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摘 要：我国经济的高质量发展有赖于区域经济发展模式的转型和产业结构的升级优化。一些资源依赖型区域在产业升级与经济转型方面经历了长期探索和创新。构建描述产业结构转型的两产品内生增长模型，并运用省级面板数据进行实证检验，结果表明，区域经济转型成功的关键在于优化区域营商环境、激发市场活力、促进经济形成内生增长与自动转型的内在动力。政府应当放开定价权，重点进行基础设施、生态环境条件与多层次市场治理制度的供给，大力改善营商环境，从而实现市场机制和政府功能的有机结合。
关键词：营商环境;资源依赖型区域;区域经济转型;政府与市场关系;高质量发展
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）06-0087-13
改革开放以来，我国各地根据自身资源禀赋，选择了差异化的发展道路。山西、辽宁、内蒙古等矿产资源丰富的区域，在全国经济布局和自身比较优势的双重引导下，走上了能源重化工基地的建设之路，以资源开采为主，相关产业迅速发展，逐步形成了以能源和矿产为主体的重型产业结构。这种重型产业结构有力推动了矿产资源依赖型区域的发展，也为全国能源与原材料供应、东南沿海发达地区的经济发展提供了坚实的后盾。
然而，这些地区的产业结构高度依赖自然资源禀赋，地方政府在产业和经济管理方面呈现较为浓厚的计划经济色彩。随着我国社会主义市场经济体制逐步建立与能源短缺问题的逐步缓解，矿产资源依赖型区域的资源优势逐步消失，而高度资源依赖的区域经济结构凸显，严重制约了区域的发展后劲与经济效益提升。20世纪80年代开始的重型化道路产生了较强的挤出效应，使这些区域建立起来的较为完备多元的工业体系呈现畸形化发展，产业严重单一化与重型化，产业结构亟待优化。这就导致这些区域的经济发展对于资源价格高度敏感，抗风险能力差，区域经济的波动性和周期性强。此外，能源和矿产类的自然资源具有不可再生性，掠夺式、粗放式的自然资源利用模式不可持续，且带来了严重的生态环境破坏问题，制约了区域经济的可持续发展和转型。高度资源依赖型区域进行经济转型，特别是不可再生资源依赖型区域，打破所谓“资源诅咒”乃势在必行。
国内外关于资源依赖型区域经济转型相关问题的研究文献较为丰富，也不乏成功转型的案例。事实上，在20世纪90年代区域发展问题初步凸显之时，一些地方政府决策层就已经认识到产业升级和经济发展模式转型的必要性，开始进行以政府为主导的产业结构调整的初步尝试。学术界的研究主要集中在资源依赖型区域问题的形成原因[1-2]、转型障碍[3]，资源依赖型区域的政府如何采取正确的产业政策[4]，不同阶段如何科学地进行替代性新兴产业的选择等方面[5]。这些研究所提出的建议大多参考国际上成功转型的案例实践，比如日本北九州和德国鲁尔区等，核心逻辑在于政府主导的产业选择与扶持，强调政府转型行动的积极性和主导性，希望通过政府的干预与引导打破经济的资源依赖型稳态，进入新的多元化均衡。
在政府主导的转型逻辑下，我国资源依赖型区域的转型并不顺利。改革成效缓慢的根本原因在于，这样的逻辑忽视了区域市场化水平与营商环境条件这一重要制度背景和制度前提。“资源诅咒”本质上是市场配置资源在自然资源禀赋型经济体中的表现。我国的资源依赖型区域的市场化水平不高，这一方面表现为区域内部市场机制欠缺，另一方面表现为在区域间贸易中所获得的要素回报不公平。在这样的前提条件下，轉型中仍然单一地强调政府引导产业结构的作用，培植起来的新兴产业与企业在一个市场化程度低、营商环境不佳的经济体中很难获得长期的自生能力，却伴随着大量非竞争性租金转移的问题，因而经济缺乏内生增长动力。
要实现矿产资源依赖型区域的成功经济转型与产业结构优化，激活区域经济的内生增长动力是核心，政府的产业政策与扶持手段要在发挥市场机制决定性作用的前提下，对资源配置和产业发展起到良好的推动作用。就当下矿产资源依赖型区域的发展而言，目前改革的关键点在于明确转型过程中地方政府和市场的关系与作用边界，提高区域市场化水平，增强市场力量，改善营商环境，形成良好的经济生态。
一、矿产资源依赖型区域经济转型的内生增长模型构建
本文所构建的两产品内生增长模型是在罗默的内生增长模型[6]和阿吉翁与豪威特[7]的研究与开发增长模型基础上进行改造而构建的。内生增长模型相较于索洛模型的经济增长外生动力论而言，对于各个国家经济增长差异现状，有更强的现实解释力度，因此被广泛用于宏观层面的长期增长研究。本文应用这一模型，针对资源依赖型区域转型的特点进行改进，将经济总产出拆分为传统资源型和新兴产业型两类产品，从而探索影响长期增长中总量和结构变化的因素。
（一）基础模型的构建
首先，考虑一个两产品经济，经济中t时刻的总劳动力L（t）通过市场机制被配置到两个产品的生产当中去，分别为L1（t）和L2（t）。
其中一种产品Y1（t）是传统的资源型产品，为简化起见，假设这一产品的生产是无资本投入的，生产函数是有效劳动力和矿产资源的里昂惕夫函数。资源开采活动采用里昂惕夫生产函数的合理性在于传统的资源开采活动受到劳动力和矿产资源的严格约束，并且劳动力和资源具有完全的不可互替性，当矿产资源枯竭时，资源产品的产量将为0。此外，有效劳动力的技术可以通过研发活动增进，但其研发工作同样不需要资本投入，是劳动投入和已有技术的柯布-道格拉斯函数，转移参数为z1。进入资源产业的劳动力L1（t）按照一定的比例aL投入研发活动，其他则投入资源开采也即生产活动中。
这意味着新兴产业部门会达到一种内生变量增长率为0的稳态，也就是说新兴产业部门没有增长。而传统资源部门随着矿产的耗竭，产出逐渐减少，劳动力由于流动障碍无法向新兴产业转移，甚至新增劳动力仍然进入传统资源部门，当矿产资源趋于0时，矿产资源部门劳动力过剩的问题就会越来越凸显，带来失业问题。 可以证明，在更一般的情况下，当新兴产业部门劳动力有增长，劳动力在两个部门之间有流动，但流动性不完全的情况下，经济动态变化处于两种极端情况之间，新兴产业存在增长，但是传统矿产资源部门劳动力过剩问题也会存在。要素流动障碍使得经济中的要素不能最优化地分配到两个部门，为新兴产业的增长带来壁垒，影响了产业转型的进程。
（五）模型结论与政府的作用
