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[摘要]中国农村改革的核心是土地改革，土地改革的核心是土地承包经营权。要完善农村土地承包经营权制度，就需要在深化农村土地产权制度、土地流转制度以及土地管理制度的改革上做文章，以推动农村土地改革的有序进行。
[关键词]农村；土地改革；土地承包
[中图分类号]F32
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)10-0045-02
土地承包经营权是在土地所有权与使用收益权分离的基础上产生的一种独立财产权形态。随着经济社会的不断发展，尤其是伴随着城市化步伐的加快和农民工队伍的壮大，我国农村的土地承包经营权面临着产权主体不明、土地调整频繁等新的挑战，需要在法理和实践上予以规范。
一、深化土地产权制度改革，确保土地承包经营权的稳定
保护农民土地权益关键是赋予农民土地财产权，而现行农村土地承包权不稳定的根源就是土地产权问题。为此，我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下，强化农民现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。
把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。这种承包权越是因为“永久化”而固定为土地财产权，农民就越会珍惜自己的土地承包权。承包权越稳定，农户的收益就越高。因此，在现有制度框架内，要通过立法进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，把占有、使用、收益和处分权都给农户，农户成为实际的而不是名义上的土地主人。
确立土地财产权，具体地说，就是要实行农村耕地承包权物权化、长期化、商品化。物权化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力。土地承包权的物权化可以保障农民的权益不受土地所有权变动的影响，稳定农民的直接经营和交易预期，减少未来不确性因素对农民权益的影响。同时，土地承包经营权的物权化会使农民在利用土地方面获得更大的自由度，有利于农村土地使用权的流转。这对于农民走出土地、摆脱贫穷、实现土地的规模经营、推动城市化进程将具有重要的意义。长期化是指耕地永久承包，承包权可以继承。商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。实行这一改革的前提，必须真正实行农村土地所有权和经营权的分离。这样，可以最大限度地弱化村干部和乡镇以上政府处置村集体土地的权力，保证农民现有的土地权利不被侵犯。
二、深化土地流转制度改革。确保承包经营权的合法流转
农村土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转。土地归属关系的流转是土地所有权关系的转变。在我国，这只能单向性转变，即农村集体所有的土地转变为国家所有，其由土地征收制度来规范，不纳入土地流转机制。因此在我国农村土地流转实为土地利用关系的流转。农业用地的流转即土地承包经营权的流转，则是重中之重。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，这一规定实际上是针对现行农村土地承包经营权存在的种种缺陷而言的。要想解决这些缺陷，就需要流转土地承包经营权。
党的十七届三中全会研究了承包权和经营权分离的有效形式，通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，发展适度规模经营。促进土地流转最有效的方法应该是培育土地使用权市场，通过私人之间对土地承包经营权的自愿转让，来实现农户经营规模的扩大。对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式。如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资人股、土地信托服务、土地互换等，要允许试验并加以规范和引导。但需要注意的是，十七届三中全会的《决定》对土地承包经营权的流转设置了一条底线，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这意味着只有在土地所有权性质不变的前提下，保持经营权和流转权的独立性，才能真正将土地流转起来，从资源转化为资本。取得规模效应、集约效应和市场效应。
通过深化农村土地承包经营权制度改革，建立健全土地承包经营权流转市场，一是可以扩大专业大户、家庭农场、合作社、公司等经营主体的土地经营规模，获取规模效益；二是可以减少土地撂荒，充分利用土地，提高土地生产率；三是可以为外出务工经商的农民解除后顾之忧，同时增加其收益。
然而，现有法律政策规定得十分笼统，对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理、流转合同等方面还没有具体操作性的规定，因此也很难正确引导土地流转。现实中很大一部分流转是在口头约定的情况下进行的，这导致流转的期限不明确，交易双方权利义务不清晰。为此，需要完善法律制度，使农地流转真正实现市场化、规范化、正规化。
