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摘要：文章通过分析欧盟的共同农业政策的经验与改革，阐述了欧盟的农产品政府补贴与高成本农业以及环境保护之间的关系；并结合当前我国新农村建设中的农民增收和政府补贴问题，提出我国的政策选择。
关键词：政府补贴；农民增收；高成本农业；可持续发展
一、引言
农产品的政府补贴是世界上绝大多数国家、尤其是发达国家用来支持和保护本国农业的基本政策。国际上，乌拉圭回合后对农产品贸易自由化的要求，特别是多哈会谈中发展中国家和其他农产品出口国要求削减和改革农业补贴的巨大压力，以及因为补贴所导致的环境问题等内部因素的影响，发达国家对其农业补贴进行了改革。总的来说，改革进展缓慢。近几年来，我国也开始对农业实施保护，并逐步加大了对农业的财政补贴力度，这在一定程度上增加了农民的收入。本文不反对农业的政府补贴，补贴是提高农民收入的一个重要途径，也能够在一定程度上确保粮食生产的安全。国外的经验说明补贴也是一把双刃剑：其一，从成本来说补贴最终可能导致欧盟那样的“高成本农业”；其二，补贴也有可能导致环境的破坏和贸易摩擦。因而，本文通过分析欧盟共同农业政策的经验与改革、结合当前我国新农村建设中的农民增收和政府补贴问题，提出我国的政策选择。
对于农村的发展，古斯托·内梅什和苏珊娜·法洁卡什基于中央-边缘模式，提出了多功能农业作为农村发展的“新农村发展模式”，从而可以解释地方发展以及\或者农村资源再配置如何借助中央的帮助为农村争取利益的同时又保持未来农村价值的实现潜力。普拉布·平加利基于农业部门的增长对经济全面发展的贡献这一古老命题，探讨了全球化和食品体系转型对不同类型的国家农业部门的影响。国内的李先德全面介绍了OECD国家的农业支持以及政策改革并对其做出了述评。陈薇从加大粮食主产区的粮食直补资金转移支付力度、改革现有直补模式、提高补贴效率以及完善补贴政策体系等方面对中国粮食直接补贴政策的改革建议进行了研究。钟甫宁、何军通过分析价格支持、生产资料的补贴、农业生产流通领域基础设施和农业科研推广的公共投资、直接补贴以及土地产权及其收益（土地增值）等政策或者政策建议对农民增收的影响后，指出解决农民收入问题只能依靠劳动力转移并提出了相应的政策建议。在解决农民增收问题上，徐全红从公共经济学、福利经济学和制度经济学的角度分析了加大农业补贴的法理基础。
二、欧盟的共同农业政策与改革
本文关注的焦点是欧盟的共同农业政策中由于补贴导致的高成本农业问题和环境问题，并希望借鉴欧盟共同农业政策的改革经验，为我国农业补贴的目标、农业补贴的政策选择提供一些参考。
（一）补贴政策与高成本农业
在过去的几十年里，欧盟通过CAP为其农业部门提供了巨额的支持和补贴。这些巨额的支持和补贴的一个后果就是形成了欧盟今天的高成本农业：2004年欧盟农业支持总水平（TSE）为1400亿美元，占OECD全部农业支持水平的36.8%。可以说，欧盟高成本农业的形成和CAP的补贴政策有密切关系。补贴主要通过农业价格支持、对农民的直接补贴、出口补贴和生产供应控制等实现。
从政策目标看，欧盟的共同农业政策确实起到了提高农业劳动生产率、增加农产品供给、稳定市场和价格的效果。同时，补贴也直接增加了农业从业者的收入，使其能够保持合理的生活水平（农民收入平价原则）。
（二）补贴政策与环境保护及其改革
