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摘 要：日益增长的慈善服务及产品需求与慈善资源供给能力及方式相对不足的矛盾，制约着我国慈善实物捐赠和利用精准化进程。当前，以衣物资源为主的慈善实物捐赠上中下游各环节资源需求与供给之间存在着明显的隔断性和失衡性，导致慈善实物利用需求与捐赠供给间难以建立起有效的匹配机制，从而带来慈善实物捐赠和利用在成本控制、运输支付、人工收储、运作模式等方面的实践难题。根据我国《慈善法》“以法促善”的原则精神，从供需两端共同发力，兼顾资源配置链及制度环境优化，有助于解决慈善资源供需结构性失衡问题，促进慈善实物捐赠和利用的精准化与常态化。
关键词：慈善实物捐赠利用；精准慈善；慈善资源供需平衡
中图分类号：C913.7文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）01-0065-06
一、引言
自习近平总书记提出“精准扶贫”重要思想以来，我国慈善事业正逐步由“粗放式”向“精准化”方向发展。然而，以衣物资源为主的慈善实物捐赠和利用仍然存在捐赠无门、受捐过剩、供非所求、社企不分等突出问题。这些问题反映出日益增长的慈善服务及产品需求同慈善资源供给能力及方式相对不足的矛盾已成为制约我国进一步实现“精准慈善”的主要瓶颈。
2016年正式实施的《中华人民共和国慈善法》，在我国“以法促善”的道路上具有非凡意义。实物捐赠和利用作为慈善捐赠的一个微观组成部分，在我国《慈善法》中得到了初步规范。我国《慈善法》第四章规定，慈善捐赠是指自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动；捐赠人捐赠的财产包括货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产。由此，实物捐赠属于“慈善捐赠”中的有形财产类别。我国《慈善法》要求，捐赠人捐赠的实物应当具有使用价值，符合安全、卫生、环保等标准。这为探索实物捐赠和利用的基本发展方向划定了明确范围。同时，我国《慈善法》还规定，捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料，慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈有关情况。这也为我们讨论慈善供需双方精准对接问题提供了必要的法律依据。
相较于法规完善进程，当前学界对于实物有形财产慈善捐赠和利用的研究明显滞后。有研究者指出，改革开放后实物捐赠机制逐步由“半体制化”向“社会化”动员转型①，但相关慈善机构或组织力量弱、数量少，导致“愿为无处为”。还有研究者认为应从筹资渠道、运营体制和税收优惠入手，激励提高捐赠主体的积极性。②一些研究者则通过若干具体案例，剖析实物捐赠和利用存在着双方信息不对称、慈善资源流向不透明、“政府—社会—企业”分工不明确等严重问题。应该说，已有的研究在现象总结与问题把握上进行了比较详细的论述，但结合我国《慈善法》的精神与“精准慈善”的新思路，从慈善供需均衡化角度展开实物捐赠和利用精准化问题的研究还不够深入。鉴于衣物资源是慈善实物捐赠中的“大头”，且目前存在问题较多，本文以此为切入点，对慈善捐赠需求和供给之间的矛盾以及如何有效实现两者精准对接和动态平衡等相关问题进行实证分析与理论探讨。
二、慈善实物捐赠供需不平衡不对等现状及形成机理
当前慈善实物捐赠上中下游各环节资源需求与供给的隔断性与失衡性，以及由此引发的供需双方的匹配问题，是我国推进慈善实物捐赠助力“精准扶贫”所要破解的关键问题。
1.基于供给端与需求端的横向比较
就包括衣物资源在内的慈善实物捐赠而言，在从供给端向需求端运动的供应链系统中，基本存在大、小两条流动路径。“大路径”是由东部发达地区向西部欠发达地区的单向流动（距离远、成本高），“小路径”是由城市地区向农村地区的单向流动（就近原则、成本低）。从现实情况来看，这两种流动路径都是不可逆的，但可能存在相互重叠的部分。这种不可逆是指回收衣物由东部一、二线城市流向西部三、四线城市后，继续向较偏远的农村地区流动，从而出现“东西路径”和“城乡路径”的短暂交汇。
（1）供给过剩带来的新问题。与货币捐赠不同，我国实物捐赠在供给端并不缺少潜在的捐赠来源。以废旧衣物为例，近几年其产量增长率已达到年均10%。但是，其被捐赠率和再利用率连续数年处于极低水平，与世界发达国家存在很大差距。研究显示，2012年，德国废旧衣物（含纺织品）再利用率已高达42%，英国为27%，美国为15%，日本为12%。③正因为如此，我国不断出现衣物资源等捐赠实物供给过剩的不良状态，好比个体每日摄取的食物量不多但其消化能力很低的情况。
（2）需求多元化引起的挑战。衡量慈善行动是否成功、有效的标准，不能只看规模、场面、影响力的大小，而应看其能否提供必要的、合适的慈善服务和慈善产品。作为特殊的公共服务和公共产品，慈善实物捐赠必须考虑受助者的现实需求，这种需求和慈善供给者之间的合理动态关系是慈善水平提高的内在动力。即便是在边远农村地区或城市的底层人群中，随着经济和社会的不断发展，人们对慈善服务和慈善产品的需求也在不断发生变化。
2.基于衣物捐赠上中下游环节的纵向梳理
实物捐赠的全过程大致分为三个环节：一是上游环节，主要涉及实物资源的回收、收储、消毒、分类、前期调拨等工作。二是中游环节，主要涉及实物资源的运输、再加工、作为原料出售和废旧物品的专业处理等工作。三是下游环节，主要涉及实物发放或是“变现”后的购买与发放等工作。当前，这一运行通路在体制机制和结构关系上均存在较大缺陷。
