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摘要 通过调查分析乐都县自然地理和经济社会现状，以及退耕还林还草建设工程实施成效、保障措施等情况，分析了存在的问题，提出了今后发展建议，供决策部门参考。
关键词 退耕还林工程；成效；保障措施；问题；发展建议；青海乐都
中图分类号 F307.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）07-0207-02
21世纪，在全球各国都在制定和调整发展战略的大背景下，党中央国务院作出实施西部大开发的战略决策，具有划时代的重大的现实意义。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护环境是实施西部大开发的根本和切入点，退耕还林还草是生态建设的重要举措[1-3]。青海省乐都县自2000年实施退耕还林还草工程以来，至今已经取得了一定成绩，但是也存在着问题。
1 基本情况
1.1 自然条件
乐都县位于青海省东北部，地处东经102°9′～102°47′，北纬36°16′～36°40′。东北与甘肃省永登县、天祝县接壤，东南与青海省民和县相连，南与化隆县毗邻，西临平安县，西北同互助县连接，东西宽约62 km，南北长约76 km。境内海拔1 850～3 400 m；日照时间长，日温差大，降水少而集中，年均温较低；属于高原大陆性气候。
1.2 社会经济情况
据2011年统计数据，全县总人口29.13万人，农村人口25.04万人，占85.96%，农业总产值21 915萬元，其中种植业10 633万元，林业生产总值1 773万元，牧业生产总值9 445万元，渔业生产总值64万元，农民人均收入1 401元。耕地面积34 481.87 hm2，其中水浇地7 588.86 hm2，浅山地17 985.96 hm2，脑山地8 907.05 hm2。
1.3 耕地现状及特点
据1999年统计数据，全县耕地面积41 632 hm2，占全县土地总面积的14.8%，其中水浇地8 092 hm2，占耕地的19.4%，浅山地22 770 hm2，占54.7%，脑山地10 770 hm2，占25.9%。水浇地主要分布在川水沟岔地区和大石滩、李家、中坝灌区，是乐都县主要粮食生产区。
2 退耕还林还草工程实施取得的成效
2.1 退耕还林政策全面落实
退耕还林还草工程按照“谁造林（草）、谁经营、谁管护、谁收益”的原则，农民享受6项优惠政策：国家向退耕户每年补助粮食1 500 kg/hm2、生活补助费300元/hm2（第1期补助8年），国家种苗补助费750元/hm2，免征农业费，国家无偿承担退耕还林还草补助粮的运费，承包到户，谁种谁有，并核发林草和土地使用权证明。
2.2 林地面积不断扩大
自2000年实施退耕还林还草工程以来，4年累计造林面积达3.1万hm2，其中退耕地造林1.5万hm2，周边荒山造林1.6万hm2，退耕还林草工程投资达11 903万元（包括种苗补助、生活补助、粮食补助款），林业生产总值达1 773万元，2004年比1999年增加170万元，林业生产总值在大农业中的比重中占8.1%。
2.3 造林质量不断提高
在工程建设质量管理上，按照技术标准要求提高整地、造林质量，根据省地联合检查验收结果，2000年、2001年全县造林面积核实合格率达97.6%，当年造林成活率核实合格率达97.6%。
2.4 林业资源管理进一步加强
全县建立健全了退耕还林还草工程专项档案，如工程实施方案、作业设计、种苗供给、检查验收资料、补助粮款的发放台账、一证两卡等进行分类归档。同时开展林地确权发证，执行林木采伐限额管理、森林资源三防管理。
2.5 林业三大效益逐年提高
通过实施退耕还林还草工程，坡耕地和低产田得到整理，林草植被得到保护和恢复，水土流失得到有效治理，林业生态三大效益得以发挥，同时农民的生产生活得到改善，收入得到增加。
3 工程建设的保障措施
3.1 县乡层层签订生产目标管理责任书
县政府与乡（镇）政府、林业站签订生产目标管理责任书，与抽调的技术人员签订技术承包责任书，将技术、任务落实到了山头地块。
3.2 实行项目法人责任制
主管县长为直接责任人，乡（镇）的乡（镇）长为第一责任人，主管乡（镇）长为直接责任人，实行项目法人责任制。
3.3 实行“五到乡”制度
“五到乡”即目标分解到乡、任务下达到乡、资金拨付到乡、粮食分配到乡、责任明确到乡。落实“五到位”的工作措施，即抓宣传，促认识到位；抓规划，促任务到位；抓协调，促政策到位；抓基础，促措施到位；抓作为，促领导到位。