就CAP而言，早期很少提及对环境的影响，至多是一些保护环境的声明。随着时间的推移，公众除了对共同农业政策预算费用和产品剩余日益不满外，由集约化和专业化造成的生态破坏亦成为舆论的关注焦点。但由于CAP中结构政策资金来源有限，实际上对有益环境的农业活动的促进是零碎的。1992年改革后，加强了以前的有益环境的许多措施并给予他们更为广泛的用途，同年通过的麦克萨利计划中关于价格支持部分也开始更多关注环境意识。总的说来，早期的欧洲农业指导和保证基金（FEOGA）中用于具体环境目的的数量仍然是很小的，且环境支出大多是与减少生产产量有关而非针对有益的环境保护行为。
进入新世纪后，在内外压力下，欧盟展开了新一轮的共同农业政策改革——2003～2006年的改革。新方案提议建立与生产、价格不挂钩的“单一农场补贴”制度，把挂钩的直接补贴改为脱钩的直接补贴，将“蓝箱”支持转变为“绿箱”支持；引入强制性动态调整机制，不断削减对大农场的直接补贴；加强对环境、食品安全、动物健康和动物福利标准的要求；建立新的“农场咨询系统”；加强农村发展，用于促进农村发展的资金将增加，用于促进农村发展的措施范围也将扩大等。
在欧盟CAP未来的发展中，价格和市场政策虽仍会占据主导地位，但产量不再是唯一的关注；如何生产以及同时保护农村的各种生态的、人文的环境资源已成为CAP改革的方向和目标。欧共体对于环境问题的思考不仅仅是作为一种增加农民的收入来源和抑制农业生产的手段，在很大程度上还涉及到资源如何管理的问题。从环境方面来看，农业环境措施一直是农村发展计划中必须强制执行的一个重要部分。这种政策对那些不采用所谓的“高效的农业生产方式”，而对环境问题签约承诺的农民予以奖励。此外，欧盟通过减少直接付款的方式来惩罚那些不遵守环境要求的行为。总地说来，对环境的关注也是农业所关心的一个实际方面。在具体的支持计划下，对农民来说不仅是另一笔收入，而且有助于消除土地的过度使用而导致的市场失衡。
三、对我国的启示
改革开放以来，由于农村家庭联产承包责任制的实施、农业技术进步以及农产品价格等因素的影响，我国农业与农村发展迅速，但农业和农村发展仍然遇到很多问题：农民收入增长缓慢、收入增长率连年下降、城乡居民之间存在着较大的收入差距。农民增收难和城乡收入差距扩大问题已经严重影响我国经济增长的公平性以及社会的和谐与稳定。借鉴欧盟等发达国家的经验，本文认为，在处理农民增收、政府补贴与环境保护方面，有以下启示。
（一）政府补贴与农民增收
随着农产品供给短缺时代的结束，我国农业发展的目标也开始由原来单一的农产品量目标转变为产量收入的双重目标，即在保护农产品有效供给的同时要千方百计地增加农民收入。
1、将对流通环节的间接补贴逐步转向对农民的直接补贴。欧盟等发达国家的农业补贴经验表明：价格补贴最终可能导致高成本农业。这不但不能提高农业的竞争力，反而使得国家财政负担越来越重。同时，以价格保护为主的价格支持政策按照WTO规则，属于“黄箱”政策，受到《价格与反补贴措施协议》的限制：在补贴数量上，仅能对全部粮食产量的8.5%进行补贴。当前世界农业补贴的趋势是价格补贴转向直接收入补贴，即对生产者农民的直接补贴而不是对粮食流通企业的间接补贴；对农民的直接补贴属于世界贸易组织的“绿箱”政策。目前中国实行的最低收购价格政策，由于政策的执行者中国储备粮管理总公司的双重身份，其实质是一种对粮食流通的补贴。参照欧盟等发达国家的经验以及WTO规则，中国对农业的补贴也应该从对流通环节的间接补贴逐步转向对农民的直接补贴。就目前而言，目标价格是一种比较可行的作法。目标价格是国家在一定时期内，根据粮食总量平衡、粮食价格水平以及粮农收益率等因素制定的一种对粮农进行直接补贴的政策性价格。在这种目标价格下，如果市场平均价格低于目标价格，国家对粮农进行差价补贴，反之则市场调节。这种方式有利于保护粮农的利益，而且对粮价总水平有重要支撑作用，又不构成对市场价格的直接干预，也不违背世界贸易组织的基本原则，因而为许多国家采用。这样的政府补贴至少可以保证农民收入比较稳定，同时也不太可能形成高成本农业。
