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摘要：我国国家级高新区发展过程中暴露出最根本的问题即自主创新不足。而高新区管理中存在的种种问题则是高新区其它问题得以解决的前提与保证。对于高新区管理的保障体系主要从五个方面进行建构。
关键词：自主创新 高新区管理 立法 保障体系
自1988年我国第一个高新区——“北京高技术试验区”即“中关村”科技园区建立以来，经过近二十年的发展；我国高新区取得了巨大成就。如今，我国有国家级高新区53个，而这53个高新区已基本实现了最初定位的“七大功能”即：建立和发展高新技术产业的基地；加速发展成果转化和孵化创新的示范区；深化改革的示范区。培养和造就高新技术实业家的学校，向传统产业扩散高新技术及其产品的辐射源，体现社会主义现代文明的新社区。此外我国国家高新区还成为国家税收的重要来源、地方经济新的增长点以及稳定就业的重要渠道。但与世界上其它发展较好的高新区相比，我国高新区还存在着相当大的差距，与国家所赋予的历史使命还有相当大的差距。其存在的问题很多诸如产业同构、产业集聚不明显、核心竞争力弱，等等。而其中最主要的也是最根本方面即是我国高新区自主创新不足问题，究其原因也很多，仔细分析不难发现，其中高新区管理没能更好地适应高新区的发展，高新区的创新环境不完善。正如吴敬琏所说，制度重于技术。因此，我国高新区管理问题则是目前高新区发展中的主要问题，也是其它问题得以解决的前提和保证。
一、高新区管理存在的问题
(一)立法层次低，立法内容不完备
目前我国高新区的政策环境还不健全、不完备。主要表现在立法层次较低，并且缺乏统一性。国外一些国家对高新区的建设和发展都制定了专门法，如新加坡有《新兴工业法令》、日本有《高技术密集区促进法》等。而我国目前真正属于法律层面的只有《中华人民共和国科学技术进步法》，但它也未对高新区做出实体规范。可以认为，我国高新区的专门立法还是一个空白，不适应高新区蓬勃发展的现实，不能满足对高新区加强宏观控制的需要。另一方面，虽然部门规章、地方法规和各类政策为数不少，但其中不乏相互矛盾的条款和不平等的条款等。各个高新区之间缺乏必要的联系与协调、国家也没有从宏观上制定高新区的总体规划和纲要，以至出现高新区之间重复建设和高新区内管理秩序混乱。
(二)管理体制方面的缺陷
(1)政企不分、政事不分现象严重
我国高新区的开发都采用政府出资(借贷)，由国有开发公司进行开发，而绝大部分高新区都采用政府一公司管理型即政企合一型这一模式。这一模式是管委会和开发总公司合署办公，行政职能与企业职能双重职能合一，即集开发职能、行政职能、销售职能、服务职能于一体的管理模式，这种政企不分、政事不分的模式，管了太多管不了也不该管的事，而有些“份内”之事却没有做好，这种越位和缺位直接导致了开发区的发展偏离市场的要求。虽然在社会各界要求政企分开的呼声中，多数采取政企合一型的高新区进行了改革，总公司成为独立经营的公司制企业，但与此同时很多高新区的行政化趋势加强，有的甚至与当地行政区合二为一，如苏州、常州、无锡、青岛等。由于受传统行政习惯的影响，这些高新区的行政干预力度仍然很大，往往管了许多管不了，也不该管的社会事务，从而造成了政事不分，也不利于集中精力为高新区谋发展。
(2)管理体制的复归倾向
