城乡建设用地增减挂钩具体形式的深入探索，作为一种典型的模式，其具有极大的创新意义。同时，由于缺乏现成的借鉴对象，重庆的地票交易制度处在“摸着石头过河”的状态，各个环节仍存在诸多问题有待解决。
地票交易制度的创新意义主要包括以下几个方面：第一，地票交易制度以“先补后占”代替“先征后补”，减少城乡建设用地增减挂钩的风险，有利于坚守耕地红线、保证耕地质量。第二，有利于建成城乡统一的要素市场，农村的用地指标流向城市，城市资金则流向农村，解决城镇建设用地紧缺与农村发展资金紧缺问题，实现城乡双赢。第三，通过与户籍制度的结合，推动农民工进城落户，促进我国城镇化发展。第四，统筹城乡土地资源利用，优化了农用地、建设用地的空间布局，实现了耕地连片、居民点集中，促进了农业产业化经营和新农村建设，促进农村土地的集约利用。
与此同时，地票交易制度各环节暴露出来的问题主要有以下几点：首先，在农村建设用地复垦及验收环节，复垦工作多是由区县政府的土地整理公司来运作，这一方面造成农户失去了再复垦环节参与和获利的机会；另一方面不利于复垦工作的监督、验收，复垦耕地质量与数量难以保证。同时，如何评定复垦后耕地的质量与等级，将耕地等级与地票指标联系，也是亟待解决的问题。其次，在地票交易环节也存在问题。最后，在地票落地环节，由于地票持有者没有在同等条件下获得国有城镇土地使用权出让时的优先权，可能存在买到地票却拿不到地的情况，造成购买地票动力不足，尤其是民营企业动力不足。
四、地票交易主体与收益分配问题
虽然我国相关法律法规均明确指出，农村土地流转的主体是农民，但实际上我国现行的农村集体建设用地流转模式基本上都是由政府主导的。同时，通过地票从农村置换出来的建设用地主要用于城镇建设，而非用于农村的基础设施、产业升级和项目建设，流转中的收益分配并未完全体现以农村和农民为主体。将农村集体建设用地置换为国有建设用地虽然在现有制度框架下提升了土地自身价值，但其改变了农村土地的所有权性质，削弱了农民的土地持续收益能力，不能真正满足农村集体建设用地流转的需要。
从以上几点可以看出，重庆地票交易制度进一步完善，首要解决的问题就是地票交易主体与收益分配问题。
首先，明确农民在农村集体建设用地流转中的主体地位，尤其是城市周边被“征地”农民的主体地位。
其次，随着地票价格的走高，要进一步提高农民在地票制度运行中获取的经济效益。尤其是要提高城市周边被征地农民的收益，以市场价格为指导，对其进行合理的补偿，保护其权益不在“征地”过程中收到损害。
最后，在实行地票交易制度后，农村集体建设用地的减少不能影响农村发展。一方面，要通过科学合理的农村产业发展规划、村级土地利用规划等，为农村发展留足空间；另一方面，地票收益的分配要体现促进农业农村发展这一要求，通过支持农村基础设施建设、发展农业产业化等措施，促进农村农业发展与农民增收。
综上所述，解决交易主体与利益分配问题，是重庆地票交易制度进一步完善的当务之急。改变以国家征地方式来实现城乡建设用地增减挂钩，使农民、农村集体组织真正成为农村集体建设用地流转的主体，利益分配坚持体现农业农村发展与保护农民利益这一要求。政府在这一过程中，做好城乡统筹的土地规划，为增减挂钩提供交易平台、政策引导、信息服务和法律保护。
作者单位：四川大学经济学院
参考文献：
[1]张晏.面对1.2亿亩建设用地缺口,民革中央呼吁——关键是推进集体建设用地流转[N].中国国土资源报.2008,3.
[2]郭振杰.地票的创新价值及制度突破[J]重庆社会科学.2009,4:71-75.