3.4 加强技术指导
抽调专业技术人员分片负责，到现场进行技术指导，定期或不定期地进行抽查施工质量，发现问题及时返工纠正，保证了工程质量。
3.5 加强监督检查
县上成立退耕还林（草）领导小组办公室，下设督察员，开展专项审计和监督检查工作。杜绝了虚报冒领粮食和现金现象的发生。对不能完成当年任务和质量标准低的，扣回相应补助粮食和资金。
3.6 资金实行报账制
把退耕还林（草）的年度计划和粮食、现金、种苗费用指标，逐级分解下达到各个乡（镇），落实到户，并分户建卡，与农户签订退耕还林（草）合同，由农户完成本人的退耕（草）种植任务。年底在县政府统一组织下，由林业、畜牧等部门联合组织检查验收，农户凭验收证明和卡，到粮食供应点领取补助粮。生活补助款由各乡镇财政所统一到县退耕办拨款、分户发放，最后到退耕办报账。
3.7 工程建设实行监理制 自2002年开始实行了工程监理制，达华监理公司2名监理工程师常住乐都县进行工程建设监理，从工程设计、施工到验收的整个过程进行监理。同时，对工程建设资金使用、种苗质量、调运程序等关键环节进行监理。
3.8 積极推广林业先进适用技术，提高工程建设科技含量
在工程建设中大力推广汇集径流抗旱整地、吸水（保水）剂应用、绿色植物生长调节剂GGR应用、容器苗造林、雨秋季造林等技术。
4 存在的问题
4.1 造林成活率和保存率低
由于近几年春旱严重，自然条件差，致使当年造林成活率低，翌年保存率低。如：2000年工程建设的当年造林成活率<70%的达1.4万hm2，2001年保存率为62%，2002年不合格面积达324.5 hm2。
4.2 林牧矛盾在短时期内无法彻底解决，管护难度
县政府出台了《乐都县造林绿化管理办法》《乐都县人民政府关于保护生态环境实行禁牧的命令》，加大了封育管护执法力度，并在舍饲圈养、牛羊育肥等方面加大了政府引导和支持，但历史上遗留下来的传统放牧的习惯，仍然有人在退耕地和周边放牧，短时间内难以转变，部分地区林牧矛盾依然突出。
5 发展建议
5.1 继续实施退耕还林还草工程
根据国务院《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地》的紧急通知精神，对于25°以上的陡坡耕地实行退耕还林还草，同时要加强对现有林地的管理，坚决制止毁林开荒、随意侵占林地的不法行为。
5.2 巩固退耕还林还草工程建设成果
对已成林的退耕地，经林业技术部门验收评估，按《青海省林地林权管理办法》的规定核发林地林权证，纳入林地管理；对成活率和保存率低的造林地，加大补植、补种力度，直至达到合格为止；多年生牧草经验收合格后，参照《飞播草场管理办法》的规定，签订管护利用合同。
5.3 大力推广林业先进适用技术，努力提高造林成活率和保存率，提高工程效益
要依靠科技，不断增加科技含量，确保工程的顺利进行[4-7]。积极推广应用先进适用林业技术，特别是干旱山地造林综合集成技术，因地制宜，科学选择适宜树种，采用汇集径流、反坡梯田整地等造林技术。推广应用生根粉、绿色植物生长调节剂、吸水保水剂、地膜和容器育苗等适用技术，提高造林成活率，提高造林质量和效益。
5.4 适当提高各类补助标准
在科学调研基础上，结合当地实际和适度增长的机制，逐步提高补助粮和生活补助标准，延长补助年限，提高种苗补助标准，对成林的生态林，按照集体林权改革的要求进行确权发证，进行生态补偿；同时，开展基本农田建设，保留农民有666.67～1 000.0 m2人均口粮田，从而最终达到“退得下、稳得住、能致富”及“生态得到保护、农民得到实惠”的目标。
6 参考文献
[1] 王武林.贵州省退耕还林问题跟踪研究[J].安徽农业科学，2011（36）：22776-22778.
[2] 强泰，毛伟，赵青林，等.民和县退耕还林（草）的效应及后续发展分析[J].安徽农业科学，2008（35）：15601-15603.
[3] 孔祥丽，王克林.喀斯特地区退耕还林工程的生态经济效益分析——以桂西北河池市为例[J].江西农业学报，2009（11）：138-142.
[4] 仝小林，马丽，毕俊国，等.延安市退耕还林生态效益评价[J].江西农业学报，2009（2）：123-126.
[5] 黄维.威信县退耕还林工程建设成效及对策[J].现代农业科技，2012（1）：246-247.
[6] 许忠坤，徐清乾.湖南省退耕还林造林模式探讨[J].湖南林业科技，2005，32（6）：26-28.
