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抗战胜利后，国民政府开始在收复的沦陷区构建地方自治制度。北平市政府相继在各区设置行政机构区公所和民意机构区民代表会，区级政权机构较为完备地建立起来，行使地方自治职能。由于制度设计的主要原因所致，区公所和区民代表会的实质权力地位并不相等，区公所掌握实际权力，处于强势地位，而区民代表会处于弱势地位，对区公所的制约能力有限。处于北平市政府和保甲组织之间的区级政权起承上启下的作用，推动国家权力向基层社会的渗透，同时又必须面对基层民众的多种诉求，区级政权实际上处于上下多个层级机构的对冲中。