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安全生产是一项涉及人、机、环境与管理等诸多要素，涉及政治、经济、技术、管理、社会等学科内容的复杂工作。近年来一些地方、行业重特大生产安全事故多发、频发的状况，引起了人们对于安全生产工作有效性问题的关注。安全生产工作的有效性实际是指安全生产各相关主体的效能正常发挥、安全生产方针政策及法律法规的效力正常到位、安全生产各项工作措施的效应正常体现，最终使安全生产工作的效果得到正常的保障。从另一角度说，人们对安全生产工作有效性问题的关注，实际上是对安全产工作失效现象的关注。目前失效学对失效问题的关注更多地是集中于材料科学与工程技术领域，主要体现在技术层面，而作为多种因素影响、多门学科复合、多种技术综合应用的安全生产工作领域，是否也存在着类似于材料科学等的失效问题，应是非常值得思考和探讨的，这至少可以从另一方面来认识与研究我国安全生产工作存在的一些不足与问题，从而采取有效的措施逐步加以解决。本文拟对安全生产工作存在的失效现象的特征及表现形式进行初步的分析。
一、失效现象与安全生产工作失效现象
失效是一种自然现象，也是一种社会现象。我国失效学的创始人钟群鹏教授将“系统、装备、设备、部件、零件等产品丧失额定功能的现象”称之为“失效”，提出“失效是安全之母”，并认为通过对失效现象进行分析是变失效为安全的基本环节和关键，是人们深化对客观事物认识的源头和途径。钟教授认为“失效分析预测预防则是对生产经营活动中的安全事故、事故隐患和事故风险进行分析诊断预测控制和预防根治的科学、公正的技术活动与管理活动的总称等”。从这一定义理解，失效及失效分析实际上包括了技术与管理、自然与社会两个方面的范畴，在自然与技术方面，失效较多地是指某种系统、装备、设备、部件、零件等应达到的技术要求没有达到、在自然寿命之内达发挥不了应有的作用，对这一方面失效的分析与预测是建立新学科、开发新技术、发现新材料及采用新方法、改善新工艺的重要前提与基础。如在反坦克导弹出现后，如何有效提高坦克、装甲车的防护性能就成为提高坦克、装甲车生存能力与战斗能力的重要问题，而提高防护性能的通常做法是增加金属装甲的厚度，但这会影响坦克、装甲车的机动性，为了解决提高装甲防护性能与提高机动性能这一对矛盾，美国陆军利用失效分析方法在寻求装甲材料上进行了多次、反复的实验，最后采用了被称为神奇的“凯夫拉”作为装甲复合材料。“凯夫拉”是上个世纪60年代美国杜邦公司研究开发的一种芳纶复合材料，具有密度低、强度高、韧性好、耐高温、易于加工与成型等特性，被称为“装甲卫士”。与玻璃钢相比，“凯夫拉”层压薄板的韧性是钢的三倍，而相同防护效果的装甲重量可以减少百分之五十。如果将“凯夫拉”薄板与钢装甲结合使用效果更好，采用“钢－芳纶－钢”复合装甲的坦克、装甲车可以防穿甲厚度为70厘米的反坦克导弹，还可以防中子弹。而实际上，失效不只是一种自然现象，不仅仅存在于自然科学、技术与工程、材料领域，政治、经济、社会、文化等方面也同样可能存在着失效现象，只是这种失效不似自然、技术、材料领域那样具有可量化性或可以通过建立相应的数学模式进行较为精确的计量。
安全生产工作属于经济发展与社会管理的重要范畴，它是一种复杂、多层和广义的工作。从其涉及的层次看，包括了为直接推进安全生产工作的各项具体工作及与之相关的措施，也包括了为推进安全生产工作的相关保障性与配套方面的工作；从构成的内容看，包括了安全生产立法执法、政策制定执行、安全生产责任制及有关制度落实、安全生产预防工作、日常管理与监督检查、事故应急救援、事故调查处理与责任追究等；从参与的主体看，包括政府对安全生产工作的领导与组织、政府有关部门与单位对安全生产工作的监督与管理、企业对在安全生产工作上的各项具体工作与责任的落实、群众对安全生产的参与及监督、社会对安全生产的监督配合与支持等。从纯理论的设定来说，在安全生产的环境正常，安全生产体制合理、安全生产机制健全、安全生产各相关主体尽职、安全生产政策有效、安全生产监督到位、安全生产工作手段有力的条件下，安全生产的各项措施、各种工作就是完全有效的，安全生产工作也就不存在失效的现象。但纯理论设定所依据的条件是一种存在于没有任何非正常因素影响的“真空”状态才可能出现和具备的，也就是说，实际工作中是不存在的，安全生产工作是处在多种、多重非正常因素影响之下的进行的，各层面、各方面的工作经常没有办法达到原来所要实现的预期目标。在党中央、国务院进一步加大对安全生产工作领导、出台一系列重大举措、不断加强监督检查力度、严肃责任追究的情况下，我国安全生产工作依然存在“严不起来、落不下去”的问题、一些地方、领域事故尤其是重特大事故仍然多发、频发，这说明安全生产工作在某种程度、某些方面、某些领域、某些环节存在着失效的现象，政府、部门、企业及有关方面在安全生产工作上应当发挥的作用没有完全发挥、所采取的措施应当产生的效应没有完全产生、有关制度办法应当具有的功能没有完全到位。因此，要搞好安全生产工作、提高政府安全生产保障能力与保障水平，不仅要推进体制、机制、法制、制度、投入、文化、管理等方面的落实，而且也应真研究体制、机制、法制、制度、投入、文化、管理等方面可能存在的失效现象，以不断提高安全生产各项工作、各项政策与抵措施的针对性、有效性，实现安全生产工作水平的持续改进、持续提高。
二、安全生产失效现象的主要特征
承认安全生产工作存在失效的现象，并不是对安全生产工作及其成效的否定或部分否定，相反，它是及时、有效解决安全生产工作中存在的各种问题、强化安全生产工作力度的重要内容。分析安全生产工作的失效现象，并不是揭安全生产工作的“短处”、也不是扬安全生产工作部门的“家丑”，更不是给政府及有关部门“抹黑”，相反，这是改进及强化安全生产工作的重要途径和有效措施。这是因为，失效现象与可靠性实际上是一个事物功能的两个方面，任何产品、技术、系统都有存在着失效的可能，任何一种管理活动包括宏观及微观的管理活动也都存在着失效的可能。对于我们来说，重要的不是否认失效现象的存在可能性，而是要对失效的特征、表现及其根源进行观察、分析与研究，并寻求治理失效现象的可行途径及有效措施。