2、结合当前的新农村建设，加大对农村公共产品的投入。对农村公共产品投入的增加，一方面能够改善农业生产和农村生活的环境、能够降低农产品生产的外部成本；另一方面，在对农村公共产品投资加大的过程中，农民能够直接以劳动者的身份获得更多的收入，这种投入将因农民农业外收入的增加而构成农民增收的一个重要项目。
3、加大对农民的教育培训补贴。国内外的经验研究都证明了教育水平和职业培训对就业进而收入的决定性作用。在短期内，培训的就业效应显著，即培训对提高就业率的贡献程度更大；而教育对就业的影响则更为长远和根本。在中国，加大对农民的教育培训补贴对农民增收的作用是持续和明显的。目前，在发达地区农村“镇改街”、“村改居”的城镇化进程中出现的大量失地农民，短期内难以在非农行业找到工作，从而成为失地失业者。此外，更为严重的是在农村，还存在着大量的隐性失业者或者失业者，失业直接影响到农民的增收，而教育培训能够显著改善失地农民重新获得就业的机会，从而能够帮助他们增收。对欠发达地区而言，教育培训更加重要，因为这可能是他们获得比较稳定收入来源的唯一途径。
4、加大对农民调整产业、就业的补贴。从长远看，只有通过调整产业，促进农业劳动力向非农产业转移，才能最终增加农民收入，并使其保持和国民经济的同步增长。
（二）政府补贴、环境保护与农民增收
政府补贴在一定时期内，由于补贴的刺激，使得一些不适合种植农作物的地方都可能进行农业生产等，这会对环境产生一定的负面作用。欧盟等发达国家的经验已经证明，以高水平的价格支持为主的政府补贴，必然伴随着农民增加投入；而在这一过程中，化肥、农药随之出现过量使用。这样的补贴的后果就是环境的恶化、农产品质量的下降以及生态平衡的破坏。政府补贴在对农业的环境保护方面至少可以在以下两个方面发挥作用，这同时又能使农民增收，从而促进社会的持续发展、和谐发展。
1、直接对农业环境保护方面的投资。对农业环境保护方面的投资，包括农业水质的改造、水系污染的治理、水土的保持、植树造林、大气污染的治理、化肥农药污染的治理等。这种对农业环境保护方面的直接投资，在改善农业生产环境的同时，农民还能够在治理过程中的务工获得增收。
2、对农业环境保护方面的直接补贴。政府的直接补贴对于农业环境保护目标的实现是通过以下途径得以实现：第一，政府的对农民直接收入补贴由于不对价格产生影响，从而能够促使农民减少使用化肥、农药、从而有利于环境保护目标的实现。第二，为解决农民增收与环境保护的矛盾，借鉴欧盟等发达国家的经验，对参与环保计划而放弃某些收入的农民给予补偿和补贴。
参考文献：
1、（匈牙利）古斯托·内梅什,苏珊娜·法洁卡什.欧洲新农村的发展范式[J].经济社会体制比较,2007(2).
2、普拉布·平加利.农业增长和经济发展:全球化视角的观点[J].农业经济问题,2007(2).
3、李先德.OECD国家农业支持和政策改革[J].农业经济问题,2007(2).
4、陈薇.粮食直接补贴政策的效果评估与改革探讨[J].农业经济,2006(8).
5、钟甫宁,何军.增加农民收入的关键:扩大非农就业机会[J].农业经济问题,2007(1).