（1）机制体制的隔断性。这种隔断性体现为慈善实物捐赠上中下游各环节资源需求与供给之间的“供非所需、需无所供”。其根源是供需双方没有顺利达成互通有无、相辅相成的沟通机制和体制。目前，尚未有权威部门定期公布有关衣物资源等实物捐赠需求的数据。对社会公众来说，其需求量、需求程度和滿足条件近乎“神秘”。统计数据的缺失、中介平台的匮乏和分散，是导致实物捐赠各环节在体制机制上始终处于隔断状态的主要现实因素。 （2）结构关系的失衡性。这种失衡性体现为慈善实物捐赠上中下游各环节资源需求与供给之间的“供大于求、供不应求”。若不能精确识别慈善资源的现实需求，往往导致慈善资源在供给端和需求端的过度积压。如果说隔断性是因为对慈善资源需求和供给之间“质的连贯”缺乏足够认识而产生的，那么失衡性就是因为对慈善资源需求和供给之间“量的平衡”缺少足够科学控制而造成的。当然，隔断性和失衡性这两者在本质上具有相互影响性。
3.问题形成的机理分析
（1）社会机理分析。问题产生的社会根源主要有两个方面：一是东西部及城乡在发展上存在差距。我国慈善实物捐赠供需不平衡不对等的现状是由东西部地区经济社会发展不平衡所决定的。随着城镇化进程的加速，城乡经济社会发展水平虽有提升，但两者间差距依然显著。二是社会信任缺失与“急于求成”心态盛行。尽管我国《慈善法》的出台推动了社会慈善的良性发展，但当前我国慈善大环境尚未发生根本性改变，许多负面新闻在一定程度上動摇了人们对慈善行为的信任感。甚至有些人认为，与其捐赠实物，不如直接采用货币捐赠更为有效。当前已有一些公益项目或慈善组织偏向使用“筹款购物”的方式来进行实物捐赠。这固然可以降低运作成本，但由于购置物品未必能够完全满足受助者需求，极易产生新的资源浪费。
（2）政策机理分析。政策上的原因主要体现在两个方面：一是指导性规制方面。我国《慈善法》规定，企业或机构可以将无法捐赠、滞留在仓库的实物出售，但必须出售给合法、正规经营并且具备相关资质的企业，所产生的利润不能为个人所用、不能分红，必须继续投入到公益事业的运营中。该法对工商、质检、民政部门应当承担的监督职责没有做出细分，所以该条内容在实践中往往出现执法盲区。二是技术性局限方面。早在2011年，国家发改委公布了《“十二五”资源综合利用指导意见》，但各地从事相关工作的企业屈指可数，且大多进展缓慢。由于缺少技术性指导和各类回收系统的支撑，实物捐赠行为显得零敲碎打，其可持续发展受到严重制约。
（3）文化心理分析。文化心理对慈善实物捐赠问题的影响主要体现在两个方面：一是慈善捐赠行为偏好。有研究表明，捐赠者的人口学特征和当下的认知状态对实物捐赠会产生直接影响。④由于缺少对供需两端需求的充分了解，实物捐赠行为往往显出盲目冲动、一厢情愿等负面特征，甚至受助者会呈现类似媒体所指责的“不懂感恩”的受助心态。产生这些心理状态的现实文化基础是当前经济社会发展阶段中供需双方普遍存在的利己主义倾向，因此必须建立一种合理的制度对其加以约束或引导。二是慈善捐赠心理纠葛。捐助者和受助者对于捐赠物的利用问题，实际上都存在基于各自立场的“视角局限”。在捐助者身上表现为捐助者降低收储成本的心理与慈善爱心驱动的心理的纠葛；在受助者身上表现为受助者对自己最优化选择的心理与满足于接受慈善爱心的心理的矛盾。这两对心理矛盾关系在我国慈善事业发展过程中将反复出现。
三、慈善实物利用需求与捐赠供给匹配状况及存在问题
当下，在实物捐赠和利用领域尚未建立起供需双方匹配机制，在需求端存在慈善资源需求量庞大与需求识别度低下之间的矛盾，在供给端存在慈善资源潜在供给规模扩大与实际供给能力不足之间的矛盾。不同层面上的矛盾交错漫延，势必对实物捐赠和利用各个环节带来一系列实践上的难题。
1.需求端存在的矛盾
（1）资源需求量庞大。从常规性需求来看，随着扶贫攻坚的推进，我国农村贫困人口正在持续下降，但是仍面临贫困人口基数大的巨大压力。贫困地区仍需面对“缺衣、少粮、乏用”的困境，这决定了慈善实物资源的需求量仍会保持较高水平。从突发性需求来看，我国是一个地质灾害频发的国家，加之人口稠密，一旦发生巨大灾害，往往受灾人数极多。在救灾过程中，衣物、食物、生活用品等实物捐赠具有货币捐赠不可比拟的实用性。以近几年的汶川、玉树、雅安等特大地震灾害为例，全国各地向灾区捐赠衣物量占了实物捐赠总量的较大比例。
（2）需求识别度低下。成熟的慈善体系是一个科学的系统工程，该系统工程需要对受助者需求进行精准识别，并在捐赠者和受助者之间建立及时联系。换言之，正确定位受助者、识别受助意愿、满足受助者需求，是非常重要的供需匹配环节。缺乏需求识别的主动意识，往往导致“大而化之”的粗放型慈善模式。有调查发现，一些互联网公益项目内部有需求种类和数量的统计数据，但这些项目一般针对小众受助者，难以满足社会层面海量的慈善捐赠利用识别需求。
2.供给端存在的矛盾
（1）潜在供给规模扩大。在我国慈善实物捐赠总量中，旧衣物占比最高，但其捐赠率和再利用率很低。以上海市为例，全市每年产生的旧衣物总量在13万吨以上，其回收量却仅约300吨，也就是说，再利用率只有0.23%。⑤与西方发达国家10%—30%的平均旧衣物捐赠利用率相比，我国要走的路还很长。但也要看到，旧衣物年均产量基数很高，因此只要每年提高一个百分点，对于慈善资源供给来说，都将是极大的补充。
（2）供给能力不足。我国现有慈善机构或组织出于成本考虑，大多关闭了慈善实物捐赠接收渠道，导致实物捐赠量连年下滑。其中，主要是实物分类消毒、收储和运输环节的高成本，遏制了慈善机构或组织接收实物捐赠的意愿。这些环节的应对无力，折射出我国慈善资源供给能力的不足，解决方法不应是“一关了事”，而应当着力探索供给能力的提升途径与制度供给的完善方法。