我国高新区成长于计划经济向市场经济的转轨时期，因而一开始我国高新区就担负着在局部地区建立有别于旧体制的重任。因此大部分高新区从设立那天开始就在寻求一种更适合园区、适合高新技术产业发展的高效、精简、透明、以服务为主的管理新体制。建立之初，我国绝大部分高新区都真正实现了“一栋楼办公”、“一站式服务”的精简、高效的园区管理体制。但随着高新区的不断发展，管理体制有向传统体制复归的倾向，原因有二：第一，由于市场经济体制尚不完善，而计划经济体制的习惯力量还在，高新区作为新体制的示范区，一方面不能从计划经济的大盘子里要肉，另一方面从市场那里需求得不到应有的满足，因而有向传统行政回归的呼声，第二，随着高新区的不断发展，规模的不断扩大，很多高新区俨然变成了一座座现代化生活设施配套完备的新城区，面对园区规模的不断扩大，管理范围也越大，为了与上级部门对口，管理部门也不断增加，管理职能也相应增加和扩大。原来形成的高效的、小而精的管理机构也不断膨胀，大而全，机构臃肿，效率降低，出现了向传统体制复归的倾向。这种管理机构、管理体制必然与瞬息万变的信息社会、知识经济社会相违背，也必然不能适应高新技术产业发展的与市场经济的需要，必然会阻碍创新的发展，因而阻碍高新区的发展。
(3)高新区法律主体地位不明确，管委会性质不明
我国高新区的快速发展引起了社会各界的高度关注，对于高新区主体地位问题，学界已有越来越高的呼声要求国家制定统一法律，确定高新区的主体地位，但到目前为止，由于种种原因，高新区主体地位仍然不明确。而我国大多数高新区采用的是管委会作为高新区的直接管理机构，但管委会的性质在我国也没有明确的立法界定，虽然部分省市已经由地方人大通过或以政府令的形式出台了关于高新区的地方性法规，如上海市出台了《上海市开发区管理条例》，但大部分高新区仍缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系，使管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护高新技术企业合法权益等方面发挥其应有的作用。
二、解决现阶段高新区管理问题的保障条件
高新区是市场经济的产物，因此要解决高新区管理问题还是要按照市场经济的内在要求，综合运用财政、金融、法律等手段进行宏观管理，对于我国高新区的发展情况来看，要解决现阶段高新区管理问题，主要还要从政策法规、中介、风险投资、市场、人文五个体系进行构建，为解决高新区管理问题提供保障。
(一)政策法规体系
完善政策法规体系是实现高新区发展目标的根本保证，是高新区管理问题的重要内容和必要前提。政策法规体系建设主要是国家层面的立法、地方人大制定的法律规章条例及园区制定的规范性文件。从国家层面即通过全国人大立法，尽快出台专门关于高新区的法律，对其地位、发展的目标、管理体制等以法律形式确定下来，使高新区建区及管理上有法可依，形成一个全国性的有关开发区的法律体系，使全国真正拥有一种符合社会主义市场 经济需要的、法规齐备、设置科学、便于操作、具有高度相对规范统一的高新区管理体制，从而消除权限相互冲突、制约、特殊政策难以充分发挥作用、管理困难等问题，从而避免在高新区日常运营中的人事行政即领导说了算的直接干预，也能有效避免条块管理、政出多门的相互推诿、互相扯皮而导致效率低下的官僚作风，使高新区的发展走上规范的法律轨道。
(二)中介体系
社会中介机构是市场经济关系深化发展和社会分工在市场领域细化的必然产物、是市场体系的一个重要组成部分，它的完善与否是市场体系成熟与否的一个重要标志。社会中介组织作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有政府行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能和作用，是保证开发区经济社会健康快速发展的必不可少的重要组织。因此，高新区管委会要充分利用各类中介组织和行业协会的桥梁与纽带作用，把政府管不了、管不好的事情交给社会中介组织去完成。积极创造有利条件，吸引和扶持各种社会力量，建立和完善与政府完全脱钩、自主经营的各种中介组织，在开发区内营造一个良好的区域市场经济环境。
