论文部分内容阅读
摘要：新修订的《民事诉讼法》首次将公益诉讼写入，是我国公益诉讼发展的一个里程碑。修改后的《民事诉讼法》第55条虽未明确规定何为“法律规定的机关”，但法学理论界和司法实务界都普遍认为该条款为检察机关提起公益诉讼提供了法律依据。检察机关一向作为国家利益和公共利益的维护者，由检察机关提起公益诉讼，作为维护国家利益和社会公共利益的一种有效方式，已为世界上多数国家所采用，在我国检察实践中也有少量运用。本文将从检察机关提起公益诉讼的必要性、可行性及提起诉讼的范围对检察机关作为公益诉讼主体进行初步探讨。
关键词：公共利益；民事公益诉讼；诉讼主体；检察机关
十一届全国人大常委会第二十八次会议于2012年8月21日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，首次将公益诉讼制度写入民事诉讼法。 公益诉讼是本次民诉法修改新增的内容，新修订的民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的确立使中国公益诉讼制度迈出跨越性的一步。但55条却并未明确赋予检察机关可以向人民法院提起公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”界定，引起理论和实务界的猜测和热议，也给司法适用带来了困难。笔者认为，检察机关作为原告，提起公益诉讼，具有现实的迫切性和可行性。
一、检察机关可以作为公益诉讼主体的正当性
2012年8月新修订的民事诉讼法最终没有明确规定检察机关可以作为公益诉讼的起诉主体，但是无论从立法本意还是司法实践来看，检察机关一向作为国家利益和公共利益的维护者，在未来的相关立法中，将检察机关作为公益诉讼主体，既有法理依据，又有现实的法律基础和实践基础。
（一）检察机关提起公益诉讼的域外借鉴
“世界各国，包括大陆法系国家和英美法系国家，前者例如法、德，后者例如英、美等国的法律都规定检察官有权提起民事公益诉讼”[1]。法国是现代意义上民事检察制度的发源地。1804年《拿破仑法典》从实体法角度规定了检察机关提起民事公益诉讼制度。1976年的《新民事诉讼法典》则从程序法角度做了详细具体的规定，该法第十三编专门设置了“检察院”一章，赋予了检察机关提起和参与民事诉讼的职能，详尽规定了主当事人和从当事人两类身份及职能，其中的主当事人就是指检察机关以原告身份提起民事公益诉讼，并且明确检察机关在两种情形下可以作为民事公益诉讼的主体：一是法律专门规定；二是为了维护公法秩
序。[2]美国是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一，它的公益诉讼形式有两种，一是公民个人提起诉讼；二是由检察官提起诉讼。《美国法典》第28编第547条也规定了在涉及联邦利益等七种民事案件时，检察官有权参加诉讼或提起诉讼。英国的公益诉讼形式也包括了检察总长提起公益诉讼和公民个人提起诉讼两种情况。由此可以看出，各国基本都肯定了检察机关参与民事公益诉讼的主体地位，对我国有实际的借鉴意义。
（二）检察机关提起公益诉讼的法律基础
新中国成立初期，我国立法部门也曾颁布过规范性法律文件，规定了检察机关对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。直到2012年8月《民事诉讼法》修正案的通过，才使得公益诉讼制度在我国得以确立，但其将公益诉讼的提起主体规定为“法律规定的有关机关和有关组织”，而不是明确的规定将检察机关作为公益诉讼的原告，直接写入法律。据此，肖建国教授认为“需要对新民事诉讼法第55条规定的机关一次作目的性限缩解释，解释为人民检察院、行政机关”。[3]
（三）检察机关提起公益诉讼的实践基础