3.供需不匹配引起的实践难题
（1）成本难题。在实物捐赠中，旧衣物再利用的成本精算已相对成熟。以上海万容再生资源开发有限公司为例，它是上海为数不多的持有旧衣物综合利用营业执照的企业之一。相关数据显示，该公司每件衣物回收箱毛利润维持在每月150元；除去其他成本开支，它至少需要1000个箱体的投放量才能不亏损。⑥可见，成本问题对于自负盈亏的企业已感压力颇大，而对于经济能力捉襟见肘的慈善组织或机构而言，更是难以承担。 （2）运输难题。运输成本是实物捐赠较大的难题之一。以主营旧衣物捐赠利用的北京蓝蝶公益基金会为例，它所负责运作的“西部温暖计划”曾做过统计，每件衣物平均花费1.14元，运输费便占0.72元。⑦许多小型公益组织根本无力承担如此高昂的运输成本。建议采用“实物捐赠与货币捐赠打包”的方式，寻找破解实物捐赠运输成本的突破口，如要求捐赠者采用“一件物一毛钱”方法，在捐赠物资时附上部分专门用于运输支付的捐款。当然由于涉及货币捐赠问题，具体细则还需进一步商榷与规范。
（3）收储难题。收储包括实物分类、消毒和调拨等细节问题。衣物资源对此环节要求更高。现有慈善机构或合作企业往往租用仓库对衣物等捐赠实物进行分拣、消毒、打包、候运等处理。这些步骤眼下还在实行人工操作，因此除场地租用成本外，还涉及人工成本。建议采取政府购买或补贴的方式，向不同机构或组织提供集中的收储场地，以有效降低场租成本。同时，可向全社会或科研院所征集全自动或半自动分拣、消毒、包装一体机的设计方案或成果转化方案，争取将落后的人工处理转变为高效的机械化运作，从而兼顾成本与效率。
（4）运作难题。现阶段仍不能完全抛弃传统的“政府主导型”慈善资源捐赠模式。政府具有较强的社会动员能力与宣传影响力，各地民政部门又掌握一手的慈善需求情况，由政府主导公开慈善需求状况将有利于供需双方匹配机制的建立。当然，随着近年来社会本身蕴含的慈善动能被逐渐唤醒，推动“社会参与型”慈善捐赠模式发展也正当其时。从效率最大化角度考虑，两者结合并由政府提供诸如购买服务、优惠补贴、需求共享等公共服务，将最大限度地激发慈善组织活力，进一步完善供需双方匹配机制。同时，也要积极鼓励社会力量参与实物捐赠利用全过程，引导其聚焦不同环节，因时制宜、量力而行地提供消毒、运输、场地供应等特色服务。
四、构建精准化常态化实物捐赠利用体系的总体思路
我国现行的旧衣物等实物捐赠利用体系，与发达国家的处理流程已基本接轨。该体系产生问题的原因主要在于慈善捐赠的实践理念、执行环节的各种细节因素以及运作系统所处的制度环境。从历史经验来看，长期以来慈善捐赠无法实现常态化、精准化的原因之一，就是将衣物等慈善实物资源供需均衡结构错误地视为静止状态下的产物，而该结构实际上处在动态平衡中。围绕这一纠偏逻辑，以下从四个方面提出建设思路。
1.政府引导，民间运营
政府引导主要体现在两个方面：一是加强管理监督；二是健全组织协调。2014年，国务院发布的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》指出，民政部门要围绕慈善组织募捐活动、财产管理和使用、信息公开等内容，建立健全并落实日常监督检查制度、重大慈善项目专项检查制度、慈善组织及其负责人信用记录制度，并依法对违法违规行为进行处罚。同时，各级政府要建立健全慈善工作组织协调机制，及时解决慈善事业发展中遇到的突出困难和问题。政府要尽可能改变以往大包大揽的慈善主体作用，专心扮演好监管者和协调员等角色。
未来慈善救助主体将是各种形式的慈善组织，其内在任务主要是维持自身运作、完善自我管理和严守诚信、透明、廉洁、公益等底线；外在任务主要是开展慈善活动、社会捐助和志愿服务等。慈善组织还可与各种社会力量结合，进一步获取场地、经费、宣传、平台以及技术等支撑。目前两者在信息共享、任务分工、政策平等、应急协商等方面尚未建立完善的衔接机制，这将是未来一个重要的发展方向。
2.量身定制，精准发力
一般来讲，突发性实物捐赠供需关系是依附于常态化实物捐赠利用体系的，但当前我国的国情是常态下的慈善实物捐赠利用体系必须不时借由突发性实物捐赠供需关系得以重新达到平衡状态。这种“倒置”现象足以引起我们深思。当然也要看到，相比于货币捐赠，实物捐赠利用率低本身就是一个世界性难题。当下迫切需要完成的是，在提高需求识别度的同时从“量”和“质”上同步提高供给水平和供给效率，做到有的放矢、精准发力。其关键是“量身定制”和“精准投放”。这些要求既要依托于民政部门及慈善组织或机构间的信息对接，也要充分发挥互联网的科技优势和社会力量的群策群力。
3.补齐短板，调整结构
简单调整供给侧或需求侧，并不能有效解决慈善资源供需不平衡的问题，真正出路在于从体制机制上实现供需结构性改革。改革的第一步是“补短板”。“短板”主要集中在三个方面：一是循环系统的“表”“里”脱节。从国外经验看，各类废旧物品回收再利用的资源循环系统是“里循环”，民间实物捐赠利用体系是“表循环”。只要有“里循环”支撑，获捐物资最终总能找到合理出路。然而，我国这两种循环系统都不成熟，更遑论两者之间的有机结合。二是政府部门监管制度与扶持体系缺失。三是慈善组织治理能力（包括内部治理能力和有效参与慈善治理能力）不足。这些“短板”亟须改进。
4.尊重专业，守牢底线
单凭零敲碎打的慈善行为不可能支撑整个慈善实物捐赠利用体系，关键时刻必须充分尊重“专业”、培育“专业”、信赖“专业”。“专业”既指专业组织、专业人员，也指专业流程、专业技术。在专业领域需要吸收各种社会力量，除资方以外，也需要吸纳有资质、有知识（如具备审计、营运、宣传、计算机等专业素养）的有志人士加入，甚至可以与相关科研院所建立联络，委托其发明创造出适合我国国情的加工设备，降低处理成本。