以上矿产资源依赖型区域经济转型的内生增长模型所刻画的经济并没有政府外生力量的干预。这揭示了在市场机制完善的条件下，如果经济中存在新兴产业部门，那么随着矿产资源的耗尽，经济在长期的动态发展中会自动地逐渐过渡到以新兴产业部门为主的发展模式，最后达到不依赖于矿产资源、以技术进步和人口增长为内生动力的平衡增长路径，成功摆脱资源依赖，实现转型。
这一转型路径与市场化程度高的国家中资源依赖型区域经济转型成功的逻辑是一致的。政府在转型中的作用实际上体现在模型之外，在于为新兴产业部门的进入创造基础条件，包括基础设施完善和招商引资政策。这一干预是短期的，其关键之处在于避免单一产业的经济随着自然资源的耗竭而走向衰落。
市场机制健全与营商环境优良意味着企业面临更低的制度成本、资源成本和社会成本，市场主体受到充分的法律保护，为多种行业、所有制企业提供较好的生长土壤。当新兴产业部门在区域经济中出现，并且能够从完善的市场机制中吸引各种经济要素，能够在完善的法律体系中维护产权与知识专利，就会产生自生能力与内生增长动力。这样，新企业与新行业不断出现，进一步促进市场经济环境的改善与市场机制的发育，使经济发展进入产业多元化与合理化的良性循环，政府就可以退出干预，经济就会自动实现转型。
但是，如果经济中市场机制不完善，产权与专利保护不健全，生产要素不能在经济中自由流动，而是依靠政府配置，那么企业主体就很难获取集中在传统矿产资源行业的各种经济社会资源，也就难以生存，导致市场竞争性更弱且业态单一，难以为新兴产业提供足够的外部服务。因此，即使政府进行产业选择并持续补贴，新兴产业部门在经济体中也很难具备自生能力，只能在政府的补贴之下存活。长期的补贴与政府兜底会使处于新兴行业的企业缺乏技术创新与提高盈利能力的动机，甚至引起投机者进入新兴行业寻求补贴红利的套利行为。政府对于各种新产业的挑选与扶持，就会陷入治标不治本的循环困境。
出于简化，这一模型没有将资本投入引入资源产品部门，因为资本的引入只会增加复杂性而不影响模型结论。事实上，由于国家战略对于资源行业的依赖，资本与劳动力要素的非市场性配置以及不完善的产权保护是制约我国资源依赖型区域经济转型的主要原因。
基于以上理论分析，提出如下假设：市场机制健全、要素充分流动以及营商环境良好的矿产资源依赖型区域，产业转型与优化的效果更好。
二、矿产资源依赖型区域营商环境优化与产业结构转型的实证分析
在市场发育与营商环境良好的地区，有效的资源配置机制应使得经济具有自动优化产业结构的内生动力。我国区域间的市场化水平与营商环境具有较大的差异，在时间维度上近十年来各地的市场化水平也有着很大的变化。为进一步量化营商环境对于产业结构优化的影响，验证理论分析部分所提出的假设，这一部分利用2006—2017年的省级面板数据进行实证分析。
（一）变量描述与数据来源
本文关注的被解释变量是产业结构的优化程度，参考学术界对于资源依赖型城市产业结构扭曲程度的测度方法[9-10]，构建产业结构多元化、高级化与合理化三个维度的指标。
主要解释变量是区域市场个数占GDP的比重、市场交易额占GDP的比重、三项专利申请受理数占GDP的比重和专利最终授权数占GDP的比重，前两项衡量区域的市场发育水平，后两项衡量营商法律环境中的专利保护水平。
近年来，已有不少关于地区市场化水平和营商环境综合衡量指数构建方面的研究。在市场化水平衡量方面，樊纲等[11]采用政府与市场的关系、非国有经济发展和产品、要素、中介组织市场发育程度等方面的衡量指标，以问卷调查和统计年鉴为数据来源，构建了1997—2009年的各省份市场化综合指数。由于本文关注的时间区间是2006—2017年，即国家发展和改革委员会2008—2011年发布三批资源枯竭城市名单前后的时间区间，所以无法利用这一综合指数。在时间区间内统计年鉴数据可获得性的前提下，本文选取市场个数和市场交易额分别占GDP的比重，以衡量市场相对规模，侧面反映市场化水平。在营商环境衡量指标方面，以往研究采用的体系较为多元，没有一致的标准，主要分为两类：一类是以世界银行《全球营商环境报告》为样本，从企业微观视角出发，采取收集问卷的方式获取数据，构建指标的思路是考虑企业在生存时间线上各个环节所面临的制度与社会成本;另一类是从宏观口径进行统计的社会资源可获得性指标，比如粤港澳大湾区研究院的指标体系，包含了基础设施、社会服务、生态环境、商务成本等。此外，有研究表明营商环境的改善对于技术创新和企业绩效的提升、减少企业家非生产性活动的时间投入以及区域经济发展水平的提高都有显著的影响[12-15]。如果采用大量宏观口径的社会资源变量构建营商环境指标体系作为解释变量研究产业结构转型，就会带来明显的内生性问题，并且难以找到工具变量。
针对本文所研究的矿产资源依赖型区域的经济转型，根据第一部分的模型结论，技术进步是这类区域内生增长与优化的主要动力之一，而技术专利保护制度的完善程度对于企业的研发决策具有直接影响。已有文献和指标体系鲜有对区域营商法律环境的研究与衡量。基于这些考虑，本文选取专利保护指标，著重探讨技术专利保护制度的作用，作为对营商环境研究的推进。
其他控制变量主要包括：人均GDP、人口数、政府在科技方面的财政支出以及年初石油、煤炭、天然气和铁矿的储量，从而对经济发展水平、区域人口规模、资源存量状况和外生的政府技术研发支持进行控制。 本文的数据来源于2007—2018年的《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》《中国商品交易市场统计年鉴》。其中，2018年的《中国工业统计年鉴》尚未公开，因此主要被解释变量中采矿业的产值缺乏2017年的数据。变量的描述统计如表1所示。
（二）模型选择与回归结果
本文的数据结构为平衡面板数据，利用stata对四个被解释变量的四个回归方程进行F检验和Hausman检验，在混合面板模型、固定效应模型和随机效应模型中进行选择。其中，以tli、smi2和 tsi为被解释变量的模型检验采用固定效应模型，而以smi为被解释变量的模型检验采用混合面板模型。固定效应模型的优势在于可以对不随时间变化的区域特征进行控制，从而解决可能的内生性问题。四组回归结果如表2（下页）所示。
以上结果表明，在控制了经济发展水平、区域人口规模、资源存量状况和外生的政府技术研发支持等因素之后，年专利授权数量和市场成交额占GDP的比重对于产业结构合理化与就业结构多元化都在5%的水平上具有显著的正向影响。
