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摘要：近年来，经济下行压力加大，税源点乏力或者减少，如何把有限的财力用在“刀刃”上，加强县级财政支出绩效评价工作是解决这一问题的有效措施之一。本文立足于目前我国县级财政支出绩效评价的发展现状，结合绩效评价过程中存在的问题，提出适当的建议和改进措施，为提升县级财政支出可持续效益、改进年初预算安排合理性以及提高政府管理效能水平提供一些参考和借鉴。
关键词：县级财政支出 绩效评价 指标体系 问题和措施
一、引言
面对大环境低迷的经济形势，财政收入有很大困难，县级财政很多地方仅仅是“保工资、保运转、保民生”的“吃饭”财政，如何在“以收定支”的前提下把钱用在“刀刃上”，财政支出绩效评价就显得尤为重要。财政部基于《中华人民共和国预算法》等诸多法律、法规研究制定《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号），是目前我国开展实施财政支出绩效评价的主要文件依据。其中对财政支出绩效评价定义为：各部门、各单位根据绩效评价支出项目设定绩效目标，运用科学的评价指标、标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性等多方面进行客观公正的评价，得出准确结论并反馈、应用。此定义阐明了绩效评价涵盖主体、依据、方式方法以及目标等多方面核心内容。
二、县级财政支出绩效评价意义
县域经济是国家经济发展的基础，如何评价政府政策效果，提高资金使用效率，促进县级经济发展，提高人民福祉，是县级财政支出的主要目标，针对县级财政支出开展绩效评价就显得尤为重要。有效开展实施县级财政支出绩效评价能够时刻警示相关部门和预算单位为实现财政分配的公平与效率而控制财政支出的金额和方向，并且对提升财政年初预算安排，改善财政部门的资源分配情况起到倒逼作用。
虽然目前支出绩效评价局限于财政年初预算、个别大型项目支出、部分支出政策等方面的绩效评价或者是某一具體的如农村危房改造绩效评价等，我国财政支出绩效评价还不够全面和系统，但也在不断更正、改进和完善中。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）拓展了绩效评价的内容和范围，由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，并且要重视绩效评价结果应用，要使评价结果作为完善财政政策、调整预算安排和支出结构的重要反馈依据。绩效评价要不断分级细化，不断改进完善，比如通过建立县级财政支出绩效评价，可以弥补财政支出绩效评价的底级空白，从而评价县级财政政策，指导财政支出，促进县域经济持续、健康、有序发展。
三、县级财政支出绩效评价现状及问题
（一）法制化程度薄弱，缺乏实施保障
基层部门和单位要加强依法行政、依法理财，我国就必须加快法制化建设进程。完备的绩效评价相关文件和法律、法规是为开展财政支出绩效评价工作基石，不仅为绩效评价工作指明方向、规范程序，而且为其树立权威、确立地位，以便绩效工作能够在全国范围内有效开展。尽管财政部在2016年重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，同时废止部分以前年度相关绩效评价文件，并且要求若其他地方有关规定与本办法存在冲突，最终以本办法为准。此文件的修定进一步明确、规范绩效评价工作内容、标准、方法和程序，但绩效评价工作目前还是比较宏观，缺乏相应的详细配套政策、强制措施以及奖惩方案。加之目前我国绩效评价工作的侧重点仍处于评价其合理性范畴而非合法性、合规性范畴，这就导致开展绩效评价的强制性、权威性不足，不能够引起各部门、单位的足够重视，导致其主体意识和责任意识不强，难以顺利开展工作，实现预期效果。
（二）业务程序不够简化和明确
绩效评价业务程序复杂、繁琐，工作效率低，完成绩效评价按规定流程从确定绩效评价对象、下达评价通知，确定人员、方案，审查、核实评价资料、综合分析并形成结论、撰写完成评价报告、反馈整改意见，建档立案等，完成一整套的流程就需较长时间，时效性较差，简化、明确的业务流程才可有效指导财政支出方向和金额。
（三）绩效评价体系构建不完善