首先，检察机关作为公共利益的维护者，具有维护公共利益的职能，较之其他主体更为“出师有名”，不能因无具体利害关系等理由影响其起诉。其次，检察机关作为国家监督机关，由国家强制力进行保障，且拥有着大量有着多年实践经验的专业法律从业者，在搜集证据、进行诉讼方面比其他主体有着独特的优势和便利。再次，鉴于现实中实施侵害公益的行为人往往具有雄厚的经济实力和较高的社会地位，有时甚至为社会公权力机关，由实力较其他主体而言更加对称的检察机关与之进行诉讼更有利于实现实质上的公平。最后，拒不完全统计，自1997年至2010年，检察机关以原告身份提起公益诉讼的案件有上千件。[4]以广东省为例，2008年以来，全省各级检察机关共提起公益诉讼18起，全部获得了法院的判决支持，取得了良好的社会效果。其中广州市海珠区检察院办理了国内第一起具有判决给付内容的环保公益诉讼案，深圳市宝安区检察院诉深燃石油气有限公司环境污染责任纠纷案被评为“2011年中国十大公益诉讼”案例，这也说明检察机关作为公益诉讼的主体具有可行性，在实践中有强大的生命力。
二、检察机关提起公益诉讼的程序设计
（一）诉讼地位
1、检察机关以支持起诉者的身份介入公益诉讼。检察机关应首先以支持公民、其他组织公益诉讼的身份支持起诉，这也缓解了理论和实务界对法律未明确规定检察机关作为公益诉讼主体的猜忌和质疑，排除了诉权行使中可能出现的阻碍、羁绊。另一方面，支持起诉能够发挥法律监督权和公民诉讼权的各自优势，在国家和社会之间架起沟通的桥梁，实现权利和权力的契合，以多元主体监督、制约环境监管权的运行。支持起诉权以其事前性、主动性避免了单纯抗诉的滞后性、被动性。
2、检察机关以原告身份行使起诉权。检察机关提起民事公益诉讼是依据法律监督者的职能而提起的，扮演者法律监督者的身份，赋予检察机关在公益诉讼中以原告名义提起诉讼的权利，体现了法律监督机关的职能特点和公益诉讼国家干预的原则。[5]而且扩张原告资格，赋予检察机关提起公益诉讼的权力，在已有实践的情况下，也许更为现实可行。超个人的诉讼利益是权利人达到一定规模后对单个人的诉的利益进行抽象、提炼而形成的一种共同的诉的利益。由于权利主体和利益的广泛，这种共同的、抽象的诉的利益必然呈现出某种公共性，甚至在一定程度上还会呈现出相应的国家性。作为公共利益代表的检察机关毫无疑问地具备了诉的利益，进而顺理成章获得了提起环境公益诉讼的原告资格。 3、检察机关以行政抗诉人身份介入公益诉讼。我国《行政诉讼法》规定，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。上述规定意味着在诉讼中检察机关对行政法律实施的监督限于通过审判监督程序提出抗诉来监督行政诉讼和参与诉讼以及对整个诉讼过程进行监督的可能性。在此过程中，检察权的监督性具有二维向度；一方面，检察机关的诉权是连接行政监管权和审判权的桥梁，它将行政监管行为纳入司法程序，接受法院裁判，使检查功能、审判功能得到共同拓展，反映了对行政监管权的一种监督。另一方面，检察机关又能对法院裁判的公正性、合理性实施法律监督，若遇到不公正、不合理的裁判可以运用行政抗诉权向上一级法院提起抗诉以纠正裁判瑕疵，从另一个层面间接地实现对行政监管权的监督，这同样反映了一种监督。
（二）受案范围限制
检察机关有权提起诉讼，仅局限于涉及国家和社会公益受损而行政机关又不予保护的案件，这个范围应局限于如下几个方面：
1、涉及损害国家、社会重大公共利益的民事行政案件。如环境污染、资源破坏案件，包括环境污染和资源破坏案件主要包括自然环境和资源、历史人文环境和资源的污染和破坏案件；侵害国有资产的案件，当事人双方串通，以合法形式掩盖非法目的，损害国家或社会的公共利益，如将国家资产低价转让等案件。
2、重大的涉外民事、行政公益诉讼案件。我国加入世贸组织后，相应的诉讼案件也不断增长，这类案件中也常常会涉及到我国的国家和社会公共利益，如跨国公司建厂造成当地环境严重污染或排放废弃物事件，只有检察机关提起公益诉讼，才能最大限度的维护国家和公共利益。