[7] 张晓丽，王生林，李树明.甘肃省退耕还林的现状及对策分析[J].安徽农业科学，2007（35）：11558-11559.
关键词 退耕还林工程；成效；保障措施；问题；发展建议；青海乐都
中图分类号 F307.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）07-0207-02
21世纪，在全球各国都在制定和调整发展战略的大背景下，党中央国务院作出实施西部大开发的战略决策，具有划时代的重大的现实意义。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护环境是实施西部大开发的根本和切入点，退耕还林还草是生态建设的重要举措[1-3]。青海省乐都县自2000年实施退耕还林还草工程以来，至今已经取得了一定成绩，但是也存在着问题。
1 基本情况
1.1 自然条件
乐都县位于青海省东北部，地处东经102°9′～102°47′，北纬36°16′～36°40′。东北与甘肃省永登县、天祝县接壤，东南与青海省民和县相连，南与化隆县毗邻，西临平安县，西北同互助县连接，东西宽约62 km，南北长约76 km。境内海拔1 850～3 400 m；日照时间长，日温差大，降水少而集中，年均温较低；属于高原大陆性气候。
1.2 社会经济情况
据2011年统计数据，全县总人口29.13万人，农村人口25.04万人，占85.96%，农业总产值21 915萬元，其中种植业10 633万元，林业生产总值1 773万元，牧业生产总值9 445万元，渔业生产总值64万元，农民人均收入1 401元。耕地面积34 481.87 hm2，其中水浇地7 588.86 hm2，浅山地17 985.96 hm2，脑山地8 907.05 hm2。
1.3 耕地现状及特点
据1999年统计数据，全县耕地面积41 632 hm2，占全县土地总面积的14.8%，其中水浇地8 092 hm2，占耕地的19.4%，浅山地22 770 hm2，占54.7%，脑山地10 770 hm2，占25.9%。水浇地主要分布在川水沟岔地区和大石滩、李家、中坝灌区，是乐都县主要粮食生产区。
2 退耕还林还草工程实施取得的成效
2.1 退耕还林政策全面落实
退耕还林还草工程按照“谁造林（草）、谁经营、谁管护、谁收益”的原则，农民享受6项优惠政策：国家向退耕户每年补助粮食1 500 kg/hm2、生活补助费300元/hm2（第1期补助8年），国家种苗补助费750元/hm2，免征农业费，国家无偿承担退耕还林还草补助粮的运费，承包到户，谁种谁有，并核发林草和土地使用权证明。
2.2 林地面积不断扩大
自2000年实施退耕还林还草工程以来，4年累计造林面积达3.1万hm2，其中退耕地造林1.5万hm2，周边荒山造林1.6万hm2，退耕还林草工程投资达11 903万元（包括种苗补助、生活补助、粮食补助款），林业生产总值达1 773万元，2004年比1999年增加170万元，林业生产总值在大农业中的比重中占8.1%。
2.3 造林质量不断提高
在工程建设质量管理上，按照技术标准要求提高整地、造林质量，根据省地联合检查验收结果，2000年、2001年全县造林面积核实合格率达97.6%，当年造林成活率核实合格率达97.6%。
2.4 林业资源管理进一步加强
全县建立健全了退耕还林还草工程专项档案，如工程实施方案、作业设计、种苗供给、检查验收资料、补助粮款的发放台账、一证两卡等进行分类归档。同时开展林地确权发证，执行林木采伐限额管理、森林资源三防管理。
2.5 林业三大效益逐年提高
通过实施退耕还林还草工程，坡耕地和低产田得到整理，林草植被得到保护和恢复，水土流失得到有效治理，林业生态三大效益得以发挥，同时农民的生产生活得到改善，收入得到增加。
3 工程建设的保障措施
3.1 县乡层层签订生产目标管理责任书
县政府与乡（镇）政府、林业站签订生产目标管理责任书，与抽调的技术人员签订技术承包责任书，将技术、任务落实到了山头地块。
3.2 实行项目法人责任制
主管县长为直接责任人，乡（镇）的乡（镇）长为第一责任人，主管乡（镇）长为直接责任人，实行项目法人责任制。
3.3 实行“五到乡”制度
“五到乡”即目标分解到乡、任务下达到乡、资金拨付到乡、粮食分配到乡、责任明确到乡。落实“五到位”的工作措施，即抓宣传，促认识到位；抓规划，促任务到位；抓协调，促政策到位；抓基础，促措施到位；抓作为，促领导到位。
3.4 加强技术指导