2016 年财政部重新修订的《财政支出绩效评价管理暂行办法》出台后，各部门、各单位根据当地实际出台了地方绩效评价管理办法，促进地方绩效评价工作及时、有效、规范开展。但在实施过程中存在诸多障碍。普遍面临的问题是绩效评价内容确定后，如何针对具体内容设计评价目标、指标以及标准等。目前还没有科学的、合理的、可行的参考体系，就无法得出准确绩效评价结果，结果的反馈与应用必然也是无效的。加之目前我国还处于绩效评价的初级、摸索阶段，开展绩效评价多是多是骋请专家、会计师事务所、项目评估机构等，导致审计痕迹很重，对于财政资金真实使用目的和目标认识不清，特别是对公共服务和公共价值认识不到位。而财政支出主要是为社会提供公共服务，不以盈利为目的，诸多项目产生的社会效益在短期内无法体现出来，所以个性化指标的创新才能得到合理的绩效评价结果。
（四）信息化程度低，缺乏技术支持
县级财政支出涉及教育、社保和就业、农林水、医疗卫生、交通、城建等各个方面，涉及面广，数据量大，时效性强，对信息化技术要求较高。要想得到客观、准确、有效的绩效评价结果，就需要精确、简化、完备、互联的绩效评价系统和绩效评价信息数据库，具备对县级各类财政支出项目的经济、社会、生态，可持续性效益和影响状况开展绩效评价功能，并且可以对已有数据进行历史上、纵向的、横向的分析比较，这就方便地方绩效评价的工作开展，对评价结果应用、反馈也就底气实足。但就我国目前绩效评价发展现状而言，还未建立绩效评价系统和信息数据库。
四、建议与措施
（一）提高绩效评价专业性认识
县级财政支出绩效评价陆续得到的各地、各部门的重视，相继出台绩效评价相关实施办法，夯实了绩效评价工作基础。各地在进行绩效评价时应提高专业性认识，在骋请专家、会计师事务所、评估机构等第三方机构时，要强调对财政资金使用目标和目的的关注，特别是公共服务和公共价值以及可持续性效益的关注，避免审计痕迹过重，而忽视了绩效评价的真正意义。要充分认识到绩效评价应属于公共管理学范畴，而非财务审计、资产评估等专业管理学科范畴。目的是改进政府管理，重点是反映投入的经济性、产出效率和效益，结果是形成管理咨询报告，为政府决策提供参考。 （二）加强宣传、培训，完善法律、法规
由于各地尤其是基层业务人员素质偏低，应加强对工作人员宣传、培训，充分认识县级绩效评价的意义、作用，充分掌握绩效评价的流程、内容、方法等，应建立、建全相关法律、法规，使绩效评价能够有法可依，有规可循。树立基层工作人员绩效观，积极开展绩效评价工作，得到有效评价结果并进行传递和反馈，切实提高财政支出各方面效益，改进政府公共管理职能。
（三）简化评价程序，完善指标体系
基于县级工作人员业务素质普遍较低，要想使绩效评价有效开展，程序简单、明确是前提，根据绩效评价项目的特点并充分考虑成本与效益，制定差异、简化、可行的评价流程，从而提高绩效评价的效率。而绩效评价的核心是指标体系，完整、合理、有效的指标体系建设是当务之急，绩效评价指标应尽量侧重经济、社会、生态效益以及可持续发展等指标上，淡化监督管理、资金管理、工程实施等过程指标，加强投入的经济性、产出效率和效益等结果指标，充分利用当前我国的信息化网络平台，使支出数据横向、纵向共享，指标设计充分利用现有和将来要有的支出数据，加强调查问卷和访谈等形式的运用，以便弥补指标体系的不足，得到真实有效的评价结果。
（四）绩效评价结果要得到充分应用
绩效评价要注重评价结果的应用，而非绩效评价的实施过程。绩效评价结果的合规标准应当具备数据真实、准确，依据充分、完整，分析精确、透彻并且客观公正。为充分发挥绩效评价结果的效用，要求各部门和各单位要及时反馈绩效评价结果，为当地发展决策及时所用，并将其作为提高财政预算管理和来年预算安排的重要依据。要评有所用，不要为评而评。
（五）加强理论实践创新，明确奖惩措施
十九大明确提出要加强创新型国家建设，创新是发展的源动力，是我国进行建设现代化经济体系的战略支撑。支出绩效评价在理论创新的基礎上加强实践创新，使我国绩效评价更好、更快进入国际先进行列。同时要明确奖励、惩罚制度，尤其是对于支出绩效评价不合标准，无效益使用资金，造成严重财力浪费，对这些“懒政、错政”的政府管理行为不仅要缩减部门财力，更要与相关管理人员政绩挂钩，明确惩罚措施，严肃惩罚，使绩效评价纳入透明的奖惩制度之下。
五、结束语
