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一、基本案情
刘某，系某镇分管城建和安全生产的副镇长。2007年6月，该镇引进的一核桃汁加工厂负责人朱某找到刘某，请求刘某在其厂房施工红线图上签字同意施工，但该厂房尚未取得建设规划许可和建设施工许可。在朱某再三保证不会出事的情况下，刘某为了支持企业尽快建成投产，便在红线图上签字同意施工，并一再叮嘱朱某要遵守建设施工相关安全要求，注意安全。签字后，刘某未对该施工场地进行监督检查。同年7月23日，该厂房施工工地发生一起高坠事故，致2人死亡。事后，安监部门在调查处理结论中认定：施工人员高空违章作业，未系安全带、未配戴安全帽，建筑物周围无防护网是导致事故发生的直接原因；施工单位属无资质的个人，施工工地未取得建设部门相应许可证是事故发生的间接原因。
二、分歧意见
对于本案中，副镇长刘某擅自签字同意施工的行为应如何予以认定，存在两种不同的意见：
第一种意见认为，刘某的行为不构成犯罪。理由是：刘某虽然实施了违规签字的行为，但其主观目的是为了支持企业发展，发生重大安全责任事故致人死亡的结果是由施工单位自身违规违章施工造成的，与刘某的签字行为不存在因果关系。因此，刘某的行为应认定为一般工作失误。
第二种意见认为，刘某的行为构成玩忽职守罪。玩忽职守是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本案中，刘某签字前明知该厂房未取得相关施工手续，主观上对签字同意施工的行为可能造成的危害结果是已经预见了的，但在朱某一再保证不会出事的情况下，他便轻信能够避免，其主观具有过错（过失）。因此，刘某的行为是不认真履行职责，对工作严重不负责任的表现，对发生重大安全责任事故致人死亡的结果负有责任，其行为应当认定为玩忽职守罪。
第三种意见认为，刘某的行为构成滥用职权罪。理由是：刘某明知自己对建筑施工事项无审批权，也明知该厂房未办理相关报建手续，一旦签字同意则很可能发生安全事故，却采取放任的态度，主观上系间接故意。客观上，刘某超越职权决定了其无权决定的事，其签字行为是发生重大安全责任事故致人死亡的条件之一，二者之间具有因果关系。故刘某的行为应当定性为滥用职权罪。
三、评析意见
笔者同意第三种意见，刘某的行为构成滥用职权罪。理由如下：
首先，从犯罪构成上分析，刘某的行为符合滥用职权罪的构成要件。滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本案中，刘某作为乡镇政府的副镇长，主体上属于国家机关工作人员。主观方面刘某在签字同意前明知朱某的厂房未取得相关建设施工许可，对该厂房施工后可能存在的危险后果是一种放任的心态，属于间接故意。客观方面刘某签字同意施工的行为属超越职权的行为。根据《城市规划法》、《建筑法》相关规定，建筑工程开工前必须先后取得规划部门、建设部门颁发的建设规划化许可证、建设施工许可证，而施工红线图是建设部门颁发施工许可证前必须审查的重要材料之一，只能由建设部门对施工红线图进行审查并签字同意。因此，刘某擅自在施工红线图上签字同意开工的行为已超越职权，违法决定了其无权处理的事项，并最终导致了发生重大安全责任事故致人死亡的结果。
其次，本案中罪与非罪的争论焦点是刘谋的行为与发生事故致人死亡结果之间是否存在因果关系。笔者认为，二者之间存在必然的因果关系。尽管当前学界关于刑法上因果关系的认定还未有统一的定论，但对事故型渎职犯罪的因果关系采用条件说较为适宜。所谓条件说，［１］即行为与结果之间存在着没有前者就没有后者的条件关系时，前者就是后者的原因。由于事故的发生往往是多个原因共同作用的结果，且难以分清各个原因对结果的作用大小。如果就此否定渎职行为与危害结果之间的因果关系，显然不利于惩治渎职犯罪。对于这种合因一果（或者重叠的因果关系）的案件，“应从各原因之间是否存在一种现象产生另一种现象相互联系的情况，结果是否几个原因的共同作用，缺少渎职原因能否产生事故后果进行考察分析”。［２］因此，采用条件说既有利于司法机关认定因果关系，又符合立法者对渎职犯罪处罚的立法初衷。如本案中，事故的发生是由刘某滥用职权擅自同意施工、施工人员未采取安全措施、施工场地无防护网、施工单位无资质等原因共同作用造成，缺少了刘某滥用职权行为，朱某就不敢擅自施工，致人死亡事故也不可能发生。