抽调专业技术人员分片负责，到现场进行技术指导，定期或不定期地进行抽查施工质量，发现问题及时返工纠正，保证了工程质量。
3.5 加强监督检查
县上成立退耕还林（草）领导小组办公室，下设督察员，开展专项审计和监督检查工作。杜绝了虚报冒领粮食和现金现象的发生。对不能完成当年任务和质量标准低的，扣回相应补助粮食和资金。
3.6 资金实行报账制
把退耕还林（草）的年度计划和粮食、现金、种苗费用指标，逐级分解下达到各个乡（镇），落实到户，并分户建卡，与农户签订退耕还林（草）合同，由农户完成本人的退耕（草）种植任务。年底在县政府统一组织下，由林业、畜牧等部门联合组织检查验收，农户凭验收证明和卡，到粮食供应点领取补助粮。生活补助款由各乡镇财政所统一到县退耕办拨款、分户发放，最后到退耕办报账。
3.7 工程建设实行监理制 自2002年开始实行了工程监理制，达华监理公司2名监理工程师常住乐都县进行工程建设监理，从工程设计、施工到验收的整个过程进行监理。同时，对工程建设资金使用、种苗质量、调运程序等关键环节进行监理。
3.8 積极推广林业先进适用技术，提高工程建设科技含量
在工程建设中大力推广汇集径流抗旱整地、吸水（保水）剂应用、绿色植物生长调节剂GGR应用、容器苗造林、雨秋季造林等技术。
4 存在的问题
4.1 造林成活率和保存率低
由于近几年春旱严重，自然条件差，致使当年造林成活率低，翌年保存率低。如：2000年工程建设的当年造林成活率<70%的达1.4万hm2，2001年保存率为62%，2002年不合格面积达324.5 hm2。
4.2 林牧矛盾在短时期内无法彻底解决，管护难度
县政府出台了《乐都县造林绿化管理办法》《乐都县人民政府关于保护生态环境实行禁牧的命令》，加大了封育管护执法力度，并在舍饲圈养、牛羊育肥等方面加大了政府引导和支持，但历史上遗留下来的传统放牧的习惯，仍然有人在退耕地和周边放牧，短时间内难以转变，部分地区林牧矛盾依然突出。
5 发展建议
5.1 继续实施退耕还林还草工程
根据国务院《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地》的紧急通知精神，对于25°以上的陡坡耕地实行退耕还林还草，同时要加强对现有林地的管理，坚决制止毁林开荒、随意侵占林地的不法行为。
5.2 巩固退耕还林还草工程建设成果
对已成林的退耕地，经林业技术部门验收评估，按《青海省林地林权管理办法》的规定核发林地林权证，纳入林地管理；对成活率和保存率低的造林地，加大补植、补种力度，直至达到合格为止；多年生牧草经验收合格后，参照《飞播草场管理办法》的规定，签订管护利用合同。
5.3 大力推广林业先进适用技术，努力提高造林成活率和保存率，提高工程效益
要依靠科技，不断增加科技含量，确保工程的顺利进行[4-7]。积极推广应用先进适用林业技术，特别是干旱山地造林综合集成技术，因地制宜，科学选择适宜树种，采用汇集径流、反坡梯田整地等造林技术。推广应用生根粉、绿色植物生长调节剂、吸水保水剂、地膜和容器育苗等适用技术，提高造林成活率，提高造林质量和效益。
5.4 适当提高各类补助标准
在科学调研基础上，结合当地实际和适度增长的机制，逐步提高补助粮和生活补助标准，延长补助年限，提高种苗补助标准，对成林的生态林，按照集体林权改革的要求进行确权发证，进行生态补偿；同时，开展基本农田建设，保留农民有666.67～1 000.0 m2人均口粮田，从而最终达到“退得下、稳得住、能致富”及“生态得到保护、农民得到实惠”的目标。
6 参考文献
[1] 王武林.贵州省退耕还林问题跟踪研究[J].安徽农业科学，2011（36）：22776-22778.
[2] 强泰，毛伟，赵青林，等.民和县退耕还林（草）的效应及后续发展分析[J].安徽农业科学，2008（35）：15601-15603.
[3] 孔祥丽，王克林.喀斯特地区退耕还林工程的生态经济效益分析——以桂西北河池市为例[J].江西农业学报，2009（11）：138-142.
[4] 仝小林，马丽，毕俊国，等.延安市退耕还林生态效益评价[J].江西农业学报，2009（2）：123-126.
[5] 黄维.威信县退耕还林工程建设成效及对策[J].现代农业科技，2012（1）：246-247.
[6] 许忠坤，徐清乾.湖南省退耕还林造林模式探讨[J].湖南林业科技，2005，32（6）：26-28.
[7] 张晓丽，王生林，李树明.甘肃省退耕还林的现状及对策分析[J].安徽农业科学，2007（35）：11558-11559.