3、严重扰乱社会经济秩序和市场规则的案件。如重大反垄断、反不正当竞争案件，特别是严重影响和破坏某一行业或领域正常经济秩序，违背公法法则，损害社会公共利益的重大垄断、不正当竞争行为，而非一般的案件。
4、涉及公民重大利益并违反公序良俗的民事案件。这类案件应当同时具备三个条件，其一是涉及公民的重大利益，而非一般的私利；其二是违反公序良俗；其三是属于人事诉讼，而非纯粹的财产性诉讼。
（三）诉讼费用承担
根据人民法院诉讼收费办法的规定，诉讼费用的免交只适用于自然人，而检察机关提起的民事公益诉讼案件中涉及的预交诉讼费用和败诉部分的诉讼费用由谁来承担呢，实践中法院基本采取免交诉讼费用的方式，分析其原因，可能有两种因素：第一，检察机关提起的民事公益诉讼个案，事前均与法院进行过充分的沟通协商，包括诉讼费用的免交问题；第二，检察机关提起的民事公益诉讼个案的诉讼请求，很多并不涉及具体的财产金额或损失金额，只是一种对公共利益的维护，按照法院诉讼费用标准，只能按件收取非常少的诉讼费，法院对该类诉讼费也基本上放弃收取。
笔者认为在诉讼费用的承担上，应该明确检察机关不应预交诉讼费和承担，而如果败诉，则应由国库支出该部分诉讼费。原因有二，其一，检察机关提起民事公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益，因此检察机关并不是胜诉后的实体利益获得者，因此检察机关来承担诉讼费用，显然是权利和义务的不对等；其二，国外的立法实践中，检察机关提起民事公益诉讼的费用一般也是由国库来承担，例如日本的《民事诉讼程序法》第17条明确规定：“在检察官败诉的情况下，诉讼费用由国库负担。”[6]
注释：
[1]杨广全：《民事公益诉讼原告适格问题研究》，载《法治论坛》。
[2]何艳梅：《国外环境公益诉讼制度及其对我国之借鉴》，载《前沿》2009年第11期。
[3]肖建国：《民事公益诉讼制度的具体适用》，载《人民法院报》2012年10月10日。
[4]陈文华：《我国检察机关提起民事公益诉讼的实务评析与程序设计》，载《法学杂志》2010年第12期。
[5]张式军：《我国环境公益诉讼原告类型和体系探析》，载暨南学报，2007年第3期。
[6]陈文华：《我国检察机关提起民事公益诉讼的实务评析与程序设计》，载《法学杂志》，2010年第12期。
关键词：公共利益；民事公益诉讼；诉讼主体；检察机关
十一届全国人大常委会第二十八次会议于2012年8月21日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，首次将公益诉讼制度写入民事诉讼法。 公益诉讼是本次民诉法修改新增的内容，新修订的民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的确立使中国公益诉讼制度迈出跨越性的一步。但55条却并未明确赋予检察机关可以向人民法院提起公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”界定，引起理论和实务界的猜测和热议，也给司法适用带来了困难。笔者认为，检察机关作为原告，提起公益诉讼，具有现实的迫切性和可行性。
一、检察机关可以作为公益诉讼主体的正当性
2012年8月新修订的民事诉讼法最终没有明确规定检察机关可以作为公益诉讼的起诉主体，但是无论从立法本意还是司法实践来看，检察机关一向作为国家利益和公共利益的维护者，在未来的相关立法中，将检察机关作为公益诉讼主体，既有法理依据，又有现实的法律基础和实践基础。
（一）检察机关提起公益诉讼的域外借鉴
“世界各国，包括大陆法系国家和英美法系国家，前者例如法、德，后者例如英、美等国的法律都规定检察官有权提起民事公益诉讼”[1]。法国是现代意义上民事检察制度的发源地。1804年《拿破仑法典》从实体法角度规定了检察机关提起民事公益诉讼制度。1976年的《新民事诉讼法典》则从程序法角度做了详细具体的规定，该法第十三编专门设置了“检察院”一章，赋予了检察机关提起和参与民事诉讼的职能，详尽规定了主当事人和从当事人两类身份及职能，其中的主当事人就是指检察机关以原告身份提起民事公益诉讼，并且明确检察机关在两种情形下可以作为民事公益诉讼的主体：一是法律专门规定；二是为了维护公法秩
