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党的十八大三中全会提出要进一步加快高等学校的去行政化改革，回归高等教育的本质，这就为我们思考如何全方位地进行“去行政化”改革提供了一个很好的契机。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第四十条明确规定要“加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”同时还规定“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”这就为高等学校学生通过章程参与大学管理提供了法律依据。
一 学生参与权是高校去行政化改革的必然选择
所谓学生参与权，是指学生作为高等学校的主体，按照我国《宪法》《教育法》和《高等教育法》等法律赋予的权利参与高校的管理，学生参与权主要表现为高校立法事务参与权、高校行政事务参与权、高校司法事务参与权和高校学术事务参与权。高等学校是以培养学生成长成才为己任的，没有学生就没有高等学校，所以学生应该全面融入高等学校的各个层面，参与学校的管理。
学生参与权在国外高等教育发展史上是一个渐进的过程，比如美国，最初的学生参与高校管理只限于与学生生活有关的方面，1968年在全美各地爆发大规模的学生运动以后，学生参与权的内容也越来越广泛，对课程设置、教师聘任等事务均有权参与管理。在德国，1967年因学生被警察枪杀形成全国性的学生运动，此后的联邦德国大学校长会议形成了一致决议：“作为教学者与学习者共组之团体，大学之事原则上应由其所有之成员共同讨论与决定。”[1]由此成为德国高校学生参与权的基础。通过查阅相关资料我们可以发现，只要学生参与高校管理程度较高、学生参与权得到充分保障的高等学校，通常也是公认的教育水平领先的学校。既然十八大三中全会将高校的“去行政化”提上了议事日程，那么就应当全面思考，不能单单提及“教授治校”“学术自由”、体制建设等方面，而是应该借着订立高校章程这个契机，将学生的参与权也全面考虑进去，以更好更快地达到改革的预期目标。
二 国内现有大学章程中的学生参与权
自1998年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》明确规定设立高等学校应该向审批机关提交章程以来，陆续有一批公立大学开始建立自己的章程，但至今依然只有不到30所高校制定了章程，这和我国1600余所公立高校的规模相比，是严重不匹配的。为了更好地展开研究，本文按照章程公布时间的先后分别从教育部直属高校和省属高校中选取了吉林大学、中国政法大学、苏州大学、中国人民大学，其中中国政法大学又是专门的政法院校，作为大陆地区高校章程不同时期的代表，力图从中发现大陆高校章程中学生参与权的立法现状。
部属综合性高校吉林大学在2006年1月1日施行的章程第五十一条规定学生除享有宪法、法律、法规及规章规定的权利外，还享有九项权利，包含公平教育权、课程选课权、学术交流权、全面素质教育权、参与各类组织权、获得荣誉权、建议权、涉及自身利益的异议权和申诉权、学校规定的其他权利。
部属政法类高校中国政法大学在2010年5月1日公布的章程第四十八条规定了学生的权利，共十一项，除了吉林大学章程中的九项以外，增加了获得学历证书、学位证书权、申请资助权两项，同时最后一项改为“宪法、法律、法规、规章及学校规定的其他权力。”
省属211综合性高校苏州大学在其章程第一百一十五条规定了学生的权利，共八项，第一项就是“依法参与学校民主管理”，第（七）项是“对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益的，提出申诉或者依法提起诉讼。”这是和吉林大学、中国政法大学不同的地方。
2013年8月12日教育部将九所高校的章程向社会公示并征求意见，中国人民大学是其中之一，该校章程第九条规定了学生的九项权利，第七项在苏州大学第一项的基础上有所具体化，学生有权“参与学校民主管理，对学校发展和教育、教学改革提出意见、建议和批评”。
除了吉林大学和苏州大学以外，其余学校都专门设立了“学生”章节，明确了学生的权利，我们将这些权利和《高等教育法》第六章“学生”相比，可以发现各个高校章程中的学生权利基本上与《高等教育法》如出一轍，有两所学校规定了学生有权利参与民主管理、有权提起诉讼，但同时吉林大学和苏州大学将学生权力的兜底条款设定为“学校规定的其他权利”，将高校的规定凌驾于国家的法律法规之上，实则属无效条款。尽管各个高校设立章程的时间有先有后，学校类型也各不相同，但在学生参与权的制定方面并没有区别，学生参与权所涵盖的高校立法事务参与权、高校行政事务参与权、高校司法事务参与权和高校学术事务参与权四类权利在各个高校章程中规定的并不完全，而且都是原则性规定，缺乏具体实施细则。