五、对策建议
日益增长的慈善服务及产品需求同慈善资源供给能力及方式相对不足的矛盾，是我国推进慈善实物捐赠和利用体系精准化建设的制约瓶颈。从供需两端共同发力且兼顾资源配置链及制度环境优化，将大大有助于解决慈善资源供需结构性失衡问题。
1.供给端发力
（1）培育专业化慈善组织。精准化与常态化的慈善实物捐赠利用体系需要专业化的慈善组織予以支撑和运作：一方面，必须加强相关慈善组织的培育力度。截至2016年年底，我国已有社会组织69.9万个，其中社会团体33.5万个、基金会5523个、民办非企业单位35.9万个。⑧其中，专职或兼职从事衣、食、用等实物捐赠的慈善组织数量虽然没有确切统计，但可以肯定它们只占极小部分。另一方面，要继续推进已有相关慈善组织的规范性建设。既要健全其内部治理结构，确保组织有序运作，也要使慈善组织“在阳光下成长”，切实接受政府、社会及舆论的监督。 （2）加强政府购买服务或实施PPP项目。慈善事业是一种特殊的公共服务，应当纳入社会化的公共服务供给体系，适用于政府购买公共服务产品的供给机制。当前政府购买公共服务正日益细化，不仅有政府购买，还可提供政府公益创投，甚至鼓励慈善组织吸收其他资金进行合理配比，而政府资金可作为种子资金或启动资金。另一种方式称为PPP模式，是一种较新的政府与社会资本之间的合作方式，兴起于20世纪90年代。一般来说，PPP模式在慈善领域的应用有两大瓶颈亟须突破：一是非营利性的制约；二是自负盈亏的冲击。亦即社会资本在公益慈善活动中可否营利，如果投资失败造成慈善资源的亏损如何处理？这些问题一时还难以解决，但该方式的出现给我们提供了新的思路。从长远发展来看，应当利用政府购买服务或PPP模式建立健全实物捐赠利用体系，拓宽慈善捐赠的使用途径，以提供更丰富的慈善产品供给。
（3）允许适度“变现”。无法捐赠出去的慈善实物是否只能丢弃，如何界定和规范未能直接捐赠成功、继而进入资源循环领域的这一部分运作环节？根据现有法律精神，慈善组织或企业慈善行为可以适度开展合法“变现”活动。只要这一部分利润不为个人所用、不参与企业分红、确保现金依法流向下一循环慈善活动，就应当承认这种行为的合法性。此举的目的主要是为了降低衣物等实物资源收储成本，在资金上支持整个体系的常态化运行。
2.需求端创新
实物捐赠只要在供给端进行合理设置，数量上的获取并不存在太大问题，關键在于需求端如何发现并评估受助者的基本需求。实物捐赠送到哪里，哪些群体接受捐赠，这些群体的年龄、性别、组成人员状况等要素如何提前获知？这些问题不解决，往往会遭遇捐赠实物“无人问津”或“束之高阁”的困境。建议由受助地政府民政部门或掌握基本情况的慈善组织利用互联网平台集中发布“需求清单”及其动态化的“实现比例”，有捐赠意愿的个人、企业和慈善机构或组织先登记配对并提供“供给清单”，后执行“对接承诺”，比例完成即可终止供需关系。
3.资源配置链调整
从国外经验看，坚持“就近交换”和“任务前置”原则，能够有效降低慈善机构或组织的募捐成本，有利于实物捐赠和利用的常态化。现有的北京“工友之家”项目和“西部温暖计划”等成功案例也证明了这点。建议坚持“就近帮扶”与“远途输送”相结合，通过政府购买服务等手段降低或补偿慈善组织中转成本，利用大数据及互联网技术建立供需双方信息匹配机制和捐赠实物流通进程平台，以有效避免慈善资源在配置环节中不必要的成本消耗。
4.制度环境优化
（1）制定实物捐赠条件与处理标准。国内现有政策法规对于捐赠实物流通、处理和加工诸环节，几乎没有具有操作性的规范标准，对于慈善实物资源的捐赠条件，更缺乏必要的相关规定。现行做法中，不同慈善组织对于各类实物捐赠要求虽已存在“几成新”的自发认定标准，但这些程度性描述缺少量化操作，只是以目测结果为依据。针对这种情况，建议尽快由民政部门委托具有专业资质的科研院所或企业单位制定慈善实物捐赠的分类接收条件及处理标准，交由相关部门审议出台。
（2）完善实物捐赠利用全过程监管体系和扶持政策。目前，民政部门虽有权监管慈善组织，但对企业的慈善行为无法有效约束。而同旧衣物等实物捐赠有关的政府部门还有工商、卫生、技监、绿化和市容管理等部门，这些部门条块分割、业务管理层叠，制约了慈善实物捐赠利用监管体系的完善。解决该问题的关键在于承认并引导实物捐赠利用的两条路线：一是公益路线，即由民政部门负责监管相关慈善组织的相关运作。二是市场路线，即由商务部门与绿化和市容管理部门协同负责监管相关企业或机构的各类慈善实物资源回收利用的运营活动。其中，企业慈善行为由企业自觉与民政部门做好衔接，必须严厉监管企业打着“慈善”旗号从事营利性活动，必须对各项善款流向有明确规定。同时，应当由民政部门统筹协调慈善组织产生的过剩捐赠物资的转移或再使用事项。此外，政府部门还应出台相关政策对从事实物捐赠和利用的慈善组织和企业给予大力支持，包括财政层面的成本补贴（以环保或慈善项目形式出现）、购买服务、税收优惠以及技术层面的专业支持、设备共享、人员指导等一系列内容。
注释
①蔡勤禹、江宏春、叶立国：《慈善捐赠机制述论》，《苏州科技学院学报》（社会科学版）2009年第1期。
②王丽华：《完善我国捐赠人税收优惠制度的法律思考》，《上海政法学院学报》2006年第4期。
③徐寰、唐世君：《国外废旧纺织品回收利用发展现状简析》，《纺织导报》2012年第7期。
④Kewen Lu， Xiaopeng Ren. Charitable Giving： Antecedents and Mechanisms. Advances in Psychology， 2014， Vol.4， No.2， p.163.