(1)理顺政府部门与中介机构的关系
改革现行的管理体制，把那些原来由政府承担的大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能以及社会监督的职能等逐步交由中介组织去行使，客观上为中介组织的发展提供广阔的空间。
改革现行的中介组织“官办”、“半官办”、“官民合办”的架构，督促资产评估事务所、会计师事务所、律师事务所等中介组织尽快与挂靠单位彻底脱钩，将其逐步改制为自主经营、自负盈亏、自担风险的合伙制事务所、个人事务所和股份有限事务所。
(2)加大对社会中介组织的监管力度
要加强行业协会建设，引导行业管理组织制定行业的执行准则、技术标准及后续教育等制度，并建立健全职业道德、质量监督等制度。政府有关部门应彻底负起责任，采取各种有力措施，加强对行业协会和中介组织监管，以保证中介机构能健康有序地发展。
(3)不断提高社会中介机构从业者的素质
当前我国高新区的社会中介机构缺乏大批知识面广、业务能力强、会管理的复合人才，这在一定程度上制约着中介行业的发展。因此，要在健全用人机制的基础上，有计划、有步骤地对执业人员进行培训。同时，要利用高薪、高位等政策，适当引进一批高级管理人才和权威性执业人才。
(三)风险投资体系
高新技术产业的最大特点是高投入、高风险、高回报。资金短缺已成为我国各高新区科技与资本结合的最大瓶颈。相比国外成功的高新区，我国高新区的风险投资业的发展起步晚、发展慢，风险投资机制不完善，我国风险投资和资本市场的发展速度也明显落后于国民经济增长的步伐，远远不能满足高新技术企业高速发展所产生的巨量融资需求，影响企业自主创新能力的提高，影响了创新型小企业的生存和发展。因此，我国应尽快建立政府出资、企业投资、个人投资、国外资金的多元化的风险投资机制，尽快建立完善方便中小企业融资及资本退出的二板市场。目前，我国有的高新区，如上海、深圳等在这方面进行了尝试，也收到了一定的效果，而作为落实《规划纲要》60条配套政策之一，非上市股份制高新技术企业股权报价代办转让系统，即所谓的“三板”已经在中关村园区率先启动试点，目前已经有三家企业在深交所挂牌交易，这些都给我国高新区发展带来了希望。
(四)市场经济体制
高新技术产业乃至高新区，必须在完善的市场经济体制下才能更充分地发展。而我国正处于计划经济体制向市场经济体制转变的时期，市场经济体制不完善。因此，必须加快我国整个市场经济体制的建立与完善，减少政府在微观经济领域的干预作用，减少审批事项，把应属于市场的权力还归市场，尽快实现政企分开、政事分开。加强政府的宏观调控能力，通过制定政策、引导规范各类市场体系如生产要素市场、资本市场、服务体系等的形成。市场经济体制健全与完善了，那么目前我国高新区发展中的一系列问题将迎刃而解。
(五)人文环境体系
高新区的发展，人才是关键。而高新区作为国家新体制的试验区，拥有一批创新的高素质行政管理人员队伍则至关重要。如何营造一个能吸引人才、留住人才，激励人才发挥主动性、创造性、积极性的环境体系也是我高新区发展的一个有力保障。
(1)要建立人才选用的竞争机制
总结以往开发区发展中人事制度的成果，继续引用并推进一些地区形成的择优录用、能上能下、能进能出的聘任制，合同制的用人制度体系。对开发区管理机关的工作人员要实行公开招聘，择优录用，对领导职位和重要岗位，可以引入公开竞争机制，选优用优；对在职领导干部要探索实行任期制和转岗交流制，对不能胜任工作的领导干部要及时调整下来，要通过干部人事制度的改革与创新，激发广大干部的内在动力，改善干部队伍的知识结构和人和结构，提高管理队伍的整体素质。
(2)要建立选优用优、效率优先的激励机制