由于tli指标越接近于0表明产业结构越理想，而描述性统计显示全部样本的这一指标都小于0，因而对于样本数据而言，指标越大说明结构越合理，回归结果的正数系数证明了对产业结构合理化的正向影响。而smi2指标越小，产业结构多元化程度越高，因此回归结果的负数系数证明了对产业结构多元化的正向影响。就产业结构高级化指标tsi而言，两个主要解释变量的影响都是正向的，但不具有显著性，没有表现出强烈的相关关系，说明我国市场化水平和专利保护制度制约了要素的配置效率和第二产业内部的结构优化。smi的回归方程根据F检验采用了混合面板回归，可以看到专利授权指标对产业结构多元化的正向影响不显著，但是市场化水平依然具有显著的正向影响。除主回归之外，本文还进行了辅助回归，把专利授权数替换成专利受理数，或者把市場成交额替换成市场数量，以上影响方向和显著性都没有改变，证明了回归模型的稳健性。
就其他控制变量而言，回归结果显示能源矿产年初的储量越丰富，产业结构的合理化、多元化和高级化程度越低，特别是石油和铁矿丰富的地区，对于这三个维度中的两个都有显著负向影响，煤炭和天然气则主要影响产业结构和就业结构的多元化。这直接说明了我国资源依赖型区域产业结构问题的长期性与普遍性。而在经济发展水平越高的地区，三个维度的产业结构优化程度也越高，符合理论预期。外生的政府财政科技投入没有表现出显著的影响。
需要说明的是，由于需要控制年初矿产资源储量来对资源依赖型区域的发展阶段进行控制，而部分地区缺乏部分资源数据，造成了一定的样本流失。但是，年鉴中缺失资源数据的地区往往也不具备曾经是矿产资源富饶区域的历史，因此就本文侧重于矿产资源依赖型区域经济转型的研究来讲，相当于减少了一些无关样本，并不影响实证研究结论。
三、矿产资源依赖型区域经济转型中的地方政府与市场作用
理论模型与实证研究表明，矿产资源依赖型区域经济转型成功的核心在于新兴产业进入后赋予经济内生增长与产业结构内生调整的能力，健全的市场机制和良好的营商环境是其必备条件。那么，在矿产资源依赖型区域经济转型的过程中该如何处理地方政府与市场的关系呢？又该通过何种机制来赋予经济内生增长与转型能力呢？
（一）基础设施与环境公共品供给
矿产资源依赖型区域经济转型成功的关键在于经济内生增长与产业结构优化能力的获得，而转型开始的关键点在于新兴产业的出现。在长期的资源依赖型发展模式之下，区域产业结构的长期单一化持续改造着外部发展环境与经济主体的投资习惯，形成了经济发展的路径依赖，在此情形下，新兴产业不会自动出现。具体来讲，一方面，矿产资源的群体式、粗放型开采往往对生态环境造成严重的破坏，重型化资源区域通常伴随着大面积的土壤、水源和空气污染，而很多高新技术产业的产品产出对于环境条件有较高要求，在污染严重的地区进行生产会造成产品不达标，这成为新兴产业进入的第一重障碍;此外，由于资源开采产业独大，经济中的基础设施也围绕着资源开采的需求而布局，缺乏新兴产业进入的基础设施条件。另一方面，在矿产资源尚且丰富的阶段，资源开采行业有利可图，大量投资成功的经验不断吸引着资本和劳动力继续投入资源开采行业，经济主体创新与开拓新产业的动力和条件都不足。这两方面的原因使得经济产业结构单一化并且越来越只适合于单一产业的发展，形成了路径依赖。
吸引新兴产业进入，必须提供必要的基础设施和生态环境。基础设施和生态环境属于经济中的公共品，单个企业缺乏提供公共品的激励，因而市场无法解决这一问题。政府需要在基础设施和环境公共品的提供上有所作为，加大对延伸产业链和新兴产业迁入所需要的基础设施建设的投入以及治理恢复生态环境的投入。
政府对相关基础设施建设和环境公共品的投入，一方面可解决新兴产业进入的条件创造问题，另一方面为经济主体释放有投资机会的信号，通过信息传递使得投资主体相信新兴产业投入的可行性与未来盈利性，从而有助于改变投资习惯与路径依赖。为强化这样的信息传递，加强对于投资主体的影响，政府还可以辅以税收优惠、创新补贴等。实际上，政府在这一方面的努力也是学术界讨论最多的，但需要明确的是此类政府行为的定位是为转型创造条件，而并非转型的全部要义。
（二）定价机制与竞争中性
产业结构内生、自动优化的实现依赖于经济中要素的有效配置，而要素的有效配置则依赖于有效率的定价机制。在我国的资源依赖型区域，20世纪90年代末为实现产业整合和风险防控，地方政府对大部分的私营小矿进行了兼并或者取缔，资源开采行业逐渐形成了以大型国有企业为主的行业格局。这些国有企业承担着国家战略任务，产品价格受到计划性的控制，同时在要素市场相应地得到地方政府的倾斜性支持，可以较低的价格获得金融资源与土地资源等。在地方政府面临经济转型压力时，政策压力就会传导到这些国有企业身上，要求它们改变经营计划，响应地方政府的政策设计。这些处于传统资源产业的大型国有企业未必对政府所选定的新兴产业的发展方式与发展前景有足够的把握，但是出于政府对新兴产业的大量资金补贴考虑，或者迫于政策压力，也进入了选定的产业。这样的转型方式为新兴产业发展缓慢、缺乏后劲埋下了隐患。 在政府计划性的定价机制与资源配置方式之下，民营企业和民间资本的力量长期以来被忽视，生存空间被挤压。金融、矿产、土地、水资源甚至电力资源的非市场方式配置使得民营企业受到各种显性与隐性壁垒限制。国有企业和民营企业的竞争非中性特征明显，导致这些区域很难吸引外来资本与人才，甚至产生了大量资本与人才外流。
政府的计划性定价机制难以有效调动经济中的所有资源与投资主体。实现有效率的定价机制，使得新兴产业具有自生能力，必须建立完善的市场机制，政府要退出定价干预，实现竞争中性[16]。这样不仅能够打破各类要素进入新兴产业的壁垒，而且能够通过广泛激发各类市场投资主体的创新活力，培育出适应于当地特征的多元化产业类型，使得新兴产业的发展具有内生动力。
（三）产权保护与治理制度供给
市場化的价格机制是新兴产业获得自生能力的必要条件，而创新与技术进步则是新兴产业不断发展、经济长期增长的内生动力。实证分析表明，产业结构优化所依赖的技术进步并非政府外生的科研投入，而是经济主体的自主研发。经济主体自主创新与研发的不断涌现需要完善的法律体系和产权保护机制作为保证。然而，由于资源依赖型区域经济的长期计划性特征，其产权保护往往有法可依，但缺乏治理活力。事实上，在市场化程度不高、市场交易不发达的情况下，产权的重要性难以体现，产权保护也通常会被忽视。在完善市场机制的同时，必须强化产权保护的相关措施。
