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摘 要：预算支出的不均衡是基层人民银行预算管理中普遍、长期存在的问题，本文以某中支为例，深入分析不均衡的原因，并结合基层行实际，探索解决问题的途径。
关键词：预算支出;均衡性;有效
预算执行作为预算管理的重要内容，支出的均衡性关系到预算资金效益的有效发挥和基层行的高质量履职。财政部早在2010年印发《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》，要求各单位增强预算执行的时效性和均衡性，提高财政资金的使用效益，人民银行总行也多次发文要求合理安排全年预算，确保预算执行的均衡性。当前财政收支压力持续加大，在全面深入贯彻落实中央过紧日子要求下，更需提高预算执行的均衡性，不断推动预算资金提质增效。
一、基层行预算支出均衡性现状分析
（一）基层行预算支出不均衡现象长期存在
以某中支为例，其辖内共有9家机构（含中支机关及8家县支行）。按照自然时序性考虑，四季度公用经费、行政事业类支出应占年度公用经费、行政事业类指标的25%左右，但2017-2020年连续四年数据显示：全辖四季度公用经费支出占年度公用经费指标50%以上的机构分别有6家、5家、6家、2家，占全辖总机构数的67%、56%、67%、22%。2017-2019年连续三年，四季度行政事业类支出占行政事业类指标50%以上的机构达到100%，2020年四季度行政事业类支出占行政事业类指标50%以上的机构有8家，占全辖总机构的89%。由此可见，预算支出的不均衡性在基层行普遍、持续存在，既有时间上的不均衡，也存在结构上的不均衡。
（二）过紧日子背景下，预算支出不均衡现象有所缓解，但问题依然存在
以中支机关及某县支行为例，统计2017年-2020年全年公用经费和行政事业类支出情况，数据显示：在过紧日子背景下，2020年预算支出不均衡性较前三年有所缓和，主要体现在：一季度公用经费、行政事业支出明显上升，如机关、某县支行一季度公用经费支出分别占全年指标的21.77%、20.44%。一季度行政事业类支出分别占全年指标的6.8%、15.98%，预算执行均达到了四年以来的最大值;四季度公用经费、行政事业类支出较前三年明显下降，尤其是行政事业类支出，机关、某县支行均达到四年以来最低值。但整体来看，一季度公用经费、行政事业类支出均在25%以下，四季度公用经费、行政事业类支出均在40%左右，不均衡现象依然存在。
二、产生不均衡原因分析
预算支出的不均衡，表面上是支出进度问题，实际上既有机构管理效率不高，准备不充分的主观因素，也存在人民银行预算管理体制不完善的客观因素。
（一）预算编制不合理，内容不够细化
预算编制时间较紧，影响预算编制与预算执行的契合度。目前，人民银行预算编制的时间为上年度的7、8月份，编制时间基本控制在一周内，留给基层行的时间甚至更短，由于时间紧，任务重，业务部门缺乏项目详细规划，对下一年业务发展规划、重点工作把握不准确，导致编制的预算可执行较差。
预算编制科学度不高，随意性较大。目前业务部门在编制项目预算时，事前评估应用不到位，对项目评估和论证不足，容易导致低效项目流入，造成后期执行时临时新增项目较多，预算编制与预算执行严重脱节，出现“两张皮”的现象。
（二）预算分配模式固化，忽视资金效益
预算分配未与绩效管理充分结合。基层行在实际预算分配中，延续了基数加增长的惯性思维，部分业务部门“重分配、轻绩效”的观念依然严重存在。在预算安排时只顾积极的争取资金，对已安排的项目进展情况、绩效目标预计完成情况未提供详细依据支撑，导致会计部门在资金分配阶段缺乏科学的判断标准，无法掌握真实的项目执行情况，支出所对应的项目能否按期完成，预算绩效目标以及预算支出目標能否实现均未成为预算分配的必要考量因素。
预算调整时间较晚，引起年底突击“花钱”。 数据统计显示：2017-2020年12月预算调整行政事业类项目分别有8个、6个、4个、6个，分别占行政事业类指标的18.8%、21.43%、14.65%、17.19%。年底费用集中调增后，前期项目储备不足的业务部门为完成预算指标，匆忙立项，影响预算支出的均衡性，同时可能造成预算资金的浪费。