从构成失效现象最为基本的内涵看，安全生产工作的失效现象首先具有失效学所定义的一般意义上失效的基本特征，诸如绝对性、普遍性、客观性等。但由于安全生产工作所具有的特殊性及安全生产工作基本构成要素的不同，安全生产工作的失效现象又具有自身独有的特征如复杂性、模糊性和反复性。具体说，安全生产工作失效现象的主要特征表现在以下六个方面：
1、安全生产工作失效的绝对性。安全生产工作失效的绝对性主要源于人们对于安全生产工作认识的有限性及安全生产工作所特有的相对性，具体表现在三个方面：一是安全生产工作实际上是一种“主观见之于客观”的活动，受人们认识水平影响及工作条件制约，我们对安全生产工作地位、作用、特点及规律的认识还难以完全到位、完全准确，对安全生产工作总体走向、基本趋势的判断与把握所依据的基础有时往往并不充分、信息也并不完全准确有效，所得出的观点、结论可能出现失误甚至是错误。在没有办法完全解决主观认识与安全生产工作客观状况差距、矛盾的情况下，基于现有安全生产工作阶段、基础、条件及特点的分析与判断所制定的政策、所设计的制度、所采取的措施，难免存在着不尽完善的地方甚至是内在的缺陷，因此，安全生产工作自然也不可避免地存在着失效的可能。二是安全生产工作的相对性原理表明，在现有的技术、投入等条件下，安全实际上是一定条件下社会或人们对于风险可接受、承受的状况，而不是没有任何风险的状况，也就是说，安全或可靠性是相对的、而不安全或失效则是绝对的。不安全或失效的绝对性并不意味着我们在安全生产工作无所作为、无法作为的，而是要求我们必须居安思危，对存在的各种隐患及安全生产工作中的各种问题要心中有数，并立足防范、采取有效的措施消除隐患、解决问题，确保安全。三是安全生产工作所特有的开放性决定了安全生产的工作量与工作成效之间存在着非对称性及非可控性。安全生产表现为一种状态，其实现及保持的前提是众多主体的共同努力与配合，但由于相关主体在安全生产工作的认识、意识、素质、能力等方面的差距较大，安全生产相关工作的推进速度、力度、广度、深度及可能产生的效果常常不完全取决于安全生产工作部门自身的愿望与努力，也就是说，在安全生产工作与其成效存在着非对称性关系及安全生产工作成效存在非可控性的情况下，安全生产工作的失效现象是难以避免的。
2、安全生产工作失效的普遍性。安全生产工作失效的普遍性表明失效是普遍存在的，它是伴随安全生产工作的开展而产生的，存在于安全生产工作的全过程、各环节、各方面。主要体现在三个方面：一是失效存在于安全生产的各环节。从各环节所包含的内容看，安全生产工作包括安全生产的立规立法、组织领导、制定政策、决策部署、贯彻实施、跟踪督促、监督检查、报告反馈、总结提高等；从各环节相互的依次递进及相互关系看，一个完整的安全生产工作过程大体上包括源头把关、准入管理、预防防范、过程控制、应急救援、事故调查、责任追究等环节。而以上两个方面的每一个环节又可以分为许多具体的细节，每一个环节、细节之间是相互关联、相互衔接的，各环节、细节的合理衔接是保证安全生产工作整体性、系统性及可靠性的基本前提，但实际上，在安全生产工作过程中有些环节、细节往往可能出现脱节、有些工作常常落空、有些领域时常处于空白状态等,这些都是安全生产工作失效的表现。二是失效存在于安全生产各要素及其要素之间的“耦合”之中，安全生产工作的基本要素可以概括为人、机、环境及为支持和维系人、机、环境三者组合并正常运行的管理因素，而安全实际上表现为人、机、环境三者在有效的管理下实现和谐、匹配时的状态。如果将安全生产作为一个整体的系统，那么人、机、环境及管理则是一个个相对独立且相互联系的子系统，四个子系统之间的组合及与整个系统的关系有时表现为一种“耦合”关系，而当四个要素（或子系统）之中的任意两个出现不匹配时，则四个要素及其及所构成的系统运行与功能可能出现失效或处于失效状态，原来存在于各种要素及其组合形成的系统之中的隐患就可能演变为事故。三是失效存在于安全生产相关的主体行为之中。受多种因素影响，安全生产工作的相关主体在其行为目标的选择上常带有某种程度的“趋利”性，其行为及决策不可能完全最规范、最理性、最优化，这既是失效的表现形式之一，也是造成失效的根源之一。
3、安全生产工作失效的客观性。安全生产工作中的失效现象具明显的客观性或必然性，不是以人的意志为转移的，人们无法消灭或完全消除失效现象，但可以认识、分析、研究失效现象并从中找出规律性，提出相应的措施。失效的客观性在以下方面：一是由安全生产体制客观上存在的不足或缺陷导致的失效。与前几年相比，我国现有的安全生产体制已有较大进步，但因整个经济管理体制的总体格局没有作大的调整，安全生产体制的改革主要还是只集中于进行机构规格及部门隶属关系的调整，并没有完全从科学的角度对整个安全生产工作体制进行重新的设计与构造，负有安全生产监管职责的部门职能边界界定不清、综合监管与专项监管层次划分不准等问题增加或导致了安全生产工作中的内耗，使安全生产一些工作的成效及效率大打折扣。二是安全生产工作运行机制上的不顺客观上加重了失效的程度。目前安全生产工作的流程、规则、制度不尽完备，领导决策机制、责任落实机制、投入保障机制、运行协调机制、预警预测机制及激励约束机制不够健全，特别是有关主体在权、责运行关系上的不对称、不对等、不匹配问题相当突出，安全生产工作的一些方针政策、法律法规和各项措施难以非常有效地落实到位。三是安全生产监管体系的不完善造成的失效。我国现有安全生产监管体系最为突出的问题是上重下轻、上大下小，网络不全，力量不足、手段不强，安全生产监管部门在推进工作上常感到心有余而力不足，安全生产监管不到位、失效的产生也就在所难免。四是企业在安全生产上履职不到位引发的失效。企业是安全生产最为重要的责任主体，在安全生产工作上必须做好的工作是遵章守法、组织落实、建立制度、改善基础、日常管理、确保投入、承担责任等方面，但目前不少企业对自己在安全生产工作应负的职责并没有完全认真履行到位，对法律法规规定的安全生产各项保障制度、对政府有关安全生产工作部署也没有认真加以执行，安全生产工作中存在着上级热、下级冷、政府热、企业冷的不正常现象。五是安全生产工作基础仍然较差，安全生产工作方针政策、法律法规、决策部署很难被有关主体特别是企业有效地“吸收”并转为安全生产工作的具体行动，安全生产工作断层、脱节、失管、失控等时有发生。