产权的法律保护作为治理制度的一部分，是保证市场机制规范有序运行的外部措施，需要由政府来提供，相当于由政府提供的制度性公共品。而这种维护市场机制的公共品也可以内化地由经济主体自发提供，发挥市场主体的自治能力，与法律措施相结合，形成多层次的现代化治理制度。也就是说，政府可以通过培育众多第三方机构与社会组织，让出一定的市场监督空间，实现多元治理。这些第三方机构可以更加合理客观地代表各方面经济主体的利益，以解决问题为目标，协调并避免冲突，同时遵守一定的规则与程序，按照协议约定的契约原则，以较低成本解决复杂的市场治理问题。相较于法律诉讼，第三方机构的治理原则更倾向于协商与协调，能够为经济主体之间的矛盾解决提供较好的缓冲余地。这类机构是内生于市场经济体系的，在降低营商成本、改善营商环境上具有重要作用。
由此可见，现代化的治理制度供给是由政府和市场配合互补、共同提供的。这种多元化的治理结构并不意味着政府与市场作用边界的模糊，而是需要政府的制度供给与市场机制的主体性相配合，形成一种多层次的、更加灵活、成本更低的治理体系。
四、结论与政策建议
当前，我国矿产资源依赖型区域经济转型成功的关键在于厘清地方政府与市场在转型过程中的关系与作用边界。地方政府制度设计的核心目标应当是优化区域营商环境、激发市场活力、促进经济形成内生增长与自动转型的内在动力[17]。在区域经济转型和产业结构升级优化的过程中，政府是一个重要的主体，但政府应该成为市场机制的增进者，为更好发挥市场机制的决定性作用提供有利的制度环境和高效制度保障。
本文通过构建描述经济结构动态发展变化的两产品内生增长理论模型，证明在市场机制完善的条件下，如果经济中存在新兴产业部门，那么随着矿产资源的逐步耗尽，经济在长期的动态发展中会逐渐过渡到以新兴产业部门为主的发展模式，最后达到不依赖于矿产资源、以技术进步和人口增长为内生动力的平衡增长路径，成功摆脱资源依赖，实现转型。然而，当经济中存在要素流动障碍时，就会为新兴产业的增长带来壁垒，影响产业转型的进程。这一模型在理论上强调为市场机制与经济主体赋能。为证明这一结论在我国经济实践中的适用性，本文进一步利用12年的省级面板数据进行实证研究。研究发现，在控制了经济发展水平、区域人口规模、资源存量状况和外生的政府技术研发支持等因素之后，区域市场化水平和产权法律保护强度对于产业结构合理化与多元化都有显著的促进作用，证明了在我国区域经济转型、结构优化的实践中优化营商环境和提高市场化水平的重要性。
在资源依赖型区域经济转型和产业升级的过程中，政府可以发挥更好的作用，其重要作用是加大基础设施建设力度，为生态环境保护提供有效的制度供给，而将定价功能与要素配置交给市场，在区域经济发展中坚持竞争中性原则，激发广大经济主体的活力。
在基础设施建设与生态环境条件供给方面，政府应加大延伸产业链和新兴产业迁入所需的基础设施建设的投入以及治理恢复生态环境的投入。一方面，要解决新兴产业进入的条件创造问题，另一方面，要为经济主体释放有投资机会的信号，通过信息传递使得投资主体相信新兴产业投入的可行性与未来盈利性，从而改变投资习惯与路径依赖。为强化这样的信息传递，加强对于投资主体的影响，政府可以辅以税收优惠、创新补贴等措施。
在完善市场机制、发挥市场力量作用方面，政府要尽可能退出定价干预，坚持竞争中性原则。通过市场来建立有效率的定价机制，打破各类要素进入新兴产业的壁垒，使得新兴产业具有自生能力;激发各类市场投资主体的创新活力，培育出适应于当地特征的多元化产业类型，使得新兴产业的发展具有内生动力。
同时，应该注重培育市场第三方机构和自发性的社会组织，与法律治理相配合，形成多层次、现代化的多元市场治理体系，共同促进营商环境的优化，激发经济内生增长与转型的动力。运作有效的第三方机构应客观地代表各方面经济主体的利益，以解决问题为目标，协调并避免冲突，同时遵守一定的规则与程序，按照协议约定的契约原则，以较低成本解决复杂的市场治理问题。
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Abstract： In China， the high-quality development of economy depends on the transformation of the regional economic development mode and the upgrading and optimization of the industrial structure. Some resource-dependent regions have experienced long-term exploration and innovation in industrial upgrading and economic transformation. This paper builds a two-product endogenous growth model that describes the transformation of industrial structure. The theories are verified by an empirical test using provincial panel data. The results show that the key to the success of regional economic transformation lies in optimizing the regional business environment， stimulating market vitality， and promoting the inherent motivation of economic endogenous growth and automatic transformation. The government should let go of pricing power， focus on the supply of infrastructure， ecological and environmental conditions and a multi-level market governance system， and vigorously improve the business environment so as to achieve an organic combination of market mechanisms and government functions.