⑤蔡新华、刘静：《旧衣物能否找到好去处？》，《中国环境报》2016年4月8日。
⑥《上海旧衣回收箱以公益之名牟利 被小贩租赁承包》，《京华时报》2016年1月27日。
⑦菅宇正：《新方案解决“旧衣捐赠”》，《公益时报》2015年11月2日。
⑧董强：《2016年中国慈善事业发展综述》，《中国慈善发展报告（2017）》，社会科学文献出版社，2017年，第2页。
责任编辑：海 玉
关键词：慈善实物捐赠利用；精准慈善；慈善资源供需平衡
中图分类号：C913.7文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）01-0065-06
一、引言
自习近平总书记提出“精准扶贫”重要思想以来，我国慈善事业正逐步由“粗放式”向“精准化”方向发展。然而，以衣物资源为主的慈善实物捐赠和利用仍然存在捐赠无门、受捐过剩、供非所求、社企不分等突出问题。这些问题反映出日益增长的慈善服务及产品需求同慈善资源供给能力及方式相对不足的矛盾已成为制约我国进一步实现“精准慈善”的主要瓶颈。
2016年正式实施的《中华人民共和国慈善法》，在我国“以法促善”的道路上具有非凡意义。实物捐赠和利用作为慈善捐赠的一个微观组成部分，在我国《慈善法》中得到了初步规范。我国《慈善法》第四章规定，慈善捐赠是指自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动；捐赠人捐赠的财产包括货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产。由此，实物捐赠属于“慈善捐赠”中的有形财产类别。我国《慈善法》要求，捐赠人捐赠的实物应当具有使用价值，符合安全、卫生、环保等标准。这为探索实物捐赠和利用的基本发展方向划定了明确范围。同时，我国《慈善法》还规定，捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料，慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈有关情况。这也为我们讨论慈善供需双方精准对接问题提供了必要的法律依据。
相较于法规完善进程，当前学界对于实物有形财产慈善捐赠和利用的研究明显滞后。有研究者指出，改革开放后实物捐赠机制逐步由“半体制化”向“社会化”动员转型①，但相关慈善机构或组织力量弱、数量少，导致“愿为无处为”。还有研究者认为应从筹资渠道、运营体制和税收优惠入手，激励提高捐赠主体的积极性。②一些研究者则通过若干具体案例，剖析实物捐赠和利用存在着双方信息不对称、慈善资源流向不透明、“政府—社会—企业”分工不明确等严重问题。应该说，已有的研究在现象总结与问题把握上进行了比较详细的论述，但结合我国《慈善法》的精神与“精准慈善”的新思路，从慈善供需均衡化角度展开实物捐赠和利用精准化问题的研究还不够深入。鉴于衣物资源是慈善实物捐赠中的“大头”，且目前存在问题较多，本文以此为切入点，对慈善捐赠需求和供给之间的矛盾以及如何有效实现两者精准对接和动态平衡等相关问题进行实证分析与理论探讨。
二、慈善实物捐赠供需不平衡不对等现状及形成机理
当前慈善实物捐赠上中下游各环节资源需求与供给的隔断性与失衡性，以及由此引发的供需双方的匹配问题，是我国推进慈善实物捐赠助力“精准扶贫”所要破解的关键问题。
1.基于供给端与需求端的横向比较
就包括衣物资源在内的慈善实物捐赠而言，在从供给端向需求端运动的供应链系统中，基本存在大、小两条流动路径。“大路径”是由东部发达地区向西部欠发达地区的单向流动（距离远、成本高），“小路径”是由城市地区向农村地区的单向流动（就近原则、成本低）。从现实情况来看，这两种流动路径都是不可逆的，但可能存在相互重叠的部分。这种不可逆是指回收衣物由东部一、二线城市流向西部三、四线城市后，继续向较偏远的农村地区流动，从而出现“东西路径”和“城乡路径”的短暂交汇。
（1）供给过剩带来的新问题。与货币捐赠不同，我国实物捐赠在供给端并不缺少潜在的捐赠来源。以废旧衣物为例，近几年其产量增长率已达到年均10%。但是，其被捐赠率和再利用率连续数年处于极低水平，与世界发达国家存在很大差距。研究显示，2012年，德国废旧衣物（含纺织品）再利用率已高达42%，英国为27%，美国为15%，日本为12%。③正因为如此，我国不断出现衣物资源等捐赠实物供给过剩的不良状态，好比个体每日摄取的食物量不多但其消化能力很低的情况。
（2）需求多元化引起的挑战。衡量慈善行动是否成功、有效的标准，不能只看规模、场面、影响力的大小，而应看其能否提供必要的、合适的慈善服务和慈善产品。作为特殊的公共服务和公共产品，慈善实物捐赠必须考虑受助者的现实需求，这种需求和慈善供给者之间的合理动态关系是慈善水平提高的内在动力。即便是在边远农村地区或城市的底层人群中，随着经济和社会的不断发展，人们对慈善服务和慈善产品的需求也在不断发生变化。
2.基于衣物捐赠上中下游环节的纵向梳理
实物捐赠的全过程大致分为三个环节：一是上游环节，主要涉及实物资源的回收、收储、消毒、分类、前期调拨等工作。二是中游环节，主要涉及实物资源的运输、再加工、作为原料出售和废旧物品的专业处理等工作。三是下游环节，主要涉及实物发放或是“变现”后的购买与发放等工作。当前，这一运行通路在体制机制和结构关系上均存在较大缺陷。
