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由现代的五级财政向三级财政的转变是当前财政体制新的方向，其核心则是相应的政府行政体制改革。
关键词：扁平化 省直辖县 乡财县管
新中国成立初期，我国执行与中央、省、县、乡四级行政体制相匹配的四级财政体制。少数地区实行市领导县的体制。1958年，“人民公社化”运动展开，乡镇级财政被取消，农村实行统收统支的政策，基础设施和各项事业所需资金都是通过依靠上级财政拔款和集体积累来解决。1958年，市领导县的体制逐渐扩大，经过多年发展，市级行政体制和市级财政体制基本形成。1983年，撤销人民公社建立乡政府，随之建立乡镇财政。至此，人民公社时期实行的“三级所有，队为基础”的经营管理体制被撤销，财政体系发展到包括中央、省、市、县、乡五个层次，实现了一级政府一级财政的目标。随着市管县体制的不断完善，五级财政体制已经成为我国财政体系的基本模式。
五级财政体制的焦点是市管县体制乡镇财政问题，市管县的支农财政体制建立之初就是以市为中心城市，通过中心城市的发展带动周边地区的发展，但是很多市却无法做到带动作用，需要通过县的上供来运行。另外，随着分税制改革和社会主义新农村建设等一系列支农政策的提出，新的目标和政策实施已经对目前的乡镇财政体制提出新的挑战。
我国支农财政体制存在的问题
五级财政体制中的市县矛盾
“市管县”的目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是并不是所有的城市都能起到这一作用。对于传统的省会城市以及一些中等发达城市具有带动力量外，其他类型的“市管县”存在体制问题。
首先，发达地区“市管县”已经失去意义。对发达城市来说，其辖区内的县基本都具有一定经济实力，各县工业发展和农业产业化都有较好基础。在这些地区推行“市管县”体制意义不大。因为随着经济发展，这些具有实力的县已经逐渐随着“市管县”体制的不断推行而升级成为市。例如苏南地区经济实力雄厚，在“市管县”体制之初，只有一个县级市（常熟市）。到1986年，苏南地区陆续撤县建市，现在全部成了“无县市”，“市管县”的体制继而成了“市管市”。
其次，欠发达地区存在“小马拉大车”现象。对于广大中西部地区，大量市工业基础薄弱，市县经济发展差距大，关联度低，这类地区在我国市管县体制中占大多数，具有普遍性。根据2001年的数据统计，平均每个地级市带了近6个县，在市级财力不力的情况下，这种城市根本无法带动周边地区的发展。
第三，整体来看存在市县争利的弊端。由于历史原因，许多县乡财政债务沉重，资金调动困难，在社会主义新农村建设和发展县域经济要求加大农村公共品的投资，而农村投资的埋单人却是县乡财政。在这种情况下，为完成这些硬性指标，很多县需要转移支付才能维持正常运转。分税改革后，相应的转移支付机制不完善，转移力度不够，一些县需要举债来实现国家硬性的经济指标。同时，“中心城市”导向下的市级城市建设所需资金巨大，因自身资金缺乏，必然会依靠县乡财政的“贡献”来投入建设，在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面常优先考虑市区。有些新设的地级市还要县向市上缴一定数量的市政建设费，用于中心城市的建设。从而形成了“市刮县”、“市挤县”、“市县争利”的现象。
乡镇财政危机
分税制改革引起财权集中。自从1994年分税制改革以后，中央财政收入迅速增加，超过了地方财政，这符合分税制的指导思想。但是，在集中中央财权的同时，也削弱了地方的财权，中央政府较为集中地取得了大部分税收，在“下管一级”的财政管理体制下，中央只与省级政府进行财政收支划分。省级政府按照中央的统一政策和体制模式结合实际处理省级以下财政关系。不同省份之间省级与下级政府的共享税种和共享税比例存在差异，但是省级政府在形成省以下财政体制的过程中无一例外地延续和贯彻了收入集中的思想。从而，县级财政和乡级财政所享受的比例大大减小。