（三）预算执行效率不高，执行水平有待提升。
1、集中采购效率过慢，造成年底支出压力增大
一方面集采计划下达较晚，每年5、6月份才能下达，在计划未下达之前，部分项目基本停滞，造成一季度项目执行的空白期;另一方面，由于采购流程比较繁琐，不确定因素较多，一些集采项目虽然安排较早，但费用报销集中在四季度末进行，影响了预算执行进度。
2、预算执行动态监控体系不完善
一是预算执行均衡性监控不到位。会计部门在执行预算监控时，主要停留在预算支出合规性方面，对均衡性监管没有硬性约束要求。二是预算执行不均衡时未采取有效的纠偏措施。当发现支出不均衡时，也只是由会计部门加大督促力度，本应业务部门承担的责任压力未能有效传递，预算执行的纠偏措施效果不明显。
3、预算执行进度控制的刚性要求造成项目执行空白期
人民银行预算初次指标一般于4、5月下达，根据财务制度要求，指标到位前，项目支出按照上年初次分配的70%进行列支。但是，在预算指标未正式批复前，对于一些大的项目开支，基层行不敢轻易筹划执行，以防指标不能全额到位而影响项目开展。
（四）预算监督机制不完善，监督落实不到位
1、预算执行监督体系不完善
目前，基层行业务部门与预算监督部门对支出进度的快慢普遍不够重视。预算执行监督部门的重点是全年预算执行的结果，业务部门常常采取突击花钱的方式，来完成年度预算目标，对月度、季度支出间的不均衡现象容易忽略。 2、缺乏有效的预算执行追踪问效机制
现行的人民银行预算管理制度中，未能明确规定具体的预算执行考核方式，奖惩措施没有得到落实，对预算执行不均衡的业务部门约束力不足。“预算执行不到位来年不得安排预算”这句话只是停留在文字层面，预算管理的正向激励作用未能有效发挥。
三、提升基层行预算支出均衡性建议
影响基层行预算支出均衡性的原因涉及到了预算管理的全过程，因此，优化预算支出均衡性的有效措施，需要结合基层行在预算全过程各个环节出现的问题进行综合考虑。
（一）提升预算编制的科学性
1、更新观念，强化预算编制的严肃性
引导业务部门充分转变观念，提高对预算支出均衡度的认识，将均衡性作为预算编制考量的重要指标。督促业务部门完善中期预算框架的构建，合理统筹中长期项目预算的安排，增强项目预见性，从源头上避免临时项目过多。
2、根据预算支出结构，细化预算编制的内容
不断完善定额标准体系建设，对于固定支出，严格按照定额标准体系，建立科学的支出预算;对于项目支出，强化项目入库前的事前绩效评估，做好项目的遴选、论证、审核，避免将不成熟的项目列入预算，同时按照项目轻重缓急进行排序，督促业务部门科学“预事”，谋划项目实施内容，确保预算编制既符合业务发展和重点工作需求，同时符合均衡性要求。
（二）优化预算分配方式
1、建立以绩效为核心的预算分配理念
在预算分配时要深入开展调查研究，掌握各部门对费用的真实客观需求，将预算分配方式从投入控制型转变为绩效约束型，合理配置预算资金，以预算分配的科学性促进预算执行的均衡性。在预算调整时，优先审核该部门的支出进度情况和绩效目标完成情况，对于支出进度滞后、绩效目标确定无法完成的部门原则上不考虑追加。
2、加快预算分配、预算调整的下达效率
建议上级行不断规范资金审批流程，提高预算资金拨付效率，尽量将预算资金下达的时间提前到一季度，将“空白期”降到最短;同时，提前预算调整时间至三季度，减少年底支出压力，对于已分配指标但确定无法继续执行的预算，及时做调减处理，避免预算资金积压到年底。
（三）完善预算执行管理流程
1、设置预算支出阶段性目标
采用时间进度和项目进度相结合的方法制定阶段性目标。年初对于人员经费和公用经费中的固定性支出，按照时间进度的原则确定分阶段的预算执行目标;对于项目支出，根据项目的计划进度，确定预算执行目标，作为后续进行预算执行对比的参考值。
2、建立预算执行动态监测机制
一是按照项目实施计划与时间节点开展绩效监管。充分利用業财融合、AIIS等信息化系统，实时查询支出预算指标的明细数据，通过定期和实时相结合的方式，将实际执行数与计划支出进行对比，监控预算执行的全过程。二是设置均衡性风险预警模式，及时发现预算执行中存在的问题。属于管理问题的，要尽快与相关责任人沟通并根据责任履行情况分类施策;属于项目进度问题的，要督促调整优化项目实施方案，通过抓项目实施进度来促进预算执行的均衡性。