Key words： business environment; mineral-resource-dependent area; regional economic transformation; relationship between government and market; high-quality development
关键词：营商环境;资源依赖型区域;区域经济转型;政府与市场关系;高质量发展
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）06-0087-13
改革开放以来，我国各地根据自身资源禀赋，选择了差异化的发展道路。山西、辽宁、内蒙古等矿产资源丰富的区域，在全国经济布局和自身比较优势的双重引导下，走上了能源重化工基地的建设之路，以资源开采为主，相关产业迅速发展，逐步形成了以能源和矿产为主体的重型产业结构。这种重型产业结构有力推动了矿产资源依赖型区域的发展，也为全国能源与原材料供应、东南沿海发达地区的经济发展提供了坚实的后盾。
然而，这些地区的产业结构高度依赖自然资源禀赋，地方政府在产业和经济管理方面呈现较为浓厚的计划经济色彩。随着我国社会主义市场经济体制逐步建立与能源短缺问题的逐步缓解，矿产资源依赖型区域的资源优势逐步消失，而高度资源依赖的区域经济结构凸显，严重制约了区域的发展后劲与经济效益提升。20世纪80年代开始的重型化道路产生了较强的挤出效应，使这些区域建立起来的较为完备多元的工业体系呈现畸形化发展，产业严重单一化与重型化，产业结构亟待优化。这就导致这些区域的经济发展对于资源价格高度敏感，抗风险能力差，区域经济的波动性和周期性强。此外，能源和矿产类的自然资源具有不可再生性，掠夺式、粗放式的自然资源利用模式不可持续，且带来了严重的生态环境破坏问题，制约了区域经济的可持续发展和转型。高度资源依赖型区域进行经济转型，特别是不可再生资源依赖型区域，打破所谓“资源诅咒”乃势在必行。
国内外关于资源依赖型区域经济转型相关问题的研究文献较为丰富，也不乏成功转型的案例。事实上，在20世纪90年代区域发展问题初步凸显之时，一些地方政府决策层就已经认识到产业升级和经济发展模式转型的必要性，开始进行以政府为主导的产业结构调整的初步尝试。学术界的研究主要集中在资源依赖型区域问题的形成原因[1-2]、转型障碍[3]，资源依赖型区域的政府如何采取正确的产业政策[4]，不同阶段如何科学地进行替代性新兴产业的选择等方面[5]。这些研究所提出的建议大多参考国际上成功转型的案例实践，比如日本北九州和德国鲁尔区等，核心逻辑在于政府主导的产业选择与扶持，强调政府转型行动的积极性和主导性，希望通过政府的干预与引导打破经济的资源依赖型稳态，进入新的多元化均衡。
在政府主导的转型逻辑下，我国资源依赖型区域的转型并不顺利。改革成效缓慢的根本原因在于，这样的逻辑忽视了区域市场化水平与营商环境条件这一重要制度背景和制度前提。“资源诅咒”本质上是市场配置资源在自然资源禀赋型经济体中的表现。我国的资源依赖型区域的市场化水平不高，这一方面表现为区域内部市场机制欠缺，另一方面表现为在区域间贸易中所获得的要素回报不公平。在这样的前提条件下，轉型中仍然单一地强调政府引导产业结构的作用，培植起来的新兴产业与企业在一个市场化程度低、营商环境不佳的经济体中很难获得长期的自生能力，却伴随着大量非竞争性租金转移的问题，因而经济缺乏内生增长动力。
要实现矿产资源依赖型区域的成功经济转型与产业结构优化，激活区域经济的内生增长动力是核心，政府的产业政策与扶持手段要在发挥市场机制决定性作用的前提下，对资源配置和产业发展起到良好的推动作用。就当下矿产资源依赖型区域的发展而言，目前改革的关键点在于明确转型过程中地方政府和市场的关系与作用边界，提高区域市场化水平，增强市场力量，改善营商环境，形成良好的经济生态。
一、矿产资源依赖型区域经济转型的内生增长模型构建
本文所构建的两产品内生增长模型是在罗默的内生增长模型[6]和阿吉翁与豪威特[7]的研究与开发增长模型基础上进行改造而构建的。内生增长模型相较于索洛模型的经济增长外生动力论而言，对于各个国家经济增长差异现状，有更强的现实解释力度，因此被广泛用于宏观层面的长期增长研究。本文应用这一模型，针对资源依赖型区域转型的特点进行改进，将经济总产出拆分为传统资源型和新兴产业型两类产品，从而探索影响长期增长中总量和结构变化的因素。
（一）基础模型的构建
首先，考虑一个两产品经济，经济中t时刻的总劳动力L（t）通过市场机制被配置到两个产品的生产当中去，分别为L1（t）和L2（t）。
其中一种产品Y1（t）是传统的资源型产品，为简化起见，假设这一产品的生产是无资本投入的，生产函数是有效劳动力和矿产资源的里昂惕夫函数。资源开采活动采用里昂惕夫生产函数的合理性在于传统的资源开采活动受到劳动力和矿产资源的严格约束，并且劳动力和资源具有完全的不可互替性，当矿产资源枯竭时，资源产品的产量将为0。此外，有效劳动力的技术可以通过研发活动增进，但其研发工作同样不需要资本投入，是劳动投入和已有技术的柯布-道格拉斯函数，转移参数为z1。进入资源产业的劳动力L1（t）按照一定的比例aL投入研发活动，其他则投入资源开采也即生产活动中。
这意味着新兴产业部门会达到一种内生变量增长率为0的稳态，也就是说新兴产业部门没有增长。而传统资源部门随着矿产的耗竭，产出逐渐减少，劳动力由于流动障碍无法向新兴产业转移，甚至新增劳动力仍然进入传统资源部门，当矿产资源趋于0时，矿产资源部门劳动力过剩的问题就会越来越凸显，带来失业问题。 可以证明，在更一般的情况下，当新兴产业部门劳动力有增长，劳动力在两个部门之间有流动，但流动性不完全的情况下，经济动态变化处于两种极端情况之间，新兴产业存在增长，但是传统矿产资源部门劳动力过剩问题也会存在。要素流动障碍使得经济中的要素不能最优化地分配到两个部门，为新兴产业的增长带来壁垒，影响了产业转型的进程。
（五）模型结论与政府的作用
以上矿产资源依赖型区域经济转型的内生增长模型所刻画的经济并没有政府外生力量的干预。这揭示了在市场机制完善的条件下，如果经济中存在新兴产业部门，那么随着矿产资源的耗尽，经济在长期的动态发展中会自动地逐渐过渡到以新兴产业部门为主的发展模式，最后达到不依赖于矿产资源、以技术进步和人口增长为内生动力的平衡增长路径，成功摆脱资源依赖，实现转型。
