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[摘 要] 京津冀污染协同治理作为京津冀协同发展战略的紧迫和优先任务，是京津冀产业发展必须坚守的约束条件，当前仍然面临高污染产业比重大、产业发展方式落后、环境规制不同步、协调机制不完善、生活消费方式不合理等诸多障碍，亟需将污染治理导向的绿色产业体系打造成京津冀区域合作的“航空工程”。根据产业污染溢出、不同产业的污染效应、环境规制对产业技术创新和区域产业转移影响等相关理论研究，京津冀协同治污下的产业发展，必须走严格管控能源生产和工业排放的标准、强化绿色技术创新合作、打造完整绿色产业体系、激励生态环保的生活消费方式、深度协同治理的路径。
[关键词] 京津冀协同发展；污染治理；产业发展；产业协同
[基金项目] 2013年度国家社科基金一般项目《污染溢出视阈下京津冀产业布局跨区域政策研究》（13BJY077）
[作者简介] 白翠芳（1986—），女，河北邯郸人，河北省委党校管理学教研部教师，硕士，研究方向为政府治理。
李书锋（1973—），男，河北石家庄人，河北省委党校管理学教研部副教授，博士，研究方向为产业经济学。
[中图分类号] X5 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）12-0059-06 [收稿日期] 2016-10-12
2015年前10个月京津冀三地居民均享受到了空气质量的明显改善和“阅兵蓝”，前10个月北京PM2.5浓度同比下降21.8%，空气质量达标天数同比增加了31天，发生空气重污染天数同比减少了16天。但11月进入冬季供暖以来，京津冀地区出现了影响范围广、污染程度重、持续时间长的空气重污染过程，且呈现明显的区域特征。如北京2015年全年重污染天数为42天，最后俩月就占了22天，且每次北京发生重污染，80%的情况下周边发生区域性大气污染。环保部监测显示，机动车、燃煤、工业生产、扬尘等成为京津冀区域的主要污染源，这些都与区域的产业发展和能源结构密切相关，如何通过产业升级和结构优化实现京津冀的协同治污成为迫切需要研究的议题。
一、京津冀协同治污和产业发展的探索
（一）顶层设计蓝图
京津冀三地始终在探索污染治理和环境保护的协同合作机制，但进展较缓慢，2015年可以说是加速的一年。2015年1月1日“史上最严环保法”开始实施，为京津冀协同治污提供了更充分的法律依据。《京津冀协同发展规划纲要》和《京津冀协同发展生态环境保护规划》相继发布，京津冀在联防联控、生态保护方面有了顶层设计蓝图。2015年4月通过的《京津冀协同发展规划纲要》不仅确定了京津冀协同发展的战略地位，明确了三地各自的功能定位，还指明了交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点率先突破领域。2015年底，发改委、环保部发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》，更是明晰了未来几年京津冀生态环境保护的目标任务、实现路径和体制机制保障。2016年2月全国第一个跨省市的区域“十三五”规划——《“十三五”時期京津冀国民经济和社会发展规划》发布，提出到2020年，京津冀地区生态环境质量明显改善，生产方式和生活方式绿色，低碳水平上升。在“五位一体”要求下，生态环境保护要贯穿到京津冀协同发展的各个方面，尤其是与环境污染密切相关的产业发展方面。
（二）协同治污行动
京津冀三地在组织、监测、执法、产业联盟、资金等各方面展开了协同行动的探索。大气污染联防联控可以说是京津冀协同治污探索的排头兵，2013年《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》就已经明确了“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”的制度化原则，京津冀大气污染防治协作小组成员扩展至京、津、冀等七省区市及环保部、发改委等八部门，在重污染应急、监测预警、信息共享平台等协同机制及散煤治理、机动车控制、秸秆焚烧等联合执法行动上进行了探索，展开了《京津冀及周边地区大气污染防治中长期规划》的联合编制工作。2014年底建立了水污染突发事件联防联控机制，2015年12月启动“京津冀环境执法联动工作机制”，签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，协同开展大气、水、土壤污染治理，共同实施生态建设。2015年5月建立了“京津冀钢铁行业节能减排产业技术创新联盟”，着力搭建产业技术联合创新、科技成果转化、绿色金融服务等产业融合发展平台，实现钢铁行业污染排放达标治理、资源综合利用及产品升级，促进科技成果在京津冀区域的快速产出、转化和产业化，建设京津冀钢铁行业节能减排与产业转型升级科技示范区，打造一条京津冀钢铁行业的生态价值链。2015年北京市与廊坊市、保定市，天津市与唐山市、沧州市分别对接，探索建立大气污染防治结对合作机制，重点在资金和技术方面进行支持，如2015年北京直接拨付4.6亿资金重点用于廊坊、保定的燃煤治理。
（三）产业转移迈步
