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一、当前基层人大工作实践中存在的主要问题
（一）关于镇人大工作
1、机构设置和人员配备不到位。目前，我区镇人大一般设专职主席一人、兼职副主席一人（通常兼工会主席，实为挂名），一名秘书（大部分专职，是否在编各镇不同）。仅有个别镇明确设立人大办公室并配备专职工作人员。然而，镇人大工作面向的区镇两级代表，少则五、六十人，多则一百多人。而且镇人大工作越来越实，越来越深入，许多工作向着常态化、规范化的方向发展。因此，必须进一步完善机构设置和人员配备。
2、镇人代会质量有待提高。一是议题不够全面。目前各镇每年年初年中各召开一次人代会，议题一般是审议镇政府工作报告、镇人大工作报告、审议批准财政预决算和预算调整的报告等常规内容。除非有选举任务，否则不增开人代会。由此可见，一些法定的监督权和重大事项决定权均未列入会议议题。
二是审议质量不高。（1）会议时间限制。在1天的会议时间中，除去各种程序性安排，集中审议报告的时间很有限。（2）会前准备不充分。代表往往难以在会前的规定时间内获取会议资料，无法充分做好审议准备。（3）代表履职意识和能力存在差距。（4）列席人员过多。各职能部门、村居委、镇属公司及条线单位领导均列席会议，列席人员占到总人数的50%左右。
3、闭会期间人大工作难以有力、有效开展。地方组织法等相关法律的修订，较好地解决了镇人代会闭会期间镇人大职权无人行使或由人大主席、副主席代行的问题，有助于闭会期间镇人大工作的有效开展。下一步应着力细化落实相关制度规定，真正发挥好主席团、正副主席以及办公室的职能作用。另外，各镇在镇人大办公室的设置方面仍有待统一。
4、区人大各镇代表组工作成效差异较大。一是部分镇代表组代表提出议案、建议的数量低于区代表平均水平；二是从比例上来看，在积极参与履职活动、熟悉履职方法、善于与选民和政府沟通的区人大代表中，来自于镇代表组的比较少；三是街道代表组的代表常态化联系选民、公开接待选民等工作往往走在全区前列。
（二）关于街道（工业区）人大工作
1、工作力量相对不足。一是人员配置上，党工委书记兼任代表组组长和代表联络室主任，联络室副主任仅是挂名或兼职，均难以把主要精力放在人大工作上。具体工作人员行政级别低，工作安排和协调力量不够；有的岗位被挪用；工作积极性不高。二是场地和经费上，一般没有单独的代表活动室，工作经费也很少使用（有的怕麻烦，有的则尽量利用代表资源组织开展活动）。三是近期机构改革，街道人大代表联络室大都归入党政办管理，难以有效发挥监督职能。
2、职能定位不够清晰、完整。尽管街道在社会建设和管理中承担的任务越来越重，但街道（工业区）人大工作机构法律地位不明确，导致职能不清晰和监督不到位。目前，街道（工业区）人大工作机构主要承担代表联络职能，缺乏有效的监督职能。然而，街道作为政府派出机构，实际履行了乡镇政府的大部分职能，如果制度性的监督机构缺位，不利于国家治理体系的完善，易形成监督真空。另外，随着执法力量下沉，只有从制度层面加强对街道工作的法律监督和工作监督，才能确保其依法行政、改进公共服务和管理。
3、规范化建设有待加强。一是制度的细化和完善不够，尤其是对代表如何履职的指导要求不够具体、明确；二是由于区域类型多、差异大，需要各地区根据实际，充分发挥主观能动性，在区人大的统一指导下，为人大代表更好地履职建章立制；三是随着各街道工作委员会的设立，相关的工作制度也亟待建立和完善。
二、关于基层人大工作实践创新的思考和建议
（一）立足现行法律法规，明确职责定位