4、安全生产工作失效的复杂性。失效的复杂性是指安全生产工作失效影响因素的多变性、失效主体的多元性及失效形式的多样性。主要是三个方面：一是安全生产工作领域的复杂性引发失效的复杂性。安全生产工作领域并不是一个范围明确、边界清晰、相对独立的一个系统或一项专门化的工作，与安全生产工作相关或涉及的领域、范围、主体可谓无所不包、无所不容，任何一个领域、行业、地方、单位、个人的任何活动实际上都包含着安全的要素，由于每一个领域、行业、地方、单位、个人的情况、特点千差万别，在安全生产工作上的具体要求、办法、措施和制度、规程也各不相同，特别是不少行业、企业的产品、工艺、技术非常复杂，一个方面、一个环节工作或一个行为出问题，都将造成安全生产工作总体上的失效。二是安全生产工作内容的复杂性引发失效的复杂性。严格地说，安全生产工作并没有非常准确、精确的内涵界定，我们不难给安全生产工作下一个定义，但实际工作中却很难对其工作内容、工作要求作出具体与明确的规定。从其所涉及的学科看，安全生产工作必须运用政治、经济、社会、管理、自然、技术、法律等学科的内容，是一个多学科交叉复合、多种知识及技能综合运用的复杂性工作；从工作的层面看，安全生产工作内容有技术方面的管理与行为方面的控制，技术方面的管理主要是指为实现本质安全在设备、装置、技术、产品、部件或系统等方面进行的标准、规范的管理与控制，而行为方面的控制则侧重于从制度方面对一个组织或人在遵守安全生产法律、法规、规章、规程与政策情况及自身安全生产行为的管理与控制等，失效现象可能产生于安全生产工作的各方面。三是安全生产工作影响因素的复杂性引发失效的复杂性。安全生产工作状况实际上是多种因素相互交织、相互作用、相互影响的结果，政治、经济、社会、文化、管理、技术的因素以及体制、机制、法制、投入、人的素质等都会直接对安全生产工作当然也包括失效产生重大的影响。
5、安全生产工作失效的模糊性。失效的模糊性指安全生产失效的领域、失效的范围、失效的程度难以进行定量、准确的测定与评价，而工作不到位、责任不落实、效果不明显等通常是失效的外在形式。这主体现在以下方面：一是安全生产工作定位的存在着相对模糊性。一种工作的定位往往影响甚至决定着这一工作以及从事这一工作的部门、人员在的地位及作用的发挥，而在我国不少地方，安全生产工作定位多年来一直处于较为模糊的状况，一些地方政府的主要领导在处理安全生产与经济增长的关系时，往往是要求安全生产要服从于经济增长，但实际上，经济的增长并不就是经济的发展，因为它所侧重和追求的是短期的速度、短期的目标与短期的成绩，与经济发展所追求的长期、协调、持续的目标是不同的。将安全生产工作作如此定位，实际上降低了安全生产工作在全局中本来应有的地位与作用，导致了安全生产工作力度的层层衰减和失效程度的层层加大。二是安全生产法律法规规定存在着一定的模糊性。现有的安全生产法律法规中，对一些有争议的、易出现交叉、易出现矛盾的事项，经常用“有关部门”、“有关法律法规规定”、“有关内容”加以表述，这只是在文字上绕过了问题、回避了矛盾，并没有真正解决问题、消除矛盾，降低了法律法规的可操作性，且容易引起部门之间的矛盾，最终导致一些该落实的工作没人落实、没法落实、没有落实。三是安全生产工作运行规则具有一定的模糊性。安全生产工作规则难以进行精确的设计，部门、单位之间甚至连安全生产各环节、各方面的衔接也难以有非常明确的界定，工作中的模糊性、伸缩性空间还较大。四是与安全生产工作相关的部门职能边界划分存在一定的模糊性。特别是对一些涉及两个或两个以上部门、可能负有较大责任、需要投入较多时间人力物力财力、不太好管的工作，经常会出现扯皮、推诿和踢皮球现象，这也是安全生产失效最为集中的领域。五是安全生产工作评价标准存在一定的模糊性，目前对有关部门、单位或企业安全生产工作的考核还没有建立起较为合理、科学的以定量为主的考核指标体系，大多以是否发生事故或事故的起数、死亡人数、受伤人数和直接经济损失作为主要的评价标准，但这未必能完全真实反映出部门、单位及企业安全生产工作的实际状况，因此，评价标准的模糊性也会造成失效现象的产生。
4、失调。失调是安全生产工作中有关的几种关系现出非对称化，其应有的平衡及稳定关系被打破，所导致的安全生产工作失效。主要是三个方面：一是监督者与被监督者之间关系的失调。监督者与被监督者之间的关系实质是一种管理与被管理的关系，从管理学的角度看，有效管理、有效监督的重要条件之一是管理的层次或幅度必须合理、合适，也就是说管理者或与被管理者之间在数量上有一个相应的比例关系问题，在被管理者、被监督者的数量为一定的情况下，管理者太多是社会资源的浪费，但管理者太少，则必然导致管理、监督的不到位及管理、监督质量的下降，管理者或监督者实施管理、监督的目标可能落空。如目前作为承担政府安全生产综合监管职责的安全生产监管部门的力量配置与其所承担的职能、工作任务及面对的工作领域相比，显然极为不合理，也不符合管理学上的一般原理与规律，这一状态如不改变，安全生产综合监管工作难以真正有效地开展。二是监管者自身权限与责任关系的失调。