（1）机制体制的隔断性。这种隔断性体现为慈善实物捐赠上中下游各环节资源需求与供给之间的“供非所需、需无所供”。其根源是供需双方没有顺利达成互通有无、相辅相成的沟通机制和体制。目前，尚未有权威部门定期公布有关衣物资源等实物捐赠需求的数据。对社会公众来说，其需求量、需求程度和滿足条件近乎“神秘”。统计数据的缺失、中介平台的匮乏和分散，是导致实物捐赠各环节在体制机制上始终处于隔断状态的主要现实因素。 （2）结构关系的失衡性。这种失衡性体现为慈善实物捐赠上中下游各环节资源需求与供给之间的“供大于求、供不应求”。若不能精确识别慈善资源的现实需求，往往导致慈善资源在供给端和需求端的过度积压。如果说隔断性是因为对慈善资源需求和供给之间“质的连贯”缺乏足够认识而产生的，那么失衡性就是因为对慈善资源需求和供给之间“量的平衡”缺少足够科学控制而造成的。当然，隔断性和失衡性这两者在本质上具有相互影响性。
3.问题形成的机理分析
（1）社会机理分析。问题产生的社会根源主要有两个方面：一是东西部及城乡在发展上存在差距。我国慈善实物捐赠供需不平衡不对等的现状是由东西部地区经济社会发展不平衡所决定的。随着城镇化进程的加速，城乡经济社会发展水平虽有提升，但两者间差距依然显著。二是社会信任缺失与“急于求成”心态盛行。尽管我国《慈善法》的出台推动了社会慈善的良性发展，但当前我国慈善大环境尚未发生根本性改变，许多负面新闻在一定程度上動摇了人们对慈善行为的信任感。甚至有些人认为，与其捐赠实物，不如直接采用货币捐赠更为有效。当前已有一些公益项目或慈善组织偏向使用“筹款购物”的方式来进行实物捐赠。这固然可以降低运作成本，但由于购置物品未必能够完全满足受助者需求，极易产生新的资源浪费。
（2）政策机理分析。政策上的原因主要体现在两个方面：一是指导性规制方面。我国《慈善法》规定，企业或机构可以将无法捐赠、滞留在仓库的实物出售，但必须出售给合法、正规经营并且具备相关资质的企业，所产生的利润不能为个人所用、不能分红，必须继续投入到公益事业的运营中。该法对工商、质检、民政部门应当承担的监督职责没有做出细分，所以该条内容在实践中往往出现执法盲区。二是技术性局限方面。早在2011年，国家发改委公布了《“十二五”资源综合利用指导意见》，但各地从事相关工作的企业屈指可数，且大多进展缓慢。由于缺少技术性指导和各类回收系统的支撑，实物捐赠行为显得零敲碎打，其可持续发展受到严重制约。
（3）文化心理分析。文化心理对慈善实物捐赠问题的影响主要体现在两个方面：一是慈善捐赠行为偏好。有研究表明，捐赠者的人口学特征和当下的认知状态对实物捐赠会产生直接影响。④由于缺少对供需两端需求的充分了解，实物捐赠行为往往显出盲目冲动、一厢情愿等负面特征，甚至受助者会呈现类似媒体所指责的“不懂感恩”的受助心态。产生这些心理状态的现实文化基础是当前经济社会发展阶段中供需双方普遍存在的利己主义倾向，因此必须建立一种合理的制度对其加以约束或引导。二是慈善捐赠心理纠葛。捐助者和受助者对于捐赠物的利用问题，实际上都存在基于各自立场的“视角局限”。在捐助者身上表现为捐助者降低收储成本的心理与慈善爱心驱动的心理的纠葛；在受助者身上表现为受助者对自己最优化选择的心理与满足于接受慈善爱心的心理的矛盾。这两对心理矛盾关系在我国慈善事业发展过程中将反复出现。
三、慈善实物利用需求与捐赠供给匹配状况及存在问题
当下，在实物捐赠和利用领域尚未建立起供需双方匹配机制，在需求端存在慈善资源需求量庞大与需求识别度低下之间的矛盾，在供给端存在慈善资源潜在供给规模扩大与实际供给能力不足之间的矛盾。不同层面上的矛盾交错漫延，势必对实物捐赠和利用各个环节带来一系列实践上的难题。
1.需求端存在的矛盾
（1）资源需求量庞大。从常规性需求来看，随着扶贫攻坚的推进，我国农村贫困人口正在持续下降，但是仍面临贫困人口基数大的巨大压力。贫困地区仍需面对“缺衣、少粮、乏用”的困境，这决定了慈善实物资源的需求量仍会保持较高水平。从突发性需求来看，我国是一个地质灾害频发的国家，加之人口稠密，一旦发生巨大灾害，往往受灾人数极多。在救灾过程中，衣物、食物、生活用品等实物捐赠具有货币捐赠不可比拟的实用性。以近几年的汶川、玉树、雅安等特大地震灾害为例，全国各地向灾区捐赠衣物量占了实物捐赠总量的较大比例。
（2）需求识别度低下。成熟的慈善体系是一个科学的系统工程，该系统工程需要对受助者需求进行精准识别，并在捐赠者和受助者之间建立及时联系。换言之，正确定位受助者、识别受助意愿、满足受助者需求，是非常重要的供需匹配环节。缺乏需求识别的主动意识，往往导致“大而化之”的粗放型慈善模式。有调查发现，一些互联网公益项目内部有需求种类和数量的统计数据，但这些项目一般针对小众受助者，难以满足社会层面海量的慈善捐赠利用识别需求。
2.供给端存在的矛盾
（1）潜在供给规模扩大。在我国慈善实物捐赠总量中，旧衣物占比最高，但其捐赠率和再利用率很低。以上海市为例，全市每年产生的旧衣物总量在13万吨以上，其回收量却仅约300吨，也就是说，再利用率只有0.23%。⑤与西方发达国家10%—30%的平均旧衣物捐赠利用率相比，我国要走的路还很长。但也要看到，旧衣物年均产量基数很高，因此只要每年提高一个百分点，对于慈善资源供给来说，都将是极大的补充。
（2）供给能力不足。我国现有慈善机构或组织出于成本考虑，大多关闭了慈善实物捐赠接收渠道，导致实物捐赠量连年下滑。其中，主要是实物分类消毒、收储和运输环节的高成本，遏制了慈善机构或组织接收实物捐赠的意愿。这些环节的应对无力，折射出我国慈善资源供给能力的不足，解决方法不应是“一关了事”，而应当着力探索供给能力的提升途径与制度供给的完善方法。
3.供需不匹配引起的实践难题
