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权威专家解读 《全国资源型城市可持续发展规划 （2013-2020）》
12月3日，国务院公布《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》（下称《规划》），共有262个资源型城市被列入其中，它们分布在全国除了京、津、沪三市以外的所有省、自治区、直辖市。
这是我国首次制定关于资源型城市的国家级规划，也是新一届政府以国务院文件发布的第一个专项规划。国家发改委副主任杜鹰介绍说，2010年，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组明确要求国家发改委、国土部、财政部等部委编制《规划》；李克强总理也对编制《规划》提出了明确要求。《规划》编制历时两年多，不仅首次在全国确定了262个资源型城市，而且将它们按照资源保障能力和可持续发展能力，分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四类。
中国社会科学院工业经济研究所研究员、西部发展研究中心副主任陈耀在接受《中国经济周刊》采访时分析认为，《规划》的出台主要有两大背景：国家对资源保障的需求、生态环境恶化的倒逼。
“过去，我们更多关注资源枯竭城市。《规划》中新的分类，对资源型城市进行了全周期的规划，在其产业成长的各个时期，有针对性地、分类型地指导发展方向和重点。”陈耀表示，“所有资源型城市都应当未雨绸缪，及早地培育接续替代产业，而不是等到资源衰退以后再来抢救。”
所有资源型城市“齐步走”
国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成还记得，2001年，时任国务院副总理李岚清到辽宁视察后，提出辽宁要搞好资源枯竭型城市经济转型的课题，并在阜新进行尝试。当年底，阜新被确定为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市。“当时，资源枯竭城市全面走向萧条，我们认为值得研究，于是设计了一个课题《我国资源型城市经济结构转型研究》，2002年，发改委将此作为重点课题立项。”
肖金成告诉《中国经济周刊》，在他们的研究中，按照采掘业产值占工业总产值的比重及规模、采掘业从业人员占全部从业人员比重及规模等4项标准，提出全国资源型城市有118个。
对于这次《规划》中的“262名单”，肖金成并不感到意外。“这次《规划》中包括市辖区，而我们原来的研究中不包括。”
更重要的是，2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》出台之后，国家分三批确立了69座资源枯竭试点城市。“这些试点城市，国家给了优惠政策，轰轰烈烈在转型。那些没有列入试点的城市也面临同样的问题，甚至更困难，很多都想往‘试点名单’里挤。”肖金成说，需要通过试点来摸索经验，但经过三批试点后，国家对资源型城市的扶持应该是“普惠制”。“所有资源型城市都能够列进去，享有同样的政策，国家同样给予引导，编制资源型城市规划，顺利实现转型，实现可持续发展。”
“这份名单实际上是动态的，会根据资源储量条件、开发利用情况不断变化。”陈耀告诉记者。
“实际上大家都是一样了，齐步走了，国家政策是普惠的，还要得靠自身走出一条可持续发展之路。”肖金成说。
吉林省政府发展研究中心学术委员会秘书长刘庶明参与研究了《规划》的征求意见稿。在他看来，《规划》和以往资源型城市转型思路最大的不同在于，从“问题导向”转向“目标导向”。
“这次《规划》是全国性的，原来重点在东北，首先是从棚户区改造开始， 再延伸到产业层面。当时最迫切的是解决社会问题，是‘抢救工程’。经济衰退、社会衰退、生态恶化，城市都不像样了，不抢救不行了 。但这次《规划》做了一个全面的安排，资源型城市不管是哪种类型，都要建设成可持续的、生态的、社会和谐的城市。”刘庶明告诉《中国经济周刊》，从“问题导向”转向“目标导向”，标志着我们国家资源型城市转型、发展问题，进入一个新的阶段。
地方最关心政策“含金量”