这一转型路径与市场化程度高的国家中资源依赖型区域经济转型成功的逻辑是一致的。政府在转型中的作用实际上体现在模型之外，在于为新兴产业部门的进入创造基础条件，包括基础设施完善和招商引资政策。这一干预是短期的，其关键之处在于避免单一产业的经济随着自然资源的耗竭而走向衰落。
市场机制健全与营商环境优良意味着企业面临更低的制度成本、资源成本和社会成本，市场主体受到充分的法律保护，为多种行业、所有制企业提供较好的生长土壤。当新兴产业部门在区域经济中出现，并且能够从完善的市场机制中吸引各种经济要素，能够在完善的法律体系中维护产权与知识专利，就会产生自生能力与内生增长动力。这样，新企业与新行业不断出现，进一步促进市场经济环境的改善与市场机制的发育，使经济发展进入产业多元化与合理化的良性循环，政府就可以退出干预，经济就会自动实现转型。
但是，如果经济中市场机制不完善，产权与专利保护不健全，生产要素不能在经济中自由流动，而是依靠政府配置，那么企业主体就很难获取集中在传统矿产资源行业的各种经济社会资源，也就难以生存，导致市场竞争性更弱且业态单一，难以为新兴产业提供足够的外部服务。因此，即使政府进行产业选择并持续补贴，新兴产业部门在经济体中也很难具备自生能力，只能在政府的补贴之下存活。长期的补贴与政府兜底会使处于新兴行业的企业缺乏技术创新与提高盈利能力的动机，甚至引起投机者进入新兴行业寻求补贴红利的套利行为。政府对于各种新产业的挑选与扶持，就会陷入治标不治本的循环困境。
出于简化，这一模型没有将资本投入引入资源产品部门，因为资本的引入只会增加复杂性而不影响模型结论。事实上，由于国家战略对于资源行业的依赖，资本与劳动力要素的非市场性配置以及不完善的产权保护是制约我国资源依赖型区域经济转型的主要原因。
基于以上理论分析，提出如下假设：市场机制健全、要素充分流动以及营商环境良好的矿产资源依赖型区域，产业转型与优化的效果更好。
二、矿产资源依赖型区域营商环境优化与产业结构转型的实证分析
在市场发育与营商环境良好的地区，有效的资源配置机制应使得经济具有自动优化产业结构的内生动力。我国区域间的市场化水平与营商环境具有较大的差异，在时间维度上近十年来各地的市场化水平也有着很大的变化。为进一步量化营商环境对于产业结构优化的影响，验证理论分析部分所提出的假设，这一部分利用2006—2017年的省级面板数据进行实证分析。
（一）变量描述与数据来源
本文关注的被解释变量是产业结构的优化程度，参考学术界对于资源依赖型城市产业结构扭曲程度的测度方法[9-10]，构建产业结构多元化、高级化与合理化三个维度的指标。
主要解释变量是区域市场个数占GDP的比重、市场交易额占GDP的比重、三项专利申请受理数占GDP的比重和专利最终授权数占GDP的比重，前两项衡量区域的市场发育水平，后两项衡量营商法律环境中的专利保护水平。
近年来，已有不少关于地区市场化水平和营商环境综合衡量指数构建方面的研究。在市场化水平衡量方面，樊纲等[11]采用政府与市场的关系、非国有经济发展和产品、要素、中介组织市场发育程度等方面的衡量指标，以问卷调查和统计年鉴为数据来源，构建了1997—2009年的各省份市场化综合指数。由于本文关注的时间区间是2006—2017年，即国家发展和改革委员会2008—2011年发布三批资源枯竭城市名单前后的时间区间，所以无法利用这一综合指数。在时间区间内统计年鉴数据可获得性的前提下，本文选取市场个数和市场交易额分别占GDP的比重，以衡量市场相对规模，侧面反映市场化水平。在营商环境衡量指标方面，以往研究采用的体系较为多元，没有一致的标准，主要分为两类：一类是以世界银行《全球营商环境报告》为样本，从企业微观视角出发，采取收集问卷的方式获取数据，构建指标的思路是考虑企业在生存时间线上各个环节所面临的制度与社会成本;另一类是从宏观口径进行统计的社会资源可获得性指标，比如粤港澳大湾区研究院的指标体系，包含了基础设施、社会服务、生态环境、商务成本等。此外，有研究表明营商环境的改善对于技术创新和企业绩效的提升、减少企业家非生产性活动的时间投入以及区域经济发展水平的提高都有显著的影响[12-15]。如果采用大量宏观口径的社会资源变量构建营商环境指标体系作为解释变量研究产业结构转型，就会带来明显的内生性问题，并且难以找到工具变量。
针对本文所研究的矿产资源依赖型区域的经济转型，根据第一部分的模型结论，技术进步是这类区域内生增长与优化的主要动力之一，而技术专利保护制度的完善程度对于企业的研发决策具有直接影响。已有文献和指标体系鲜有对区域营商法律环境的研究与衡量。基于这些考虑，本文选取专利保护指标，著重探讨技术专利保护制度的作用，作为对营商环境研究的推进。
其他控制变量主要包括：人均GDP、人口数、政府在科技方面的财政支出以及年初石油、煤炭、天然气和铁矿的储量，从而对经济发展水平、区域人口规模、资源存量状况和外生的政府技术研发支持进行控制。 本文的数据来源于2007—2018年的《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》《中国商品交易市场统计年鉴》。其中，2018年的《中国工业统计年鉴》尚未公开，因此主要被解释变量中采矿业的产值缺乏2017年的数据。变量的描述统计如表1所示。
（二）模型选择与回归结果
本文的数据结构为平衡面板数据，利用stata对四个被解释变量的四个回归方程进行F检验和Hausman检验，在混合面板模型、固定效应模型和随机效应模型中进行选择。其中，以tli、smi2和 tsi为被解释变量的模型检验采用固定效应模型，而以smi为被解释变量的模型检验采用混合面板模型。固定效应模型的优势在于可以对不随时间变化的区域特征进行控制，从而解决可能的内生性问题。四组回归结果如表2（下页）所示。
以上结果表明，在控制了经济发展水平、区域人口规模、资源存量状况和外生的政府技术研发支持等因素之后，年专利授权数量和市场成交额占GDP的比重对于产业结构合理化与就业结构多元化都在5%的水平上具有显著的正向影响。
由于tli指标越接近于0表明产业结构越理想，而描述性统计显示全部样本的这一指标都小于0，因而对于样本数据而言，指标越大说明结构越合理，回归结果的正数系数证明了对产业结构合理化的正向影响。而smi2指标越小，产业结构多元化程度越高，因此回归结果的负数系数证明了对产业结构多元化的正向影响。就产业结构高级化指标tsi而言，两个主要解释变量的影响都是正向的，但不具有显著性，没有表现出强烈的相关关系，说明我国市场化水平和专利保护制度制约了要素的配置效率和第二产业内部的结构优化。smi的回归方程根据F检验采用了混合面板回归，可以看到专利授权指标对产业结构多元化的正向影响不显著，但是市场化水平依然具有显著的正向影响。除主回归之外，本文还进行了辅助回归，把专利授权数替换成专利受理数，或者把市場成交额替换成市场数量，以上影响方向和显著性都没有改变，证明了回归模型的稳健性。