3、提高采购效率
一是充分利用“空白期”，实现采购的均衡化。建议预算指标与采购计划同时批复，采购委员会根据预算指标、预算执行目标和采购计划，按月下发采购任务单，月末督办采购情况，实施掌握采购执行进度和偏差，提高采购行为与预算要求的契合度。二是推进集中采购绩效管理机制。根据采购流程、部门职责合理设置集中采购绩效评价指标，增加项目服务满意度指标，形成全覆盖绩效评价体系，为采购规范化、标准化提供保障。
（四）完善预算支出监督考核机制
1、加强内外部监督管理
充分发挥预算管理委员会、内外部审计监督职责。尝试开展事前、事中监督，将监督检查贯穿到预算执行的全过程，建立重大项目预算执行审计工作机制，重点追踪预算调整资金在年度中的使用情况，将监督检查工作常态化。
2、严格落实支出进度奖惩措施
一是充分调动业务部门的积极性，强化其是预算执行责任主体的意识，建立预算支出责任制度，将执行任务落实到岗，责任到人。二是结合预算执行进度和项目绩效情况，在一定范围内定期通报，对项目执行进度缓慢的部门提出警告，将预算执行度作为预算部门绩效水平的重要考评尺度，与下一年度的预算安排紧密结合。
3、增强预算执行的公开和透明化
建立预算执行公开机制。年度终了通过职工大会、党委会、中支网站等渠道公开预算执行情况，将预算执行均衡度作为一项重要指标进行公开，用预算执行透明化倒逼预算编制的水平提高，进一步督促监督考核机制落实到位。
四、小结
预算支出的均衡性，不仅是数字表面的平衡，更是时间和结构上的合理合规，衡量均衡性也不是预算执行的最终目的，通过相应的措施促进预算支出的均衡性，最终实现预算资金效益的极大发挥，达到均衡性和有效性的统一，才是预算管理最终目的。
参考文献：
[1]董文凤.关于加强预算执行进度均衡性的思考[J].中国集体经济，2012（19）：149-150.
[2]贾占标，殷金朋，倪志良.均衡有效推进预算执行 盘活财政资金存量[J].财政监督，2014（15）：5-7.
[3]刘元发，许航敏.均衡与有效相统一绩效观下的预算支出进度研究[J].财政地方研究，2017（3）：63-68.
[4]齐欣.年度预算执行的均衡性问题研究[J].商讯，2019（33）：165-167.
关键词：预算支出;均衡性;有效
预算执行作为预算管理的重要内容，支出的均衡性关系到预算资金效益的有效发挥和基层行的高质量履职。财政部早在2010年印发《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》，要求各单位增强预算执行的时效性和均衡性，提高财政资金的使用效益，人民银行总行也多次发文要求合理安排全年预算，确保预算执行的均衡性。当前财政收支压力持续加大，在全面深入贯彻落实中央过紧日子要求下，更需提高预算执行的均衡性，不断推动预算资金提质增效。
一、基层行预算支出均衡性现状分析
（一）基层行预算支出不均衡现象长期存在
以某中支为例，其辖内共有9家机构（含中支机关及8家县支行）。按照自然时序性考虑，四季度公用经费、行政事业类支出应占年度公用经费、行政事业类指标的25%左右，但2017-2020年连续四年数据显示：全辖四季度公用经费支出占年度公用经费指标50%以上的机构分别有6家、5家、6家、2家，占全辖总机构数的67%、56%、67%、22%。2017-2019年连续三年，四季度行政事业类支出占行政事业类指标50%以上的机构达到100%，2020年四季度行政事业类支出占行政事业类指标50%以上的机构有8家，占全辖总机构的89%。由此可见，预算支出的不均衡性在基层行普遍、持续存在，既有时间上的不均衡，也存在结构上的不均衡。
（二）过紧日子背景下，预算支出不均衡现象有所缓解，但问题依然存在
以中支机关及某县支行为例，统计2017年-2020年全年公用经费和行政事业类支出情况，数据显示：在过紧日子背景下，2020年预算支出不均衡性较前三年有所缓和，主要体现在：一季度公用经费、行政事业支出明显上升，如机关、某县支行一季度公用经费支出分别占全年指标的21.77%、20.44%。一季度行政事业类支出分别占全年指标的6.8%、15.98%，预算执行均达到了四年以来的最大值;四季度公用经费、行政事业类支出较前三年明显下降，尤其是行政事业类支出，机关、某县支行均达到四年以来最低值。但整体来看，一季度公用经费、行政事业类支出均在25%以下，四季度公用经费、行政事业类支出均在40%左右，不均衡现象依然存在。