序。[2]美国是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一，它的公益诉讼形式有两种，一是公民个人提起诉讼；二是由检察官提起诉讼。《美国法典》第28编第547条也规定了在涉及联邦利益等七种民事案件时，检察官有权参加诉讼或提起诉讼。英国的公益诉讼形式也包括了检察总长提起公益诉讼和公民个人提起诉讼两种情况。由此可以看出，各国基本都肯定了检察机关参与民事公益诉讼的主体地位，对我国有实际的借鉴意义。
（二）检察机关提起公益诉讼的法律基础
新中国成立初期，我国立法部门也曾颁布过规范性法律文件，规定了检察机关对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。直到2012年8月《民事诉讼法》修正案的通过，才使得公益诉讼制度在我国得以确立，但其将公益诉讼的提起主体规定为“法律规定的有关机关和有关组织”，而不是明确的规定将检察机关作为公益诉讼的原告，直接写入法律。据此，肖建国教授认为“需要对新民事诉讼法第55条规定的机关一次作目的性限缩解释，解释为人民检察院、行政机关”。[3]
（三）检察机关提起公益诉讼的实践基础
首先，检察机关作为公共利益的维护者，具有维护公共利益的职能，较之其他主体更为“出师有名”，不能因无具体利害关系等理由影响其起诉。其次，检察机关作为国家监督机关，由国家强制力进行保障，且拥有着大量有着多年实践经验的专业法律从业者，在搜集证据、进行诉讼方面比其他主体有着独特的优势和便利。再次，鉴于现实中实施侵害公益的行为人往往具有雄厚的经济实力和较高的社会地位，有时甚至为社会公权力机关，由实力较其他主体而言更加对称的检察机关与之进行诉讼更有利于实现实质上的公平。最后，拒不完全统计，自1997年至2010年，检察机关以原告身份提起公益诉讼的案件有上千件。[4]以广东省为例，2008年以来，全省各级检察机关共提起公益诉讼18起，全部获得了法院的判决支持，取得了良好的社会效果。其中广州市海珠区检察院办理了国内第一起具有判决给付内容的环保公益诉讼案，深圳市宝安区检察院诉深燃石油气有限公司环境污染责任纠纷案被评为“2011年中国十大公益诉讼”案例，这也说明检察机关作为公益诉讼的主体具有可行性，在实践中有强大的生命力。
二、检察机关提起公益诉讼的程序设计
（一）诉讼地位
1、检察机关以支持起诉者的身份介入公益诉讼。检察机关应首先以支持公民、其他组织公益诉讼的身份支持起诉，这也缓解了理论和实务界对法律未明确规定检察机关作为公益诉讼主体的猜忌和质疑，排除了诉权行使中可能出现的阻碍、羁绊。另一方面，支持起诉能够发挥法律监督权和公民诉讼权的各自优势，在国家和社会之间架起沟通的桥梁，实现权利和权力的契合，以多元主体监督、制约环境监管权的运行。支持起诉权以其事前性、主动性避免了单纯抗诉的滞后性、被动性。
2、检察机关以原告身份行使起诉权。检察机关提起民事公益诉讼是依据法律监督者的职能而提起的，扮演者法律监督者的身份，赋予检察机关在公益诉讼中以原告名义提起诉讼的权利，体现了法律监督机关的职能特点和公益诉讼国家干预的原则。[5]而且扩张原告资格，赋予检察机关提起公益诉讼的权力，在已有实践的情况下，也许更为现实可行。超个人的诉讼利益是权利人达到一定规模后对单个人的诉的利益进行抽象、提炼而形成的一种共同的诉的利益。由于权利主体和利益的广泛，这种共同的、抽象的诉的利益必然呈现出某种公共性，甚至在一定程度上还会呈现出相应的国家性。作为公共利益代表的检察机关毫无疑问地具备了诉的利益，进而顺理成章获得了提起环境公益诉讼的原告资格。 3、检察机关以行政抗诉人身份介入公益诉讼。