目前，县级财政支出绩效评价在我国还处于探索和完善阶段，本文主要在当前经济势下，结合县级实际情况阐述了县级财政支出绩效评价的意义，探究了目前实施中存在的客观问题以及阻碍因素，并结合实际提出一些可行性建议。推动绩效评价工作的有效开展，夯实绩效评价工作基础，以便得到真实评价结果并反馈给上级、当地有部门作为决策依据，最终目的是提高财政资金的使用效益和行政事业单位的管理效能，使经济发展的红利能够最大限度的惠及广大人民群众。
关键词：县级财政支出 绩效评价 指标体系 问题和措施
一、引言
面对大环境低迷的经济形势，财政收入有很大困难，县级财政很多地方仅仅是“保工资、保运转、保民生”的“吃饭”财政，如何在“以收定支”的前提下把钱用在“刀刃上”，财政支出绩效评价就显得尤为重要。财政部基于《中华人民共和国预算法》等诸多法律、法规研究制定《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号），是目前我国开展实施财政支出绩效评价的主要文件依据。其中对财政支出绩效评价定义为：各部门、各单位根据绩效评价支出项目设定绩效目标，运用科学的评价指标、标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性等多方面进行客观公正的评价，得出准确结论并反馈、应用。此定义阐明了绩效评价涵盖主体、依据、方式方法以及目标等多方面核心内容。
二、县级财政支出绩效评价意义
县域经济是国家经济发展的基础，如何评价政府政策效果，提高资金使用效率，促进县级经济发展，提高人民福祉，是县级财政支出的主要目标，针对县级财政支出开展绩效评价就显得尤为重要。有效开展实施县级财政支出绩效评价能够时刻警示相关部门和预算单位为实现财政分配的公平与效率而控制财政支出的金额和方向，并且对提升财政年初预算安排，改善财政部门的资源分配情况起到倒逼作用。
虽然目前支出绩效评价局限于财政年初预算、个别大型项目支出、部分支出政策等方面的绩效评价或者是某一具體的如农村危房改造绩效评价等，我国财政支出绩效评价还不够全面和系统，但也在不断更正、改进和完善中。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）拓展了绩效评价的内容和范围，由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，并且要重视绩效评价结果应用，要使评价结果作为完善财政政策、调整预算安排和支出结构的重要反馈依据。绩效评价要不断分级细化，不断改进完善，比如通过建立县级财政支出绩效评价，可以弥补财政支出绩效评价的底级空白，从而评价县级财政政策，指导财政支出，促进县域经济持续、健康、有序发展。
三、县级财政支出绩效评价现状及问题
（一）法制化程度薄弱，缺乏实施保障
基层部门和单位要加强依法行政、依法理财，我国就必须加快法制化建设进程。完备的绩效评价相关文件和法律、法规是为开展财政支出绩效评价工作基石，不仅为绩效评价工作指明方向、规范程序，而且为其树立权威、确立地位，以便绩效工作能够在全国范围内有效开展。尽管财政部在2016年重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，同时废止部分以前年度相关绩效评价文件，并且要求若其他地方有关规定与本办法存在冲突，最终以本办法为准。此文件的修定进一步明确、规范绩效评价工作内容、标准、方法和程序，但绩效评价工作目前还是比较宏观，缺乏相应的详细配套政策、强制措施以及奖惩方案。加之目前我国绩效评价工作的侧重点仍处于评价其合理性范畴而非合法性、合规性范畴，这就导致开展绩效评价的强制性、权威性不足，不能够引起各部门、单位的足够重视，导致其主体意识和责任意识不强，难以顺利开展工作，实现预期效果。
（二）业务程序不够简化和明确
绩效评价业务程序复杂、繁琐，工作效率低，完成绩效评价按规定流程从确定绩效评价对象、下达评价通知，确定人员、方案，审查、核实评价资料、综合分析并形成结论、撰写完成评价报告、反馈整改意见，建档立案等，完成一整套的流程就需较长时间，时效性较差，简化、明确的业务流程才可有效指导财政支出方向和金额。
（三）绩效评价体系构建不完善
