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[提 要] 农村土地承包经营权流转是农村土地问题中一个重要的环节,直接关系到“三农”问题的解决、科学发展观的贯彻实施与新农村建设的顺利开展。文章在界定农村土地承包经营权定义与对农村土地承包经营权流转存在的主要问题进行探讨的基础之上,重点提出并阐述了完善农村土地承包经营权流转的策略。
[关键词] 农村土地;流转;完善策略
[作者简介]张 辉(1962—),男,江西农业工程职业学院副教授、硕士研究生;刘志坚(1984—),男,江西农业工程职业学院讲师、硕士研究生。(江西樟树 331200)
我国现阶段土地承包经营权流转从无到有,呈现出参与主体的多层次性、土地承包经营权流转方式的多样性、流转的规模不断扩大、速度不断加快和流转的区域存在着相互渗透与扩张等特点。但由于我国还处在社会主义初级阶段,市场经济体制建设和政治、经济、法律、文化等各个方面的改革都必须经历一个渐进和不断完善的过程,因此在土地承包经营权流转过程中需要建立健全完善流转制度,推进农业生产要素的合理流转与有效配置。
一、农村土地承包经营权流转概述
农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包中物权性质的土地承包经营权有效存在的前提条件下,在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类以及农村土地农业用途的基础上,原承包方(即流出方)依法将该物权性质的土地承包经营权,或者从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。坚持依法自愿有偿原则,尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转,也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求,规范土地承包经营权流转。
二、我国农村土地承包经营权流转存在的主要问题
(一)农民对土地承包经营权流转认识模糊,参与土地流转积极性不够高
土地是农业的根本,是农民最重要的社会保障,是农村长期稳定的基础。很多农民由于弄不清土地所有权、承包权和经营权三者之间的关系,害怕土地承包经营权流转后会失去了自己的承包地,因而不敢大胆参与流转。影响土地流转的障碍,主要源于农民对土地根深蒂固的依赖情结,当然这也折射出农村社会保障制度还不够完善。目前,我国农村土地经营权流转规模之所以没有成型与滞后,与我国的农村社会保障体系建设滞后有密切的联系。正是因为农村社会保障体系的不健全,农民即使把土地荒芜,也不愿意进行土地流转,从而导致农业不能实现规模化经营和效益的提高。一些农民在城市打工怕万一哪一天失业了,生活没有了收入来源,对于他们而言,返乡成为他们的唯一选择,而土地在农民的潜意识中自然而然地成了最后保障。2005年以前农业税还没有取消时,农民种地不挣钱,一些农民宁肯免费将土地转给别人种,甚至补贴部分钱让别人种,也不愿放弃土地,对于当前国家每年给予农民粮食直补的优惠政策,这更是造成农民不愿参与土地流转。
当然农民参与土地流转的积极性不高与农业风险防范机制不健全也存在着密切联系。在市场经济的条件下,农业是兼有自然风险和市场风险的弱质产业。特别是我国农业基础薄弱的情况下,表现尤其明显。我国正处于市场经济初步发展阶段,市场机制还不健全,特别是农民由于受到各方面因素的制约,他们对市场规则的掌握能力和自我保护能力不强,属于市场经济中的弱势群体,需要政府提供有力保障,帮助农民在市场经济中逐步熟悉、掌握规则,促进自我发展。因此在没有完善的农业风险防范的机制下,土地的承包经营权流转就会因巨大的经营风险而难以推行,即使推行也难以达到预期的目的。虽说目前在全国范围内已开展了农业政策性保险,对能繁母猪、育肥猪、奶牛、水稻和棉花等农作物进行险别的设置,但这主要是针对自然灾害导致的风险而设立的保险,对于农产品价格波动所涉及的风险却未包括在其中,且保险标的物覆盖范围不够广泛,这等等都造成农业不能形成产业化经营,从而造成农村土地不能大规模进行流转。