（作者单位：许敏兰，湖南商学院经济与贸易学院，作者为经济学博士；宇红，湖南财经高等专科学校法管系）
关键词：政府补贴；农民增收；高成本农业；可持续发展
一、引言
农产品的政府补贴是世界上绝大多数国家、尤其是发达国家用来支持和保护本国农业的基本政策。国际上，乌拉圭回合后对农产品贸易自由化的要求，特别是多哈会谈中发展中国家和其他农产品出口国要求削减和改革农业补贴的巨大压力，以及因为补贴所导致的环境问题等内部因素的影响，发达国家对其农业补贴进行了改革。总的来说，改革进展缓慢。近几年来，我国也开始对农业实施保护，并逐步加大了对农业的财政补贴力度，这在一定程度上增加了农民的收入。本文不反对农业的政府补贴，补贴是提高农民收入的一个重要途径，也能够在一定程度上确保粮食生产的安全。国外的经验说明补贴也是一把双刃剑：其一，从成本来说补贴最终可能导致欧盟那样的“高成本农业”；其二，补贴也有可能导致环境的破坏和贸易摩擦。因而，本文通过分析欧盟共同农业政策的经验与改革、结合当前我国新农村建设中的农民增收和政府补贴问题，提出我国的政策选择。
对于农村的发展，古斯托·内梅什和苏珊娜·法洁卡什基于中央-边缘模式，提出了多功能农业作为农村发展的“新农村发展模式”，从而可以解释地方发展以及\或者农村资源再配置如何借助中央的帮助为农村争取利益的同时又保持未来农村价值的实现潜力。普拉布·平加利基于农业部门的增长对经济全面发展的贡献这一古老命题，探讨了全球化和食品体系转型对不同类型的国家农业部门的影响。国内的李先德全面介绍了OECD国家的农业支持以及政策改革并对其做出了述评。陈薇从加大粮食主产区的粮食直补资金转移支付力度、改革现有直补模式、提高补贴效率以及完善补贴政策体系等方面对中国粮食直接补贴政策的改革建议进行了研究。钟甫宁、何军通过分析价格支持、生产资料的补贴、农业生产流通领域基础设施和农业科研推广的公共投资、直接补贴以及土地产权及其收益（土地增值）等政策或者政策建议对农民增收的影响后，指出解决农民收入问题只能依靠劳动力转移并提出了相应的政策建议。在解决农民增收问题上，徐全红从公共经济学、福利经济学和制度经济学的角度分析了加大农业补贴的法理基础。
二、欧盟的共同农业政策与改革
本文关注的焦点是欧盟的共同农业政策中由于补贴导致的高成本农业问题和环境问题，并希望借鉴欧盟共同农业政策的改革经验，为我国农业补贴的目标、农业补贴的政策选择提供一些参考。
（一）补贴政策与高成本农业
在过去的几十年里，欧盟通过CAP为其农业部门提供了巨额的支持和补贴。这些巨额的支持和补贴的一个后果就是形成了欧盟今天的高成本农业：2004年欧盟农业支持总水平（TSE）为1400亿美元，占OECD全部农业支持水平的36.8%。可以说，欧盟高成本农业的形成和CAP的补贴政策有密切关系。补贴主要通过农业价格支持、对农民的直接补贴、出口补贴和生产供应控制等实现。
从政策目标看，欧盟的共同农业政策确实起到了提高农业劳动生产率、增加农产品供给、稳定市场和价格的效果。同时，补贴也直接增加了农业从业者的收入，使其能够保持合理的生活水平（农民收入平价原则）。
（二）补贴政策与环境保护及其改革
就CAP而言，早期很少提及对环境的影响，至多是一些保护环境的声明。随着时间的推移，公众除了对共同农业政策预算费用和产品剩余日益不满外，由集约化和专业化造成的生态破坏亦成为舆论的关注焦点。但由于CAP中结构政策资金来源有限，实际上对有益环境的农业活动的促进是零碎的。1992年改革后，加强了以前的有益环境的许多措施并给予他们更为广泛的用途，同年通过的麦克萨利计划中关于价格支持部分也开始更多关注环境意识。总的说来，早期的欧洲农业指导和保证基金（FEOGA）中用于具体环境目的的数量仍然是很小的，且环境支出大多是与减少生产产量有关而非针对有益的环境保护行为。