从监督的角度看，能实行安全生产有效监管的前提是三个，第一是监督者的数量适当、并有相应的素质，对于安全生产法律法规与政策的掌握、理解与运用水平要高于被监督者，能对被监督者进行到位的指导、到位的管理与监督，即能管得过来；第二是监督者具有从事监督工作所需的地位及权威，能够真正开展监督、敢于开展监督；第三是监督者的监督行为及结果能对被监督者的行为或相关利益如经济上的利益、发展的机会等产生应有的影响与制约。对照上述三个方面，目前承担综合监管职能的安监部门所拥有的职权与其所承担的巨大责任相比，显然处于失调的状态，实际上难以对安全生产工作进行效的监管。三是相关主体作为、不作为甚至乱作为的边际成本与边际收益之间关系的失调，最为突出的是由于监督者与被监督者之间关系的失调、监管者自身权限与责任关系的，导致作为安全生产主要责任主体的企业敢于在安全生产违法行为的成本与收益上对比上进行大胆的“博奕”，而且它在安全生产上所进行的有意或无意的违法行为所付出的边际成本常常小于它可能得到的边际收益，这是引发安全生产失效行为最为深层的根源之一。
5、失缺。失缺是政府（含政府的有关部门）与企业两个最为重要的安全生产工作主体的职责、责任及功能在时间与空间上出现的空缺。主要是以下方面：一是政府在安全生产工作上的失缺。安全生产事关社会与整个国家的全局利益，政府在安全生产工作上的真正到位是安全生产有效开展的根本保证，《安全生产法》、《国务院关于特大生产安全事故行政责任追究的规定》等安全生产法律法规对政府在安全生产工作上的职责作了较为明确的规定，但在有些地方，政府主要领导并没有真正意识到安全生产工作是他们非抓不可的工作，该由政府及其主要领导做的工作不做、该解决的问题不解决，安全生产工作在领导层面首先出现失缺，由于政府主要领导的“示范”效应，政府的其他领导及有关部门领导也纷纷“效仿”，从事安全生产工作的部门有时常常感到自己是“姥姥不疼”、“舅舅不爱”，没有地方反映问题与困难。二是部门在监管上失缺。我国各有负有安全生产监管职责的部门在设计其监管工作运行流程、规则与制度时，往往有意或无意地产生一种这样的倾向，即其监管的工作重点、力量主要集中在县级以上的领域，而没有延伸到乡镇及广大的农村，出现监管领域上的断层，如乡村道路、乡镇船舶、乡村建筑活动等方面的安全管理实际上没人管，在当这些领域发生生产安全责任事故、按规定应追究有关责任人的行政责任时，常常会引发部门之间的扯皮。三是由于有些部门工作不认真、要求不严格、责任不落实引起的失缺。安全生产工作与责任的落实需要以大量、持续、艰苦的工作作为支撑条件，而认真则是落实工作好与责任的根本保证，但有一些地方、部门抓安全生产工作就是为应付上级与有关方面的检查，对安全生产工作没有进行必要的布置、检查与落实，一些表面上看来是有人管的事情、有人管的领域实际上并没人管、没管到位。
6、失真。失真是安全生产信息在收集、整理、加工、传递、反馈等各环节中出现的变形、遗漏与错误，所造成的安全生产工作决策及执行与结果上的失真。安全生产信息是安全生产工作过程中各方面、各环节运行情况、基本特征及相关影响因素的客观描述，包括各种情报、消息、数据及资料等，是在对安全生产工作全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制等所产生的。准确、及时、全面、系统的安全生产信息是安全生产工作得以正常和顺利进行的基础。目前安全生产信息失真最为突出的是三个方面：一是安全生产工作在部署过程中的层层失真，从我国安全生产工作机构及其力量的配置情况看，安全生产综合监管机构的设置是国家、省（直辖市、自治区）、市（地）及县（市、区）共四级，力量的配置上则呈现严重的倒三角状况，市、县（市、区）安全监管力量不足的问题相当突出，而在事故起数占70%左右的乡镇及广大农村则没有相应的安全工作机构或负责安全生产工作的专门人员，这一状况直接造成安全生产工作部署、落实与信息传递上的层层衰减、层层变形与层层走样。二是安全生产信息在传递过程中的失真，最为突出的是在对安全生产工作的开展及绩效估价上存在夸大放大、报喜不报忧的问题，就是对安全生产工作极不重视、极不落实的地方、部门在反映其安全生产工作情况时也都说“领导高度重视”、“贯彻上级部署迅速及时”、“措施具体有力”、“安全生产形势总体平稳”，对安全生产工作中存在的问题如事故的情况、隐患整改、重大问题等等，则千方百计加以“缩小”或轻描淡写、一笔带过，这种失真往往会使上级及一些领导对安全生产工作真实情况的认识与判断出现失误，从而给安全生产工作造成巨大的影响。三是安全生产法律法规及政策“含金量”或“效应”失真。尽管目前安全生产方面的法律法规、政策、规定不少，但不可否认的是，安全生产法律法规及有关政策规定的落实情况并不太好，法律法规及政策规定的意图常常难以完全实现，法律法规及政策规定执行中的失真问题较为突出。
7、失常。失常是安全生产工作环境出现某种程度的非正常化倾向，安全生产工作环境是安全生产工作得以正常推进及运行的外部条件，对于安全生产工作来说，环境虽然不是决定性的因素，但对安全生产工作却有着巨大的影响，在某些时候、某些环节也可能起到关键性的影响，而且安全生产工作环境常常不是安全生产工作部门可以改变及控制。总体上看，我国的安全生产环境在逐步改善，但与安全生产工作的正常开展要求相比存在一些值得注意的问题：一是有些地方政府的领导对安全生产工作的重要性认识不足，他们虽然在口头上对将安全生产工作的重要性作了很有高度的强调，但仅限于说说而已，光说不练，安全生产工作出现了 “有高度没力度” 的奇怪现象，安全生产工作的面临的各种困难非常多。二是安全生产执法环境依然较差，特别是有些地方、部门单纯、片面地从地方经济发展的角度出发，对于正常的安全生产执法活动限制较多、干预较多，存在较为严重的“地方保护主义”，各负有安全生产监管职责的部门在进行执法时面临较大的无形压力，并处于左右为难的状况，不认真执法是失职，认真执法则有可能得罪有些领导、甚至连自己的位置都可能保不住。三是安全生产齐抓共管的局面没有形成，现有的“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产格局没能有效地调动起有关主体的责任意识和积极性，安全生产工作一家管、一家负责的现象仍在不少地方存在。四是安全生产的社会环境总体较差，整个社会的安全意识仍较为薄弱，面对全社会公民的安全宣传教育很少效果也很差，大部分公民不具备必要的安全生产知识、没有掌握必备的安全生产技能。