（1）成本难题。在实物捐赠中，旧衣物再利用的成本精算已相对成熟。以上海万容再生资源开发有限公司为例，它是上海为数不多的持有旧衣物综合利用营业执照的企业之一。相关数据显示，该公司每件衣物回收箱毛利润维持在每月150元；除去其他成本开支，它至少需要1000个箱体的投放量才能不亏损。⑥可见，成本问题对于自负盈亏的企业已感压力颇大，而对于经济能力捉襟见肘的慈善组织或机构而言，更是难以承担。 （2）运输难题。运输成本是实物捐赠较大的难题之一。以主营旧衣物捐赠利用的北京蓝蝶公益基金会为例，它所负责运作的“西部温暖计划”曾做过统计，每件衣物平均花费1.14元，运输费便占0.72元。⑦许多小型公益组织根本无力承担如此高昂的运输成本。建议采用“实物捐赠与货币捐赠打包”的方式，寻找破解实物捐赠运输成本的突破口，如要求捐赠者采用“一件物一毛钱”方法，在捐赠物资时附上部分专门用于运输支付的捐款。当然由于涉及货币捐赠问题，具体细则还需进一步商榷与规范。
（3）收储难题。收储包括实物分类、消毒和调拨等细节问题。衣物资源对此环节要求更高。现有慈善机构或合作企业往往租用仓库对衣物等捐赠实物进行分拣、消毒、打包、候运等处理。这些步骤眼下还在实行人工操作，因此除场地租用成本外，还涉及人工成本。建议采取政府购买或补贴的方式，向不同机构或组织提供集中的收储场地，以有效降低场租成本。同时，可向全社会或科研院所征集全自动或半自动分拣、消毒、包装一体机的设计方案或成果转化方案，争取将落后的人工处理转变为高效的机械化运作，从而兼顾成本与效率。
（4）运作难题。现阶段仍不能完全抛弃传统的“政府主导型”慈善资源捐赠模式。政府具有较强的社会动员能力与宣传影响力，各地民政部门又掌握一手的慈善需求情况，由政府主导公开慈善需求状况将有利于供需双方匹配机制的建立。当然，随着近年来社会本身蕴含的慈善动能被逐渐唤醒，推动“社会参与型”慈善捐赠模式发展也正当其时。从效率最大化角度考虑，两者结合并由政府提供诸如购买服务、优惠补贴、需求共享等公共服务，将最大限度地激发慈善组织活力，进一步完善供需双方匹配机制。同时，也要积极鼓励社会力量参与实物捐赠利用全过程，引导其聚焦不同环节，因时制宜、量力而行地提供消毒、运输、场地供应等特色服务。
四、构建精准化常态化实物捐赠利用体系的总体思路
我国现行的旧衣物等实物捐赠利用体系，与发达国家的处理流程已基本接轨。该体系产生问题的原因主要在于慈善捐赠的实践理念、执行环节的各种细节因素以及运作系统所处的制度环境。从历史经验来看，长期以来慈善捐赠无法实现常态化、精准化的原因之一，就是将衣物等慈善实物资源供需均衡结构错误地视为静止状态下的产物，而该结构实际上处在动态平衡中。围绕这一纠偏逻辑，以下从四个方面提出建设思路。
1.政府引导，民间运营
政府引导主要体现在两个方面：一是加强管理监督；二是健全组织协调。2014年，国务院发布的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》指出，民政部门要围绕慈善组织募捐活动、财产管理和使用、信息公开等内容，建立健全并落实日常监督检查制度、重大慈善项目专项检查制度、慈善组织及其负责人信用记录制度，并依法对违法违规行为进行处罚。同时，各级政府要建立健全慈善工作组织协调机制，及时解决慈善事业发展中遇到的突出困难和问题。政府要尽可能改变以往大包大揽的慈善主体作用，专心扮演好监管者和协调员等角色。
未来慈善救助主体将是各种形式的慈善组织，其内在任务主要是维持自身运作、完善自我管理和严守诚信、透明、廉洁、公益等底线；外在任务主要是开展慈善活动、社会捐助和志愿服务等。慈善组织还可与各种社会力量结合，进一步获取场地、经费、宣传、平台以及技术等支撑。目前两者在信息共享、任务分工、政策平等、应急协商等方面尚未建立完善的衔接机制，这将是未来一个重要的发展方向。
2.量身定制，精准发力
一般来讲，突发性实物捐赠供需关系是依附于常态化实物捐赠利用体系的，但当前我国的国情是常态下的慈善实物捐赠利用体系必须不时借由突发性实物捐赠供需关系得以重新达到平衡状态。这种“倒置”现象足以引起我们深思。当然也要看到，相比于货币捐赠，实物捐赠利用率低本身就是一个世界性难题。当下迫切需要完成的是，在提高需求识别度的同时从“量”和“质”上同步提高供给水平和供给效率，做到有的放矢、精准发力。其关键是“量身定制”和“精准投放”。这些要求既要依托于民政部门及慈善组织或机构间的信息对接，也要充分发挥互联网的科技优势和社会力量的群策群力。
3.补齐短板，调整结构
简单调整供给侧或需求侧，并不能有效解决慈善资源供需不平衡的问题，真正出路在于从体制机制上实现供需结构性改革。改革的第一步是“补短板”。“短板”主要集中在三个方面：一是循环系统的“表”“里”脱节。从国外经验看，各类废旧物品回收再利用的资源循环系统是“里循环”，民间实物捐赠利用体系是“表循环”。只要有“里循环”支撑，获捐物资最终总能找到合理出路。然而，我国这两种循环系统都不成熟，更遑论两者之间的有机结合。二是政府部门监管制度与扶持体系缺失。三是慈善组织治理能力（包括内部治理能力和有效参与慈善治理能力）不足。这些“短板”亟须改进。
4.尊重专业，守牢底线
单凭零敲碎打的慈善行为不可能支撑整个慈善实物捐赠利用体系，关键时刻必须充分尊重“专业”、培育“专业”、信赖“专业”。“专业”既指专业组织、专业人员，也指专业流程、专业技术。在专业领域需要吸收各种社会力量，除资方以外，也需要吸纳有资质、有知识（如具备审计、营运、宣传、计算机等专业素养）的有志人士加入，甚至可以与相关科研院所建立联络，委托其发明创造出适合我国国情的加工设备，降低处理成本。
五、对策建议
日益增长的慈善服务及产品需求同慈善资源供给能力及方式相对不足的矛盾，是我国推进慈善实物捐赠和利用体系精准化建设的制约瓶颈。从供需两端共同发力且兼顾资源配置链及制度环境优化，将大大有助于解决慈善资源供需结构性失衡问题。
1.供给端发力