12月7日，某省政府的工作人员王江（化名）在与记者谈起这份《规划》时说，他与同事们都感到高兴，他所在的省份“这次列入《规划》列得很好，有2/3的市、县被列入其中”，这意味着它们将来在国家扶持资源型城市转型方面能得到更多的优惠政策。
王江的想法并非个案。《规划》发布后，不少省、市的官方媒体都刊发报道，列举当地被列入《规划》，尤其是列入“衰退型城市”的名单。例如，《枣庄日报》12月9日在头版刊文称，“枣庄被确定为资源衰退型城市。随着改革的推进，我市将分享更多资源税。”
财政部数据显示，自2007年至2012年，中央财政向资源枯竭城市累计下拨转移支付资金463亿元。今年，中央财政安排对地方资源枯竭城市转移支付总规模为168亿元。其中，享受资源枯竭城市转移支付较多的地区分别是：黑龙江（20.4亿元）、辽宁（16.4亿元）、吉林（15.27亿元）。财政部表示，接受补助的地方政府可统筹安排此项资金，重点用于生态环境治理、城市基础设施建设、社会保障等领域。
一直以来，众多资源型城市都在往“资源枯竭城市名单”中挤。在2008年国务院确定首批资源枯竭型城市名单后，每年在全国及地方两会上，诸如“建议将XX列为资源型城市经济转型试点”、“加大对XX资源型城市可持续发展扶持力度”的提案、议案频频出现。
“在过去资源开采的鼎盛时期，这些城市没有预留一部分资金用于环境修复、接续替代产业的准备等等。随着资源开发，收益都归国家了，导致现在没有资金来填补民生欠账。中央对资源枯竭型城市的财力转移，还是应该保持。”陈耀说。但他同时认为，国家的帮扶只是辅助性作用，要完全摆脱资源枯竭的困境，只能依靠城市自身发展。
在12月3日国新办召开的新闻发布会上，财政部预算司司长许宏才在谈到对资源型城市的资金及政策支持时表示：“从中央财政来讲，首先是继续加大资金支持力度。中央财政对资源枯竭城市的支持，除专门设立了资源枯竭城市转移支付资金之外，还会通过正常的收入分享的制度安排、其他专项转移支付，继续给予支持。随着资源税制改革的推进，这些资源型城市通过资源税能够更多地分享到一部分收入，这也是中央财政支持的很重要的一方面。” 资源枯竭城市仍是难点、重点
“资源型城市可持续发展的难点和重点，仍然是在资源枯竭城市。《规划》目标的第一条就是，到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决。因此，国家支持政策的重心仍然会放在资源枯竭城市。”刘庶明对记者说，吉林省原先的7个资源枯竭试点城市，全部被列进了《规划》的衰退型城市分类。“这体现了政策的延续性，曾经得到支持，还会继续得到。资源衰退型城市转型在国际上经验是，一般需要30年甚至更长的时间才能翻过身来，政策的可持续是非常重要的。”
刘庶明做了个数量分析：《规划》中全国资源型城市262个，东北（黑、吉、辽，及内蒙古东部）37个，占14.1%。其中，吉林省11个，占4.2%。从资源衰退型城市来看，全国共67个，东北就有21个，占31.3%。其中，吉林省有7个，占10.4%。“这就说明东北仍然是国家资源型城市可持续发展，特别资源衰退型城市可持续发展的重点和难点 。”刘庶明表示，资源枯竭城市转型还迫切需要得到国家更多的支持，包括民生、生态、产业转型方面。
在陈耀看来，政府援助性政策，要把握好度，强调“辅助性”原则，引入市场化手段。“比如棚户区改造，在一些好的地块，国家用少量的钱，四两拨千斤，吸引民间资本来做。再比如治理矿山塌陷，也可以吸引民间资本，治理后搞休闲旅游。”他说。
资源型城市新的考核标准是什么？
成也资源，败也资源。一些城市因矿而兴，却也因矿竭而城衰。云南省昆明市东川区，就是一个典型案例，被研究者称为“东川现象”。这座城市早在1958年就建成地级市，曾因铜矿而闻名、富有，被冠以“天南铜都”称号，却也是新中国历史上第一座因资源枯竭而被撤市降级为区的矿产衰退型城市。
肖金成说他曾去东川调研，回来后却不忍撰写调研报告，因为“太典型，而且如果要写全是批评之语”。
“一个地级市，城市人口仅有7万人，为了方便生产，这个城市的主力——矿工们都住在山上，城市成为一座空城。产业单一，和周边地区没有建立密切的经济联系，到了资源枯竭的时候，得不到周边地区的支撑。”肖金成说。
“东川们”的出路在哪里？
肖金成提出，资源型城市有一种出路就是要把自身发展成区域性的中心城市，有广大的腹地，和周边二级城市、农村建立交换关系，以整个区域来支撑城市的发展，产业就不会太单一，对资源依赖性就不会太强 。