就其他控制变量而言，回归结果显示能源矿产年初的储量越丰富，产业结构的合理化、多元化和高级化程度越低，特别是石油和铁矿丰富的地区，对于这三个维度中的两个都有显著负向影响，煤炭和天然气则主要影响产业结构和就业结构的多元化。这直接说明了我国资源依赖型区域产业结构问题的长期性与普遍性。而在经济发展水平越高的地区，三个维度的产业结构优化程度也越高，符合理论预期。外生的政府财政科技投入没有表现出显著的影响。
需要说明的是，由于需要控制年初矿产资源储量来对资源依赖型区域的发展阶段进行控制，而部分地区缺乏部分资源数据，造成了一定的样本流失。但是，年鉴中缺失资源数据的地区往往也不具备曾经是矿产资源富饶区域的历史，因此就本文侧重于矿产资源依赖型区域经济转型的研究来讲，相当于减少了一些无关样本，并不影响实证研究结论。
三、矿产资源依赖型区域经济转型中的地方政府与市场作用
理论模型与实证研究表明，矿产资源依赖型区域经济转型成功的核心在于新兴产业进入后赋予经济内生增长与产业结构内生调整的能力，健全的市场机制和良好的营商环境是其必备条件。那么，在矿产资源依赖型区域经济转型的过程中该如何处理地方政府与市场的关系呢？又该通过何种机制来赋予经济内生增长与转型能力呢？
（一）基础设施与环境公共品供给
矿产资源依赖型区域经济转型成功的关键在于经济内生增长与产业结构优化能力的获得，而转型开始的关键点在于新兴产业的出现。在长期的资源依赖型发展模式之下，区域产业结构的长期单一化持续改造着外部发展环境与经济主体的投资习惯，形成了经济发展的路径依赖，在此情形下，新兴产业不会自动出现。具体来讲，一方面，矿产资源的群体式、粗放型开采往往对生态环境造成严重的破坏，重型化资源区域通常伴随着大面积的土壤、水源和空气污染，而很多高新技术产业的产品产出对于环境条件有较高要求，在污染严重的地区进行生产会造成产品不达标，这成为新兴产业进入的第一重障碍;此外，由于资源开采产业独大，经济中的基础设施也围绕着资源开采的需求而布局，缺乏新兴产业进入的基础设施条件。另一方面，在矿产资源尚且丰富的阶段，资源开采行业有利可图，大量投资成功的经验不断吸引着资本和劳动力继续投入资源开采行业，经济主体创新与开拓新产业的动力和条件都不足。这两方面的原因使得经济产业结构单一化并且越来越只适合于单一产业的发展，形成了路径依赖。
吸引新兴产业进入，必须提供必要的基础设施和生态环境。基础设施和生态环境属于经济中的公共品，单个企业缺乏提供公共品的激励，因而市场无法解决这一问题。政府需要在基础设施和环境公共品的提供上有所作为，加大对延伸产业链和新兴产业迁入所需要的基础设施建设的投入以及治理恢复生态环境的投入。
政府对相关基础设施建设和环境公共品的投入，一方面可解决新兴产业进入的条件创造问题，另一方面为经济主体释放有投资机会的信号，通过信息传递使得投资主体相信新兴产业投入的可行性与未来盈利性，从而有助于改变投资习惯与路径依赖。为强化这样的信息传递，加强对于投资主体的影响，政府还可以辅以税收优惠、创新补贴等。实际上，政府在这一方面的努力也是学术界讨论最多的，但需要明确的是此类政府行为的定位是为转型创造条件，而并非转型的全部要义。
（二）定价机制与竞争中性
产业结构内生、自动优化的实现依赖于经济中要素的有效配置，而要素的有效配置则依赖于有效率的定价机制。在我国的资源依赖型区域，20世纪90年代末为实现产业整合和风险防控，地方政府对大部分的私营小矿进行了兼并或者取缔，资源开采行业逐渐形成了以大型国有企业为主的行业格局。这些国有企业承担着国家战略任务，产品价格受到计划性的控制，同时在要素市场相应地得到地方政府的倾斜性支持，可以较低的价格获得金融资源与土地资源等。在地方政府面临经济转型压力时，政策压力就会传导到这些国有企业身上，要求它们改变经营计划，响应地方政府的政策设计。这些处于传统资源产业的大型国有企业未必对政府所选定的新兴产业的发展方式与发展前景有足够的把握，但是出于政府对新兴产业的大量资金补贴考虑，或者迫于政策压力，也进入了选定的产业。这样的转型方式为新兴产业发展缓慢、缺乏后劲埋下了隐患。 在政府计划性的定价机制与资源配置方式之下，民营企业和民间资本的力量长期以来被忽视，生存空间被挤压。金融、矿产、土地、水资源甚至电力资源的非市场方式配置使得民营企业受到各种显性与隐性壁垒限制。国有企业和民营企业的竞争非中性特征明显，导致这些区域很难吸引外来资本与人才，甚至产生了大量资本与人才外流。
政府的计划性定价机制难以有效调动经济中的所有资源与投资主体。实现有效率的定价机制，使得新兴产业具有自生能力，必须建立完善的市场机制，政府要退出定价干预，实现竞争中性[16]。这样不仅能够打破各类要素进入新兴产业的壁垒，而且能够通过广泛激发各类市场投资主体的创新活力，培育出适应于当地特征的多元化产业类型，使得新兴产业的发展具有内生动力。
（三）产权保护与治理制度供给
市場化的价格机制是新兴产业获得自生能力的必要条件，而创新与技术进步则是新兴产业不断发展、经济长期增长的内生动力。实证分析表明，产业结构优化所依赖的技术进步并非政府外生的科研投入，而是经济主体的自主研发。经济主体自主创新与研发的不断涌现需要完善的法律体系和产权保护机制作为保证。然而，由于资源依赖型区域经济的长期计划性特征，其产权保护往往有法可依，但缺乏治理活力。事实上，在市场化程度不高、市场交易不发达的情况下，产权的重要性难以体现，产权保护也通常会被忽视。在完善市场机制的同时，必须强化产权保护的相关措施。
产权的法律保护作为治理制度的一部分，是保证市场机制规范有序运行的外部措施，需要由政府来提供，相当于由政府提供的制度性公共品。而这种维护市场机制的公共品也可以内化地由经济主体自发提供，发挥市场主体的自治能力，与法律措施相结合，形成多层次的现代化治理制度。也就是说，政府可以通过培育众多第三方机构与社会组织，让出一定的市场监督空间，实现多元治理。这些第三方机构可以更加合理客观地代表各方面经济主体的利益，以解决问题为目标，协调并避免冲突，同时遵守一定的规则与程序，按照协议约定的契约原则，以较低成本解决复杂的市场治理问题。相较于法律诉讼，第三方机构的治理原则更倾向于协商与协调，能够为经济主体之间的矛盾解决提供较好的缓冲余地。这类机构是内生于市场经济体系的，在降低营商成本、改善营商环境上具有重要作用。