跨区域产业转移是京津冀协同治污治霾的关键路径，围绕首都功能疏解的目标，三地间的产业转移目录确定了信息技术、装备制造、商贸物流、教育培训、健康养老、金融后台、文化创意、体育休闲等八大类重点转移产业。转移行动中最引人注目的包括首钢、北汽、“大红门”批发市场、动物园批发市场等大型搬迁项目，以及北京凌云建材化工有限公司生产基地迁往邯郸武安，北京锻铸造产业向邯郸成安县、鸡泽县转移，北京家具产业向石家庄行唐县转移等项目。虽然河北明确指出要对转移项目进行选择性承接，但由于经济发展环境的限制和产业转移数量的追求，仍然使得高耗能、高排放、低效益的产业在转移名单中赫然在列，形成了重点项目迁往沿海、污染项目集中迁往冀中南地区的规律。未来京津则会有更多的IT科技业、服务业以及医疗教育等公共服务代表的较高端产业转移到津冀地区，如2015年11月三地举办了生物医药、新一代信息技术、京津冀大宗固废综合利用新技术新产品、北京·曹妃甸产业协同发展等多场专项对接交流活动，推进北京曹妃甸现代产业发展试验区、北京沧州生物医药产业园、张北云计算产业基地等绿色高端现代产业园区建设，有利于带动津冀尤其是河北的产业绿色转型升级，从而促进三地产业协同和长久的生态效益。 （四）冬奥合作机遇
2022年北京携手张家口联合举办冬奥会，无论对京津冀三地的协同治污还是产业发展都是难得的历史机遇，被视为推动区域一体化协同发展的“催化剂”。张家口地区是北京的生态屏障和水源涵养区，是北京绿色产业转移的重要承接区，京张联办冬奥会的机遇，不仅促进北京向张家口投入更多的交通等公共设施和服务建设，也会促进更多科技、人才等创新资源向张家口地区转移，同时带动生态旅游、体育娱乐、休闲养老、文化创意等绿色资源开发和低碳产业价值链的提升，为京津冀区域协同治污和产业协同发展提供示范效应。比如中关村张家口科技园、张北云计算产业基地、冰雪产业园区、可再生能源示范区、绿色冬奥零排放试验区等合作产业园区的建设，将极大地促进张家口甚至河北地区的产业转型和生态经济发展，变“冬奥蓝”为持久的“天天蓝”。
二、京津冀产业发展对协同治污的挑战
虽然京津冀产业发展和协同治污的探索取得了显著的进展，但仍处于起步阶段，且产业发展与协同治污未实现紧密的结合，三地的产业发展现状仍然对协同治污有着巨大的挑战。
（一）区域高污染产业比重大
在快速工业化和城市化的过程中，高耗能、高污染的重工业成为产业体系的支柱，虽然京津冀三地的“调结构”均取得了明显的效果，北京已经发展到了服务业占比79.8%的后工业化阶段，但历史遗留的工业化问题以及大城市病问题严重制约着当前京津冀区域的环境治理和产业经济发展。天津、河北二产比重仍在一半左右，尤其是河北省，更是形成了高污染的煤和钢铁主导的产业集聚形态，产业结构不优的问题十分突出，产业层次偏低，高投入、高消耗、高污染、低效益的传统产业在产业中的比重较大，高新技术和服务业等新兴产业严重不足。2014年河北省六大高耗能行业增加值占规模以上工业的39.6%，高新技术产业增加值占规模以上工业的比重仅为13.1%，低于钢铁建材等传统行业22.2个百分点，服务业增加值比全国平均水平低11个百分点，且河北第三产业中交通运输等偏重服务业比重较大。天津虽然在加快孕育新兴产业，但2014年环保、航空航天、生物医药等产业产值仅占全市工业的6.4%，高新技术比重不足两成。[1]（P281）总体上，京津冀区域污染产业比重较大，成为污染治理的最大障碍。
（二）产业发展方式落后
京津冀尤其是河北、天津地区的发展方式相对落后，给协同治污带来挑战。首先，能源生产和利用效益低。京津冀所在的整个东部地区的单位面积电力和能源消耗量以及六大工业污染指标的单位面积污染负荷均高于全国平均水平。河北单位GDP能耗是长三角、珠三角地区的2倍，单位工业增加值能耗甚至是长三角、珠三角地区的3倍。[2]（P501-507）第二，工业生产效益差。河北钢铁工业增加值占规模以上工业的30%以上，但钢铁工业面临高成本高排放、低价格低效益的双重困境，河北钢材出口均价显著低于全国水平，品种低端、效益低下。2015年1～11月河北煤炭开采和洗选业亏损企业超过五分之一，黑色金属矿采选业亏损超过三分之一。第三，作为农业大省的河北，农业生产方式仍然落后，粗放的灌溉、施肥、用药、秸秆焚烧、废弃物处理等行为，造成了资源环境的严重破坏。第四，低端服务业污染问题严重。在北京、天津较高发展水平的背后，仍存在着大量外来人口从事着不规范的交通运输、餐饮等低端服务业，河北省较落后的发展水平使得这种现象更加鲜明。第五，新兴及环保产业匮乏。2015年1～11月废弃资源综合利用业总共才60家企业，就有三分之一的企业亏损，计算机、通信和其他电子设备制造业企业总数明显较少。
（三）环境规制政策不同步
自2014年以来，北京和天津均实施了严格的控煤、控尘、控车、控工业污染、控新建项目污染等规制措施，虽然河北在淘汰落后产能、有选择地承接京津产业、推进产业升级方面采取了积极的行动，但在京津冀产业梯度转移中，鉴于“污染天堂”的经济规律以及快速的行政推动效应，河北对产业承接和产业发展中的环境标准和政策规制仍然宽松。京津冀三地都是能源输入型地区，能源消费总量占全国的10%以上，而且“一煤独大”，京津近两年在农村散煤治理方面采取了诸多限制和治理举措，而河北则专注于钢铁、水泥、电力、玻璃等高能耗行业的淘汰产能和清洁技术提升，无暇兼顾广大农村地区的散煤治理及污水垃圾处理提升。北京和天津排污收费标准已提高了8到20倍，河北的进度则较缓慢。经济发展水平的差异可以说是区域环境规制政策不同步的主要原因，但环境规制政策的差异不应成为区域协同的障碍，否则会使得环境污染及经济社会发展的区域分布更加不均衡。
（四）跨区域协同机制不完善