(二)土地流转不规范
主要表现在:土地流转没有登记备案;集体土地和“四荒地”未经民主讨论,村组干部擅自做主进行流转;受让方擅自改变土地农业用途;土地流转合同没有使用当地统一的合同文本,或者合同没有经过公证机关公证,内容不完整,甚至与政策规定相抵触,以致产生纠纷等。
目前,农民承包地流转绝大多数是自发进行的,多数是口头协议,很少签订合同,有的即便有书面合同,也没有使用统一的合同文本,合同条款不完备,责、权、利不明确,极易出现矛盾纠纷。部分农户承包的土地几年前私自流转给了其他农户,见国家采取粮食直补的优惠政策,急于索回承包地,从而导致纠纷。有的一块土地多次转包,出现一块土地签订了几份流转合同的现象,而很多行政村经过数次撤并,村域规模不断扩大,村干部对农户承包地流转情况了解不足,直到发生纠纷时,村干部才知道土地流转过数次,调解纠纷很困难。除此,还出现乡镇政府和村级组织随意变更或撤销农民的土地承包合同,强迫农民将承包的土地集中成片流转,利用集中成片的土地对外搞招商引资,以及承包户将自己的承包地非法流转给非农建设单位,从事非农业生产等不良现象。
(三)农村土地承包经营权流转服务体系不健全
当前,我国农村大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场,流转中介组织较少,缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。有些地方尽管建立了流转中介组织,但流转信息渠道不畅,真正按市场规则对土地承包经营权流转的不多。这就导致有意转出土地承包经营权的承包户,却找不到合适的受让方;需要土地的人又找不到中意的土地出让者,影响和制约了土地承包经营权这一生产要素的合理流动和优化配置。
由于地域的差异,各地土地承包经营权价格差异较大。而在流转过程中,由于缺乏土地流转价格评估机构,在流转过程中,往往没有考虑地域差异,也没有顾及土地升值和物价上涨等因素,容易产生纠纷。
除此,在产生土地流转纠纷时,由于缺乏农村土地流转纠纷调解仲裁机制,农民往往寻求的是诉讼途径。这既增加了农民的负担(诉讼费用相对较高,且审理的时间也较长),也不符合建设社会主义和谐社会的要求,容易将村民与村民或村民与村集体之间的矛盾扩大化。
三、完善农村土地承包经营权流转的策略
(一)积极引导,加快土地流转
1.加大宣传力度
农村土地承包经营权流转是农村经济行为的一次重大变革,在工作中应加大宣传力度。主要是要加强对《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转办法》在农村地区的广泛宣传,做到家喻户晓、人人皆知。以典型示范、算土地产出经济账,讲明土地流转好处,进一步提高农户对土地流转的认识。要坚决做到不改变土地集体所有性质,不改变土地用途,尤其是要始终坚持农民的主体地位,不得损害农民的土地承包权益。按照“依法、自愿、有偿”的原则,积极引导农民主动流转、放心流转,鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等多种方式流转土地承包经营权,变被动流转为主动流转,变自发流转为依法流转。
2.建立健全农村土地承包经营权登记制度
落实和明晰农村土地承包经营权是保障农村土地有序流转,健全农村土地流转市场的基础性工作。要认真解决权属不清、权证漏发等遗留问题。抓紧做好确权工作,加强对土地承包经营权证的管理。认真清理、规范整理土地承包档案资料,按照法律、法规规定的程序、项目内容认真准确地核实农村土地承包经营权,做到承包合同、原始台账、农村土地承包经营权证书、承包面积相符。
3.推广农村土地股份合作制
在试点基础上逐步推广农村土地股份合作制,鼓励农户以土地承包经营权入股的形式组建土地股份合作社,引导投资主体(如农业龙头企业)与流转土地的农户结成利益共同体,从而有利于农业产业结构调整,使农业龙头企业做大做强优势产业,规模经济效益明显提高,参股的农户从中也获得不错的经营红利。