二、产生不均衡原因分析
预算支出的不均衡，表面上是支出进度问题，实际上既有机构管理效率不高，准备不充分的主观因素，也存在人民银行预算管理体制不完善的客观因素。
（一）预算编制不合理，内容不够细化
预算编制时间较紧，影响预算编制与预算执行的契合度。目前，人民银行预算编制的时间为上年度的7、8月份，编制时间基本控制在一周内，留给基层行的时间甚至更短，由于时间紧，任务重，业务部门缺乏项目详细规划，对下一年业务发展规划、重点工作把握不准确，导致编制的预算可执行较差。
预算编制科学度不高，随意性较大。目前业务部门在编制项目预算时，事前评估应用不到位，对项目评估和论证不足，容易导致低效项目流入，造成后期执行时临时新增项目较多，预算编制与预算执行严重脱节，出现“两张皮”的现象。
（二）预算分配模式固化，忽视资金效益
预算分配未与绩效管理充分结合。基层行在实际预算分配中，延续了基数加增长的惯性思维，部分业务部门“重分配、轻绩效”的观念依然严重存在。在预算安排时只顾积极的争取资金，对已安排的项目进展情况、绩效目标预计完成情况未提供详细依据支撑，导致会计部门在资金分配阶段缺乏科学的判断标准，无法掌握真实的项目执行情况，支出所对应的项目能否按期完成，预算绩效目标以及预算支出目標能否实现均未成为预算分配的必要考量因素。
预算调整时间较晚，引起年底突击“花钱”。 数据统计显示：2017-2020年12月预算调整行政事业类项目分别有8个、6个、4个、6个，分别占行政事业类指标的18.8%、21.43%、14.65%、17.19%。年底费用集中调增后，前期项目储备不足的业务部门为完成预算指标，匆忙立项，影响预算支出的均衡性，同时可能造成预算资金的浪费。
（三）预算执行效率不高，执行水平有待提升。
1、集中采购效率过慢，造成年底支出压力增大
一方面集采计划下达较晚，每年5、6月份才能下达，在计划未下达之前，部分项目基本停滞，造成一季度项目执行的空白期;另一方面，由于采购流程比较繁琐，不确定因素较多，一些集采项目虽然安排较早，但费用报销集中在四季度末进行，影响了预算执行进度。
2、预算执行动态监控体系不完善
一是预算执行均衡性监控不到位。会计部门在执行预算监控时，主要停留在预算支出合规性方面，对均衡性监管没有硬性约束要求。二是预算执行不均衡时未采取有效的纠偏措施。当发现支出不均衡时，也只是由会计部门加大督促力度，本应业务部门承担的责任压力未能有效传递，预算执行的纠偏措施效果不明显。
3、预算执行进度控制的刚性要求造成项目执行空白期
人民银行预算初次指标一般于4、5月下达，根据财务制度要求，指标到位前，项目支出按照上年初次分配的70%进行列支。但是，在预算指标未正式批复前，对于一些大的项目开支，基层行不敢轻易筹划执行，以防指标不能全额到位而影响项目开展。
（四）预算监督机制不完善，监督落实不到位
1、预算执行监督体系不完善
目前，基层行业务部门与预算监督部门对支出进度的快慢普遍不够重视。预算执行监督部门的重点是全年预算执行的结果，业务部门常常采取突击花钱的方式，来完成年度预算目标，对月度、季度支出间的不均衡现象容易忽略。 2、缺乏有效的预算执行追踪问效机制
现行的人民银行预算管理制度中，未能明确规定具体的预算执行考核方式，奖惩措施没有得到落实，对预算执行不均衡的业务部门约束力不足。“预算执行不到位来年不得安排预算”这句话只是停留在文字层面，预算管理的正向激励作用未能有效发挥。
三、提升基层行预算支出均衡性建议
影响基层行预算支出均衡性的原因涉及到了预算管理的全过程，因此，优化预算支出均衡性的有效措施，需要结合基层行在预算全过程各个环节出现的问题进行综合考虑。
（一）提升预算编制的科学性
1、更新观念，强化预算编制的严肃性
引导业务部门充分转变观念，提高对预算支出均衡度的认识，将均衡性作为预算编制考量的重要指标。督促业务部门完善中期预算框架的构建，合理统筹中长期项目预算的安排，增强项目预见性，从源头上避免临时项目过多。