从区域发展成果上看，京津冀三地的人均GDP、公共服务资源、产业发展水平等差距巨大，区域分割现象明显。从区域环境污染状况和环境资源利用上看，京津冀区域污染状况有所改善，但仍是全国污染最严重的区域。河北的山水、湿地等生态环境资源没有得到充分利用，而京津的环保组织、绿色科技和金融资源也没有发挥其广泛的社会价值。从区域环境治理协调机制看，京津冀虽然推进了大气污染和生态修复的联合机制，但区域规划和合作协议的约束性和落实效率不高，同时污染治理和环境保护方面的成本分担、科技创新、产业标准、协同决策等协同机制尚未系统建立。在環境资源开发利用、产业技术创新和结构协同、污染治理和成果共享等方面的较深层次仍然是各自为政的局面，这些领域的深化改革应成为京津冀协同深入发展的突破口。
（五）生活消费方式不合理
一方面低消费水平的低端生产生活方式广泛存在。京津冀地区的人口密度较大，贫富差距显著，流动人口众多，相当部分人口仍为生存问题困扰，对生存的需要超过了环保的需要，使得这一部分民众不但对环境污染视而不见，甚至成了污染的生产者。另一方面高消费群体的环保意识不足，消费行为的低碳足迹有待改善。机动车、工业和燃煤是京津冀大气污染的主要污染源，但这无不与人们的生活消费方式息息相关。机动车已经成为广大民众出行的主要工具且有持续增长趋势，但在机动车、建筑家装及供电供暖等生活消费领域的规制、宣传及激励性消费引导不足，人们对自身生活消费的低碳足迹意识极为匮乏。 三、区域污染和产业发展关系的理论基础
（一）外部性与污染溢出
外部性是诸多经济活动不可避免的产物，包括正负两种效应，正的外部性包括知识、技术、创新等积极方面的溢出效应，而环境污染溢出是经济活动中一个明显的负外部效应，在产业发展中突出体现在大气污染和水污染的溢出。有研究表明，大气污染的基准溢出范围为800km，即城市空间距离在800km以内时，城市间大气污染的区域影响显著，而距离在300km以内时城市大气污染的区域影响尤其突出。[3]（P87-92）而北京的300km污染圈已经包含了河北石家庄，800km污染圈则几乎包含了河北全境，紧邻的地理位置使得京津冀三地的污染溢出效应极其显著。如潘慧峰等对北京和周边保定、承德、天津、廊坊、唐山、张家口六市自2013年12月至2014年11月这一年间的污染溢出效应进行的实证研究显示，京津冀联合治理雾霾和优化能源结构十分必要。
（二）不同产业的污染效应
有研究表明，我国国民经济行业中，单位产值污染物排放量最大的4个行业分别是造纸及纸制品业、化学纤维制造业、化工原料及化学制品制造、食品和烟草及饮料制造业。[4]（P37-42）刘巧玲等用污染规模和强度构建的污染密集指数显示，造纸及纸制品业、农副食品加工业、化学原料及化学制品制造业为我国排名前三的水污染（COD）密集型产业，电力热力的生产和供应业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业为排名前三的大气污染（SO2）密集型产业，同时分析1997-2007年的数据得出，东部地区是水和大气污染密集型产业的主要分布地区，并随着经济发展呈现出向中西部转移的趋势。[5]（P107-112）在国民经济统计中，钢铁、有色金属、建材、石化、化工和电力被认为是六大高耗能高污染行业。因此在一定经济和科技水平下，不同行业的污染效应有着固有的差别，在污染治理目标下应重点关注高污染产业的发展布局。
（三）环境规制与产业技术创新及产业转移
生产标准和排污收费等环境规制会通过影响内资和外资的投资行为而促进绿色治污技术的创新，[6]（P98-106）而环境规制与国家、地区间产业转移关系的主要观点是“污染天堂”学说。有研究表明污染减排等环境规制对环境技术创新产生促进作用，同时也受到因污染溢出和技术溢出引起的地区间污染减排的策略性行为的影响。[7]（P19-25）龚健健、沈可挺从高耗能产业的区域分析也表明污染产业从环境规制越来越严的东部向环境规制宽松的西部转移的态势。[8]（P20-36）而在市场失灵和政府环境规制失灵的情况下，公众作为环境利益相关者在参与环境监管过程中，也会与污染产业转移发生博弈，从而使污染产业转移产生规避公众参与的策略选择。[9]（P100-104）为防止污染随产业而转移，可以积极利用环境规制及其对绿色产业技术创新及产业转移的作用。
四、协同治污下京津冀产业发展路径
《京津冀协同发展规划纲要》对三地有了清晰的定位，但各自的功能定位并不是独立的，还是要通过三地的协同合作才能实现，在产业发展与污染治理、生态环保融合方面尤其如此。基于现状和理论研究的分析，协同治污诉求下的京津冀产业发展，需贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，遵循统一标准和布局、合作创新和治理、低碳循环经济、全民共建共享等路径。
（一）严格管控能源生产和产业排放标准
产业转移绝不是污染的转移，在区域产业转移和转型升级中，应积极利用环境规制的作用。一方面依据京津冀三地经济水平和产业定位建立统一的污染物排放浓度、总量、收费以及城乡一体的污水和固体废弃物处理等标准体系和规制政策，着力强化环境资源对产业经济发展的约束和引导作用，探索建立区域统一的环境准入和退出机制，严格治理标准和监管措施。另一方面京津冀三地应同步加强对能源生产和工业排放等污染源头的管控规制。河北地区的高耗能高污染行业，要推进产业行业污染监测评估，完善污染源动态管理信息系统，提高能源生产、工业排放及服务业等产业发展中的管控标准，加强政策执行和环境执法的规范化、信息化、常态化及严厉性，倒逼产业转型升级。在京津冀产业转移进程中，津冀在承接产业转移时更要坚持严格的环境规制标准，实现产业经济生态效益随转移而提升，而不是简单的污染随产业转移。在严格管控工业生产污染排放的同时，必须探索推行治污和先进生产技术创新及第三方污染治理机制，为产业转型升级的平稳过渡提供指导、帮助和保障。
（二）强化区域合作，打造绿色技术“航天工程”