2005年，云南省在东川成立了“再就业”特区，打出了“中国唯一零税区” 的招商广告。2009年3月，东川被列入第二批资源枯竭试点城市名单。在这次《规划》中，东川被划入衰退型城市范畴。
作为西部发展研究专家，陈耀举了甘肃白银依靠科技来转型的例子。“白银引进智力资源，发展高科技，延长资源产业链，进行深度加工。同时，发展新型产业、非资源依赖性产业。”
陈耀同时表示，西部是我们国家的资源富集区，目前只有极少数城市陷入资源枯竭，大部分处于成长期，而且待开发的资源型城市很多。《规划》对于这些城市走可持续发展之路提供了良好的机遇，同时它们还可以享受西部开发的政策，政策效应会叠加。
《规划》中对衰退型城市的转型发展也有明确指向——大力扶持接续替代产业发展，逐步增强可持续发展能力。《规划》并明确了一批重点培育的接续替代产业集群。
推动资源型城市走可持续发展之路，对它们实行什么样的评价机制，也是关注的焦点。《规划》列出了全国资源型城市可持续发展主要指标，这在一些专家看来可以作为未来评价机制的参考。在上述指标中，地区生产总值要从2012年的15.7万亿元，提高到2020年的29.1万亿元，服务业增加值占地区生产总值比重要从2012年的32%，提高到2020年的40%；同时，采矿业增加值占地区生产总值比重要从2012年的12.8%，降低到2020年的8.8%。此外，指标中还包括民生改善、资源保障、生态环境保护等分项。
杜鹰在国新办发布会上表示，下一步从国家层面要对资源型城市建立一个可持续发展评价机制。“不管哪种类型的资源型城市，处在什么发展阶段，在这个阶段上要注意什么问题，它的接续替代产业的培育应该按照什么路线和模式进行，这都要根据这个城市的资源状况和可持续发展的状况进行评价，过去我们没有这个评价机制。将来我们几个部委（指国家发改委、国土部、财政部等）要联合建立资源型城市的可持续发展评价机制。”
至于是否考核GDP，杜鹰表示，“类似禁止开发区这样的地方，确实不应该再考核地区生产总值，这有利于引导地方政府更多地把注意力放到生态环境的保护和可持续发展上，而不要不顾条件盲目地招商引资，或者过度开发本地资源。”
12月3日，国务院公布《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》（下称《规划》），共有262个资源型城市被列入其中，它们分布在全国除了京、津、沪三市以外的所有省、自治区、直辖市。
这是我国首次制定关于资源型城市的国家级规划，也是新一届政府以国务院文件发布的第一个专项规划。国家发改委副主任杜鹰介绍说，2010年，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组明确要求国家发改委、国土部、财政部等部委编制《规划》；李克强总理也对编制《规划》提出了明确要求。《规划》编制历时两年多，不仅首次在全国确定了262个资源型城市，而且将它们按照资源保障能力和可持续发展能力，分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四类。
中国社会科学院工业经济研究所研究员、西部发展研究中心副主任陈耀在接受《中国经济周刊》采访时分析认为，《规划》的出台主要有两大背景：国家对资源保障的需求、生态环境恶化的倒逼。
“过去，我们更多关注资源枯竭城市。《规划》中新的分类，对资源型城市进行了全周期的规划，在其产业成长的各个时期，有针对性地、分类型地指导发展方向和重点。”陈耀表示，“所有资源型城市都应当未雨绸缪，及早地培育接续替代产业，而不是等到资源衰退以后再来抢救。”
所有资源型城市“齐步走”
国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成还记得，2001年，时任国务院副总理李岚清到辽宁视察后，提出辽宁要搞好资源枯竭型城市经济转型的课题，并在阜新进行尝试。当年底，阜新被确定为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市。“当时，资源枯竭城市全面走向萧条，我们认为值得研究，于是设计了一个课题《我国资源型城市经济结构转型研究》，2002年，发改委将此作为重点课题立项。”