三、深化土地管理制度改革，完善土地补偿机制
新一轮土地改革是将目前城乡分割的二元土地所有制管理制度，转变为区分经营性、公益性用地的新的管理制度上来，对建立符合国情的、城乡一体化的土地管理制度，具有极大的推动作用。这也决定了此次土地改革与以往“农村改农村，城市改城市，互不搭界”不同。新一轮土地改革是将城乡统筹起来进行总体安排，综合配套推进，是一次对现行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范围涉及集体建设用地使用制度、征地制度、土地承包经营制度、土地市场体系建设、耕地保护制度等各个方面。对土地承包经营权来说，改革农村土地管理制度最关键的是完善征地补偿机制问题。
按照现行有关法律的规定，在一些大中城市相同区位的土地，法定的农地征收补偿标准仅为国有建设用地征收补偿标准的3％一6％。这种法律规定是显失公平的，也无法执行。城镇居民的财产在不断增值的同时，农民却不能分享土地增值和财富增长。由于历史原因，城乡差距本就悬殊。城乡分割的二元土地管理制度进一步拉大了这种差距。这种不平等也体现在拆迁补偿标准上。对城镇居民住房用地，是按房地产市场显化的土地市场价格进行补偿的，但对农户的宅基地和农村非农建设用地却按农地产值进行补偿。在农地转为国有建设用地的过程中，执行的补偿标准则更低。
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对完善征地补偿机制提出了新要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额 给农村集体组织和农民合理补偿”，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”这一突破性表述，实际告别了以往按土地所有制进行管理的老体制。以后凡是符合规划的经营性建设用地，无论是国有还是集体，均可在“城乡统一的建设用地市场”上交易。城乡土地有望由此实现“同地同权同价”。这同时意味着，今后村民集体也将成为建设用地的供地主体。随着部分农村集体建设用地直接进入市场，不必再经过国家征收，有助于降低土地的交易成本。随着改革的深入推进，政府征地范围将缩小，补偿标准会大大提高，农民将获得更大收益，政府出让土地收入会减少。
上述改革核心就是要改变按照土地所有制对建设用地进行分割管理的制度，逐步建立城乡统一的建设用地使用管理制度。对经营性的集体建设用地和国有建设用地统一实行出让、转让使用管理制度，平等开放土地使用权市场；对公益性的集体建设用地和国有建设用地统一实行征收取得和划拨使用管理制度。在此基础上，对国有建设用地和集体建设用地在征收补偿、税费义务等方面实行平等待遇，实现对城乡居民土地财产权益的平等保护。以后仅按公益性和经营性区分，分别建立城乡统一的划拨土地使用权制度和出让土地使用权制度。
为了确保上述改革成功，必须完善征地法规，规范政府和企业征地行为，严格界定公益性和经营性建设用地。除公益事业外，政府不得以其他名义征用农民土地，进而从中获得高额土地差价收入，侵占农民土地利益。无论政府还是企业征地，都必须依法给农民合理的补偿，并做到就业、住房、保障等先行。非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。这不仅能切实保障农民的利益，而且有利于培育土地市场，促进城市化健康有序发展，有效遏制圈地风。
四、完善承包经营权法律制度，确保土地改革目标实现
土地改革政策能得以有效落实，关键还需要强有力的法律作保障。农村家庭联产承包制作为一种政策在全国施行，需要把这种政策上升到法律高度，建立并完善土地承包方面的法律制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，最终使农村土地改革的目标得以真正实现。
目前，我国现有的立法对土地承包经营权的规定有些滞后、不配套，急需修改和配套。一方面，必须清除现有法律法规中对农民流转土地的一些不合理限制。比如，现行《土地承包法》规定，在同等条件下本集体经济组织成员在土地承包经营权的流转中享有优先权。再如，《农村土地承包经营权流转管理办法》对农地转让作出了必须经发包方同意的规定，这实际上违背了农民对使用权的自由行使。合法的农地流转是农民个人的意志，这种意志具有排他性，不应受任何人、任何组织的干扰和阻碍。“经发包方同意”的规定实际上将土地转让过程的终极处分权赋予发包方，而承包方作为真正权利人却没有最终发言权，这样无疑会扭曲权利人的真实意愿，容易导致村官以发包方名义干扰农地自由流转，或随意流转土地，扰乱流转秩序。还有，《土地承包法》第55条规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包应当经本集体村民会议三分之二以上成员或二分之一以上村民代表同意。”立法的初衷可能是为了遏制村干部随意向社区以外人员出狙土地牟取私利的行为，但在实践中构成村民自主流转承包地的制度障碍，从而使农地流转局限在一个个孤立的小圈子内，不能在更大的区域内实现优化配置。另一方面，建立并完善其他有关土地承包的法律制度。如，修改《土地承包法》，建立土地承包经营权续期制度，给农户的土地承包经营权以平等保护。现行《土地承包法》规定，全家户口已经迁入城市的农户，应该交回承包地。这种情况在“城中村”、城郊区尤为普遍。用类似条款强行剥夺农户的土地承包经营权是不应该的。而应该采用经济手段鼓励农户将承包地转让出去。此外，还应修改《土地管理法》等有关法律规定，确保法律的配套实施。