在绿色技术研发、转化和人才等方面，北京和天津应主动承担更多的责任担当，这既是协同发展、帮扶河北的要求，也是京津自身发展的需要。大气污染、水污染、固体污染等全方位的治理以及传统产业的低碳化升级改造、广泛服务业的持续高效低碳发展等，都离不开绿色技术创新的支撑。比如低碳技术，煤炭、钢铁、电力等能源和工业清洁生产、高端产品生产工艺，以及污水、垃圾的清洁化处理技术，由于其具有研发投入大、外部性强、应用前景不明、投资收益不确定性高等特点，因而需要多方的相互合作。不但要形成北京研发、天津和河北转化的格局，而且北京的研发需要紧紧围绕天津和河北的污染治理和绿色发展技术需求，集中力量突破当前紧要的绿色技术创新难题，借助石保廊全面创新改革试验区、河北·京南科技成果转移转化试验区、北戴河国家生命健康产业改革创新示范区、白洋淀科技城等创新产业园区的建设，打造绿色技术创新和人才交流培养共享的“航天工程”，推动绿色创新技术在各产业低成本普遍应用，扩大未来科技城京津合作示范区、津冀循环经济示范区等科技创新的扩散效应。
（三）发展循环经济，完善绿色产业体系
将技术、流程、组织等多种创新方式，应用到全要素生产及全产业链中，发展低碳节能环保的循环经济，打造完整的绿色产业链条和产业体系，是京津冀区域污染治理和环境保护持久发展的有效路径。首先是绿色生产，这是绿色产业体系的价值链基础，包括工业清洁生产、农业产业绿色化，重点在环保治理技术研发、设施建設和产业低碳化改造的技术研发等共创共享的协同举措，可针对高污染行业积极开展专项污染治理及利用现代信息技术改善生产管理等。其次是绿色流通销售体系，充分利用现代信息技术，发挥电商等新兴经济形态对绿色产业经济的支撑作用。再次是绿色生态产业园区的建设，包括传统产业园区的生态化全面改造和新兴生态产业的园区化集聚。比如在北京新机场临空经济区、曹妃甸协同发展示范区、冀津循环经济产业示范区等合作园区以及北京现代第四工厂、比亚迪新能源客车承德基地、张北云数据中心等重大项目，都可以建设成为示范性的生态园区。最后是绿色生态旅游、生态养老等环境产品价值链终端的延伸，促进生态建设的产业化效益和成果共享。此外，对当前不可避免的污染产业发展，应根据产业污染溢出的范围规律优化布局，既要通过污染产业集聚促进污染的集中及第三方治理，也要在污染产业周围积极发展利于污染中和的产业，以及促进污染吸收和环境优化的生态经济农林业，推进沿海装备制造、精品钢铁、石化、现代物流等先进园区示范基地建设。 （四）倡导激励生态环保的生活消费方式
产业的发展离不开社会消费需求的导向，在生产标准强制性规制的基础上，也要积极促进生态环保的生活消费方式的形成，进而提升企业生态发展的经济效益，为产业发展提供良好的生态导向。一是完善京津冀区域一体化的绿色交通体系，推进商业建筑等系统的低碳化改造，形成生态环保的公共服务基础，为生态环保的生活消费方式提供便利。二是通过税收、公共娱乐及评选活动等形式进行激励性引导，融入居民消费、旅行等日常生活，促进全民环保参与和创新。三是强化宣传倡导，充分利用互联网社会的二维码、信息网络等平台，对消费产品及个人的碳足迹信息及节能环保的生活行为方式进行广泛深入的宣传，使环保意识和环保行动蔚然成风。如同朋友圈的记步数排名会促进人们运动习惯养成，企业的生态信用记录会促进企业的低碳改造转型一样，如果我们购买的每件产品、做的每件事，都会记录在个人的生态碳足迹信息系统并公开可见，必定会促进环保意识的提升和良好生活消费方式的形成。
（五）深化合作机制，实现深度协同治理
污染和生态治理的协同依赖于京津冀三地整体协同治理的机制，包括绿色产业科技创新、产业环保标准、环境资源开发利用、排污权交易、项目联合环评和协同决策、统一评估考核体系等多层面多领域的协同治理机制。第一，制定统一的区域产业发展和资源环境约束性考核指标体系。在协同共建、责任共担的基础上，根据差异化的任务重点，对三地产业发展效益的评估统计中，增加污染治理和生态保护的考核指标，强化京津冀区域发展的生态服务目标。第二，完善信息共享和联合执法机制。完善各产业发展的环境污染监测预警以及环境执法信息互通共享平台，加强环境交叉联合污染治理“巡视”及执法机制常态化。建立区域共享的环保技术信息发布与咨询服务体系，推动科技协同研发和科研数据共享机制。第三，充分发挥环保生态基金的推动作用。建立多途径筹资的京津冀区域共享的环保生态基金，重点推进产业绿色技术的创新研发和扩散应用，为生态治理和生态产业投资发展提供资金支持。第四，实施京津冀区域性“多规合一”，增强区域经济社会生态的整体效益。综合考虑产业、生态和民生等规划目标，提升多区域、多部门规划的统一协调性，为产业发展和环境治理提供一体化蓝图。
[参考文献]
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[2] 丁焕峰，李佩仪.中国区域污染形态及特征分析[J].经济 地理，2010，（3）.
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[4] 钟定胜，张宏伟.中国宏观经济结构性污染特征分析[J]. 中国软科学，2005，（3）.
[5] 刘巧玲，王奇，李鹏.我国污染密集型产业及其区域分布 变化趋势[J].生态经济，2012，（1）.
[6] 张成.内资和外资：谁更有利于环境保护——来自我国 工业部门面板数据的经验分析[J].国际贸易问题，2011（2）.
[7] 王文普.污染溢出与区域环境技术创新[J].科研管理， 2015，（9）.
[8] 龚健健，沈可挺.中国高耗能产业及其环境污染的区域 分布——基于省际动态面板数据的分析[J].数量经济技 术经济研究，2011，（2）.