最后，刘某的行为也不构成玩忽职守罪。区分玩忽职守罪与滥用职权罪应注意两点：一是客观方面的行为表现不同。玩忽职守罪表现为不作为或消极作为，行为人对该项工作负有履行职责，但其不履行或不认真履行。滥用职权罪表现为主动、积极的乱作为，即对不属于本人职责范围内的工作，要么超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，要么违反职责范围规定处理公务。本案中，刘某的签字行为即属于超越职权的一种乱作为。二是主观方面不同。尽管有学者主张滥用职权罪的主观既可以是故意又可以是过失，［３］但刑法通说认为滥用职权罪主观上是故意，且以间接故意居多。笔者同意通说的观点，其符合立法上将滥用职权罪作为与玩忽职守罪相对应的故意犯罪的立法精神。同时，笔者认为，由于犯罪主观要件的内容是一种罪过，一种心理态度，办案人在判断罪过的有无以及罪过的形式时，必须结合个案的犯罪行为进行分析。具体到本案，刘某是明知该厂房尚未取得建筑规划许可证和建筑施工许可证，据此可以合理推断其也明知签字同意厂房施工必然违反相关法律法规，存在很大安全隐患，但刘某还是签字同意了。事后，刘某也未对该施工场地进行监管，进一步证明其在主观上对事故的发生持一种放任态度，即明知会发生危害结果，却放任结果的发生，属间接故意。因此，依据主客观相统一原则进行判断，刘某的行为应构成滥用职权罪而不是玩忽职守罪。
注释：
［１］张明楷著：《刑法学》（第二版），法律出版社2003年版，第179页。
［２］郑广宇：《事故型渎职犯罪：渎职行为与安全事故存在必然因果关系》，载《检察日报》2006年5月8日，第４版。
［３］张智辉：《论滥用职权罪的罪过形式》，载赵秉志主编：《刑法评论》第1卷，法律出版社2002年版，第142页。
刘某，系某镇分管城建和安全生产的副镇长。2007年6月，该镇引进的一核桃汁加工厂负责人朱某找到刘某，请求刘某在其厂房施工红线图上签字同意施工，但该厂房尚未取得建设规划许可和建设施工许可。在朱某再三保证不会出事的情况下，刘某为了支持企业尽快建成投产，便在红线图上签字同意施工，并一再叮嘱朱某要遵守建设施工相关安全要求，注意安全。签字后，刘某未对该施工场地进行监督检查。同年7月23日，该厂房施工工地发生一起高坠事故，致2人死亡。事后，安监部门在调查处理结论中认定：施工人员高空违章作业，未系安全带、未配戴安全帽，建筑物周围无防护网是导致事故发生的直接原因；施工单位属无资质的个人，施工工地未取得建设部门相应许可证是事故发生的间接原因。
二、分歧意见
对于本案中，副镇长刘某擅自签字同意施工的行为应如何予以认定，存在两种不同的意见：
第一种意见认为，刘某的行为不构成犯罪。理由是：刘某虽然实施了违规签字的行为，但其主观目的是为了支持企业发展，发生重大安全责任事故致人死亡的结果是由施工单位自身违规违章施工造成的，与刘某的签字行为不存在因果关系。因此，刘某的行为应认定为一般工作失误。
第二种意见认为，刘某的行为构成玩忽职守罪。玩忽职守是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本案中，刘某签字前明知该厂房未取得相关施工手续，主观上对签字同意施工的行为可能造成的危害结果是已经预见了的，但在朱某一再保证不会出事的情况下，他便轻信能够避免，其主观具有过错（过失）。因此，刘某的行为是不认真履行职责，对工作严重不负责任的表现，对发生重大安全责任事故致人死亡的结果负有责任，其行为应当认定为玩忽职守罪。
第三种意见认为，刘某的行为构成滥用职权罪。理由是：刘某明知自己对建筑施工事项无审批权，也明知该厂房未办理相关报建手续，一旦签字同意则很可能发生安全事故，却采取放任的态度，主观上系间接故意。客观上，刘某超越职权决定了其无权决定的事，其签字行为是发生重大安全责任事故致人死亡的条件之一，二者之间具有因果关系。故刘某的行为应当定性为滥用职权罪。