肖金成告诉《中国经济周刊》，在他们的研究中，按照采掘业产值占工业总产值的比重及规模、采掘业从业人员占全部从业人员比重及规模等4项标准，提出全国资源型城市有118个。
对于这次《规划》中的“262名单”，肖金成并不感到意外。“这次《规划》中包括市辖区，而我们原来的研究中不包括。”
更重要的是，2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》出台之后，国家分三批确立了69座资源枯竭试点城市。“这些试点城市，国家给了优惠政策，轰轰烈烈在转型。那些没有列入试点的城市也面临同样的问题，甚至更困难，很多都想往‘试点名单’里挤。”肖金成说，需要通过试点来摸索经验，但经过三批试点后，国家对资源型城市的扶持应该是“普惠制”。“所有资源型城市都能够列进去，享有同样的政策，国家同样给予引导，编制资源型城市规划，顺利实现转型，实现可持续发展。”
“这份名单实际上是动态的，会根据资源储量条件、开发利用情况不断变化。”陈耀告诉记者。
“实际上大家都是一样了，齐步走了，国家政策是普惠的，还要得靠自身走出一条可持续发展之路。”肖金成说。
吉林省政府发展研究中心学术委员会秘书长刘庶明参与研究了《规划》的征求意见稿。在他看来，《规划》和以往资源型城市转型思路最大的不同在于，从“问题导向”转向“目标导向”。
“这次《规划》是全国性的，原来重点在东北，首先是从棚户区改造开始， 再延伸到产业层面。当时最迫切的是解决社会问题，是‘抢救工程’。经济衰退、社会衰退、生态恶化，城市都不像样了，不抢救不行了 。但这次《规划》做了一个全面的安排，资源型城市不管是哪种类型，都要建设成可持续的、生态的、社会和谐的城市。”刘庶明告诉《中国经济周刊》，从“问题导向”转向“目标导向”，标志着我们国家资源型城市转型、发展问题，进入一个新的阶段。
地方最关心政策“含金量”
12月7日，某省政府的工作人员王江（化名）在与记者谈起这份《规划》时说，他与同事们都感到高兴，他所在的省份“这次列入《规划》列得很好，有2/3的市、县被列入其中”，这意味着它们将来在国家扶持资源型城市转型方面能得到更多的优惠政策。
王江的想法并非个案。《规划》发布后，不少省、市的官方媒体都刊发报道，列举当地被列入《规划》，尤其是列入“衰退型城市”的名单。例如，《枣庄日报》12月9日在头版刊文称，“枣庄被确定为资源衰退型城市。随着改革的推进，我市将分享更多资源税。”
财政部数据显示，自2007年至2012年，中央财政向资源枯竭城市累计下拨转移支付资金463亿元。今年，中央财政安排对地方资源枯竭城市转移支付总规模为168亿元。其中，享受资源枯竭城市转移支付较多的地区分别是：黑龙江（20.4亿元）、辽宁（16.4亿元）、吉林（15.27亿元）。财政部表示，接受补助的地方政府可统筹安排此项资金，重点用于生态环境治理、城市基础设施建设、社会保障等领域。
一直以来，众多资源型城市都在往“资源枯竭城市名单”中挤。在2008年国务院确定首批资源枯竭型城市名单后，每年在全国及地方两会上，诸如“建议将XX列为资源型城市经济转型试点”、“加大对XX资源型城市可持续发展扶持力度”的提案、议案频频出现。
“在过去资源开采的鼎盛时期，这些城市没有预留一部分资金用于环境修复、接续替代产业的准备等等。随着资源开发，收益都归国家了，导致现在没有资金来填补民生欠账。中央对资源枯竭型城市的财力转移，还是应该保持。”陈耀说。但他同时认为，国家的帮扶只是辅助性作用，要完全摆脱资源枯竭的困境，只能依靠城市自身发展。
在12月3日国新办召开的新闻发布会上，财政部预算司司长许宏才在谈到对资源型城市的资金及政策支持时表示：“从中央财政来讲，首先是继续加大资金支持力度。中央财政对资源枯竭城市的支持，除专门设立了资源枯竭城市转移支付资金之外，还会通过正常的收入分享的制度安排、其他专项转移支付，继续给予支持。随着资源税制改革的推进，这些资源型城市通过资源税能够更多地分享到一部分收入，这也是中央财政支持的很重要的一方面。” 资源枯竭城市仍是难点、重点