[9] 彭文斌，吴伟平，王冲.基于公众参与的污染产业转移演化 博弈分析[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2013，（1）.
Abstract ： The pollution control is one of the most important missions of the coordinated development strategy of Beijing-Tianjin-Hebei， and is also the restriction of the industrial development. The mission faces lots of obstacles such as a higher proportion of the high pollution industries， the serious lag of the industrial development mode， the out of sync of environmental regulations， the insufficient of coordination mechanisms， and the irrational consumption patterns and so on. According to the related theories about industrial pollution spill， pollution effects on different industries， the impact of environmental regulations on the industrial technology innovation and the regional industrial transformation， we must make great effort to develop a green industry system.
Key Words ： coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei ； pollution control ； industrial development ； industrial synergy
[責任编校：赵哲]
[关键词] 京津冀协同发展；污染治理；产业发展；产业协同
[基金项目] 2013年度国家社科基金一般项目《污染溢出视阈下京津冀产业布局跨区域政策研究》（13BJY077）
[作者简介] 白翠芳（1986—），女，河北邯郸人，河北省委党校管理学教研部教师，硕士，研究方向为政府治理。
李书锋（1973—），男，河北石家庄人，河北省委党校管理学教研部副教授，博士，研究方向为产业经济学。
[中图分类号] X5 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）12-0059-06 [收稿日期] 2016-10-12
2015年前10个月京津冀三地居民均享受到了空气质量的明显改善和“阅兵蓝”，前10个月北京PM2.5浓度同比下降21.8%，空气质量达标天数同比增加了31天，发生空气重污染天数同比减少了16天。但11月进入冬季供暖以来，京津冀地区出现了影响范围广、污染程度重、持续时间长的空气重污染过程，且呈现明显的区域特征。如北京2015年全年重污染天数为42天，最后俩月就占了22天，且每次北京发生重污染，80%的情况下周边发生区域性大气污染。环保部监测显示，机动车、燃煤、工业生产、扬尘等成为京津冀区域的主要污染源，这些都与区域的产业发展和能源结构密切相关，如何通过产业升级和结构优化实现京津冀的协同治污成为迫切需要研究的议题。
一、京津冀协同治污和产业发展的探索
（一）顶层设计蓝图
京津冀三地始终在探索污染治理和环境保护的协同合作机制，但进展较缓慢，2015年可以说是加速的一年。2015年1月1日“史上最严环保法”开始实施，为京津冀协同治污提供了更充分的法律依据。《京津冀协同发展规划纲要》和《京津冀协同发展生态环境保护规划》相继发布，京津冀在联防联控、生态保护方面有了顶层设计蓝图。2015年4月通过的《京津冀协同发展规划纲要》不仅确定了京津冀协同发展的战略地位，明确了三地各自的功能定位，还指明了交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点率先突破领域。2015年底，发改委、环保部发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》，更是明晰了未来几年京津冀生态环境保护的目标任务、实现路径和体制机制保障。2016年2月全国第一个跨省市的区域“十三五”规划——《“十三五”時期京津冀国民经济和社会发展规划》发布，提出到2020年，京津冀地区生态环境质量明显改善，生产方式和生活方式绿色，低碳水平上升。在“五位一体”要求下，生态环境保护要贯穿到京津冀协同发展的各个方面，尤其是与环境污染密切相关的产业发展方面。
（二）协同治污行动
京津冀三地在组织、监测、执法、产业联盟、资金等各方面展开了协同行动的探索。大气污染联防联控可以说是京津冀协同治污探索的排头兵，2013年《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》就已经明确了“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”的制度化原则，京津冀大气污染防治协作小组成员扩展至京、津、冀等七省区市及环保部、发改委等八部门，在重污染应急、监测预警、信息共享平台等协同机制及散煤治理、机动车控制、秸秆焚烧等联合执法行动上进行了探索，展开了《京津冀及周边地区大气污染防治中长期规划》的联合编制工作。2014年底建立了水污染突发事件联防联控机制，2015年12月启动“京津冀环境执法联动工作机制”，签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，协同开展大气、水、土壤污染治理，共同实施生态建设。2015年5月建立了“京津冀钢铁行业节能减排产业技术创新联盟”，着力搭建产业技术联合创新、科技成果转化、绿色金融服务等产业融合发展平台，实现钢铁行业污染排放达标治理、资源综合利用及产品升级，促进科技成果在京津冀区域的快速产出、转化和产业化，建设京津冀钢铁行业节能减排与产业转型升级科技示范区，打造一条京津冀钢铁行业的生态价值链。2015年北京市与廊坊市、保定市，天津市与唐山市、沧州市分别对接，探索建立大气污染防治结对合作机制，重点在资金和技术方面进行支持，如2015年北京直接拨付4.6亿资金重点用于廊坊、保定的燃煤治理。