农业税改革导致县乡财政降低。自从1958年6月全国人大常委会通过《中华人民共和国农业税条例》统一了全国农业税收制度以后，我国财政收入结构发生了重大变化，农业税所占比例大幅下降。为从根本减轻农民负担，我国自2004年起进行一系列农业税费改革，包括全面取消农业特产税和农业税，这些举措对增加农民收入、缓解“三农”问题起到积极作用。同时，对县域财政带来的冲击也显而易见。我国大部分县属于农业县，农业税收入占财政收入相当大的比重。以甘肃省某县为例，农业税及农业特产税一直是县财政收入中的当家税，占地方财政收入的1/4左右，占乡镇财政收入的70%左右。取消农业特产税、农业税后，县乡财政收入锐减，在其他条件不变的情况下，传统的刚性支出使绝大多数以农业收入为主要经济支撑的县乡陷入困境。比如农业大省安徽，农业税收入是县级财政收入的重要来源。在取消农业税后直接减少县域财力30多亿元。在大力倡导县域经济发展的今天，对县域因农业税而大幅减少财政收入的问题应该进行调节。
新农村建设对支农财政的要求
新农村的发展，主要是县域经济的发展，在社会主义新农村建设的要求下，我国县级财政必须加大对包括基础设施建设、社会保障体系、医疗卫生体系、文化教育体系等各项公共事业的支持力度。国家“十一五”规划纲要已确定，要加强农村基础设施建设，加强农村环境保护，积极发展农村卫生事业，发展农村社会保障。2001年5月29日国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新的农村基础教育管理体制和财政体制。这一体制的建立，把农村基础教育的事权由乡级政府提升到“以县为主”，有利于县域农村教育的发展。这给县级财政提出了更高的要求，但是很多穷困县根本无法完成这个指标。目前在为农民办实事过程中，事权得到下放，但是财权却没有得到改善。
利用扁平化理论分析支农财政体制问题
组织结构扁平化是一个微观管理理论，但是，财政体制从宏观角度来说也属一个庞大的组织，具有组织所具有的特点，也可以用扁平化原理来指导组织机构的重组与改革。
扁平化组织，是在组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越简化越好，以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层，从而提高效率。中间管理层级的减少，管理者更容易捕捉市场动态，底层容易了解管理者的决策意图，使组织更加柔性化。
根据扁平化组织结构理论，我们需要从以下几个方面来考察一个组织。
用系统论的观点看问题。系统论是研究系统的一般模式、结构、性质和规律的理论，着眼于整体与部分、系统与外部环境之间的相互联系、相互作用，以达到优化地处理问题。在一级财政体制中，市管县的体制正好与这种系统思考的观点相背离。市管县是建立在中心城市的带动工作用的基础上的。因此，对于不具有带动能力的城市来说，市管县必然经历两个阶段：中心城市建设阶段和带动周边城市阶段。那么对于这类市管县，必然出现市挤县、市吃县的局面。社会主义新农村建设的是最终目的是实现代表农村利益县域经济的发展，因此，市管县不符合全局利益。
尽量减少中间层。考察一下市场经济发达的国家，尚且找不到一个五级构架的政府，一般对其设立都必须遵循“一级政权，一级事权，一级财政，一级税基，一级预算”的原则。设立如此复杂的五级财政，首先不符合管理体制“扁平化”的原则，缺乏效率。预算级次过多不仅造成机构的重叠，人员余冗，财政供养人口过多，不堪重负。中央政府的对农村的财政预算或者转移支付要经省、市、县，最后才能到乡镇一级。低效率的行政机构形成“层层向上集中，层层向下截流”的局面。
强调分权。分税制改革后，中央和省级成了税收分配的两大利益者，并握有实际财权。这些权利省级政府并直接分配到县，而是把一部分权力下放到市来执行。但是代表农村利益的县域财政并没有分配到直接的实际权力。因此，减少财政体制级层，扩大县级财政权力是当前的首要问题。
支农财政体制改革建议
基于扁平化理论的财政体制改革需要从以下几个方面入手：首先，从建设社会主义新农村的全局来考虑县市矛盾。其次，尽量减少中间层，实现扁平化。第三，下放权力，搞活以县为基础的县域财政。要实现财政体制扁平化，主要有以下两种方式：省直辖县、乡财县管。通过省直辖县市、乡财县管，虚化市级、乡镇财政，实现五级财政向三级财政的跨越。
省直辖县
省直接管理县包括两层含义：一是财政上实施的省直管县措施，即所谓的“强县扩权”。例如湖南省最近为了加强县级财政出台的相关措施：对2004年GDP达到40亿元、财政收入达3亿元的经济强县，赋予相当于省辖市的经济社会管理权限。实行“7个直接”，包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接发放、统计直接报送等。另一方面是行政上的省直管县，即取消市级政府对县级政府的管理权，把县级与市级平等地纳入省级行政旗下的一种行政体制。