（1）培育专业化慈善组织。精准化与常态化的慈善实物捐赠利用体系需要专业化的慈善组織予以支撑和运作：一方面，必须加强相关慈善组织的培育力度。截至2016年年底，我国已有社会组织69.9万个，其中社会团体33.5万个、基金会5523个、民办非企业单位35.9万个。⑧其中，专职或兼职从事衣、食、用等实物捐赠的慈善组织数量虽然没有确切统计，但可以肯定它们只占极小部分。另一方面，要继续推进已有相关慈善组织的规范性建设。既要健全其内部治理结构，确保组织有序运作，也要使慈善组织“在阳光下成长”，切实接受政府、社会及舆论的监督。 （2）加强政府购买服务或实施PPP项目。慈善事业是一种特殊的公共服务，应当纳入社会化的公共服务供给体系，适用于政府购买公共服务产品的供给机制。当前政府购买公共服务正日益细化，不仅有政府购买，还可提供政府公益创投，甚至鼓励慈善组织吸收其他资金进行合理配比，而政府资金可作为种子资金或启动资金。另一种方式称为PPP模式，是一种较新的政府与社会资本之间的合作方式，兴起于20世纪90年代。一般来说，PPP模式在慈善领域的应用有两大瓶颈亟须突破：一是非营利性的制约；二是自负盈亏的冲击。亦即社会资本在公益慈善活动中可否营利，如果投资失败造成慈善资源的亏损如何处理？这些问题一时还难以解决，但该方式的出现给我们提供了新的思路。从长远发展来看，应当利用政府购买服务或PPP模式建立健全实物捐赠利用体系，拓宽慈善捐赠的使用途径，以提供更丰富的慈善产品供给。
（3）允许适度“变现”。无法捐赠出去的慈善实物是否只能丢弃，如何界定和规范未能直接捐赠成功、继而进入资源循环领域的这一部分运作环节？根据现有法律精神，慈善组织或企业慈善行为可以适度开展合法“变现”活动。只要这一部分利润不为个人所用、不参与企业分红、确保现金依法流向下一循环慈善活动，就应当承认这种行为的合法性。此举的目的主要是为了降低衣物等实物资源收储成本，在资金上支持整个体系的常态化运行。
2.需求端创新
实物捐赠只要在供给端进行合理设置，数量上的获取并不存在太大问题，關键在于需求端如何发现并评估受助者的基本需求。实物捐赠送到哪里，哪些群体接受捐赠，这些群体的年龄、性别、组成人员状况等要素如何提前获知？这些问题不解决，往往会遭遇捐赠实物“无人问津”或“束之高阁”的困境。建议由受助地政府民政部门或掌握基本情况的慈善组织利用互联网平台集中发布“需求清单”及其动态化的“实现比例”，有捐赠意愿的个人、企业和慈善机构或组织先登记配对并提供“供给清单”，后执行“对接承诺”，比例完成即可终止供需关系。
3.资源配置链调整
从国外经验看，坚持“就近交换”和“任务前置”原则，能够有效降低慈善机构或组织的募捐成本，有利于实物捐赠和利用的常态化。现有的北京“工友之家”项目和“西部温暖计划”等成功案例也证明了这点。建议坚持“就近帮扶”与“远途输送”相结合，通过政府购买服务等手段降低或补偿慈善组织中转成本，利用大数据及互联网技术建立供需双方信息匹配机制和捐赠实物流通进程平台，以有效避免慈善资源在配置环节中不必要的成本消耗。
4.制度环境优化
（1）制定实物捐赠条件与处理标准。国内现有政策法规对于捐赠实物流通、处理和加工诸环节，几乎没有具有操作性的规范标准，对于慈善实物资源的捐赠条件，更缺乏必要的相关规定。现行做法中，不同慈善组织对于各类实物捐赠要求虽已存在“几成新”的自发认定标准，但这些程度性描述缺少量化操作，只是以目测结果为依据。针对这种情况，建议尽快由民政部门委托具有专业资质的科研院所或企业单位制定慈善实物捐赠的分类接收条件及处理标准，交由相关部门审议出台。
（2）完善实物捐赠利用全过程监管体系和扶持政策。目前，民政部门虽有权监管慈善组织，但对企业的慈善行为无法有效约束。而同旧衣物等实物捐赠有关的政府部门还有工商、卫生、技监、绿化和市容管理等部门，这些部门条块分割、业务管理层叠，制约了慈善实物捐赠利用监管体系的完善。解决该问题的关键在于承认并引导实物捐赠利用的两条路线：一是公益路线，即由民政部门负责监管相关慈善组织的相关运作。二是市场路线，即由商务部门与绿化和市容管理部门协同负责监管相关企业或机构的各类慈善实物资源回收利用的运营活动。其中，企业慈善行为由企业自觉与民政部门做好衔接，必须严厉监管企业打着“慈善”旗号从事营利性活动，必须对各项善款流向有明确规定。同时，应当由民政部门统筹协调慈善组织产生的过剩捐赠物资的转移或再使用事项。此外，政府部门还应出台相关政策对从事实物捐赠和利用的慈善组织和企业给予大力支持，包括财政层面的成本补贴（以环保或慈善项目形式出现）、购买服务、税收优惠以及技术层面的专业支持、设备共享、人员指导等一系列内容。
注释
①蔡勤禹、江宏春、叶立国：《慈善捐赠机制述论》，《苏州科技学院学报》（社会科学版）2009年第1期。
②王丽华：《完善我国捐赠人税收优惠制度的法律思考》，《上海政法学院学报》2006年第4期。
③徐寰、唐世君：《国外废旧纺织品回收利用发展现状简析》，《纺织导报》2012年第7期。
④Kewen Lu， Xiaopeng Ren. Charitable Giving： Antecedents and Mechanisms. Advances in Psychology， 2014， Vol.4， No.2， p.163.
⑤蔡新华、刘静：《旧衣物能否找到好去处？》，《中国环境报》2016年4月8日。
⑥《上海旧衣回收箱以公益之名牟利 被小贩租赁承包》，《京华时报》2016年1月27日。
⑦菅宇正：《新方案解决“旧衣捐赠”》，《公益时报》2015年11月2日。
⑧董强：《2016年中国慈善事业发展综述》，《中国慈善发展报告（2017）》，社会科学文献出版社，2017年，第2页。
责任编辑：海 玉