（三）产业转移迈步
跨区域产业转移是京津冀协同治污治霾的关键路径，围绕首都功能疏解的目标，三地间的产业转移目录确定了信息技术、装备制造、商贸物流、教育培训、健康养老、金融后台、文化创意、体育休闲等八大类重点转移产业。转移行动中最引人注目的包括首钢、北汽、“大红门”批发市场、动物园批发市场等大型搬迁项目，以及北京凌云建材化工有限公司生产基地迁往邯郸武安，北京锻铸造产业向邯郸成安县、鸡泽县转移，北京家具产业向石家庄行唐县转移等项目。虽然河北明确指出要对转移项目进行选择性承接，但由于经济发展环境的限制和产业转移数量的追求，仍然使得高耗能、高排放、低效益的产业在转移名单中赫然在列，形成了重点项目迁往沿海、污染项目集中迁往冀中南地区的规律。未来京津则会有更多的IT科技业、服务业以及医疗教育等公共服务代表的较高端产业转移到津冀地区，如2015年11月三地举办了生物医药、新一代信息技术、京津冀大宗固废综合利用新技术新产品、北京·曹妃甸产业协同发展等多场专项对接交流活动，推进北京曹妃甸现代产业发展试验区、北京沧州生物医药产业园、张北云计算产业基地等绿色高端现代产业园区建设，有利于带动津冀尤其是河北的产业绿色转型升级，从而促进三地产业协同和长久的生态效益。 （四）冬奥合作机遇
2022年北京携手张家口联合举办冬奥会，无论对京津冀三地的协同治污还是产业发展都是难得的历史机遇，被视为推动区域一体化协同发展的“催化剂”。张家口地区是北京的生态屏障和水源涵养区，是北京绿色产业转移的重要承接区，京张联办冬奥会的机遇，不仅促进北京向张家口投入更多的交通等公共设施和服务建设，也会促进更多科技、人才等创新资源向张家口地区转移，同时带动生态旅游、体育娱乐、休闲养老、文化创意等绿色资源开发和低碳产业价值链的提升，为京津冀区域协同治污和产业协同发展提供示范效应。比如中关村张家口科技园、张北云计算产业基地、冰雪产业园区、可再生能源示范区、绿色冬奥零排放试验区等合作产业园区的建设，将极大地促进张家口甚至河北地区的产业转型和生态经济发展，变“冬奥蓝”为持久的“天天蓝”。
二、京津冀产业发展对协同治污的挑战
虽然京津冀产业发展和协同治污的探索取得了显著的进展，但仍处于起步阶段，且产业发展与协同治污未实现紧密的结合，三地的产业发展现状仍然对协同治污有着巨大的挑战。
（一）区域高污染产业比重大
在快速工业化和城市化的过程中，高耗能、高污染的重工业成为产业体系的支柱，虽然京津冀三地的“调结构”均取得了明显的效果，北京已经发展到了服务业占比79.8%的后工业化阶段，但历史遗留的工业化问题以及大城市病问题严重制约着当前京津冀区域的环境治理和产业经济发展。天津、河北二产比重仍在一半左右，尤其是河北省，更是形成了高污染的煤和钢铁主导的产业集聚形态，产业结构不优的问题十分突出，产业层次偏低，高投入、高消耗、高污染、低效益的传统产业在产业中的比重较大，高新技术和服务业等新兴产业严重不足。2014年河北省六大高耗能行业增加值占规模以上工业的39.6%，高新技术产业增加值占规模以上工业的比重仅为13.1%，低于钢铁建材等传统行业22.2个百分点，服务业增加值比全国平均水平低11个百分点，且河北第三产业中交通运输等偏重服务业比重较大。天津虽然在加快孕育新兴产业，但2014年环保、航空航天、生物医药等产业产值仅占全市工业的6.4%，高新技术比重不足两成。[1]（P281）总体上，京津冀区域污染产业比重较大，成为污染治理的最大障碍。
（二）产业发展方式落后
京津冀尤其是河北、天津地区的发展方式相对落后，给协同治污带来挑战。首先，能源生产和利用效益低。京津冀所在的整个东部地区的单位面积电力和能源消耗量以及六大工业污染指标的单位面积污染负荷均高于全国平均水平。河北单位GDP能耗是长三角、珠三角地区的2倍，单位工业增加值能耗甚至是长三角、珠三角地区的3倍。[2]（P501-507）第二，工业生产效益差。河北钢铁工业增加值占规模以上工业的30%以上，但钢铁工业面临高成本高排放、低价格低效益的双重困境，河北钢材出口均价显著低于全国水平，品种低端、效益低下。2015年1～11月河北煤炭开采和洗选业亏损企业超过五分之一，黑色金属矿采选业亏损超过三分之一。第三，作为农业大省的河北，农业生产方式仍然落后，粗放的灌溉、施肥、用药、秸秆焚烧、废弃物处理等行为，造成了资源环境的严重破坏。第四，低端服务业污染问题严重。在北京、天津较高发展水平的背后，仍存在着大量外来人口从事着不规范的交通运输、餐饮等低端服务业，河北省较落后的发展水平使得这种现象更加鲜明。第五，新兴及环保产业匮乏。2015年1～11月废弃资源综合利用业总共才60家企业，就有三分之一的企业亏损，计算机、通信和其他电子设备制造业企业总数明显较少。
（三）环境规制政策不同步
自2014年以来，北京和天津均实施了严格的控煤、控尘、控车、控工业污染、控新建项目污染等规制措施，虽然河北在淘汰落后产能、有选择地承接京津产业、推进产业升级方面采取了积极的行动，但在京津冀产业梯度转移中，鉴于“污染天堂”的经济规律以及快速的行政推动效应，河北对产业承接和产业发展中的环境标准和政策规制仍然宽松。京津冀三地都是能源输入型地区，能源消费总量占全国的10%以上，而且“一煤独大”，京津近两年在农村散煤治理方面采取了诸多限制和治理举措，而河北则专注于钢铁、水泥、电力、玻璃等高能耗行业的淘汰产能和清洁技术提升，无暇兼顾广大农村地区的散煤治理及污水垃圾处理提升。北京和天津排污收费标准已提高了8到20倍，河北的进度则较缓慢。经济发展水平的差异可以说是区域环境规制政策不同步的主要原因，但环境规制政策的差异不应成为区域协同的障碍，否则会使得环境污染及经济社会发展的区域分布更加不均衡。
（四）跨区域协同机制不完善