财政上的省直管县与行政上的省直管县虽然有着本质的区别，但是二者是相互联系，不可分隔的统一体。财政体制实行强县扩权必然会减小市级财政的收入，而市级的行政职权即事权仍然存在。从而导致了市一级财权与事权的不对称。另外相关重要事权通过“强县扩权”上交省级政府，强县扩权后的市级行政体制的存在已经没有必要，甚至因无财政激励缺乏效率。因此，省管县的改革落脚点应该是财政与行政统一。
省管县可以解决市县争利的弊端。市级政府通过行政手段对县级财政进行集中，长期以来，形成市对县的“刮、卡、要”等现象。如果实行“省直管县”，则省直接与县进行财政结算，市级政府不再与县产生结算关系。从而减少市级财政的截留部分。县级财政的留成比例将大幅增加。缓解县级财政的压力，最终推动县域经济的发展。
省直管县可以降低管理成本。实行省直管县的体制，减小市级管理层次，多一个行政层次，信息的传递反馈就多一道关卡。而且必然要有一套机构和相应的人员。召开会议，批转文件，相同的文件层层转发，相同的会议层层召开，影响中央政策及时正确地贯彻，致使微观难以搞活，宏观失去控制。另外省直管县可以减少财政负担，目前我国有4500多万行政官员和事业单位人员需要靠国家财政供养。
省管县可以整合全省物资。我国经济发展极不平衡，即使在一个省内，各县经济发展差距仍然很大，在市管县体制下往往存在小马拉大车的现象。在这种市县关系下，经济运行的结果往往是市级盘剥县级利益、县级举债还钱。在省直管县的体制下，省可以整合全省资源，对比较穷困的县加大转移支付的力度，从而保证这些县的经济正常发展。
乡财县管
“乡财县管”的思路是基于以下几点提出的：第一，分税制改革以后乡镇财政收入锐减，无法维持正常运作；第二，农业税的调整和取消农业税的政策进一步对乡镇财政收入提出新的挑战。“乡财县管”思想，即虚化乡镇财政，将乡镇预算内容归入县级财政管理下，在财政改革的基础上提出“撤销乡镇”的行政改革机制，最终达到“扁平化”财政体制改革与行政体制改革的统一。
乡财县管可以大力支持新农村建设。在省直管县的体制下，县级财政完全有力量实现县域经济的发展，同时，实行乡财县管虚化乡镇、撤销乡镇后，充实的县级财政可以加大对新农村建设的各项产业加大投入的力度。
（作者单位：广东科学技术职业学院）
关键词：扁平化 省直辖县 乡财县管
新中国成立初期，我国执行与中央、省、县、乡四级行政体制相匹配的四级财政体制。少数地区实行市领导县的体制。1958年，“人民公社化”运动展开，乡镇级财政被取消，农村实行统收统支的政策，基础设施和各项事业所需资金都是通过依靠上级财政拔款和集体积累来解决。1958年，市领导县的体制逐渐扩大，经过多年发展，市级行政体制和市级财政体制基本形成。1983年，撤销人民公社建立乡政府，随之建立乡镇财政。至此，人民公社时期实行的“三级所有，队为基础”的经营管理体制被撤销，财政体系发展到包括中央、省、市、县、乡五个层次，实现了一级政府一级财政的目标。随着市管县体制的不断完善，五级财政体制已经成为我国财政体系的基本模式。
五级财政体制的焦点是市管县体制乡镇财政问题，市管县的支农财政体制建立之初就是以市为中心城市，通过中心城市的发展带动周边地区的发展，但是很多市却无法做到带动作用，需要通过县的上供来运行。另外，随着分税制改革和社会主义新农村建设等一系列支农政策的提出，新的目标和政策实施已经对目前的乡镇财政体制提出新的挑战。
我国支农财政体制存在的问题
五级财政体制中的市县矛盾
“市管县”的目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是并不是所有的城市都能起到这一作用。对于传统的省会城市以及一些中等发达城市具有带动力量外，其他类型的“市管县”存在体制问题。
首先，发达地区“市管县”已经失去意义。对发达城市来说，其辖区内的县基本都具有一定经济实力，各县工业发展和农业产业化都有较好基础。在这些地区推行“市管县”体制意义不大。因为随着经济发展，这些具有实力的县已经逐渐随着“市管县”体制的不断推行而升级成为市。例如苏南地区经济实力雄厚，在“市管县”体制之初，只有一个县级市（常熟市）。到1986年，苏南地区陆续撤县建市，现在全部成了“无县市”，“市管县”的体制继而成了“市管市”。