[关键词]农村；土地改革；土地承包
[中图分类号]F32
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)10-0045-02
土地承包经营权是在土地所有权与使用收益权分离的基础上产生的一种独立财产权形态。随着经济社会的不断发展，尤其是伴随着城市化步伐的加快和农民工队伍的壮大，我国农村的土地承包经营权面临着产权主体不明、土地调整频繁等新的挑战，需要在法理和实践上予以规范。
一、深化土地产权制度改革，确保土地承包经营权的稳定
保护农民土地权益关键是赋予农民土地财产权，而现行农村土地承包权不稳定的根源就是土地产权问题。为此，我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下，强化农民现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。
把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。这种承包权越是因为“永久化”而固定为土地财产权，农民就越会珍惜自己的土地承包权。承包权越稳定，农户的收益就越高。因此，在现有制度框架内，要通过立法进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，把占有、使用、收益和处分权都给农户，农户成为实际的而不是名义上的土地主人。
确立土地财产权，具体地说，就是要实行农村耕地承包权物权化、长期化、商品化。物权化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力。土地承包权的物权化可以保障农民的权益不受土地所有权变动的影响，稳定农民的直接经营和交易预期，减少未来不确性因素对农民权益的影响。同时，土地承包经营权的物权化会使农民在利用土地方面获得更大的自由度，有利于农村土地使用权的流转。这对于农民走出土地、摆脱贫穷、实现土地的规模经营、推动城市化进程将具有重要的意义。长期化是指耕地永久承包，承包权可以继承。商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。实行这一改革的前提，必须真正实行农村土地所有权和经营权的分离。这样，可以最大限度地弱化村干部和乡镇以上政府处置村集体土地的权力，保证农民现有的土地权利不被侵犯。
二、深化土地流转制度改革。确保承包经营权的合法流转
农村土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转。土地归属关系的流转是土地所有权关系的转变。在我国，这只能单向性转变，即农村集体所有的土地转变为国家所有，其由土地征收制度来规范，不纳入土地流转机制。因此在我国农村土地流转实为土地利用关系的流转。农业用地的流转即土地承包经营权的流转，则是重中之重。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，这一规定实际上是针对现行农村土地承包经营权存在的种种缺陷而言的。要想解决这些缺陷，就需要流转土地承包经营权。
党的十七届三中全会研究了承包权和经营权分离的有效形式，通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，发展适度规模经营。促进土地流转最有效的方法应该是培育土地使用权市场，通过私人之间对土地承包经营权的自愿转让，来实现农户经营规模的扩大。对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式。如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资人股、土地信托服务、土地互换等，要允许试验并加以规范和引导。但需要注意的是，十七届三中全会的《决定》对土地承包经营权的流转设置了一条底线，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这意味着只有在土地所有权性质不变的前提下，保持经营权和流转权的独立性，才能真正将土地流转起来，从资源转化为资本。取得规模效应、集约效应和市场效应。
通过深化农村土地承包经营权制度改革，建立健全土地承包经营权流转市场，一是可以扩大专业大户、家庭农场、合作社、公司等经营主体的土地经营规模，获取规模效益；二是可以减少土地撂荒，充分利用土地，提高土地生产率；三是可以为外出务工经商的农民解除后顾之忧，同时增加其收益。
然而，现有法律政策规定得十分笼统，对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理、流转合同等方面还没有具体操作性的规定，因此也很难正确引导土地流转。现实中很大一部分流转是在口头约定的情况下进行的，这导致流转的期限不明确，交易双方权利义务不清晰。为此，需要完善法律制度，使农地流转真正实现市场化、规范化、正规化。
三、深化土地管理制度改革，完善土地补偿机制