1、把握闭会期间镇人大主席和主席团的法律地位。建议人代会闭会期间，由镇人大主席、副主席召集举行主席团会议。可以借鉴浙江和贵州等地乡镇人大经验，每季度召开一次主席团会议，并邀请相关代表列席会议。会议应围绕代表建议办理、工作监督和为镇人代会审议打好基础等主题开展。此外，建议充分发挥代表小组及组长作用，探索建立专业小组，对镇人代会作出的重要决定，以及代表在人代会期间提出的建议等进行跟踪监督。如浙江和广东等地把主席团成员和骨干代表编入各代表小组，在闭会期间牵头组织代表活动。
2、界定街道（工业区）人大工作机构职能定位。中央18号文件和地方组织法已明确：不设区的市、市辖区人大常委会可以在街道设立工作机构或者明确相关机构，负责联系本辖区内的人大代表，组织代表开展活动，根据授权开展监督、选举等工作，并向市、区人大常委会报告工作。其实，浙江、广东等省市多年前已设立街道人大工委，作为县、市、区人大常委会的派出机构，积累了不少实践经验。比如，慈溪市人大制定了街道预算审查监督办法，对监督的内容及程序作出明确规定。我区江川路街道人大代表组已经采取类似方式，听取和讨论街道财政预算执行情况，并提出修改意见和建议。这些经验和做法，值得我们学习借鉴。
（二）合理设置机构，完善人员配备
1、各镇设置镇人大办公室和代表联络室。建议：一是明确1名专职人大副主席，协助主席做好闭会期间镇人大工作；二是设立镇人大办公室和代表联络室，作为内设科室，可合署办公，设正科级主任1名，并配备专职工作人员1-2名，具体负责镇人大的事务性工作和本辖区内各级人大代表的联络和服务工作。
2、健全区人大街道工作委员会机构设置。2015年我区试点设立区人大常委会江川路街道工作委员会，与街道代表联络室合署办公。街道工作委员会作为区人大常委会派出机构，受区人大常委会和街道党工委的双重领导，在联系服务代表的同时，组织辖区内人大代表监督本区域内的政府工作。
目前，街道工委主任由党工委书记兼任，2名副主任分别由党工委副书记和区人大代表兼任，委员3-5名，为辖区内人大代表和专职工作人员。然而，从切实增强街道工委力量，有效开展监督的角度出发，应配备专职主任或副主任，直接由区人大常委会任命，专心做好街道人大工作。 （三）规范组织镇人代会，提升监督实效
1、时间安排：镇人代会一般每年举行2次，每次会期不少于1天，必要时可以增加人代会的次数，并适当延长审议时间。
2、议题安排：除常规议题外，应根据实际需要，增加依法讨论决定本行政区域内经济建设、重大民生工程、重大建设项目等重大事项的议题；代表议案和建议办理情况；也可以探索将部分代表小组的调研成果以重点议题的形式上人代会审议。
3、程序安排：包括采取提供代表会前研究会议材料、分小组组织代表开展会前预审等方式，做好会前准备；采取会中议事形式（如专题审议或现场询问等），进一步完善审议程序和议事规则，充实会议内容，提高会议质量；会后应以制度化的形式，认真研究、积极采纳人大代表提出的意见建议并及时反馈。
（四）建立落实工作机制，服务保障代表依法履职
1、建立区人大街道工委工作机制。主要包括：街道工委职责；工委成员的分工、会议制度；组织代表听取街道办事处专项工作报告的内容和程序；听取街道预算执行和调整的工作机制，以及就代表评议内容向区人大常委会报告的方式；对重大问题进行调查研究，并提出意见建议的运作机制；配合区人大做好代表意见建议的搜集、反馈和督办工作机制。这些机制的建立和完善重点要处理好街道工委与街道党工委、街道办事处和区人大常委会之间的关系，既要程序合法有效，又要有利于代表工作和监督工作的开展。