(二)强制性推行流转合同制和备案制
各地应结合本区域的实际情况印制统一的标准流转合同文本。特别是关于发包方和承包方的权利与义务要明确规定,以及出现不可抗力时,依法保证原承包农户的基本收益条款也要纳入合同中。凡土地承包经营权流转年限一年以上的,都必须签订书面合同,并报村集体和乡(镇)以上政府备案,合同经双方签字即生效。
对于流转期限应尊重流转双方的意愿,可根据流转土地的使用情况而确定。到期后根据双方意愿可以续签,但不得超过原承包合同的剩余期限。流转期限较长的,双方可以约定分时段确定流转价格。除此,流转合同的签订应做到合法、公正、透明,防止欺诈行为。至于合同是否需要公证由当事人双方商定。在鉴证中,发现流转双方有违反法律、法规、政策规定的约定,应及时通知双方当事人及时终止合同或者变更合同,对合同内容不完善的要进行修正和补充。乡(镇)以上政府应对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管,建立流转情况登记册,及时记载和反映流转情况。 (三)建立流转市场,提供信息服务和政策扶持
目前重点是建立健全县、乡两级农村土地流转服务中心,逐步建立起村级土地流转服务站,搭建土地流转服务平台,畅通土地流转信息渠道。充分发挥农经队伍网络作用,收集土地流转供求信息,对有流出土地意向的农户进行登记,利用各种机会了解用地需求信息并进行接洽,为促成和加快土地流转提供服务。土地流转中涉及到承包农户、村组集体、种田大户、农业企业等各种对象,乡镇农经站及土地流转服务中心要及时为他们提供政策咨询和帮助。
仅仅提供信息服务是不够的,政府还要从资金投入、技术支持、税费减免、创造非农就业机会、农业劳动力转移等方面给予扶持。如组建农业生产贷款担保公司,积极开拓新的贷款方式或贷款安全防范手段与措施,缓解农业生产贷款难;积极发展农业生产保险,试点发展农业销售保险,规避农业生产风险和农产品价格大幅度波动给农户带来的损失;各级财政加大资金投入,改善农业生产基础条件,特别是改善道路、饮水问题等,对农户生产给予贷款利息、参保保费以及新技术的引进等一定的补贴;不断扩大和完善农村医疗保险(如新农合)和养老保险(如新农保)等社会保障制度,并提高其保障水平,解除流出农民的后顾之忧;将农业项目建设、补贴等惠农政策与土地承包经营权流转结合起来,最大限度地发挥惠农政策的作用。
(四)加快建立流转中介组织、流转价格评估机构并积极开展农村土地流转仲裁机构建设
为给农村土地供需双方提供流转交易的公平和便捷,加快建立流转中介组织和流转价格评估机构迫在眉睫。
作为从事土地承包经营权流转服务的中介组织,应当经县一级农业行政主管部门备案并接受其指导,在业务的开展上要依照法律和有关规定提供流转中介服务,及时登记、公布可流转土地的数量、区位、价格等信息,接受土地流转双方的咨询,组织开展对经营主体的能力评估和公开招投标活动,在双方协商一致的前提下,协助办理土地流转的手续,调处土地流转中出现的纠纷。
通过建立土地流转价格评估机构,规范土地流转价格机制。小规模流转费标准由当事人双方协商确定,对双方难以确定的,可以邀请当地土地流转价格评估机构给出评估意见,由当事人斟酌采纳;集中统一流转的,可由价格评估机构综合当地经济社会发展水平和土地产出等因素,采取招标、公开协商等方式确定。
同时,要积极开展农村土地流转仲裁机构建设,妥善解决土地流转中出现的纠纷。对目前已流转的土地,各地可组织开展一次全面的清理。凡流转手续不全的,要尽快补全;凡合同条款不清、标的显失公平的流转合同,要通过说服引导、利益平衡的办法引导双方修订合同,并及时做好备案、登记和归档工作。对于双方协商不成的,可由乡(镇)政府出面调解,对于调解无效的,应积极引导流转当事人双方诉诸仲裁,从而节省纠纷审理的费用和避免烦琐的司法程序,并可保持当事人之间矛盾不激化。
[参考文献]
[1]张照新,张海限.农村土地流转问题研究综述[J].信阳师范学院学报,2004,(2).
[2]田野.中国农村土地流转:现状、问题及对策建议[J].经济师,2004,(8).