有激励才会有动力，要着实改变以往的职位级别工资制，即同一职位享有同一级别的工资待遇及奖金，干多干少一个样的所谓公平分配制度，要引入企业的奖金激励制度，多劳多得，按所作的贡献发奖金的这一激励机制，充分发挥每一个员工的智慧与才干。
关键词：自主创新 高新区管理 立法 保障体系
自1988年我国第一个高新区——“北京高技术试验区”即“中关村”科技园区建立以来，经过近二十年的发展；我国高新区取得了巨大成就。如今，我国有国家级高新区53个，而这53个高新区已基本实现了最初定位的“七大功能”即：建立和发展高新技术产业的基地；加速发展成果转化和孵化创新的示范区；深化改革的示范区。培养和造就高新技术实业家的学校，向传统产业扩散高新技术及其产品的辐射源，体现社会主义现代文明的新社区。此外我国国家高新区还成为国家税收的重要来源、地方经济新的增长点以及稳定就业的重要渠道。但与世界上其它发展较好的高新区相比，我国高新区还存在着相当大的差距，与国家所赋予的历史使命还有相当大的差距。其存在的问题很多诸如产业同构、产业集聚不明显、核心竞争力弱，等等。而其中最主要的也是最根本方面即是我国高新区自主创新不足问题，究其原因也很多，仔细分析不难发现，其中高新区管理没能更好地适应高新区的发展，高新区的创新环境不完善。正如吴敬琏所说，制度重于技术。因此，我国高新区管理问题则是目前高新区发展中的主要问题，也是其它问题得以解决的前提和保证。
一、高新区管理存在的问题
(一)立法层次低，立法内容不完备
目前我国高新区的政策环境还不健全、不完备。主要表现在立法层次较低，并且缺乏统一性。国外一些国家对高新区的建设和发展都制定了专门法，如新加坡有《新兴工业法令》、日本有《高技术密集区促进法》等。而我国目前真正属于法律层面的只有《中华人民共和国科学技术进步法》，但它也未对高新区做出实体规范。可以认为，我国高新区的专门立法还是一个空白，不适应高新区蓬勃发展的现实，不能满足对高新区加强宏观控制的需要。另一方面，虽然部门规章、地方法规和各类政策为数不少，但其中不乏相互矛盾的条款和不平等的条款等。各个高新区之间缺乏必要的联系与协调、国家也没有从宏观上制定高新区的总体规划和纲要，以至出现高新区之间重复建设和高新区内管理秩序混乱。
(二)管理体制方面的缺陷
(1)政企不分、政事不分现象严重
我国高新区的开发都采用政府出资(借贷)，由国有开发公司进行开发，而绝大部分高新区都采用政府一公司管理型即政企合一型这一模式。这一模式是管委会和开发总公司合署办公，行政职能与企业职能双重职能合一，即集开发职能、行政职能、销售职能、服务职能于一体的管理模式，这种政企不分、政事不分的模式，管了太多管不了也不该管的事，而有些“份内”之事却没有做好，这种越位和缺位直接导致了开发区的发展偏离市场的要求。虽然在社会各界要求政企分开的呼声中，多数采取政企合一型的高新区进行了改革，总公司成为独立经营的公司制企业，但与此同时很多高新区的行政化趋势加强，有的甚至与当地行政区合二为一，如苏州、常州、无锡、青岛等。由于受传统行政习惯的影响，这些高新区的行政干预力度仍然很大，往往管了许多管不了，也不该管的社会事务，从而造成了政事不分，也不利于集中精力为高新区谋发展。
(2)管理体制的复归倾向
我国高新区成长于计划经济向市场经济的转轨时期，因而一开始我国高新区就担负着在局部地区建立有别于旧体制的重任。因此大部分高新区从设立那天开始就在寻求一种更适合园区、适合高新技术产业发展的高效、精简、透明、以服务为主的管理新体制。建立之初，我国绝大部分高新区都真正实现了“一栋楼办公”、“一站式服务”的精简、高效的园区管理体制。