进入新世纪后，在内外压力下，欧盟展开了新一轮的共同农业政策改革——2003～2006年的改革。新方案提议建立与生产、价格不挂钩的“单一农场补贴”制度，把挂钩的直接补贴改为脱钩的直接补贴，将“蓝箱”支持转变为“绿箱”支持；引入强制性动态调整机制，不断削减对大农场的直接补贴；加强对环境、食品安全、动物健康和动物福利标准的要求；建立新的“农场咨询系统”；加强农村发展，用于促进农村发展的资金将增加，用于促进农村发展的措施范围也将扩大等。
在欧盟CAP未来的发展中，价格和市场政策虽仍会占据主导地位，但产量不再是唯一的关注；如何生产以及同时保护农村的各种生态的、人文的环境资源已成为CAP改革的方向和目标。欧共体对于环境问题的思考不仅仅是作为一种增加农民的收入来源和抑制农业生产的手段，在很大程度上还涉及到资源如何管理的问题。从环境方面来看，农业环境措施一直是农村发展计划中必须强制执行的一个重要部分。这种政策对那些不采用所谓的“高效的农业生产方式”，而对环境问题签约承诺的农民予以奖励。此外，欧盟通过减少直接付款的方式来惩罚那些不遵守环境要求的行为。总地说来，对环境的关注也是农业所关心的一个实际方面。在具体的支持计划下，对农民来说不仅是另一笔收入，而且有助于消除土地的过度使用而导致的市场失衡。
三、对我国的启示
改革开放以来，由于农村家庭联产承包责任制的实施、农业技术进步以及农产品价格等因素的影响，我国农业与农村发展迅速，但农业和农村发展仍然遇到很多问题：农民收入增长缓慢、收入增长率连年下降、城乡居民之间存在着较大的收入差距。农民增收难和城乡收入差距扩大问题已经严重影响我国经济增长的公平性以及社会的和谐与稳定。借鉴欧盟等发达国家的经验，本文认为，在处理农民增收、政府补贴与环境保护方面，有以下启示。
（一）政府补贴与农民增收
随着农产品供给短缺时代的结束，我国农业发展的目标也开始由原来单一的农产品量目标转变为产量收入的双重目标，即在保护农产品有效供给的同时要千方百计地增加农民收入。
1、将对流通环节的间接补贴逐步转向对农民的直接补贴。欧盟等发达国家的农业补贴经验表明：价格补贴最终可能导致高成本农业。这不但不能提高农业的竞争力，反而使得国家财政负担越来越重。同时，以价格保护为主的价格支持政策按照WTO规则，属于“黄箱”政策，受到《价格与反补贴措施协议》的限制：在补贴数量上，仅能对全部粮食产量的8.5%进行补贴。当前世界农业补贴的趋势是价格补贴转向直接收入补贴，即对生产者农民的直接补贴而不是对粮食流通企业的间接补贴；对农民的直接补贴属于世界贸易组织的“绿箱”政策。目前中国实行的最低收购价格政策，由于政策的执行者中国储备粮管理总公司的双重身份，其实质是一种对粮食流通的补贴。参照欧盟等发达国家的经验以及WTO规则，中国对农业的补贴也应该从对流通环节的间接补贴逐步转向对农民的直接补贴。就目前而言，目标价格是一种比较可行的作法。目标价格是国家在一定时期内，根据粮食总量平衡、粮食价格水平以及粮农收益率等因素制定的一种对粮农进行直接补贴的政策性价格。在这种目标价格下，如果市场平均价格低于目标价格，国家对粮农进行差价补贴，反之则市场调节。这种方式有利于保护粮农的利益，而且对粮价总水平有重要支撑作用，又不构成对市场价格的直接干预，也不违背世界贸易组织的基本原则，因而为许多国家采用。这样的政府补贴至少可以保证农民收入比较稳定，同时也不太可能形成高成本农业。