2、根据预算支出结构，细化预算编制的内容
不断完善定额标准体系建设，对于固定支出，严格按照定额标准体系，建立科学的支出预算;对于项目支出，强化项目入库前的事前绩效评估，做好项目的遴选、论证、审核，避免将不成熟的项目列入预算，同时按照项目轻重缓急进行排序，督促业务部门科学“预事”，谋划项目实施内容，确保预算编制既符合业务发展和重点工作需求，同时符合均衡性要求。
（二）优化预算分配方式
1、建立以绩效为核心的预算分配理念
在预算分配时要深入开展调查研究，掌握各部门对费用的真实客观需求，将预算分配方式从投入控制型转变为绩效约束型，合理配置预算资金，以预算分配的科学性促进预算执行的均衡性。在预算调整时，优先审核该部门的支出进度情况和绩效目标完成情况，对于支出进度滞后、绩效目标确定无法完成的部门原则上不考虑追加。
2、加快预算分配、预算调整的下达效率
建议上级行不断规范资金审批流程，提高预算资金拨付效率，尽量将预算资金下达的时间提前到一季度，将“空白期”降到最短;同时，提前预算调整时间至三季度，减少年底支出压力，对于已分配指标但确定无法继续执行的预算，及时做调减处理，避免预算资金积压到年底。
（三）完善预算执行管理流程
1、设置预算支出阶段性目标
采用时间进度和项目进度相结合的方法制定阶段性目标。年初对于人员经费和公用经费中的固定性支出，按照时间进度的原则确定分阶段的预算执行目标;对于项目支出，根据项目的计划进度，确定预算执行目标，作为后续进行预算执行对比的参考值。
2、建立预算执行动态监测机制
一是按照项目实施计划与时间节点开展绩效监管。充分利用業财融合、AIIS等信息化系统，实时查询支出预算指标的明细数据，通过定期和实时相结合的方式，将实际执行数与计划支出进行对比，监控预算执行的全过程。二是设置均衡性风险预警模式，及时发现预算执行中存在的问题。属于管理问题的，要尽快与相关责任人沟通并根据责任履行情况分类施策;属于项目进度问题的，要督促调整优化项目实施方案，通过抓项目实施进度来促进预算执行的均衡性。
3、提高采购效率
一是充分利用“空白期”，实现采购的均衡化。建议预算指标与采购计划同时批复，采购委员会根据预算指标、预算执行目标和采购计划，按月下发采购任务单，月末督办采购情况，实施掌握采购执行进度和偏差，提高采购行为与预算要求的契合度。二是推进集中采购绩效管理机制。根据采购流程、部门职责合理设置集中采购绩效评价指标，增加项目服务满意度指标，形成全覆盖绩效评价体系，为采购规范化、标准化提供保障。
（四）完善预算支出监督考核机制
1、加强内外部监督管理
充分发挥预算管理委员会、内外部审计监督职责。尝试开展事前、事中监督，将监督检查贯穿到预算执行的全过程，建立重大项目预算执行审计工作机制，重点追踪预算调整资金在年度中的使用情况，将监督检查工作常态化。
2、严格落实支出进度奖惩措施
一是充分调动业务部门的积极性，强化其是预算执行责任主体的意识，建立预算支出责任制度，将执行任务落实到岗，责任到人。二是结合预算执行进度和项目绩效情况，在一定范围内定期通报，对项目执行进度缓慢的部门提出警告，将预算执行度作为预算部门绩效水平的重要考评尺度，与下一年度的预算安排紧密结合。
3、增强预算执行的公开和透明化
建立预算执行公开机制。年度终了通过职工大会、党委会、中支网站等渠道公开预算执行情况，将预算执行均衡度作为一项重要指标进行公开，用预算执行透明化倒逼预算编制的水平提高，进一步督促监督考核机制落实到位。
四、小结
预算支出的均衡性，不仅是数字表面的平衡，更是时间和结构上的合理合规，衡量均衡性也不是预算执行的最终目的，通过相应的措施促进预算支出的均衡性，最终实现预算资金效益的极大发挥，达到均衡性和有效性的统一，才是预算管理最终目的。
参考文献：
[1]董文凤.关于加强预算执行进度均衡性的思考[J].中国集体经济，2012（19）：149-150.
[2]贾占标，殷金朋，倪志良.均衡有效推进预算执行 盘活财政资金存量[J].财政监督，2014（15）：5-7.
[3]刘元发，许航敏.均衡与有效相统一绩效观下的预算支出进度研究[J].财政地方研究，2017（3）：63-68.
[4]齐欣.年度预算执行的均衡性问题研究[J].商讯，2019（33）：165-167.