从区域发展成果上看，京津冀三地的人均GDP、公共服务资源、产业发展水平等差距巨大，区域分割现象明显。从区域环境污染状况和环境资源利用上看，京津冀区域污染状况有所改善，但仍是全国污染最严重的区域。河北的山水、湿地等生态环境资源没有得到充分利用，而京津的环保组织、绿色科技和金融资源也没有发挥其广泛的社会价值。从区域环境治理协调机制看，京津冀虽然推进了大气污染和生态修复的联合机制，但区域规划和合作协议的约束性和落实效率不高，同时污染治理和环境保护方面的成本分担、科技创新、产业标准、协同决策等协同机制尚未系统建立。在環境资源开发利用、产业技术创新和结构协同、污染治理和成果共享等方面的较深层次仍然是各自为政的局面，这些领域的深化改革应成为京津冀协同深入发展的突破口。
（五）生活消费方式不合理
一方面低消费水平的低端生产生活方式广泛存在。京津冀地区的人口密度较大，贫富差距显著，流动人口众多，相当部分人口仍为生存问题困扰，对生存的需要超过了环保的需要，使得这一部分民众不但对环境污染视而不见，甚至成了污染的生产者。另一方面高消费群体的环保意识不足，消费行为的低碳足迹有待改善。机动车、工业和燃煤是京津冀大气污染的主要污染源，但这无不与人们的生活消费方式息息相关。机动车已经成为广大民众出行的主要工具且有持续增长趋势，但在机动车、建筑家装及供电供暖等生活消费领域的规制、宣传及激励性消费引导不足，人们对自身生活消费的低碳足迹意识极为匮乏。 三、区域污染和产业发展关系的理论基础
（一）外部性与污染溢出
外部性是诸多经济活动不可避免的产物，包括正负两种效应，正的外部性包括知识、技术、创新等积极方面的溢出效应，而环境污染溢出是经济活动中一个明显的负外部效应，在产业发展中突出体现在大气污染和水污染的溢出。有研究表明，大气污染的基准溢出范围为800km，即城市空间距离在800km以内时，城市间大气污染的区域影响显著，而距离在300km以内时城市大气污染的区域影响尤其突出。[3]（P87-92）而北京的300km污染圈已经包含了河北石家庄，800km污染圈则几乎包含了河北全境，紧邻的地理位置使得京津冀三地的污染溢出效应极其显著。如潘慧峰等对北京和周边保定、承德、天津、廊坊、唐山、张家口六市自2013年12月至2014年11月这一年间的污染溢出效应进行的实证研究显示，京津冀联合治理雾霾和优化能源结构十分必要。
（二）不同产业的污染效应
有研究表明，我国国民经济行业中，单位产值污染物排放量最大的4个行业分别是造纸及纸制品业、化学纤维制造业、化工原料及化学制品制造、食品和烟草及饮料制造业。[4]（P37-42）刘巧玲等用污染规模和强度构建的污染密集指数显示，造纸及纸制品业、农副食品加工业、化学原料及化学制品制造业为我国排名前三的水污染（COD）密集型产业，电力热力的生产和供应业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业为排名前三的大气污染（SO2）密集型产业，同时分析1997-2007年的数据得出，东部地区是水和大气污染密集型产业的主要分布地区，并随着经济发展呈现出向中西部转移的趋势。[5]（P107-112）在国民经济统计中，钢铁、有色金属、建材、石化、化工和电力被认为是六大高耗能高污染行业。因此在一定经济和科技水平下，不同行业的污染效应有着固有的差别，在污染治理目标下应重点关注高污染产业的发展布局。
（三）环境规制与产业技术创新及产业转移
生产标准和排污收费等环境规制会通过影响内资和外资的投资行为而促进绿色治污技术的创新，[6]（P98-106）而环境规制与国家、地区间产业转移关系的主要观点是“污染天堂”学说。有研究表明污染减排等环境规制对环境技术创新产生促进作用，同时也受到因污染溢出和技术溢出引起的地区间污染减排的策略性行为的影响。[7]（P19-25）龚健健、沈可挺从高耗能产业的区域分析也表明污染产业从环境规制越来越严的东部向环境规制宽松的西部转移的态势。[8]（P20-36）而在市场失灵和政府环境规制失灵的情况下，公众作为环境利益相关者在参与环境监管过程中，也会与污染产业转移发生博弈，从而使污染产业转移产生规避公众参与的策略选择。[9]（P100-104）为防止污染随产业而转移，可以积极利用环境规制及其对绿色产业技术创新及产业转移的作用。
四、协同治污下京津冀产业发展路径
《京津冀协同发展规划纲要》对三地有了清晰的定位，但各自的功能定位并不是独立的，还是要通过三地的协同合作才能实现，在产业发展与污染治理、生态环保融合方面尤其如此。基于现状和理论研究的分析，协同治污诉求下的京津冀产业发展，需贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，遵循统一标准和布局、合作创新和治理、低碳循环经济、全民共建共享等路径。
（一）严格管控能源生产和产业排放标准
产业转移绝不是污染的转移，在区域产业转移和转型升级中，应积极利用环境规制的作用。一方面依据京津冀三地经济水平和产业定位建立统一的污染物排放浓度、总量、收费以及城乡一体的污水和固体废弃物处理等标准体系和规制政策，着力强化环境资源对产业经济发展的约束和引导作用，探索建立区域统一的环境准入和退出机制，严格治理标准和监管措施。另一方面京津冀三地应同步加强对能源生产和工业排放等污染源头的管控规制。河北地区的高耗能高污染行业，要推进产业行业污染监测评估，完善污染源动态管理信息系统，提高能源生产、工业排放及服务业等产业发展中的管控标准，加强政策执行和环境执法的规范化、信息化、常态化及严厉性，倒逼产业转型升级。在京津冀产业转移进程中，津冀在承接产业转移时更要坚持严格的环境规制标准，实现产业经济生态效益随转移而提升，而不是简单的污染随产业转移。在严格管控工业生产污染排放的同时，必须探索推行治污和先进生产技术创新及第三方污染治理机制，为产业转型升级的平稳过渡提供指导、帮助和保障。
（二）强化区域合作，打造绿色技术“航天工程”
在绿色技术研发、转化和人才等方面，北京和天津应主动承担更多的责任担当，这既是协同发展、帮扶河北的要求，也是京津自身发展的需要。大气污染、水污染、固体污染等全方位的治理以及传统产业的低碳化升级改造、广泛服务业的持续高效低碳发展等，都离不开绿色技术创新的支撑。比如低碳技术，煤炭、钢铁、电力等能源和工业清洁生产、高端产品生产工艺，以及污水、垃圾的清洁化处理技术，由于其具有研发投入大、外部性强、应用前景不明、投资收益不确定性高等特点，因而需要多方的相互合作。不但要形成北京研发、天津和河北转化的格局，而且北京的研发需要紧紧围绕天津和河北的污染治理和绿色发展技术需求，集中力量突破当前紧要的绿色技术创新难题，借助石保廊全面创新改革试验区、河北·京南科技成果转移转化试验区、北戴河国家生命健康产业改革创新示范区、白洋淀科技城等创新产业园区的建设，打造绿色技术创新和人才交流培养共享的“航天工程”，推动绿色创新技术在各产业低成本普遍应用，扩大未来科技城京津合作示范区、津冀循环经济示范区等科技创新的扩散效应。