[3]刘守英.按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转[J].求是,2003,(5).
[4]周家超.我国农村土地承包经营权流转的制度分析与完善[M].四川师范大学硕士论文,2006.
[责任编辑:李丽娜]
[关键词] 农村土地;流转;完善策略
[作者简介]张 辉(1962—),男,江西农业工程职业学院副教授、硕士研究生;刘志坚(1984—),男,江西农业工程职业学院讲师、硕士研究生。(江西樟树 331200)
我国现阶段土地承包经营权流转从无到有,呈现出参与主体的多层次性、土地承包经营权流转方式的多样性、流转的规模不断扩大、速度不断加快和流转的区域存在着相互渗透与扩张等特点。但由于我国还处在社会主义初级阶段,市场经济体制建设和政治、经济、法律、文化等各个方面的改革都必须经历一个渐进和不断完善的过程,因此在土地承包经营权流转过程中需要建立健全完善流转制度,推进农业生产要素的合理流转与有效配置。
一、农村土地承包经营权流转概述
农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包中物权性质的土地承包经营权有效存在的前提条件下,在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类以及农村土地农业用途的基础上,原承包方(即流出方)依法将该物权性质的土地承包经营权,或者从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。坚持依法自愿有偿原则,尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转,也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求,规范土地承包经营权流转。
二、我国农村土地承包经营权流转存在的主要问题
(一)农民对土地承包经营权流转认识模糊,参与土地流转积极性不够高
土地是农业的根本,是农民最重要的社会保障,是农村长期稳定的基础。很多农民由于弄不清土地所有权、承包权和经营权三者之间的关系,害怕土地承包经营权流转后会失去了自己的承包地,因而不敢大胆参与流转。影响土地流转的障碍,主要源于农民对土地根深蒂固的依赖情结,当然这也折射出农村社会保障制度还不够完善。目前,我国农村土地经营权流转规模之所以没有成型与滞后,与我国的农村社会保障体系建设滞后有密切的联系。正是因为农村社会保障体系的不健全,农民即使把土地荒芜,也不愿意进行土地流转,从而导致农业不能实现规模化经营和效益的提高。一些农民在城市打工怕万一哪一天失业了,生活没有了收入来源,对于他们而言,返乡成为他们的唯一选择,而土地在农民的潜意识中自然而然地成了最后保障。2005年以前农业税还没有取消时,农民种地不挣钱,一些农民宁肯免费将土地转给别人种,甚至补贴部分钱让别人种,也不愿放弃土地,对于当前国家每年给予农民粮食直补的优惠政策,这更是造成农民不愿参与土地流转。
当然农民参与土地流转的积极性不高与农业风险防范机制不健全也存在着密切联系。在市场经济的条件下,农业是兼有自然风险和市场风险的弱质产业。特别是我国农业基础薄弱的情况下,表现尤其明显。我国正处于市场经济初步发展阶段,市场机制还不健全,特别是农民由于受到各方面因素的制约,他们对市场规则的掌握能力和自我保护能力不强,属于市场经济中的弱势群体,需要政府提供有力保障,帮助农民在市场经济中逐步熟悉、掌握规则,促进自我发展。因此在没有完善的农业风险防范的机制下,土地的承包经营权流转就会因巨大的经营风险而难以推行,即使推行也难以达到预期的目的。虽说目前在全国范围内已开展了农业政策性保险,对能繁母猪、育肥猪、奶牛、水稻和棉花等农作物进行险别的设置,但这主要是针对自然灾害导致的风险而设立的保险,对于农产品价格波动所涉及的风险却未包括在其中,且保险标的物覆盖范围不够广泛,这等等都造成农业不能形成产业化经营,从而造成农村土地不能大规模进行流转。
(二)土地流转不规范