一、失效现象与安全生产工作失效现象
失效是一种自然现象，也是一种社会现象。我国失效学的创始人钟群鹏教授将“系统、装备、设备、部件、零件等产品丧失额定功能的现象”称之为“失效”，提出“失效是安全之母”，并认为通过对失效现象进行分析是变失效为安全的基本环节和关键，是人们深化对客观事物认识的源头和途径。钟教授认为“失效分析预测预防则是对生产经营活动中的安全事故、事故隐患和事故风险进行分析诊断预测控制和预防根治的科学、公正的技术活动与管理活动的总称等”。从这一定义理解，失效及失效分析实际上包括了技术与管理、自然与社会两个方面的范畴，在自然与技术方面，失效较多地是指某种系统、装备、设备、部件、零件等应达到的技术要求没有达到、在自然寿命之内达发挥不了应有的作用，对这一方面失效的分析与预测是建立新学科、开发新技术、发现新材料及采用新方法、改善新工艺的重要前提与基础。如在反坦克导弹出现后，如何有效提高坦克、装甲车的防护性能就成为提高坦克、装甲车生存能力与战斗能力的重要问题，而提高防护性能的通常做法是增加金属装甲的厚度，但这会影响坦克、装甲车的机动性，为了解决提高装甲防护性能与提高机动性能这一对矛盾，美国陆军利用失效分析方法在寻求装甲材料上进行了多次、反复的实验，最后采用了被称为神奇的“凯夫拉”作为装甲复合材料。“凯夫拉”是上个世纪60年代美国杜邦公司研究开发的一种芳纶复合材料，具有密度低、强度高、韧性好、耐高温、易于加工与成型等特性，被称为“装甲卫士”。与玻璃钢相比，“凯夫拉”层压薄板的韧性是钢的三倍，而相同防护效果的装甲重量可以减少百分之五十。如果将“凯夫拉”薄板与钢装甲结合使用效果更好，采用“钢－芳纶－钢”复合装甲的坦克、装甲车可以防穿甲厚度为70厘米的反坦克导弹，还可以防中子弹。而实际上，失效不只是一种自然现象，不仅仅存在于自然科学、技术与工程、材料领域，政治、经济、社会、文化等方面也同样可能存在着失效现象，只是这种失效不似自然、技术、材料领域那样具有可量化性或可以通过建立相应的数学模式进行较为精确的计量。
安全生产工作属于经济发展与社会管理的重要范畴，它是一种复杂、多层和广义的工作。从其涉及的层次看，包括了为直接推进安全生产工作的各项具体工作及与之相关的措施，也包括了为推进安全生产工作的相关保障性与配套方面的工作；从构成的内容看，包括了安全生产立法执法、政策制定执行、安全生产责任制及有关制度落实、安全生产预防工作、日常管理与监督检查、事故应急救援、事故调查处理与责任追究等；从参与的主体看，包括政府对安全生产工作的领导与组织、政府有关部门与单位对安全生产工作的监督与管理、企业对在安全生产工作上的各项具体工作与责任的落实、群众对安全生产的参与及监督、社会对安全生产的监督配合与支持等。从纯理论的设定来说，在安全生产的环境正常，安全生产体制合理、安全生产机制健全、安全生产各相关主体尽职、安全生产政策有效、安全生产监督到位、安全生产工作手段有力的条件下，安全生产的各项措施、各种工作就是完全有效的，安全生产工作也就不存在失效的现象。但纯理论设定所依据的条件是一种存在于没有任何非正常因素影响的“真空”状态才可能出现和具备的，也就是说，实际工作中是不存在的，安全生产工作是处在多种、多重非正常因素影响之下的进行的，各层面、各方面的工作经常没有办法达到原来所要实现的预期目标。在党中央、国务院进一步加大对安全生产工作领导、出台一系列重大举措、不断加强监督检查力度、严肃责任追究的情况下，我国安全生产工作依然存在“严不起来、落不下去”的问题、一些地方、领域事故尤其是重特大事故仍然多发、频发，这说明安全生产工作在某种程度、某些方面、某些领域、某些环节存在着失效的现象，政府、部门、企业及有关方面在安全生产工作上应当发挥的作用没有完全发挥、所采取的措施应当产生的效应没有完全产生、有关制度办法应当具有的功能没有完全到位。因此，要搞好安全生产工作、提高政府安全生产保障能力与保障水平，不仅要推进体制、机制、法制、制度、投入、文化、管理等方面的落实，而且也应真研究体制、机制、法制、制度、投入、文化、管理等方面可能存在的失效现象，以不断提高安全生产各项工作、各项政策与抵措施的针对性、有效性，实现安全生产工作水平的持续改进、持续提高。
二、安全生产失效现象的主要特征
承认安全生产工作存在失效的现象，并不是对安全生产工作及其成效的否定或部分否定，相反，它是及时、有效解决安全生产工作中存在的各种问题、强化安全生产工作力度的重要内容。分析安全生产工作的失效现象，并不是揭安全生产工作的“短处”、也不是扬安全生产工作部门的“家丑”，更不是给政府及有关部门“抹黑”，相反，这是改进及强化安全生产工作的重要途径和有效措施。这是因为，失效现象与可靠性实际上是一个事物功能的两个方面，任何产品、技术、系统都有存在着失效的可能，任何一种管理活动包括宏观及微观的管理活动也都存在着失效的可能。对于我们来说，重要的不是否认失效现象的存在可能性，而是要对失效的特征、表现及其根源进行观察、分析与研究，并寻求治理失效现象的可行途径及有效措施。
从构成失效现象最为基本的内涵看，安全生产工作的失效现象首先具有失效学所定义的一般意义上失效的基本特征，诸如绝对性、普遍性、客观性等。但由于安全生产工作所具有的特殊性及安全生产工作基本构成要素的不同，安全生产工作的失效现象又具有自身独有的特征如复杂性、模糊性和反复性。具体说，安全生产工作失效现象的主要特征表现在以下六个方面：