关键词：地票交易；创新意义；地票交易主体；收益分配
中图分类号：F239.221 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）05-0387-01
一、地票交易制度的产生
随着社会经济的发展与城镇化进程的加快，我国对城市建设用地的需求急剧上升。据测算，2020年我国要达到60%的城镇化率与70%的工业化率这一目标，需增加1.5亿亩建设用地。出于促进城镇化发展与保护粮食安全、保持农业发展两方面考虑，统筹城乡土地利用就显得尤为关键。促进农村集体建设用地向城镇建设用地合理有序有效流转，实行农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩成为解决问题的有效方案。
二、地票交易制度
所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标。根据指标，由市国土房管部门发放等量面积建设用地指标凭证。
地票运行全过程包括四个基本环节，即：复垦、验收、交易、使用。首先对闲置的农村集体建设用地进行专业复垦，成为耕地；复垦后的耕地，经土地管理部门验收合格后，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的建设用地指标，即地票；地票在重庆市农村土地交易所进行交易；购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由政府办理征收转用手续并完成补偿安置，征为国有土地，再通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。
三、地票交易制度简评
地票交易制度是对城乡建设用地增减挂钩具体形式的深入探索，作为一种典型的模式，其具有极大的创新意义。同时，由于缺乏现成的借鉴对象，重庆的地票交易制度处在“摸着石头过河”的状态，各个环节仍存在诸多问题有待解决。
地票交易制度的创新意义主要包括以下几个方面：第一，地票交易制度以“先补后占”代替“先征后补”，减少城乡建设用地增减挂钩的风险，有利于坚守耕地红线、保证耕地质量。第二，有利于建成城乡统一的要素市场，农村的用地指标流向城市，城市资金则流向农村，解决城镇建设用地紧缺与农村发展资金紧缺问题，实现城乡双赢。第三，通过与户籍制度的结合，推动农民工进城落户，促进我国城镇化发展。第四，统筹城乡土地资源利用，优化了农用地、建设用地的空间布局，实现了耕地连片、居民点集中，促进了农业产业化经营和新农村建设，促进农村土地的集约利用。
与此同时，地票交易制度各环节暴露出来的问题主要有以下几点：首先，在农村建设用地复垦及验收环节，复垦工作多是由区县政府的土地整理公司来运作，这一方面造成农户失去了再复垦环节参与和获利的机会；另一方面不利于复垦工作的监督、验收，复垦耕地质量与数量难以保证。同时，如何评定复垦后耕地的质量与等级，将耕地等级与地票指标联系，也是亟待解决的问题。其次，在地票交易环节也存在问题。最后，在地票落地环节，由于地票持有者没有在同等条件下获得国有城镇土地使用权出让时的优先权，可能存在买到地票却拿不到地的情况，造成购买地票动力不足，尤其是民营企业动力不足。
四、地票交易主体与收益分配问题
虽然我国相关法律法规均明确指出，农村土地流转的主体是农民，但实际上我国现行的农村集体建设用地流转模式基本上都是由政府主导的。同时，通过地票从农村置换出来的建设用地主要用于城镇建设，而非用于农村的基础设施、产业升级和项目建设，流转中的收益分配并未完全体现以农村和农民为主体。将农村集体建设用地置换为国有建设用地虽然在现有制度框架下提升了土地自身价值，但其改变了农村土地的所有权性质，削弱了农民的土地持续收益能力，不能真正满足农村集体建设用地流转的需要。
从以上几点可以看出，重庆地票交易制度进一步完善，首要解决的问题就是地票交易主体与收益分配问题。
首先，明确农民在农村集体建设用地流转中的主体地位，尤其是城市周边被“征地”农民的主体地位。
其次，随着地票价格的走高，要进一步提高农民在地票制度运行中获取的经济效益。尤其是要提高城市周边被征地农民的收益，以市场价格为指导，对其进行合理的补偿，保护其权益不在“征地”过程中收到损害。
最后，在实行地票交易制度后，农村集体建设用地的减少不能影响农村发展。一方面，要通过科学合理的农村产业发展规划、村级土地利用规划等，为农村发展留足空间；另一方面，地票收益的分配要体现促进农业农村发展这一要求，通过支持农村基础设施建设、发展农业产业化等措施，促进农村农业发展与农民增收。
综上所述，解决交易主体与利益分配问题，是重庆地票交易制度进一步完善的当务之急。改变以国家征地方式来实现城乡建设用地增减挂钩，使农民、农村集体组织真正成为农村集体建设用地流转的主体，利益分配坚持体现农业农村发展与保护农民利益这一要求。政府在这一过程中，做好城乡统筹的土地规划，为增减挂钩提供交易平台、政策引导、信息服务和法律保护。
作者单位：四川大学经济学院
参考文献：
[1]张晏.面对1.2亿亩建设用地缺口,民革中央呼吁——关键是推进集体建设用地流转[N].中国国土资源报.2008,3.
[2]郭振杰.地票的创新价值及制度突破[J]重庆社会科学.2009,4:71-75.