三 不同地区大学章程中学生参与权比较
国内大学章程的制定目前还处于起步阶段，制定时必然要借鉴已有的成功经验。当我们查阅台湾地区和香港地区高校的章程时可以发现其有很大的不同。
章程中“学生参与权”的比重不同。已发布的国内高校章程都设“学生”专章（有的高校是“学生和校友”），在专章里都分设了“学生的权利”“学生的义务”，单纯关于学生权利的表述在10项左右，以中国人民大学章程为例，总条数72条，提及学生权利的只有3条，占比仅为4.16%，其他高校也大多在3%～5%左右。《国立台湾大学组织规程》也设立“学生”专章，但学生权利没有在该章完全体现，该规程共有64条，有9条提到了学生的各类参与权，占比为14.06%。《香港中文大学条例》没有设立“学生”专章，而是在应当由学生参与的各个规程中提及学生的参与权，权重比也高于国内高校章程。
“学生参与权”的立法侧重不同。国内高校大学章程中的“绝大多数章程为大学自行拟定，即由大学管理者推进，由此制定出的大学章程往往由于缺乏法律的支持以及政府、社会的监督，难以保证其权威性和实效性，进而无法起到作为‘大学宪法’的刚性引领作用。”[2]国立台湾大学依据台湾《大学法》制定了《国立台湾大学组织规程》，报教育部核定后发布。而香港所有的大学条例都依据《2002年成文法（杂项规定）条例》制定，各高校章程均可以在香港政府律政司查询，完全向社会所有成员公开，接受全体香港市民的监督，让全体的香港市民都知晓香港各高校的章程，从而让高校章程具有很高的社会认可度。 “学生参与权”的显识度不同。我国的传统教育观念一直认为学生是受教育者，应该是被学校管理被老师教育的，是完全被动的一方，在享有法律规定的教育权的同时应该无条件接受学校的各项规定。因为这种观念由来已久，导致学生也相当认同。即使近年来大学自治观念开始在国内逐渐被接受，但无论是教育主管部门还是具体的教育工作者依然没有形成共识，更别说落实到具体了。经调查，很少有学生主动意识到应该从章程着手规范学生参与权，从而导致在学生中“学生参与权”的显识度普遍不高。台港高校则有不同，由于体制的不同和历史原因，民众的民主观念普遍较高，大学生的民主意识、权利意识也很强，所以当章程中规定了有关自身的“参与权”时，学生对此的显识度要远远高于内地大学生。
五 学生参与权与大学章程对接的建议
大学章程是高等学校办学理念的全面体现，在现代教育理念中，学生作为高等教育的对象和大学的主体，自然不该被章程所遗忘，但是眼下我国大学章程对于层次多、涉及广的制度要素却遵循着“简洁”原则，能省则省，使学校内部治理“合法性”和“操作性”的基础性依据沦为空中楼阁，[3]成为现有章程的弊端。当各地高校陆续依照《高等学校章程制定暂行办法》的要求来制定大学章程时，要明确地让学生的参与权在章程中予以清晰彰显，以逐步实现大学自治合法化。
1 大学章程要明确学生参与权的具体事项。我国现有大学章程中所设立的学生参与权过于原则又缺乏配套程序，导致难以实现，而且零星散落在章程的各个部分，缺乏完整性。在重新制定大学章程时可以借鉴台港地区高校制定章程的做法，明确学生参与权的具体事项，明确学生参与管理时的具体程序，让学生在参与高校管理的过程中师出有名，有章可循。
2 大学章程中要明确学生组织的法律地位。台港地区高校学生的参与权都是通过学生组织、学生代表的参与权来实现的，这种模式可以借鉴到国内大学的章程建设中来。只有明确了学生组织的法律地位，赋予学生代表大会、学生会、学生社团等学生组织不同的法律职权，让不同的学生组织都能参与学校大小各类事务，才能让学生的参与权得到真正体现。
3 完善学生参与权纠纷的解决机制。现有国内大学章程规定在出现学生与大学、大学教职工纠纷的时候，有的规定可以申诉，有的规定可以诉讼（如苏州大学章程讨论稿）。鉴于国内大学统一的立法基础，应该建立国内统一形式的纠纷解决机制。可以借鉴民事纠纷的解决机制，设立先申诉、再起诉、最后上诉的纠纷解决体系，将学生在参与权实施过程中产生的矛盾与纠纷纳入总体的司法体系，提供完整的救济渠道，构建和国内的整体法律体系相匹配的纠纷解决机制。高校的教育改革主要体现在教授自治、学生自治、去行政化等方面，只有完善了纠纷解决机制，才能使高校教育改革走向可能。
参考文献
[1]王敬波.高等学校与学生的行政法律关系研究[D].北京： 中国政法大学，2005.
[2]吴绍芬.大学章程及其制定的策略探讨[J].高校教育管 理，2011（5）：7-13.