主要表现在:土地流转没有登记备案;集体土地和“四荒地”未经民主讨论,村组干部擅自做主进行流转;受让方擅自改变土地农业用途;土地流转合同没有使用当地统一的合同文本,或者合同没有经过公证机关公证,内容不完整,甚至与政策规定相抵触,以致产生纠纷等。
目前,农民承包地流转绝大多数是自发进行的,多数是口头协议,很少签订合同,有的即便有书面合同,也没有使用统一的合同文本,合同条款不完备,责、权、利不明确,极易出现矛盾纠纷。部分农户承包的土地几年前私自流转给了其他农户,见国家采取粮食直补的优惠政策,急于索回承包地,从而导致纠纷。有的一块土地多次转包,出现一块土地签订了几份流转合同的现象,而很多行政村经过数次撤并,村域规模不断扩大,村干部对农户承包地流转情况了解不足,直到发生纠纷时,村干部才知道土地流转过数次,调解纠纷很困难。除此,还出现乡镇政府和村级组织随意变更或撤销农民的土地承包合同,强迫农民将承包的土地集中成片流转,利用集中成片的土地对外搞招商引资,以及承包户将自己的承包地非法流转给非农建设单位,从事非农业生产等不良现象。
(三)农村土地承包经营权流转服务体系不健全
当前,我国农村大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场,流转中介组织较少,缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。有些地方尽管建立了流转中介组织,但流转信息渠道不畅,真正按市场规则对土地承包经营权流转的不多。这就导致有意转出土地承包经营权的承包户,却找不到合适的受让方;需要土地的人又找不到中意的土地出让者,影响和制约了土地承包经营权这一生产要素的合理流动和优化配置。
由于地域的差异,各地土地承包经营权价格差异较大。而在流转过程中,由于缺乏土地流转价格评估机构,在流转过程中,往往没有考虑地域差异,也没有顾及土地升值和物价上涨等因素,容易产生纠纷。
除此,在产生土地流转纠纷时,由于缺乏农村土地流转纠纷调解仲裁机制,农民往往寻求的是诉讼途径。这既增加了农民的负担(诉讼费用相对较高,且审理的时间也较长),也不符合建设社会主义和谐社会的要求,容易将村民与村民或村民与村集体之间的矛盾扩大化。
三、完善农村土地承包经营权流转的策略
(一)积极引导,加快土地流转
1.加大宣传力度
农村土地承包经营权流转是农村经济行为的一次重大变革,在工作中应加大宣传力度。主要是要加强对《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转办法》在农村地区的广泛宣传,做到家喻户晓、人人皆知。以典型示范、算土地产出经济账,讲明土地流转好处,进一步提高农户对土地流转的认识。要坚决做到不改变土地集体所有性质,不改变土地用途,尤其是要始终坚持农民的主体地位,不得损害农民的土地承包权益。按照“依法、自愿、有偿”的原则,积极引导农民主动流转、放心流转,鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等多种方式流转土地承包经营权,变被动流转为主动流转,变自发流转为依法流转。
2.建立健全农村土地承包经营权登记制度
落实和明晰农村土地承包经营权是保障农村土地有序流转,健全农村土地流转市场的基础性工作。要认真解决权属不清、权证漏发等遗留问题。抓紧做好确权工作,加强对土地承包经营权证的管理。认真清理、规范整理土地承包档案资料,按照法律、法规规定的程序、项目内容认真准确地核实农村土地承包经营权,做到承包合同、原始台账、农村土地承包经营权证书、承包面积相符。
3.推广农村土地股份合作制
在试点基础上逐步推广农村土地股份合作制,鼓励农户以土地承包经营权入股的形式组建土地股份合作社,引导投资主体(如农业龙头企业)与流转土地的农户结成利益共同体,从而有利于农业产业结构调整,使农业龙头企业做大做强优势产业,规模经济效益明显提高,参股的农户从中也获得不错的经营红利。
(二)强制性推行流转合同制和备案制
各地应结合本区域的实际情况印制统一的标准流转合同文本。特别是关于发包方和承包方的权利与义务要明确规定,以及出现不可抗力时,依法保证原承包农户的基本收益条款也要纳入合同中。凡土地承包经营权流转年限一年以上的,都必须签订书面合同,并报村集体和乡(镇)以上政府备案,合同经双方签字即生效。