1、安全生产工作失效的绝对性。安全生产工作失效的绝对性主要源于人们对于安全生产工作认识的有限性及安全生产工作所特有的相对性，具体表现在三个方面：一是安全生产工作实际上是一种“主观见之于客观”的活动，受人们认识水平影响及工作条件制约，我们对安全生产工作地位、作用、特点及规律的认识还难以完全到位、完全准确，对安全生产工作总体走向、基本趋势的判断与把握所依据的基础有时往往并不充分、信息也并不完全准确有效，所得出的观点、结论可能出现失误甚至是错误。在没有办法完全解决主观认识与安全生产工作客观状况差距、矛盾的情况下，基于现有安全生产工作阶段、基础、条件及特点的分析与判断所制定的政策、所设计的制度、所采取的措施，难免存在着不尽完善的地方甚至是内在的缺陷，因此，安全生产工作自然也不可避免地存在着失效的可能。二是安全生产工作的相对性原理表明，在现有的技术、投入等条件下，安全实际上是一定条件下社会或人们对于风险可接受、承受的状况，而不是没有任何风险的状况，也就是说，安全或可靠性是相对的、而不安全或失效则是绝对的。不安全或失效的绝对性并不意味着我们在安全生产工作无所作为、无法作为的，而是要求我们必须居安思危，对存在的各种隐患及安全生产工作中的各种问题要心中有数，并立足防范、采取有效的措施消除隐患、解决问题，确保安全。三是安全生产工作所特有的开放性决定了安全生产的工作量与工作成效之间存在着非对称性及非可控性。安全生产表现为一种状态，其实现及保持的前提是众多主体的共同努力与配合，但由于相关主体在安全生产工作的认识、意识、素质、能力等方面的差距较大，安全生产相关工作的推进速度、力度、广度、深度及可能产生的效果常常不完全取决于安全生产工作部门自身的愿望与努力，也就是说，在安全生产工作与其成效存在着非对称性关系及安全生产工作成效存在非可控性的情况下，安全生产工作的失效现象是难以避免的。
2、安全生产工作失效的普遍性。安全生产工作失效的普遍性表明失效是普遍存在的，它是伴随安全生产工作的开展而产生的，存在于安全生产工作的全过程、各环节、各方面。主要体现在三个方面：一是失效存在于安全生产的各环节。从各环节所包含的内容看，安全生产工作包括安全生产的立规立法、组织领导、制定政策、决策部署、贯彻实施、跟踪督促、监督检查、报告反馈、总结提高等；从各环节相互的依次递进及相互关系看，一个完整的安全生产工作过程大体上包括源头把关、准入管理、预防防范、过程控制、应急救援、事故调查、责任追究等环节。而以上两个方面的每一个环节又可以分为许多具体的细节，每一个环节、细节之间是相互关联、相互衔接的，各环节、细节的合理衔接是保证安全生产工作整体性、系统性及可靠性的基本前提，但实际上，在安全生产工作过程中有些环节、细节往往可能出现脱节、有些工作常常落空、有些领域时常处于空白状态等,这些都是安全生产工作失效的表现。二是失效存在于安全生产各要素及其要素之间的“耦合”之中，安全生产工作的基本要素可以概括为人、机、环境及为支持和维系人、机、环境三者组合并正常运行的管理因素，而安全实际上表现为人、机、环境三者在有效的管理下实现和谐、匹配时的状态。如果将安全生产作为一个整体的系统，那么人、机、环境及管理则是一个个相对独立且相互联系的子系统，四个子系统之间的组合及与整个系统的关系有时表现为一种“耦合”关系，而当四个要素（或子系统）之中的任意两个出现不匹配时，则四个要素及其及所构成的系统运行与功能可能出现失效或处于失效状态，原来存在于各种要素及其组合形成的系统之中的隐患就可能演变为事故。三是失效存在于安全生产相关的主体行为之中。受多种因素影响，安全生产工作的相关主体在其行为目标的选择上常带有某种程度的“趋利”性，其行为及决策不可能完全最规范、最理性、最优化，这既是失效的表现形式之一，也是造成失效的根源之一。
3、安全生产工作失效的客观性。安全生产工作中的失效现象具明显的客观性或必然性，不是以人的意志为转移的，人们无法消灭或完全消除失效现象，但可以认识、分析、研究失效现象并从中找出规律性，提出相应的措施。失效的客观性在以下方面：一是由安全生产体制客观上存在的不足或缺陷导致的失效。与前几年相比，我国现有的安全生产体制已有较大进步，但因整个经济管理体制的总体格局没有作大的调整，安全生产体制的改革主要还是只集中于进行机构规格及部门隶属关系的调整，并没有完全从科学的角度对整个安全生产工作体制进行重新的设计与构造，负有安全生产监管职责的部门职能边界界定不清、综合监管与专项监管层次划分不准等问题增加或导致了安全生产工作中的内耗，使安全生产一些工作的成效及效率大打折扣。二是安全生产工作运行机制上的不顺客观上加重了失效的程度。目前安全生产工作的流程、规则、制度不尽完备，领导决策机制、责任落实机制、投入保障机制、运行协调机制、预警预测机制及激励约束机制不够健全，特别是有关主体在权、责运行关系上的不对称、不对等、不匹配问题相当突出，安全生产工作的一些方针政策、法律法规和各项措施难以非常有效地落实到位。三是安全生产监管体系的不完善造成的失效。我国现有安全生产监管体系最为突出的问题是上重下轻、上大下小，网络不全，力量不足、手段不强，安全生产监管部门在推进工作上常感到心有余而力不足，安全生产监管不到位、失效的产生也就在所难免。四是企业在安全生产上履职不到位引发的失效。企业是安全生产最为重要的责任主体，在安全生产工作上必须做好的工作是遵章守法、组织落实、建立制度、改善基础、日常管理、确保投入、承担责任等方面，但目前不少企业对自己在安全生产工作应负的职责并没有完全认真履行到位，对法律法规规定的安全生产各项保障制度、对政府有关安全生产工作部署也没有认真加以执行，安全生产工作中存在着上级热、下级冷、政府热、企业冷的不正常现象。五是安全生产工作基础仍然较差，安全生产工作方针政策、法律法规、决策部署很难被有关主体特别是企业有效地“吸收”并转为安全生产工作的具体行动，安全生产工作断层、脱节、失管、失控等时有发生。