[3]金蕭，等.论在大学章程建设中彰显学生主体性[J].宁波 大学学报，2013（2）：89-94.
一 学生参与权是高校去行政化改革的必然选择
所谓学生参与权，是指学生作为高等学校的主体，按照我国《宪法》《教育法》和《高等教育法》等法律赋予的权利参与高校的管理，学生参与权主要表现为高校立法事务参与权、高校行政事务参与权、高校司法事务参与权和高校学术事务参与权。高等学校是以培养学生成长成才为己任的，没有学生就没有高等学校，所以学生应该全面融入高等学校的各个层面，参与学校的管理。
学生参与权在国外高等教育发展史上是一个渐进的过程，比如美国，最初的学生参与高校管理只限于与学生生活有关的方面，1968年在全美各地爆发大规模的学生运动以后，学生参与权的内容也越来越广泛，对课程设置、教师聘任等事务均有权参与管理。在德国，1967年因学生被警察枪杀形成全国性的学生运动，此后的联邦德国大学校长会议形成了一致决议：“作为教学者与学习者共组之团体，大学之事原则上应由其所有之成员共同讨论与决定。”[1]由此成为德国高校学生参与权的基础。通过查阅相关资料我们可以发现，只要学生参与高校管理程度较高、学生参与权得到充分保障的高等学校，通常也是公认的教育水平领先的学校。既然十八大三中全会将高校的“去行政化”提上了议事日程，那么就应当全面思考，不能单单提及“教授治校”“学术自由”、体制建设等方面，而是应该借着订立高校章程这个契机，将学生的参与权也全面考虑进去，以更好更快地达到改革的预期目标。
二 国内现有大学章程中的学生参与权
自1998年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》明确规定设立高等学校应该向审批机关提交章程以来，陆续有一批公立大学开始建立自己的章程，但至今依然只有不到30所高校制定了章程，这和我国1600余所公立高校的规模相比，是严重不匹配的。为了更好地展开研究，本文按照章程公布时间的先后分别从教育部直属高校和省属高校中选取了吉林大学、中国政法大学、苏州大学、中国人民大学，其中中国政法大学又是专门的政法院校，作为大陆地区高校章程不同时期的代表，力图从中发现大陆高校章程中学生参与权的立法现状。
部属综合性高校吉林大学在2006年1月1日施行的章程第五十一条规定学生除享有宪法、法律、法规及规章规定的权利外，还享有九项权利，包含公平教育权、课程选课权、学术交流权、全面素质教育权、参与各类组织权、获得荣誉权、建议权、涉及自身利益的异议权和申诉权、学校规定的其他权利。
部属政法类高校中国政法大学在2010年5月1日公布的章程第四十八条规定了学生的权利，共十一项，除了吉林大学章程中的九项以外，增加了获得学历证书、学位证书权、申请资助权两项，同时最后一项改为“宪法、法律、法规、规章及学校规定的其他权力。”
省属211综合性高校苏州大学在其章程第一百一十五条规定了学生的权利，共八项，第一项就是“依法参与学校民主管理”，第（七）项是“对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益的，提出申诉或者依法提起诉讼。”这是和吉林大学、中国政法大学不同的地方。
2013年8月12日教育部将九所高校的章程向社会公示并征求意见，中国人民大学是其中之一，该校章程第九条规定了学生的九项权利，第七项在苏州大学第一项的基础上有所具体化，学生有权“参与学校民主管理，对学校发展和教育、教学改革提出意见、建议和批评”。
除了吉林大学和苏州大学以外，其余学校都专门设立了“学生”章节，明确了学生的权利，我们将这些权利和《高等教育法》第六章“学生”相比，可以发现各个高校章程中的学生权利基本上与《高等教育法》如出一轍，有两所学校规定了学生有权利参与民主管理、有权提起诉讼，但同时吉林大学和苏州大学将学生权力的兜底条款设定为“学校规定的其他权利”，将高校的规定凌驾于国家的法律法规之上，实则属无效条款。尽管各个高校设立章程的时间有先有后，学校类型也各不相同，但在学生参与权的制定方面并没有区别，学生参与权所涵盖的高校立法事务参与权、高校行政事务参与权、高校司法事务参与权和高校学术事务参与权四类权利在各个高校章程中规定的并不完全，而且都是原则性规定，缺乏具体实施细则。
三 不同地区大学章程中学生参与权比较
国内大学章程的制定目前还处于起步阶段，制定时必然要借鉴已有的成功经验。当我们查阅台湾地区和香港地区高校的章程时可以发现其有很大的不同。