我国《行政诉讼法》规定，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。上述规定意味着在诉讼中检察机关对行政法律实施的监督限于通过审判监督程序提出抗诉来监督行政诉讼和参与诉讼以及对整个诉讼过程进行监督的可能性。在此过程中，检察权的监督性具有二维向度；一方面，检察机关的诉权是连接行政监管权和审判权的桥梁，它将行政监管行为纳入司法程序，接受法院裁判，使检查功能、审判功能得到共同拓展，反映了对行政监管权的一种监督。另一方面，检察机关又能对法院裁判的公正性、合理性实施法律监督，若遇到不公正、不合理的裁判可以运用行政抗诉权向上一级法院提起抗诉以纠正裁判瑕疵，从另一个层面间接地实现对行政监管权的监督，这同样反映了一种监督。
（二）受案范围限制
检察机关有权提起诉讼，仅局限于涉及国家和社会公益受损而行政机关又不予保护的案件，这个范围应局限于如下几个方面：
1、涉及损害国家、社会重大公共利益的民事行政案件。如环境污染、资源破坏案件，包括环境污染和资源破坏案件主要包括自然环境和资源、历史人文环境和资源的污染和破坏案件；侵害国有资产的案件，当事人双方串通，以合法形式掩盖非法目的，损害国家或社会的公共利益，如将国家资产低价转让等案件。
2、重大的涉外民事、行政公益诉讼案件。我国加入世贸组织后，相应的诉讼案件也不断增长，这类案件中也常常会涉及到我国的国家和社会公共利益，如跨国公司建厂造成当地环境严重污染或排放废弃物事件，只有检察机关提起公益诉讼，才能最大限度的维护国家和公共利益。
3、严重扰乱社会经济秩序和市场规则的案件。如重大反垄断、反不正当竞争案件，特别是严重影响和破坏某一行业或领域正常经济秩序，违背公法法则，损害社会公共利益的重大垄断、不正当竞争行为，而非一般的案件。
4、涉及公民重大利益并违反公序良俗的民事案件。这类案件应当同时具备三个条件，其一是涉及公民的重大利益，而非一般的私利；其二是违反公序良俗；其三是属于人事诉讼，而非纯粹的财产性诉讼。
（三）诉讼费用承担
根据人民法院诉讼收费办法的规定，诉讼费用的免交只适用于自然人，而检察机关提起的民事公益诉讼案件中涉及的预交诉讼费用和败诉部分的诉讼费用由谁来承担呢，实践中法院基本采取免交诉讼费用的方式，分析其原因，可能有两种因素：第一，检察机关提起的民事公益诉讼个案，事前均与法院进行过充分的沟通协商，包括诉讼费用的免交问题；第二，检察机关提起的民事公益诉讼个案的诉讼请求，很多并不涉及具体的财产金额或损失金额，只是一种对公共利益的维护，按照法院诉讼费用标准，只能按件收取非常少的诉讼费，法院对该类诉讼费也基本上放弃收取。
笔者认为在诉讼费用的承担上，应该明确检察机关不应预交诉讼费和承担，而如果败诉，则应由国库支出该部分诉讼费。原因有二，其一，检察机关提起民事公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益，因此检察机关并不是胜诉后的实体利益获得者，因此检察机关来承担诉讼费用，显然是权利和义务的不对等；其二，国外的立法实践中，检察机关提起民事公益诉讼的费用一般也是由国库来承担，例如日本的《民事诉讼程序法》第17条明确规定：“在检察官败诉的情况下，诉讼费用由国库负担。”[6]
注释：
[1]杨广全：《民事公益诉讼原告适格问题研究》，载《法治论坛》。
[2]何艳梅：《国外环境公益诉讼制度及其对我国之借鉴》，载《前沿》2009年第11期。
[3]肖建国：《民事公益诉讼制度的具体适用》，载《人民法院报》2012年10月10日。
[4]陈文华：《我国检察机关提起民事公益诉讼的实务评析与程序设计》，载《法学杂志》2010年第12期。
[5]张式军：《我国环境公益诉讼原告类型和体系探析》，载暨南学报，2007年第3期。
[6]陈文华：《我国检察机关提起民事公益诉讼的实务评析与程序设计》，载《法学杂志》，2010年第12期。