对于流转期限应尊重流转双方的意愿,可根据流转土地的使用情况而确定。到期后根据双方意愿可以续签,但不得超过原承包合同的剩余期限。流转期限较长的,双方可以约定分时段确定流转价格。除此,流转合同的签订应做到合法、公正、透明,防止欺诈行为。至于合同是否需要公证由当事人双方商定。在鉴证中,发现流转双方有违反法律、法规、政策规定的约定,应及时通知双方当事人及时终止合同或者变更合同,对合同内容不完善的要进行修正和补充。乡(镇)以上政府应对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管,建立流转情况登记册,及时记载和反映流转情况。 (三)建立流转市场,提供信息服务和政策扶持
目前重点是建立健全县、乡两级农村土地流转服务中心,逐步建立起村级土地流转服务站,搭建土地流转服务平台,畅通土地流转信息渠道。充分发挥农经队伍网络作用,收集土地流转供求信息,对有流出土地意向的农户进行登记,利用各种机会了解用地需求信息并进行接洽,为促成和加快土地流转提供服务。土地流转中涉及到承包农户、村组集体、种田大户、农业企业等各种对象,乡镇农经站及土地流转服务中心要及时为他们提供政策咨询和帮助。
仅仅提供信息服务是不够的,政府还要从资金投入、技术支持、税费减免、创造非农就业机会、农业劳动力转移等方面给予扶持。如组建农业生产贷款担保公司,积极开拓新的贷款方式或贷款安全防范手段与措施,缓解农业生产贷款难;积极发展农业生产保险,试点发展农业销售保险,规避农业生产风险和农产品价格大幅度波动给农户带来的损失;各级财政加大资金投入,改善农业生产基础条件,特别是改善道路、饮水问题等,对农户生产给予贷款利息、参保保费以及新技术的引进等一定的补贴;不断扩大和完善农村医疗保险(如新农合)和养老保险(如新农保)等社会保障制度,并提高其保障水平,解除流出农民的后顾之忧;将农业项目建设、补贴等惠农政策与土地承包经营权流转结合起来,最大限度地发挥惠农政策的作用。
(四)加快建立流转中介组织、流转价格评估机构并积极开展农村土地流转仲裁机构建设
为给农村土地供需双方提供流转交易的公平和便捷,加快建立流转中介组织和流转价格评估机构迫在眉睫。
作为从事土地承包经营权流转服务的中介组织,应当经县一级农业行政主管部门备案并接受其指导,在业务的开展上要依照法律和有关规定提供流转中介服务,及时登记、公布可流转土地的数量、区位、价格等信息,接受土地流转双方的咨询,组织开展对经营主体的能力评估和公开招投标活动,在双方协商一致的前提下,协助办理土地流转的手续,调处土地流转中出现的纠纷。
通过建立土地流转价格评估机构,规范土地流转价格机制。小规模流转费标准由当事人双方协商确定,对双方难以确定的,可以邀请当地土地流转价格评估机构给出评估意见,由当事人斟酌采纳;集中统一流转的,可由价格评估机构综合当地经济社会发展水平和土地产出等因素,采取招标、公开协商等方式确定。
同时,要积极开展农村土地流转仲裁机构建设,妥善解决土地流转中出现的纠纷。对目前已流转的土地,各地可组织开展一次全面的清理。凡流转手续不全的,要尽快补全;凡合同条款不清、标的显失公平的流转合同,要通过说服引导、利益平衡的办法引导双方修订合同,并及时做好备案、登记和归档工作。对于双方协商不成的,可由乡(镇)政府出面调解,对于调解无效的,应积极引导流转当事人双方诉诸仲裁,从而节省纠纷审理的费用和避免烦琐的司法程序,并可保持当事人之间矛盾不激化。
[参考文献]
[1]张照新,张海限.农村土地流转问题研究综述[J].信阳师范学院学报,2004,(2).
[2]田野.中国农村土地流转:现状、问题及对策建议[J].经济师,2004,(8).
[3]刘守英.按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转[J].求是,2003,(5).
[4]周家超.我国农村土地承包经营权流转的制度分析与完善[M].四川师范大学硕士论文,2006.
[责任编辑:李丽娜]