章程中“学生参与权”的比重不同。已发布的国内高校章程都设“学生”专章（有的高校是“学生和校友”），在专章里都分设了“学生的权利”“学生的义务”，单纯关于学生权利的表述在10项左右，以中国人民大学章程为例，总条数72条，提及学生权利的只有3条，占比仅为4.16%，其他高校也大多在3%～5%左右。《国立台湾大学组织规程》也设立“学生”专章，但学生权利没有在该章完全体现，该规程共有64条，有9条提到了学生的各类参与权，占比为14.06%。《香港中文大学条例》没有设立“学生”专章，而是在应当由学生参与的各个规程中提及学生的参与权，权重比也高于国内高校章程。
“学生参与权”的立法侧重不同。国内高校大学章程中的“绝大多数章程为大学自行拟定，即由大学管理者推进，由此制定出的大学章程往往由于缺乏法律的支持以及政府、社会的监督，难以保证其权威性和实效性，进而无法起到作为‘大学宪法’的刚性引领作用。”[2]国立台湾大学依据台湾《大学法》制定了《国立台湾大学组织规程》，报教育部核定后发布。而香港所有的大学条例都依据《2002年成文法（杂项规定）条例》制定，各高校章程均可以在香港政府律政司查询，完全向社会所有成员公开，接受全体香港市民的监督，让全体的香港市民都知晓香港各高校的章程，从而让高校章程具有很高的社会认可度。 “学生参与权”的显识度不同。我国的传统教育观念一直认为学生是受教育者，应该是被学校管理被老师教育的，是完全被动的一方，在享有法律规定的教育权的同时应该无条件接受学校的各项规定。因为这种观念由来已久，导致学生也相当认同。即使近年来大学自治观念开始在国内逐渐被接受，但无论是教育主管部门还是具体的教育工作者依然没有形成共识，更别说落实到具体了。经调查，很少有学生主动意识到应该从章程着手规范学生参与权，从而导致在学生中“学生参与权”的显识度普遍不高。台港高校则有不同，由于体制的不同和历史原因，民众的民主观念普遍较高，大学生的民主意识、权利意识也很强，所以当章程中规定了有关自身的“参与权”时，学生对此的显识度要远远高于内地大学生。
五 学生参与权与大学章程对接的建议
大学章程是高等学校办学理念的全面体现，在现代教育理念中，学生作为高等教育的对象和大学的主体，自然不该被章程所遗忘，但是眼下我国大学章程对于层次多、涉及广的制度要素却遵循着“简洁”原则，能省则省，使学校内部治理“合法性”和“操作性”的基础性依据沦为空中楼阁，[3]成为现有章程的弊端。当各地高校陆续依照《高等学校章程制定暂行办法》的要求来制定大学章程时，要明确地让学生的参与权在章程中予以清晰彰显，以逐步实现大学自治合法化。
1 大学章程要明确学生参与权的具体事项。我国现有大学章程中所设立的学生参与权过于原则又缺乏配套程序，导致难以实现，而且零星散落在章程的各个部分，缺乏完整性。在重新制定大学章程时可以借鉴台港地区高校制定章程的做法，明确学生参与权的具体事项，明确学生参与管理时的具体程序，让学生在参与高校管理的过程中师出有名，有章可循。
2 大学章程中要明确学生组织的法律地位。台港地区高校学生的参与权都是通过学生组织、学生代表的参与权来实现的，这种模式可以借鉴到国内大学的章程建设中来。只有明确了学生组织的法律地位，赋予学生代表大会、学生会、学生社团等学生组织不同的法律职权，让不同的学生组织都能参与学校大小各类事务，才能让学生的参与权得到真正体现。
3 完善学生参与权纠纷的解决机制。现有国内大学章程规定在出现学生与大学、大学教职工纠纷的时候，有的规定可以申诉，有的规定可以诉讼（如苏州大学章程讨论稿）。鉴于国内大学统一的立法基础，应该建立国内统一形式的纠纷解决机制。可以借鉴民事纠纷的解决机制，设立先申诉、再起诉、最后上诉的纠纷解决体系，将学生在参与权实施过程中产生的矛盾与纠纷纳入总体的司法体系，提供完整的救济渠道，构建和国内的整体法律体系相匹配的纠纷解决机制。高校的教育改革主要体现在教授自治、学生自治、去行政化等方面，只有完善了纠纷解决机制，才能使高校教育改革走向可能。
参考文献
[1]王敬波.高等学校与学生的行政法律关系研究[D].北京： 中国政法大学，2005.
[2]吴绍芬.大学章程及其制定的策略探讨[J].高校教育管 理，2011（5）：7-13.
[3]金蕭，等.论在大学章程建设中彰显学生主体性[J].宁波 大学学报，2013（2）：89-94.