2、完善代表议案建议督办机制。在这方面，可多借鉴外省市的有效做法，把提高问题解决率放在更加突出位置。比如宁波市江东区实行代表建议“合议制”，通过集体商议提高建议质量和办理实效；杭州市上城区清波街道组织代表全过程参与建议办理，邀请相关居民对办理结果进行评估；桐庐、海宁等地建立代表集体走访了解建议办理情况、代表约见建议承办单位负责人、办理结果代表合议等工作机制。
3、健全代表学习培训机制。建议系统化地加强代表履职培训：第一年入门培训，主要内容涉及代表的权利义务和基本职责；第二和第三年深化提高，包括履职技巧和难题解答；最后两年提炼总结，可以分专题地开展交流讨论，为连任和下一届代表打好基础。还可以开展分专业、分区域的培训，激励代表学好、用好专业知识，提升履职能力。
4、细化代表履职机制。一是健全代表服务群众的约束机制，包括实施和细化代表联系选民、代表活动、代表向选民述职、代表列席本地区有关重要会议、代表工作激励等制度。二是加强对代表履职情况的管理，把代表走访选民、反映诉求、提出议案和建议等情况，适时向区人大常委会代表工作机构通报，向选民公开，并以制度的形式明确作为代表连任的重要条件。
5、建立对基层人大工作机构的考核机制。根据上海市人大的意见，静安、宝山、杨浦等区对代表联络室工作的考核进行了研究探索，形成了考评方案和试行标准。建议结合我区实际，要求街镇和工业区党（工）委将基层人大工作纳入总体计划，以鼓励、推动、支持为原则，加强领导和考核。
（五）立足实际，促进各镇和各代表组工作均衡发展
区人大常委会应加强对基层人大工作的指导，促进各地区人大工作的均衡发展。建议：1、各镇人大定期开展区、镇代表联动活动。2、支持各区域结合实际开展有特色的监督工作和代表工作，发挥好基层的主观能动性。3、借鉴甘肃兰州等地经验，通过组织现场观摩、召开座谈会、研讨会等方式，加大对区人大代表各代表组工作的检查督促考核力度，及时总结交流基层人大工作情况。4、把街道人大工作纳入常委会工作的总体部署，适时听取街道人大工委汇报，定期分析研究基层人大工作进展情况。
（一）关于镇人大工作
1、机构设置和人员配备不到位。目前，我区镇人大一般设专职主席一人、兼职副主席一人（通常兼工会主席，实为挂名），一名秘书（大部分专职，是否在编各镇不同）。仅有个别镇明确设立人大办公室并配备专职工作人员。然而，镇人大工作面向的区镇两级代表，少则五、六十人，多则一百多人。而且镇人大工作越来越实，越来越深入，许多工作向着常态化、规范化的方向发展。因此，必须进一步完善机构设置和人员配备。
2、镇人代会质量有待提高。一是议题不够全面。目前各镇每年年初年中各召开一次人代会，议题一般是审议镇政府工作报告、镇人大工作报告、审议批准财政预决算和预算调整的报告等常规内容。除非有选举任务，否则不增开人代会。由此可见，一些法定的监督权和重大事项决定权均未列入会议议题。
二是审议质量不高。（1）会议时间限制。在1天的会议时间中，除去各种程序性安排，集中审议报告的时间很有限。（2）会前准备不充分。代表往往难以在会前的规定时间内获取会议资料，无法充分做好审议准备。（3）代表履职意识和能力存在差距。（4）列席人员过多。各职能部门、村居委、镇属公司及条线单位领导均列席会议，列席人员占到总人数的50%左右。
3、闭会期间人大工作难以有力、有效开展。地方组织法等相关法律的修订，较好地解决了镇人代会闭会期间镇人大职权无人行使或由人大主席、副主席代行的问题，有助于闭会期间镇人大工作的有效开展。下一步应着力细化落实相关制度规定，真正发挥好主席团、正副主席以及办公室的职能作用。另外，各镇在镇人大办公室的设置方面仍有待统一。
4、区人大各镇代表组工作成效差异较大。一是部分镇代表组代表提出议案、建议的数量低于区代表平均水平；二是从比例上来看，在积极参与履职活动、熟悉履职方法、善于与选民和政府沟通的区人大代表中，来自于镇代表组的比较少；三是街道代表组的代表常态化联系选民、公开接待选民等工作往往走在全区前列。