（三）发展循环经济，完善绿色产业体系
将技术、流程、组织等多种创新方式，应用到全要素生产及全产业链中，发展低碳节能环保的循环经济，打造完整的绿色产业链条和产业体系，是京津冀区域污染治理和环境保护持久发展的有效路径。首先是绿色生产，这是绿色产业体系的价值链基础，包括工业清洁生产、农业产业绿色化，重点在环保治理技术研发、设施建設和产业低碳化改造的技术研发等共创共享的协同举措，可针对高污染行业积极开展专项污染治理及利用现代信息技术改善生产管理等。其次是绿色流通销售体系，充分利用现代信息技术，发挥电商等新兴经济形态对绿色产业经济的支撑作用。再次是绿色生态产业园区的建设，包括传统产业园区的生态化全面改造和新兴生态产业的园区化集聚。比如在北京新机场临空经济区、曹妃甸协同发展示范区、冀津循环经济产业示范区等合作园区以及北京现代第四工厂、比亚迪新能源客车承德基地、张北云数据中心等重大项目，都可以建设成为示范性的生态园区。最后是绿色生态旅游、生态养老等环境产品价值链终端的延伸，促进生态建设的产业化效益和成果共享。此外，对当前不可避免的污染产业发展，应根据产业污染溢出的范围规律优化布局，既要通过污染产业集聚促进污染的集中及第三方治理，也要在污染产业周围积极发展利于污染中和的产业，以及促进污染吸收和环境优化的生态经济农林业，推进沿海装备制造、精品钢铁、石化、现代物流等先进园区示范基地建设。 （四）倡导激励生态环保的生活消费方式
产业的发展离不开社会消费需求的导向，在生产标准强制性规制的基础上，也要积极促进生态环保的生活消费方式的形成，进而提升企业生态发展的经济效益，为产业发展提供良好的生态导向。一是完善京津冀区域一体化的绿色交通体系，推进商业建筑等系统的低碳化改造，形成生态环保的公共服务基础，为生态环保的生活消费方式提供便利。二是通过税收、公共娱乐及评选活动等形式进行激励性引导，融入居民消费、旅行等日常生活，促进全民环保参与和创新。三是强化宣传倡导，充分利用互联网社会的二维码、信息网络等平台，对消费产品及个人的碳足迹信息及节能环保的生活行为方式进行广泛深入的宣传，使环保意识和环保行动蔚然成风。如同朋友圈的记步数排名会促进人们运动习惯养成，企业的生态信用记录会促进企业的低碳改造转型一样，如果我们购买的每件产品、做的每件事，都会记录在个人的生态碳足迹信息系统并公开可见，必定会促进环保意识的提升和良好生活消费方式的形成。
（五）深化合作机制，实现深度协同治理
污染和生态治理的协同依赖于京津冀三地整体协同治理的机制，包括绿色产业科技创新、产业环保标准、环境资源开发利用、排污权交易、项目联合环评和协同决策、统一评估考核体系等多层面多领域的协同治理机制。第一，制定统一的区域产业发展和资源环境约束性考核指标体系。在协同共建、责任共担的基础上，根据差异化的任务重点，对三地产业发展效益的评估统计中，增加污染治理和生态保护的考核指标，强化京津冀区域发展的生态服务目标。第二，完善信息共享和联合执法机制。完善各产业发展的环境污染监测预警以及环境执法信息互通共享平台，加强环境交叉联合污染治理“巡视”及执法机制常态化。建立区域共享的环保技术信息发布与咨询服务体系，推动科技协同研发和科研数据共享机制。第三，充分发挥环保生态基金的推动作用。建立多途径筹资的京津冀区域共享的环保生态基金，重点推进产业绿色技术的创新研发和扩散应用，为生态治理和生态产业投资发展提供资金支持。第四，实施京津冀区域性“多规合一”，增强区域经济社会生态的整体效益。综合考虑产业、生态和民生等规划目标，提升多区域、多部门规划的统一协调性，为产业发展和环境治理提供一体化蓝图。
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Abstract ： The pollution control is one of the most important missions of the coordinated development strategy of Beijing-Tianjin-Hebei， and is also the restriction of the industrial development. The mission faces lots of obstacles such as a higher proportion of the high pollution industries， the serious lag of the industrial development mode， the out of sync of environmental regulations， the insufficient of coordination mechanisms， and the irrational consumption patterns and so on. According to the related theories about industrial pollution spill， pollution effects on different industries， the impact of environmental regulations on the industrial technology innovation and the regional industrial transformation， we must make great effort to develop a green industry system.
Key Words ： coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei ； pollution control ； industrial development ； industrial synergy
[責任编校：赵哲]