三、评析意见
笔者同意第三种意见，刘某的行为构成滥用职权罪。理由如下：
首先，从犯罪构成上分析，刘某的行为符合滥用职权罪的构成要件。滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本案中，刘某作为乡镇政府的副镇长，主体上属于国家机关工作人员。主观方面刘某在签字同意前明知朱某的厂房未取得相关建设施工许可，对该厂房施工后可能存在的危险后果是一种放任的心态，属于间接故意。客观方面刘某签字同意施工的行为属超越职权的行为。根据《城市规划法》、《建筑法》相关规定，建筑工程开工前必须先后取得规划部门、建设部门颁发的建设规划化许可证、建设施工许可证，而施工红线图是建设部门颁发施工许可证前必须审查的重要材料之一，只能由建设部门对施工红线图进行审查并签字同意。因此，刘某擅自在施工红线图上签字同意开工的行为已超越职权，违法决定了其无权处理的事项，并最终导致了发生重大安全责任事故致人死亡的结果。
其次，本案中罪与非罪的争论焦点是刘谋的行为与发生事故致人死亡结果之间是否存在因果关系。笔者认为，二者之间存在必然的因果关系。尽管当前学界关于刑法上因果关系的认定还未有统一的定论，但对事故型渎职犯罪的因果关系采用条件说较为适宜。所谓条件说，［１］即行为与结果之间存在着没有前者就没有后者的条件关系时，前者就是后者的原因。由于事故的发生往往是多个原因共同作用的结果，且难以分清各个原因对结果的作用大小。如果就此否定渎职行为与危害结果之间的因果关系，显然不利于惩治渎职犯罪。对于这种合因一果（或者重叠的因果关系）的案件，“应从各原因之间是否存在一种现象产生另一种现象相互联系的情况，结果是否几个原因的共同作用，缺少渎职原因能否产生事故后果进行考察分析”。［２］因此，采用条件说既有利于司法机关认定因果关系，又符合立法者对渎职犯罪处罚的立法初衷。如本案中，事故的发生是由刘某滥用职权擅自同意施工、施工人员未采取安全措施、施工场地无防护网、施工单位无资质等原因共同作用造成，缺少了刘某滥用职权行为，朱某就不敢擅自施工，致人死亡事故也不可能发生。
最后，刘某的行为也不构成玩忽职守罪。区分玩忽职守罪与滥用职权罪应注意两点：一是客观方面的行为表现不同。玩忽职守罪表现为不作为或消极作为，行为人对该项工作负有履行职责，但其不履行或不认真履行。滥用职权罪表现为主动、积极的乱作为，即对不属于本人职责范围内的工作，要么超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，要么违反职责范围规定处理公务。本案中，刘某的签字行为即属于超越职权的一种乱作为。二是主观方面不同。尽管有学者主张滥用职权罪的主观既可以是故意又可以是过失，［３］但刑法通说认为滥用职权罪主观上是故意，且以间接故意居多。笔者同意通说的观点，其符合立法上将滥用职权罪作为与玩忽职守罪相对应的故意犯罪的立法精神。同时，笔者认为，由于犯罪主观要件的内容是一种罪过，一种心理态度，办案人在判断罪过的有无以及罪过的形式时，必须结合个案的犯罪行为进行分析。具体到本案，刘某是明知该厂房尚未取得建筑规划许可证和建筑施工许可证，据此可以合理推断其也明知签字同意厂房施工必然违反相关法律法规，存在很大安全隐患，但刘某还是签字同意了。事后，刘某也未对该施工场地进行监管，进一步证明其在主观上对事故的发生持一种放任态度，即明知会发生危害结果，却放任结果的发生，属间接故意。因此，依据主客观相统一原则进行判断，刘某的行为应构成滥用职权罪而不是玩忽职守罪。
注释：
［１］张明楷著：《刑法学》（第二版），法律出版社2003年版，第179页。
［２］郑广宇：《事故型渎职犯罪：渎职行为与安全事故存在必然因果关系》，载《检察日报》2006年5月8日，第４版。
［３］张智辉：《论滥用职权罪的罪过形式》，载赵秉志主编：《刑法评论》第1卷，法律出版社2002年版，第142页。