（二）关于街道（工业区）人大工作
1、工作力量相对不足。一是人员配置上，党工委书记兼任代表组组长和代表联络室主任，联络室副主任仅是挂名或兼职，均难以把主要精力放在人大工作上。具体工作人员行政级别低，工作安排和协调力量不够；有的岗位被挪用；工作积极性不高。二是场地和经费上，一般没有单独的代表活动室，工作经费也很少使用（有的怕麻烦，有的则尽量利用代表资源组织开展活动）。三是近期机构改革，街道人大代表联络室大都归入党政办管理，难以有效发挥监督职能。
2、职能定位不够清晰、完整。尽管街道在社会建设和管理中承担的任务越来越重，但街道（工业区）人大工作机构法律地位不明确，导致职能不清晰和监督不到位。目前，街道（工业区）人大工作机构主要承担代表联络职能，缺乏有效的监督职能。然而，街道作为政府派出机构，实际履行了乡镇政府的大部分职能，如果制度性的监督机构缺位，不利于国家治理体系的完善，易形成监督真空。另外，随着执法力量下沉，只有从制度层面加强对街道工作的法律监督和工作监督，才能确保其依法行政、改进公共服务和管理。
3、规范化建设有待加强。一是制度的细化和完善不够，尤其是对代表如何履职的指导要求不够具体、明确；二是由于区域类型多、差异大，需要各地区根据实际，充分发挥主观能动性，在区人大的统一指导下，为人大代表更好地履职建章立制；三是随着各街道工作委员会的设立，相关的工作制度也亟待建立和完善。
二、关于基层人大工作实践创新的思考和建议
（一）立足现行法律法规，明确职责定位
1、把握闭会期间镇人大主席和主席团的法律地位。建议人代会闭会期间，由镇人大主席、副主席召集举行主席团会议。可以借鉴浙江和贵州等地乡镇人大经验，每季度召开一次主席团会议，并邀请相关代表列席会议。会议应围绕代表建议办理、工作监督和为镇人代会审议打好基础等主题开展。此外，建议充分发挥代表小组及组长作用，探索建立专业小组，对镇人代会作出的重要决定，以及代表在人代会期间提出的建议等进行跟踪监督。如浙江和广东等地把主席团成员和骨干代表编入各代表小组，在闭会期间牵头组织代表活动。
2、界定街道（工业区）人大工作机构职能定位。中央18号文件和地方组织法已明确：不设区的市、市辖区人大常委会可以在街道设立工作机构或者明确相关机构，负责联系本辖区内的人大代表，组织代表开展活动，根据授权开展监督、选举等工作，并向市、区人大常委会报告工作。其实，浙江、广东等省市多年前已设立街道人大工委，作为县、市、区人大常委会的派出机构，积累了不少实践经验。比如，慈溪市人大制定了街道预算审查监督办法，对监督的内容及程序作出明确规定。我区江川路街道人大代表组已经采取类似方式，听取和讨论街道财政预算执行情况，并提出修改意见和建议。这些经验和做法，值得我们学习借鉴。
（二）合理设置机构，完善人员配备
1、各镇设置镇人大办公室和代表联络室。建议：一是明确1名专职人大副主席，协助主席做好闭会期间镇人大工作；二是设立镇人大办公室和代表联络室，作为内设科室，可合署办公，设正科级主任1名，并配备专职工作人员1-2名，具体负责镇人大的事务性工作和本辖区内各级人大代表的联络和服务工作。
2、健全区人大街道工作委员会机构设置。2015年我区试点设立区人大常委会江川路街道工作委员会，与街道代表联络室合署办公。街道工作委员会作为区人大常委会派出机构，受区人大常委会和街道党工委的双重领导，在联系服务代表的同时，组织辖区内人大代表监督本区域内的政府工作。