新一轮土地改革是将目前城乡分割的二元土地所有制管理制度，转变为区分经营性、公益性用地的新的管理制度上来，对建立符合国情的、城乡一体化的土地管理制度，具有极大的推动作用。这也决定了此次土地改革与以往“农村改农村，城市改城市，互不搭界”不同。新一轮土地改革是将城乡统筹起来进行总体安排，综合配套推进，是一次对现行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范围涉及集体建设用地使用制度、征地制度、土地承包经营制度、土地市场体系建设、耕地保护制度等各个方面。对土地承包经营权来说，改革农村土地管理制度最关键的是完善征地补偿机制问题。
按照现行有关法律的规定，在一些大中城市相同区位的土地，法定的农地征收补偿标准仅为国有建设用地征收补偿标准的3％一6％。这种法律规定是显失公平的，也无法执行。城镇居民的财产在不断增值的同时，农民却不能分享土地增值和财富增长。由于历史原因，城乡差距本就悬殊。城乡分割的二元土地管理制度进一步拉大了这种差距。这种不平等也体现在拆迁补偿标准上。对城镇居民住房用地，是按房地产市场显化的土地市场价格进行补偿的，但对农户的宅基地和农村非农建设用地却按农地产值进行补偿。在农地转为国有建设用地的过程中，执行的补偿标准则更低。
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对完善征地补偿机制提出了新要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额 给农村集体组织和农民合理补偿”，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”这一突破性表述，实际告别了以往按土地所有制进行管理的老体制。以后凡是符合规划的经营性建设用地，无论是国有还是集体，均可在“城乡统一的建设用地市场”上交易。城乡土地有望由此实现“同地同权同价”。这同时意味着，今后村民集体也将成为建设用地的供地主体。随着部分农村集体建设用地直接进入市场，不必再经过国家征收，有助于降低土地的交易成本。随着改革的深入推进，政府征地范围将缩小，补偿标准会大大提高，农民将获得更大收益，政府出让土地收入会减少。
上述改革核心就是要改变按照土地所有制对建设用地进行分割管理的制度，逐步建立城乡统一的建设用地使用管理制度。对经营性的集体建设用地和国有建设用地统一实行出让、转让使用管理制度，平等开放土地使用权市场；对公益性的集体建设用地和国有建设用地统一实行征收取得和划拨使用管理制度。在此基础上，对国有建设用地和集体建设用地在征收补偿、税费义务等方面实行平等待遇，实现对城乡居民土地财产权益的平等保护。以后仅按公益性和经营性区分，分别建立城乡统一的划拨土地使用权制度和出让土地使用权制度。
为了确保上述改革成功，必须完善征地法规，规范政府和企业征地行为，严格界定公益性和经营性建设用地。除公益事业外，政府不得以其他名义征用农民土地，进而从中获得高额土地差价收入，侵占农民土地利益。无论政府还是企业征地，都必须依法给农民合理的补偿，并做到就业、住房、保障等先行。非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。这不仅能切实保障农民的利益，而且有利于培育土地市场，促进城市化健康有序发展，有效遏制圈地风。
四、完善承包经营权法律制度，确保土地改革目标实现
土地改革政策能得以有效落实，关键还需要强有力的法律作保障。农村家庭联产承包制作为一种政策在全国施行，需要把这种政策上升到法律高度，建立并完善土地承包方面的法律制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，最终使农村土地改革的目标得以真正实现。
目前，我国现有的立法对土地承包经营权的规定有些滞后、不配套，急需修改和配套。一方面，必须清除现有法律法规中对农民流转土地的一些不合理限制。比如，现行《土地承包法》规定，在同等条件下本集体经济组织成员在土地承包经营权的流转中享有优先权。再如，《农村土地承包经营权流转管理办法》对农地转让作出了必须经发包方同意的规定，这实际上违背了农民对使用权的自由行使。合法的农地流转是农民个人的意志，这种意志具有排他性，不应受任何人、任何组织的干扰和阻碍。“经发包方同意”的规定实际上将土地转让过程的终极处分权赋予发包方，而承包方作为真正权利人却没有最终发言权，这样无疑会扭曲权利人的真实意愿，容易导致村官以发包方名义干扰农地自由流转，或随意流转土地，扰乱流转秩序。还有，《土地承包法》第55条规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包应当经本集体村民会议三分之二以上成员或二分之一以上村民代表同意。”立法的初衷可能是为了遏制村干部随意向社区以外人员出狙土地牟取私利的行为，但在实践中构成村民自主流转承包地的制度障碍，从而使农地流转局限在一个个孤立的小圈子内，不能在更大的区域内实现优化配置。另一方面，建立并完善其他有关土地承包的法律制度。如，修改《土地承包法》，建立土地承包经营权续期制度，给农户的土地承包经营权以平等保护。现行《土地承包法》规定，全家户口已经迁入城市的农户，应该交回承包地。这种情况在“城中村”、城郊区尤为普遍。用类似条款强行剥夺农户的土地承包经营权是不应该的。而应该采用经济手段鼓励农户将承包地转让出去。此外，还应修改《土地管理法》等有关法律规定，确保法律的配套实施。