“资源型城市可持续发展的难点和重点，仍然是在资源枯竭城市。《规划》目标的第一条就是，到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决。因此，国家支持政策的重心仍然会放在资源枯竭城市。”刘庶明对记者说，吉林省原先的7个资源枯竭试点城市，全部被列进了《规划》的衰退型城市分类。“这体现了政策的延续性，曾经得到支持，还会继续得到。资源衰退型城市转型在国际上经验是，一般需要30年甚至更长的时间才能翻过身来，政策的可持续是非常重要的。”
刘庶明做了个数量分析：《规划》中全国资源型城市262个，东北（黑、吉、辽，及内蒙古东部）37个，占14.1%。其中，吉林省11个，占4.2%。从资源衰退型城市来看，全国共67个，东北就有21个，占31.3%。其中，吉林省有7个，占10.4%。“这就说明东北仍然是国家资源型城市可持续发展，特别资源衰退型城市可持续发展的重点和难点 。”刘庶明表示，资源枯竭城市转型还迫切需要得到国家更多的支持，包括民生、生态、产业转型方面。
在陈耀看来，政府援助性政策，要把握好度，强调“辅助性”原则，引入市场化手段。“比如棚户区改造，在一些好的地块，国家用少量的钱，四两拨千斤，吸引民间资本来做。再比如治理矿山塌陷，也可以吸引民间资本，治理后搞休闲旅游。”他说。
资源型城市新的考核标准是什么？
成也资源，败也资源。一些城市因矿而兴，却也因矿竭而城衰。云南省昆明市东川区，就是一个典型案例，被研究者称为“东川现象”。这座城市早在1958年就建成地级市，曾因铜矿而闻名、富有，被冠以“天南铜都”称号，却也是新中国历史上第一座因资源枯竭而被撤市降级为区的矿产衰退型城市。
肖金成说他曾去东川调研，回来后却不忍撰写调研报告，因为“太典型，而且如果要写全是批评之语”。
“一个地级市，城市人口仅有7万人，为了方便生产，这个城市的主力——矿工们都住在山上，城市成为一座空城。产业单一，和周边地区没有建立密切的经济联系，到了资源枯竭的时候，得不到周边地区的支撑。”肖金成说。
“东川们”的出路在哪里？
肖金成提出，资源型城市有一种出路就是要把自身发展成区域性的中心城市，有广大的腹地，和周边二级城市、农村建立交换关系，以整个区域来支撑城市的发展，产业就不会太单一，对资源依赖性就不会太强 。
2005年，云南省在东川成立了“再就业”特区，打出了“中国唯一零税区” 的招商广告。2009年3月，东川被列入第二批资源枯竭试点城市名单。在这次《规划》中，东川被划入衰退型城市范畴。
作为西部发展研究专家，陈耀举了甘肃白银依靠科技来转型的例子。“白银引进智力资源，发展高科技，延长资源产业链，进行深度加工。同时，发展新型产业、非资源依赖性产业。”
陈耀同时表示，西部是我们国家的资源富集区，目前只有极少数城市陷入资源枯竭，大部分处于成长期，而且待开发的资源型城市很多。《规划》对于这些城市走可持续发展之路提供了良好的机遇，同时它们还可以享受西部开发的政策，政策效应会叠加。
《规划》中对衰退型城市的转型发展也有明确指向——大力扶持接续替代产业发展，逐步增强可持续发展能力。《规划》并明确了一批重点培育的接续替代产业集群。
推动资源型城市走可持续发展之路，对它们实行什么样的评价机制，也是关注的焦点。《规划》列出了全国资源型城市可持续发展主要指标，这在一些专家看来可以作为未来评价机制的参考。在上述指标中，地区生产总值要从2012年的15.7万亿元，提高到2020年的29.1万亿元，服务业增加值占地区生产总值比重要从2012年的32%，提高到2020年的40%；同时，采矿业增加值占地区生产总值比重要从2012年的12.8%，降低到2020年的8.8%。此外，指标中还包括民生改善、资源保障、生态环境保护等分项。
杜鹰在国新办发布会上表示，下一步从国家层面要对资源型城市建立一个可持续发展评价机制。“不管哪种类型的资源型城市，处在什么发展阶段，在这个阶段上要注意什么问题，它的接续替代产业的培育应该按照什么路线和模式进行，这都要根据这个城市的资源状况和可持续发展的状况进行评价，过去我们没有这个评价机制。将来我们几个部委（指国家发改委、国土部、财政部等）要联合建立资源型城市的可持续发展评价机制。”
至于是否考核GDP，杜鹰表示，“类似禁止开发区这样的地方，确实不应该再考核地区生产总值，这有利于引导地方政府更多地把注意力放到生态环境的保护和可持续发展上，而不要不顾条件盲目地招商引资，或者过度开发本地资源。”