其次，欠发达地区存在“小马拉大车”现象。对于广大中西部地区，大量市工业基础薄弱，市县经济发展差距大，关联度低，这类地区在我国市管县体制中占大多数，具有普遍性。根据2001年的数据统计，平均每个地级市带了近6个县，在市级财力不力的情况下，这种城市根本无法带动周边地区的发展。
第三，整体来看存在市县争利的弊端。由于历史原因，许多县乡财政债务沉重，资金调动困难，在社会主义新农村建设和发展县域经济要求加大农村公共品的投资，而农村投资的埋单人却是县乡财政。在这种情况下，为完成这些硬性指标，很多县需要转移支付才能维持正常运转。分税改革后，相应的转移支付机制不完善，转移力度不够，一些县需要举债来实现国家硬性的经济指标。同时，“中心城市”导向下的市级城市建设所需资金巨大，因自身资金缺乏，必然会依靠县乡财政的“贡献”来投入建设，在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面常优先考虑市区。有些新设的地级市还要县向市上缴一定数量的市政建设费，用于中心城市的建设。从而形成了“市刮县”、“市挤县”、“市县争利”的现象。
乡镇财政危机
分税制改革引起财权集中。自从1994年分税制改革以后，中央财政收入迅速增加，超过了地方财政，这符合分税制的指导思想。但是，在集中中央财权的同时，也削弱了地方的财权，中央政府较为集中地取得了大部分税收，在“下管一级”的财政管理体制下，中央只与省级政府进行财政收支划分。省级政府按照中央的统一政策和体制模式结合实际处理省级以下财政关系。不同省份之间省级与下级政府的共享税种和共享税比例存在差异，但是省级政府在形成省以下财政体制的过程中无一例外地延续和贯彻了收入集中的思想。从而，县级财政和乡级财政所享受的比例大大减小。
农业税改革导致县乡财政降低。自从1958年6月全国人大常委会通过《中华人民共和国农业税条例》统一了全国农业税收制度以后，我国财政收入结构发生了重大变化，农业税所占比例大幅下降。为从根本减轻农民负担，我国自2004年起进行一系列农业税费改革，包括全面取消农业特产税和农业税，这些举措对增加农民收入、缓解“三农”问题起到积极作用。同时，对县域财政带来的冲击也显而易见。我国大部分县属于农业县，农业税收入占财政收入相当大的比重。以甘肃省某县为例，农业税及农业特产税一直是县财政收入中的当家税，占地方财政收入的1/4左右，占乡镇财政收入的70%左右。取消农业特产税、农业税后，县乡财政收入锐减，在其他条件不变的情况下，传统的刚性支出使绝大多数以农业收入为主要经济支撑的县乡陷入困境。比如农业大省安徽，农业税收入是县级财政收入的重要来源。在取消农业税后直接减少县域财力30多亿元。在大力倡导县域经济发展的今天，对县域因农业税而大幅减少财政收入的问题应该进行调节。
新农村建设对支农财政的要求
新农村的发展，主要是县域经济的发展，在社会主义新农村建设的要求下，我国县级财政必须加大对包括基础设施建设、社会保障体系、医疗卫生体系、文化教育体系等各项公共事业的支持力度。国家“十一五”规划纲要已确定，要加强农村基础设施建设，加强农村环境保护，积极发展农村卫生事业，发展农村社会保障。2001年5月29日国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新的农村基础教育管理体制和财政体制。这一体制的建立，把农村基础教育的事权由乡级政府提升到“以县为主”，有利于县域农村教育的发展。这给县级财政提出了更高的要求，但是很多穷困县根本无法完成这个指标。目前在为农民办实事过程中，事权得到下放，但是财权却没有得到改善。
利用扁平化理论分析支农财政体制问题
组织结构扁平化是一个微观管理理论，但是，财政体制从宏观角度来说也属一个庞大的组织，具有组织所具有的特点，也可以用扁平化原理来指导组织机构的重组与改革。
扁平化组织，是在组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越简化越好，以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层，从而提高效率。中间管理层级的减少，管理者更容易捕捉市场动态，底层容易了解管理者的决策意图，使组织更加柔性化。
根据扁平化组织结构理论，我们需要从以下几个方面来考察一个组织。