4、安全生产工作失效的复杂性。失效的复杂性是指安全生产工作失效影响因素的多变性、失效主体的多元性及失效形式的多样性。主要是三个方面：一是安全生产工作领域的复杂性引发失效的复杂性。安全生产工作领域并不是一个范围明确、边界清晰、相对独立的一个系统或一项专门化的工作，与安全生产工作相关或涉及的领域、范围、主体可谓无所不包、无所不容，任何一个领域、行业、地方、单位、个人的任何活动实际上都包含着安全的要素，由于每一个领域、行业、地方、单位、个人的情况、特点千差万别，在安全生产工作上的具体要求、办法、措施和制度、规程也各不相同，特别是不少行业、企业的产品、工艺、技术非常复杂，一个方面、一个环节工作或一个行为出问题，都将造成安全生产工作总体上的失效。二是安全生产工作内容的复杂性引发失效的复杂性。严格地说，安全生产工作并没有非常准确、精确的内涵界定，我们不难给安全生产工作下一个定义，但实际工作中却很难对其工作内容、工作要求作出具体与明确的规定。从其所涉及的学科看，安全生产工作必须运用政治、经济、社会、管理、自然、技术、法律等学科的内容，是一个多学科交叉复合、多种知识及技能综合运用的复杂性工作；从工作的层面看，安全生产工作内容有技术方面的管理与行为方面的控制，技术方面的管理主要是指为实现本质安全在设备、装置、技术、产品、部件或系统等方面进行的标准、规范的管理与控制，而行为方面的控制则侧重于从制度方面对一个组织或人在遵守安全生产法律、法规、规章、规程与政策情况及自身安全生产行为的管理与控制等，失效现象可能产生于安全生产工作的各方面。三是安全生产工作影响因素的复杂性引发失效的复杂性。安全生产工作状况实际上是多种因素相互交织、相互作用、相互影响的结果，政治、经济、社会、文化、管理、技术的因素以及体制、机制、法制、投入、人的素质等都会直接对安全生产工作当然也包括失效产生重大的影响。
5、安全生产工作失效的模糊性。失效的模糊性指安全生产失效的领域、失效的范围、失效的程度难以进行定量、准确的测定与评价，而工作不到位、责任不落实、效果不明显等通常是失效的外在形式。这主体现在以下方面：一是安全生产工作定位的存在着相对模糊性。一种工作的定位往往影响甚至决定着这一工作以及从事这一工作的部门、人员在的地位及作用的发挥，而在我国不少地方，安全生产工作定位多年来一直处于较为模糊的状况，一些地方政府的主要领导在处理安全生产与经济增长的关系时，往往是要求安全生产要服从于经济增长，但实际上，经济的增长并不就是经济的发展，因为它所侧重和追求的是短期的速度、短期的目标与短期的成绩，与经济发展所追求的长期、协调、持续的目标是不同的。将安全生产工作作如此定位，实际上降低了安全生产工作在全局中本来应有的地位与作用，导致了安全生产工作力度的层层衰减和失效程度的层层加大。二是安全生产法律法规规定存在着一定的模糊性。现有的安全生产法律法规中，对一些有争议的、易出现交叉、易出现矛盾的事项，经常用“有关部门”、“有关法律法规规定”、“有关内容”加以表述，这只是在文字上绕过了问题、回避了矛盾，并没有真正解决问题、消除矛盾，降低了法律法规的可操作性，且容易引起部门之间的矛盾，最终导致一些该落实的工作没人落实、没法落实、没有落实。三是安全生产工作运行规则具有一定的模糊性。安全生产工作规则难以进行精确的设计，部门、单位之间甚至连安全生产各环节、各方面的衔接也难以有非常明确的界定，工作中的模糊性、伸缩性空间还较大。四是与安全生产工作相关的部门职能边界划分存在一定的模糊性。特别是对一些涉及两个或两个以上部门、可能负有较大责任、需要投入较多时间人力物力财力、不太好管的工作，经常会出现扯皮、推诿和踢皮球现象，这也是安全生产失效最为集中的领域。五是安全生产工作评价标准存在一定的模糊性，目前对有关部门、单位或企业安全生产工作的考核还没有建立起较为合理、科学的以定量为主的考核指标体系，大多以是否发生事故或事故的起数、死亡人数、受伤人数和直接经济损失作为主要的评价标准，但这未必能完全真实反映出部门、单位及企业安全生产工作的实际状况，因此，评价标准的模糊性也会造成失效现象的产生。
4、失调。失调是安全生产工作中有关的几种关系现出非对称化，其应有的平衡及稳定关系被打破，所导致的安全生产工作失效。主要是三个方面：一是监督者与被监督者之间关系的失调。监督者与被监督者之间的关系实质是一种管理与被管理的关系，从管理学的角度看，有效管理、有效监督的重要条件之一是管理的层次或幅度必须合理、合适，也就是说管理者或与被管理者之间在数量上有一个相应的比例关系问题，在被管理者、被监督者的数量为一定的情况下，管理者太多是社会资源的浪费，但管理者太少，则必然导致管理、监督的不到位及管理、监督质量的下降，管理者或监督者实施管理、监督的目标可能落空。如目前作为承担政府安全生产综合监管职责的安全生产监管部门的力量配置与其所承担的职能、工作任务及面对的工作领域相比，显然极为不合理，也不符合管理学上的一般原理与规律，这一状态如不改变，安全生产综合监管工作难以真正有效地开展。二是监管者自身权限与责任关系的失调。从监督的角度看，能实行安全生产有效监管的前提是三个，第一是监督者的数量适当、并有相应的素质，对于安全生产法律法规与政策的掌握、理解与运用水平要高于被监督者，能对被监督者进行到位的指导、到位的管理与监督，即能管得过来；第二是监督者具有从事监督工作所需的地位及权威，能够真正开展监督、敢于开展监督；第三是监督者的监督行为及结果能对被监督者的行为或相关利益如经济上的利益、发展的机会等产生应有的影响与制约。对照上述三个方面，目前承担综合监管职能的安监部门所拥有的职权与其所承担的巨大责任相比，显然处于失调的状态，实际上难以对安全生产工作进行效的监管。三是相关主体作为、不作为甚至乱作为的边际成本与边际收益之间关系的失调，最为突出的是由于监督者与被监督者之间关系的失调、监管者自身权限与责任关系的，导致作为安全生产主要责任主体的企业敢于在安全生产违法行为的成本与收益上对比上进行大胆的“博奕”，而且它在安全生产上所进行的有意或无意的违法行为所付出的边际成本常常小于它可能得到的边际收益，这是引发安全生产失效行为最为深层的根源之一。