2016 年财政部重新修订的《财政支出绩效评价管理暂行办法》出台后，各部门、各单位根据当地实际出台了地方绩效评价管理办法，促进地方绩效评价工作及时、有效、规范开展。但在实施过程中存在诸多障碍。普遍面临的问题是绩效评价内容确定后，如何针对具体内容设计评价目标、指标以及标准等。目前还没有科学的、合理的、可行的参考体系，就无法得出准确绩效评价结果，结果的反馈与应用必然也是无效的。加之目前我国还处于绩效评价的初级、摸索阶段，开展绩效评价多是多是骋请专家、会计师事务所、项目评估机构等，导致审计痕迹很重，对于财政资金真实使用目的和目标认识不清，特别是对公共服务和公共价值认识不到位。而财政支出主要是为社会提供公共服务，不以盈利为目的，诸多项目产生的社会效益在短期内无法体现出来，所以个性化指标的创新才能得到合理的绩效评价结果。
（四）信息化程度低，缺乏技术支持
县级财政支出涉及教育、社保和就业、农林水、医疗卫生、交通、城建等各个方面，涉及面广，数据量大，时效性强，对信息化技术要求较高。要想得到客观、准确、有效的绩效评价结果，就需要精确、简化、完备、互联的绩效评价系统和绩效评价信息数据库，具备对县级各类财政支出项目的经济、社会、生态，可持续性效益和影响状况开展绩效评价功能，并且可以对已有数据进行历史上、纵向的、横向的分析比较，这就方便地方绩效评价的工作开展，对评价结果应用、反馈也就底气实足。但就我国目前绩效评价发展现状而言，还未建立绩效评价系统和信息数据库。
四、建议与措施
（一）提高绩效评价专业性认识
县级财政支出绩效评价陆续得到的各地、各部门的重视，相继出台绩效评价相关实施办法，夯实了绩效评价工作基础。各地在进行绩效评价时应提高专业性认识，在骋请专家、会计师事务所、评估机构等第三方机构时，要强调对财政资金使用目标和目的的关注，特别是公共服务和公共价值以及可持续性效益的关注，避免审计痕迹过重，而忽视了绩效评价的真正意义。要充分认识到绩效评价应属于公共管理学范畴，而非财务审计、资产评估等专业管理学科范畴。目的是改进政府管理，重点是反映投入的经济性、产出效率和效益，结果是形成管理咨询报告，为政府决策提供参考。 （二）加强宣传、培训，完善法律、法规
由于各地尤其是基层业务人员素质偏低，应加强对工作人员宣传、培训，充分认识县级绩效评价的意义、作用，充分掌握绩效评价的流程、内容、方法等，应建立、建全相关法律、法规，使绩效评价能够有法可依，有规可循。树立基层工作人员绩效观，积极开展绩效评价工作，得到有效评价结果并进行传递和反馈，切实提高财政支出各方面效益，改进政府公共管理职能。
（三）简化评价程序，完善指标体系
基于县级工作人员业务素质普遍较低，要想使绩效评价有效开展，程序简单、明确是前提，根据绩效评价项目的特点并充分考虑成本与效益，制定差异、简化、可行的评价流程，从而提高绩效评价的效率。而绩效评价的核心是指标体系，完整、合理、有效的指标体系建设是当务之急，绩效评价指标应尽量侧重经济、社会、生态效益以及可持续发展等指标上，淡化监督管理、资金管理、工程实施等过程指标，加强投入的经济性、产出效率和效益等结果指标，充分利用当前我国的信息化网络平台，使支出数据横向、纵向共享，指标设计充分利用现有和将来要有的支出数据，加强调查问卷和访谈等形式的运用，以便弥补指标体系的不足，得到真实有效的评价结果。
（四）绩效评价结果要得到充分应用
绩效评价要注重评价结果的应用，而非绩效评价的实施过程。绩效评价结果的合规标准应当具备数据真实、准确，依据充分、完整，分析精确、透彻并且客观公正。为充分发挥绩效评价结果的效用，要求各部门和各单位要及时反馈绩效评价结果，为当地发展决策及时所用，并将其作为提高财政预算管理和来年预算安排的重要依据。要评有所用，不要为评而评。
（五）加强理论实践创新，明确奖惩措施
十九大明确提出要加强创新型国家建设，创新是发展的源动力，是我国进行建设现代化经济体系的战略支撑。支出绩效评价在理论创新的基礎上加强实践创新，使我国绩效评价更好、更快进入国际先进行列。同时要明确奖励、惩罚制度，尤其是对于支出绩效评价不合标准，无效益使用资金，造成严重财力浪费，对这些“懒政、错政”的政府管理行为不仅要缩减部门财力，更要与相关管理人员政绩挂钩，明确惩罚措施，严肃惩罚，使绩效评价纳入透明的奖惩制度之下。
五、结束语
目前，县级财政支出绩效评价在我国还处于探索和完善阶段，本文主要在当前经济势下，结合县级实际情况阐述了县级财政支出绩效评价的意义，探究了目前实施中存在的客观问题以及阻碍因素，并结合实际提出一些可行性建议。推动绩效评价工作的有效开展，夯实绩效评价工作基础，以便得到真实评价结果并反馈给上级、当地有部门作为决策依据，最终目的是提高财政资金的使用效益和行政事业单位的管理效能，使经济发展的红利能够最大限度的惠及广大人民群众。