用系统论的观点看问题。系统论是研究系统的一般模式、结构、性质和规律的理论，着眼于整体与部分、系统与外部环境之间的相互联系、相互作用，以达到优化地处理问题。在一级财政体制中，市管县的体制正好与这种系统思考的观点相背离。市管县是建立在中心城市的带动工作用的基础上的。因此，对于不具有带动能力的城市来说，市管县必然经历两个阶段：中心城市建设阶段和带动周边城市阶段。那么对于这类市管县，必然出现市挤县、市吃县的局面。社会主义新农村建设的是最终目的是实现代表农村利益县域经济的发展，因此，市管县不符合全局利益。
尽量减少中间层。考察一下市场经济发达的国家，尚且找不到一个五级构架的政府，一般对其设立都必须遵循“一级政权，一级事权，一级财政，一级税基，一级预算”的原则。设立如此复杂的五级财政，首先不符合管理体制“扁平化”的原则，缺乏效率。预算级次过多不仅造成机构的重叠，人员余冗，财政供养人口过多，不堪重负。中央政府的对农村的财政预算或者转移支付要经省、市、县，最后才能到乡镇一级。低效率的行政机构形成“层层向上集中，层层向下截流”的局面。
强调分权。分税制改革后，中央和省级成了税收分配的两大利益者，并握有实际财权。这些权利省级政府并直接分配到县，而是把一部分权力下放到市来执行。但是代表农村利益的县域财政并没有分配到直接的实际权力。因此，减少财政体制级层，扩大县级财政权力是当前的首要问题。
支农财政体制改革建议
基于扁平化理论的财政体制改革需要从以下几个方面入手：首先，从建设社会主义新农村的全局来考虑县市矛盾。其次，尽量减少中间层，实现扁平化。第三，下放权力，搞活以县为基础的县域财政。要实现财政体制扁平化，主要有以下两种方式：省直辖县、乡财县管。通过省直辖县市、乡财县管，虚化市级、乡镇财政，实现五级财政向三级财政的跨越。
省直辖县
省直接管理县包括两层含义：一是财政上实施的省直管县措施，即所谓的“强县扩权”。例如湖南省最近为了加强县级财政出台的相关措施：对2004年GDP达到40亿元、财政收入达3亿元的经济强县，赋予相当于省辖市的经济社会管理权限。实行“7个直接”，包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接发放、统计直接报送等。另一方面是行政上的省直管县，即取消市级政府对县级政府的管理权，把县级与市级平等地纳入省级行政旗下的一种行政体制。
财政上的省直管县与行政上的省直管县虽然有着本质的区别，但是二者是相互联系，不可分隔的统一体。财政体制实行强县扩权必然会减小市级财政的收入，而市级的行政职权即事权仍然存在。从而导致了市一级财权与事权的不对称。另外相关重要事权通过“强县扩权”上交省级政府，强县扩权后的市级行政体制的存在已经没有必要，甚至因无财政激励缺乏效率。因此，省管县的改革落脚点应该是财政与行政统一。
省管县可以解决市县争利的弊端。市级政府通过行政手段对县级财政进行集中，长期以来，形成市对县的“刮、卡、要”等现象。如果实行“省直管县”，则省直接与县进行财政结算，市级政府不再与县产生结算关系。从而减少市级财政的截留部分。县级财政的留成比例将大幅增加。缓解县级财政的压力，最终推动县域经济的发展。
省直管县可以降低管理成本。实行省直管县的体制，减小市级管理层次，多一个行政层次，信息的传递反馈就多一道关卡。而且必然要有一套机构和相应的人员。召开会议，批转文件，相同的文件层层转发，相同的会议层层召开，影响中央政策及时正确地贯彻，致使微观难以搞活，宏观失去控制。另外省直管县可以减少财政负担，目前我国有4500多万行政官员和事业单位人员需要靠国家财政供养。
省管县可以整合全省物资。我国经济发展极不平衡，即使在一个省内，各县经济发展差距仍然很大，在市管县体制下往往存在小马拉大车的现象。在这种市县关系下，经济运行的结果往往是市级盘剥县级利益、县级举债还钱。在省直管县的体制下，省可以整合全省资源，对比较穷困的县加大转移支付的力度，从而保证这些县的经济正常发展。
乡财县管
“乡财县管”的思路是基于以下几点提出的：第一，分税制改革以后乡镇财政收入锐减，无法维持正常运作；第二，农业税的调整和取消农业税的政策进一步对乡镇财政收入提出新的挑战。“乡财县管”思想，即虚化乡镇财政，将乡镇预算内容归入县级财政管理下，在财政改革的基础上提出“撤销乡镇”的行政改革机制，最终达到“扁平化”财政体制改革与行政体制改革的统一。
乡财县管可以大力支持新农村建设。在省直管县的体制下，县级财政完全有力量实现县域经济的发展，同时，实行乡财县管虚化乡镇、撤销乡镇后，充实的县级财政可以加大对新农村建设的各项产业加大投入的力度。
（作者单位：广东科学技术职业学院）