但随着高新区的不断发展，管理体制有向传统体制复归的倾向，原因有二：第一，由于市场经济体制尚不完善，而计划经济体制的习惯力量还在，高新区作为新体制的示范区，一方面不能从计划经济的大盘子里要肉，另一方面从市场那里需求得不到应有的满足，因而有向传统行政回归的呼声，第二，随着高新区的不断发展，规模的不断扩大，很多高新区俨然变成了一座座现代化生活设施配套完备的新城区，面对园区规模的不断扩大，管理范围也越大，为了与上级部门对口，管理部门也不断增加，管理职能也相应增加和扩大。原来形成的高效的、小而精的管理机构也不断膨胀，大而全，机构臃肿，效率降低，出现了向传统体制复归的倾向。这种管理机构、管理体制必然与瞬息万变的信息社会、知识经济社会相违背，也必然不能适应高新技术产业发展的与市场经济的需要，必然会阻碍创新的发展，因而阻碍高新区的发展。
(3)高新区法律主体地位不明确，管委会性质不明
我国高新区的快速发展引起了社会各界的高度关注，对于高新区主体地位问题，学界已有越来越高的呼声要求国家制定统一法律，确定高新区的主体地位，但到目前为止，由于种种原因，高新区主体地位仍然不明确。而我国大多数高新区采用的是管委会作为高新区的直接管理机构，但管委会的性质在我国也没有明确的立法界定，虽然部分省市已经由地方人大通过或以政府令的形式出台了关于高新区的地方性法规，如上海市出台了《上海市开发区管理条例》，但大部分高新区仍缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系，使管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护高新技术企业合法权益等方面发挥其应有的作用。
二、解决现阶段高新区管理问题的保障条件
高新区是市场经济的产物，因此要解决高新区管理问题还是要按照市场经济的内在要求，综合运用财政、金融、法律等手段进行宏观管理，对于我国高新区的发展情况来看，要解决现阶段高新区管理问题，主要还要从政策法规、中介、风险投资、市场、人文五个体系进行构建，为解决高新区管理问题提供保障。
(一)政策法规体系
完善政策法规体系是实现高新区发展目标的根本保证，是高新区管理问题的重要内容和必要前提。政策法规体系建设主要是国家层面的立法、地方人大制定的法律规章条例及园区制定的规范性文件。从国家层面即通过全国人大立法，尽快出台专门关于高新区的法律，对其地位、发展的目标、管理体制等以法律形式确定下来，使高新区建区及管理上有法可依，形成一个全国性的有关开发区的法律体系，使全国真正拥有一种符合社会主义市场 经济需要的、法规齐备、设置科学、便于操作、具有高度相对规范统一的高新区管理体制，从而消除权限相互冲突、制约、特殊政策难以充分发挥作用、管理困难等问题，从而避免在高新区日常运营中的人事行政即领导说了算的直接干预，也能有效避免条块管理、政出多门的相互推诿、互相扯皮而导致效率低下的官僚作风，使高新区的发展走上规范的法律轨道。
(二)中介体系
社会中介机构是市场经济关系深化发展和社会分工在市场领域细化的必然产物、是市场体系的一个重要组成部分，它的完善与否是市场体系成熟与否的一个重要标志。社会中介组织作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有政府行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能和作用，是保证开发区经济社会健康快速发展的必不可少的重要组织。因此，高新区管委会要充分利用各类中介组织和行业协会的桥梁与纽带作用，把政府管不了、管不好的事情交给社会中介组织去完成。积极创造有利条件，吸引和扶持各种社会力量，建立和完善与政府完全脱钩、自主经营的各种中介组织，在开发区内营造一个良好的区域市场经济环境。
(1)理顺政府部门与中介机构的关系