2、结合当前的新农村建设，加大对农村公共产品的投入。对农村公共产品投入的增加，一方面能够改善农业生产和农村生活的环境、能够降低农产品生产的外部成本；另一方面，在对农村公共产品投资加大的过程中，农民能够直接以劳动者的身份获得更多的收入，这种投入将因农民农业外收入的增加而构成农民增收的一个重要项目。
3、加大对农民的教育培训补贴。国内外的经验研究都证明了教育水平和职业培训对就业进而收入的决定性作用。在短期内，培训的就业效应显著，即培训对提高就业率的贡献程度更大；而教育对就业的影响则更为长远和根本。在中国，加大对农民的教育培训补贴对农民增收的作用是持续和明显的。目前，在发达地区农村“镇改街”、“村改居”的城镇化进程中出现的大量失地农民，短期内难以在非农行业找到工作，从而成为失地失业者。此外，更为严重的是在农村，还存在着大量的隐性失业者或者失业者，失业直接影响到农民的增收，而教育培训能够显著改善失地农民重新获得就业的机会，从而能够帮助他们增收。对欠发达地区而言，教育培训更加重要，因为这可能是他们获得比较稳定收入来源的唯一途径。
4、加大对农民调整产业、就业的补贴。从长远看，只有通过调整产业，促进农业劳动力向非农产业转移，才能最终增加农民收入，并使其保持和国民经济的同步增长。
（二）政府补贴、环境保护与农民增收
政府补贴在一定时期内，由于补贴的刺激，使得一些不适合种植农作物的地方都可能进行农业生产等，这会对环境产生一定的负面作用。欧盟等发达国家的经验已经证明，以高水平的价格支持为主的政府补贴，必然伴随着农民增加投入；而在这一过程中，化肥、农药随之出现过量使用。这样的补贴的后果就是环境的恶化、农产品质量的下降以及生态平衡的破坏。政府补贴在对农业的环境保护方面至少可以在以下两个方面发挥作用，这同时又能使农民增收，从而促进社会的持续发展、和谐发展。
1、直接对农业环境保护方面的投资。对农业环境保护方面的投资，包括农业水质的改造、水系污染的治理、水土的保持、植树造林、大气污染的治理、化肥农药污染的治理等。这种对农业环境保护方面的直接投资，在改善农业生产环境的同时，农民还能够在治理过程中的务工获得增收。
2、对农业环境保护方面的直接补贴。政府的直接补贴对于农业环境保护目标的实现是通过以下途径得以实现：第一，政府的对农民直接收入补贴由于不对价格产生影响，从而能够促使农民减少使用化肥、农药、从而有利于环境保护目标的实现。第二，为解决农民增收与环境保护的矛盾，借鉴欧盟等发达国家的经验，对参与环保计划而放弃某些收入的农民给予补偿和补贴。
参考文献：
1、（匈牙利）古斯托·内梅什,苏珊娜·法洁卡什.欧洲新农村的发展范式[J].经济社会体制比较,2007(2).
2、普拉布·平加利.农业增长和经济发展:全球化视角的观点[J].农业经济问题,2007(2).
3、李先德.OECD国家农业支持和政策改革[J].农业经济问题,2007(2).
4、陈薇.粮食直接补贴政策的效果评估与改革探讨[J].农业经济,2006(8).
5、钟甫宁,何军.增加农民收入的关键:扩大非农就业机会[J].农业经济问题,2007(1).
（作者单位：许敏兰，湖南商学院经济与贸易学院，作者为经济学博士；宇红，湖南财经高等专科学校法管系）