5、失缺。失缺是政府（含政府的有关部门）与企业两个最为重要的安全生产工作主体的职责、责任及功能在时间与空间上出现的空缺。主要是以下方面：一是政府在安全生产工作上的失缺。安全生产事关社会与整个国家的全局利益，政府在安全生产工作上的真正到位是安全生产有效开展的根本保证，《安全生产法》、《国务院关于特大生产安全事故行政责任追究的规定》等安全生产法律法规对政府在安全生产工作上的职责作了较为明确的规定，但在有些地方，政府主要领导并没有真正意识到安全生产工作是他们非抓不可的工作，该由政府及其主要领导做的工作不做、该解决的问题不解决，安全生产工作在领导层面首先出现失缺，由于政府主要领导的“示范”效应，政府的其他领导及有关部门领导也纷纷“效仿”，从事安全生产工作的部门有时常常感到自己是“姥姥不疼”、“舅舅不爱”，没有地方反映问题与困难。二是部门在监管上失缺。我国各有负有安全生产监管职责的部门在设计其监管工作运行流程、规则与制度时，往往有意或无意地产生一种这样的倾向，即其监管的工作重点、力量主要集中在县级以上的领域，而没有延伸到乡镇及广大的农村，出现监管领域上的断层，如乡村道路、乡镇船舶、乡村建筑活动等方面的安全管理实际上没人管，在当这些领域发生生产安全责任事故、按规定应追究有关责任人的行政责任时，常常会引发部门之间的扯皮。三是由于有些部门工作不认真、要求不严格、责任不落实引起的失缺。安全生产工作与责任的落实需要以大量、持续、艰苦的工作作为支撑条件，而认真则是落实工作好与责任的根本保证，但有一些地方、部门抓安全生产工作就是为应付上级与有关方面的检查，对安全生产工作没有进行必要的布置、检查与落实，一些表面上看来是有人管的事情、有人管的领域实际上并没人管、没管到位。
6、失真。失真是安全生产信息在收集、整理、加工、传递、反馈等各环节中出现的变形、遗漏与错误，所造成的安全生产工作决策及执行与结果上的失真。安全生产信息是安全生产工作过程中各方面、各环节运行情况、基本特征及相关影响因素的客观描述，包括各种情报、消息、数据及资料等，是在对安全生产工作全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制等所产生的。准确、及时、全面、系统的安全生产信息是安全生产工作得以正常和顺利进行的基础。目前安全生产信息失真最为突出的是三个方面：一是安全生产工作在部署过程中的层层失真，从我国安全生产工作机构及其力量的配置情况看，安全生产综合监管机构的设置是国家、省（直辖市、自治区）、市（地）及县（市、区）共四级，力量的配置上则呈现严重的倒三角状况，市、县（市、区）安全监管力量不足的问题相当突出，而在事故起数占70%左右的乡镇及广大农村则没有相应的安全工作机构或负责安全生产工作的专门人员，这一状况直接造成安全生产工作部署、落实与信息传递上的层层衰减、层层变形与层层走样。二是安全生产信息在传递过程中的失真，最为突出的是在对安全生产工作的开展及绩效估价上存在夸大放大、报喜不报忧的问题，就是对安全生产工作极不重视、极不落实的地方、部门在反映其安全生产工作情况时也都说“领导高度重视”、“贯彻上级部署迅速及时”、“措施具体有力”、“安全生产形势总体平稳”，对安全生产工作中存在的问题如事故的情况、隐患整改、重大问题等等，则千方百计加以“缩小”或轻描淡写、一笔带过，这种失真往往会使上级及一些领导对安全生产工作真实情况的认识与判断出现失误，从而给安全生产工作造成巨大的影响。三是安全生产法律法规及政策“含金量”或“效应”失真。尽管目前安全生产方面的法律法规、政策、规定不少，但不可否认的是，安全生产法律法规及有关政策规定的落实情况并不太好，法律法规及政策规定的意图常常难以完全实现，法律法规及政策规定执行中的失真问题较为突出。
7、失常。失常是安全生产工作环境出现某种程度的非正常化倾向，安全生产工作环境是安全生产工作得以正常推进及运行的外部条件，对于安全生产工作来说，环境虽然不是决定性的因素，但对安全生产工作却有着巨大的影响，在某些时候、某些环节也可能起到关键性的影响，而且安全生产工作环境常常不是安全生产工作部门可以改变及控制。总体上看，我国的安全生产环境在逐步改善，但与安全生产工作的正常开展要求相比存在一些值得注意的问题：一是有些地方政府的领导对安全生产工作的重要性认识不足，他们虽然在口头上对将安全生产工作的重要性作了很有高度的强调，但仅限于说说而已，光说不练，安全生产工作出现了 “有高度没力度” 的奇怪现象，安全生产工作的面临的各种困难非常多。二是安全生产执法环境依然较差，特别是有些地方、部门单纯、片面地从地方经济发展的角度出发，对于正常的安全生产执法活动限制较多、干预较多，存在较为严重的“地方保护主义”，各负有安全生产监管职责的部门在进行执法时面临较大的无形压力，并处于左右为难的状况，不认真执法是失职，认真执法则有可能得罪有些领导、甚至连自己的位置都可能保不住。三是安全生产齐抓共管的局面没有形成，现有的“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产格局没能有效地调动起有关主体的责任意识和积极性，安全生产工作一家管、一家负责的现象仍在不少地方存在。四是安全生产的社会环境总体较差，整个社会的安全意识仍较为薄弱，面对全社会公民的安全宣传教育很少效果也很差，大部分公民不具备必要的安全生产知识、没有掌握必备的安全生产技能。