目前，街道工委主任由党工委书记兼任，2名副主任分别由党工委副书记和区人大代表兼任，委员3-5名，为辖区内人大代表和专职工作人员。然而，从切实增强街道工委力量，有效开展监督的角度出发，应配备专职主任或副主任，直接由区人大常委会任命，专心做好街道人大工作。 （三）规范组织镇人代会，提升监督实效
1、时间安排：镇人代会一般每年举行2次，每次会期不少于1天，必要时可以增加人代会的次数，并适当延长审议时间。
2、议题安排：除常规议题外，应根据实际需要，增加依法讨论决定本行政区域内经济建设、重大民生工程、重大建设项目等重大事项的议题；代表议案和建议办理情况；也可以探索将部分代表小组的调研成果以重点议题的形式上人代会审议。
3、程序安排：包括采取提供代表会前研究会议材料、分小组组织代表开展会前预审等方式，做好会前准备；采取会中议事形式（如专题审议或现场询问等），进一步完善审议程序和议事规则，充实会议内容，提高会议质量；会后应以制度化的形式，认真研究、积极采纳人大代表提出的意见建议并及时反馈。
（四）建立落实工作机制，服务保障代表依法履职
1、建立区人大街道工委工作机制。主要包括：街道工委职责；工委成员的分工、会议制度；组织代表听取街道办事处专项工作报告的内容和程序；听取街道预算执行和调整的工作机制，以及就代表评议内容向区人大常委会报告的方式；对重大问题进行调查研究，并提出意见建议的运作机制；配合区人大做好代表意见建议的搜集、反馈和督办工作机制。这些机制的建立和完善重点要处理好街道工委与街道党工委、街道办事处和区人大常委会之间的关系，既要程序合法有效，又要有利于代表工作和监督工作的开展。
2、完善代表议案建议督办机制。在这方面，可多借鉴外省市的有效做法，把提高问题解决率放在更加突出位置。比如宁波市江东区实行代表建议“合议制”，通过集体商议提高建议质量和办理实效；杭州市上城区清波街道组织代表全过程参与建议办理，邀请相关居民对办理结果进行评估；桐庐、海宁等地建立代表集体走访了解建议办理情况、代表约见建议承办单位负责人、办理结果代表合议等工作机制。
3、健全代表学习培训机制。建议系统化地加强代表履职培训：第一年入门培训，主要内容涉及代表的权利义务和基本职责；第二和第三年深化提高，包括履职技巧和难题解答；最后两年提炼总结，可以分专题地开展交流讨论，为连任和下一届代表打好基础。还可以开展分专业、分区域的培训，激励代表学好、用好专业知识，提升履职能力。
4、细化代表履职机制。一是健全代表服务群众的约束机制，包括实施和细化代表联系选民、代表活动、代表向选民述职、代表列席本地区有关重要会议、代表工作激励等制度。二是加强对代表履职情况的管理，把代表走访选民、反映诉求、提出议案和建议等情况，适时向区人大常委会代表工作机构通报，向选民公开，并以制度的形式明确作为代表连任的重要条件。
5、建立对基层人大工作机构的考核机制。根据上海市人大的意见，静安、宝山、杨浦等区对代表联络室工作的考核进行了研究探索，形成了考评方案和试行标准。建议结合我区实际，要求街镇和工业区党（工）委将基层人大工作纳入总体计划，以鼓励、推动、支持为原则，加强领导和考核。
（五）立足实际，促进各镇和各代表组工作均衡发展
区人大常委会应加强对基层人大工作的指导，促进各地区人大工作的均衡发展。建议：1、各镇人大定期开展区、镇代表联动活动。2、支持各区域结合实际开展有特色的监督工作和代表工作，发挥好基层的主观能动性。3、借鉴甘肃兰州等地经验，通过组织现场观摩、召开座谈会、研讨会等方式，加大对区人大代表各代表组工作的检查督促考核力度，及时总结交流基层人大工作情况。4、把街道人大工作纳入常委会工作的总体部署，适时听取街道人大工委汇报，定期分析研究基层人大工作进展情况。