由此可见，现代化的治理制度供给是由政府和市场配合互补、共同提供的。这种多元化的治理结构并不意味着政府与市场作用边界的模糊，而是需要政府的制度供给与市场机制的主体性相配合，形成一种多层次的、更加灵活、成本更低的治理体系。
四、结论与政策建议
当前，我国矿产资源依赖型区域经济转型成功的关键在于厘清地方政府与市场在转型过程中的关系与作用边界。地方政府制度设计的核心目标应当是优化区域营商环境、激发市场活力、促进经济形成内生增长与自动转型的内在动力[17]。在区域经济转型和产业结构升级优化的过程中，政府是一个重要的主体，但政府应该成为市场机制的增进者，为更好发挥市场机制的决定性作用提供有利的制度环境和高效制度保障。
本文通过构建描述经济结构动态发展变化的两产品内生增长理论模型，证明在市场机制完善的条件下，如果经济中存在新兴产业部门，那么随着矿产资源的逐步耗尽，经济在长期的动态发展中会逐渐过渡到以新兴产业部门为主的发展模式，最后达到不依赖于矿产资源、以技术进步和人口增长为内生动力的平衡增长路径，成功摆脱资源依赖，实现转型。然而，当经济中存在要素流动障碍时，就会为新兴产业的增长带来壁垒，影响产业转型的进程。这一模型在理论上强调为市场机制与经济主体赋能。为证明这一结论在我国经济实践中的适用性，本文进一步利用12年的省级面板数据进行实证研究。研究发现，在控制了经济发展水平、区域人口规模、资源存量状况和外生的政府技术研发支持等因素之后，区域市场化水平和产权法律保护强度对于产业结构合理化与多元化都有显著的促进作用，证明了在我国区域经济转型、结构优化的实践中优化营商环境和提高市场化水平的重要性。
在资源依赖型区域经济转型和产业升级的过程中，政府可以发挥更好的作用，其重要作用是加大基础设施建设力度，为生态环境保护提供有效的制度供给，而将定价功能与要素配置交给市场，在区域经济发展中坚持竞争中性原则，激发广大经济主体的活力。
在基础设施建设与生态环境条件供给方面，政府应加大延伸产业链和新兴产业迁入所需的基础设施建设的投入以及治理恢复生态环境的投入。一方面，要解决新兴产业进入的条件创造问题，另一方面，要为经济主体释放有投资机会的信号，通过信息传递使得投资主体相信新兴产业投入的可行性与未来盈利性，从而改变投资习惯与路径依赖。为强化这样的信息传递，加强对于投资主体的影响，政府可以辅以税收优惠、创新补贴等措施。
在完善市场机制、发挥市场力量作用方面，政府要尽可能退出定价干预，坚持竞争中性原则。通过市场来建立有效率的定价机制，打破各类要素进入新兴产业的壁垒，使得新兴产业具有自生能力;激发各类市场投资主体的创新活力，培育出适应于当地特征的多元化产业类型，使得新兴产业的发展具有内生动力。
同时，应该注重培育市场第三方机构和自发性的社会组织，与法律治理相配合，形成多层次、现代化的多元市场治理体系，共同促进营商环境的优化，激发经济内生增长与转型的动力。运作有效的第三方机构应客观地代表各方面经济主体的利益，以解决问题为目标，协调并避免冲突，同时遵守一定的规则与程序，按照协议约定的契约原则，以较低成本解决复杂的市场治理问题。
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Abstract： In China， the high-quality development of economy depends on the transformation of the regional economic development mode and the upgrading and optimization of the industrial structure. Some resource-dependent regions have experienced long-term exploration and innovation in industrial upgrading and economic transformation. This paper builds a two-product endogenous growth model that describes the transformation of industrial structure. The theories are verified by an empirical test using provincial panel data. The results show that the key to the success of regional economic transformation lies in optimizing the regional business environment， stimulating market vitality， and promoting the inherent motivation of economic endogenous growth and automatic transformation. The government should let go of pricing power， focus on the supply of infrastructure， ecological and environmental conditions and a multi-level market governance system， and vigorously improve the business environment so as to achieve an organic combination of market mechanisms and government functions.
Key words： business environment; mineral-resource-dependent area; regional economic transformation; relationship between government and market; high-quality development