改革现行的管理体制，把那些原来由政府承担的大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能以及社会监督的职能等逐步交由中介组织去行使，客观上为中介组织的发展提供广阔的空间。
改革现行的中介组织“官办”、“半官办”、“官民合办”的架构，督促资产评估事务所、会计师事务所、律师事务所等中介组织尽快与挂靠单位彻底脱钩，将其逐步改制为自主经营、自负盈亏、自担风险的合伙制事务所、个人事务所和股份有限事务所。
(2)加大对社会中介组织的监管力度
要加强行业协会建设，引导行业管理组织制定行业的执行准则、技术标准及后续教育等制度，并建立健全职业道德、质量监督等制度。政府有关部门应彻底负起责任，采取各种有力措施，加强对行业协会和中介组织监管，以保证中介机构能健康有序地发展。
(3)不断提高社会中介机构从业者的素质
当前我国高新区的社会中介机构缺乏大批知识面广、业务能力强、会管理的复合人才，这在一定程度上制约着中介行业的发展。因此，要在健全用人机制的基础上，有计划、有步骤地对执业人员进行培训。同时，要利用高薪、高位等政策，适当引进一批高级管理人才和权威性执业人才。
(三)风险投资体系
高新技术产业的最大特点是高投入、高风险、高回报。资金短缺已成为我国各高新区科技与资本结合的最大瓶颈。相比国外成功的高新区，我国高新区的风险投资业的发展起步晚、发展慢，风险投资机制不完善，我国风险投资和资本市场的发展速度也明显落后于国民经济增长的步伐，远远不能满足高新技术企业高速发展所产生的巨量融资需求，影响企业自主创新能力的提高，影响了创新型小企业的生存和发展。因此，我国应尽快建立政府出资、企业投资、个人投资、国外资金的多元化的风险投资机制，尽快建立完善方便中小企业融资及资本退出的二板市场。目前，我国有的高新区，如上海、深圳等在这方面进行了尝试，也收到了一定的效果，而作为落实《规划纲要》60条配套政策之一，非上市股份制高新技术企业股权报价代办转让系统，即所谓的“三板”已经在中关村园区率先启动试点，目前已经有三家企业在深交所挂牌交易，这些都给我国高新区发展带来了希望。
(四)市场经济体制
高新技术产业乃至高新区，必须在完善的市场经济体制下才能更充分地发展。而我国正处于计划经济体制向市场经济体制转变的时期，市场经济体制不完善。因此，必须加快我国整个市场经济体制的建立与完善，减少政府在微观经济领域的干预作用，减少审批事项，把应属于市场的权力还归市场，尽快实现政企分开、政事分开。加强政府的宏观调控能力，通过制定政策、引导规范各类市场体系如生产要素市场、资本市场、服务体系等的形成。市场经济体制健全与完善了，那么目前我国高新区发展中的一系列问题将迎刃而解。
(五)人文环境体系
高新区的发展，人才是关键。而高新区作为国家新体制的试验区，拥有一批创新的高素质行政管理人员队伍则至关重要。如何营造一个能吸引人才、留住人才，激励人才发挥主动性、创造性、积极性的环境体系也是我高新区发展的一个有力保障。
(1)要建立人才选用的竞争机制
总结以往开发区发展中人事制度的成果，继续引用并推进一些地区形成的择优录用、能上能下、能进能出的聘任制，合同制的用人制度体系。对开发区管理机关的工作人员要实行公开招聘，择优录用，对领导职位和重要岗位，可以引入公开竞争机制，选优用优；对在职领导干部要探索实行任期制和转岗交流制，对不能胜任工作的领导干部要及时调整下来，要通过干部人事制度的改革与创新，激发广大干部的内在动力，改善干部队伍的知识结构和人和结构，提高管理队伍的整体素质。
(2)要建立选优用优、效率优先的激励机制
有激励才会有动力，要着实改变以往的职位级别工资制，即同一职位享有同一级别的工资待遇及奖金，干多干少一个样的所谓公平分配制度，要引入企业的奖金激励制度，多劳多得，按所作的贡献发奖金的这一激励机制，充分发挥每一个员工的智慧与才干。