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很多地方把社会管理创新的重点和突破口，选择在基层社区，但具体做法却各有千秋。基层社会管理创新方向是什么？应该如何突破？
当前，社会管理创新受到各地前所未有的重视。在各地出台的社会管理创新方案中，很多都把重点和突破口选择在基层社区，但具体做法却各有千秋。基层社会管理创新方向是什么？到底应该如何突破？
“越到基层越要鼓励创新”
《决策》：各地在社会管理创新中，为什么如此重视基层社区建设？
向春玲：把加强基层社区建设，作为社会管理创新的突破口，是切合实际的一个很好的思路。当前人民内部矛盾增多，其实很多矛盾就是从基层来的。加强社区建设可以把矛盾化解在基层，因为老百姓都生活在社区里面，当他们有一些什么样的诉求或新的需求，社区可以及时地去了解和服务。
从大的背景来说，随着中国社会的转型，社会成员逐渐由“单位人”向“社会人”过渡，原来体制内的单位制管理方式已经不行了。我们国家有7.9亿的就业人口，其中78%是在体制外，很多人在新经济组织和社会组织里工作，如何对这些分散状态的人进行管理，这是我们需要面对的新问题。
有一个“麻袋理论”，就是说我们原来用单位把所有人管起来，现在这些人从单位管理游离出来了，很多个体的人散落在社会上，那我们要有一个新的“麻袋”。而这个新的“麻袋”，就是社区。
所有的人都是在一定的社区里生活的，社区越来越成为人们生活的主要空间，成为构建和谐社会的重要载体。因此，加强基层社区建设，是社会管理创新的重要内容。
《决策》：各地加强基层社区建设的做法都不尽相同，有些甚至方向相反，如何来看待这些创新做法？
丁元竹：因为各地经济发展不平衡，历史文化、风土人情、乡规民约都有很大的差别，人们的行为方式、行为规范也不一样，所以不能要求都采取同一个模式。各地需要基于本地的实际不断摸索，创造适合本地的基层社会管理模式。
从中央来说，我认为只要把握两个原则，一是要更好地维护社会秩序，因为社会管理最终是维护社会秩序，使人们的行为在一定的社会规范内，避免社会矛盾发生，实现人们关系的和谐；二是活力原则，社会要讲秩序，但是也要有活力，要发挥群众的创造性，和参与社会公共事务的积极性和主动性。
夯实社会管理的基础，首先要尊重基层的首创精神。从政府的四大职能来说，其中，公共服务和社会管理更多的应该是地方政府，特别是基层政府的责任。因为公共服务它更多的是发生在基层，是老百姓直接去享受公共服务，参与社会生活。所以，应该鼓励和支持基层的政府和社会组织，根据当地群众的需要，去创造一些新的社会管理模式。
最近几年，各地在基层社区建设方面也走出了很多的模式，进行大量的创新。为什么？因为社会发展到这样的阶段，老百姓有这样的需求。越到基层越要鼓励创新，我们要善于发现基层中一些好的做法，并给予支持。
建立基层治理机制
《决策》：基层社区建设，国家也已经做了多年的探索。当前，社区建设和管理的现状如何？
丁元竹：上世纪八十年代后期，民政部开始提出在城市开展社区服务的设想。社区一开始就是在政府扶持和指导下产生和开展工作的，是政府联系居民的中间环节。但由于传统和体制的原因，直到目前，社区还没有成为我们居民理想意义上的组织形式和生活方式。
如今，尽管基层社区建设已经成为社会管理的重要内容，各类社区组织和社区服务在各地纷纷建立和展开，但是，对如何理解社区建设，依然存在不同的看法。
在社会转型时期，单位意识的淡化使社区成为人们生活的重要的组成部分，成为中国社会结构的重要环节。社区的真正本质是公共精神理念。社区建设和社区服务，更重要的是，如何推动全社会形成一种公共精神。
我觉得现在还是在摸索阶段，总体上我们社区管理的体制、机制还不是很成熟。过去十多年，我们在社区的硬件投入和组织建设方面下了很大的功夫，也取得了很大的成果，但在社区的治理机制方面还需要探索。
《决策》：目前，社区建设和管理的主体是居委会，但很多地方觉得居委会的角色比较尴尬，它的行政色彩很浓，与基层自治存在一定的角色冲突。居委会到底应该如何定位？
向春玲：这么多年来，社区建设一直不断在转型和完善。居委会应该是基层自治性组织，但过去行政化趋向比较严重，就是这个转型还没有转好。
一方面，一些政府部门经常给居委会下很多任务，居委会一天到晚忙于各种行政事务；另一方面，很多居委会干部是从政府过来的，没有摆脱行政化的管理方式，对居委会的工作方式可能还不太适应。而现在社区建设，需要加强社区居民的服务，主动去问群众有什么需求。
丁元竹：目前，基层治理机制没有真正建立起来，社会管理还不能出现空白点。虽然居委会的行政色彩比较浓，但它对当前的社会稳定是发挥一定作用的。
历史学家黄仁宇说，一旦一级政权把它行政化之后，它就和百姓之间形成一种隔阂。所以，如果居委会的行政化越明显，它对群众的动员参与能力就越会产生很大的制约。如何在基层建立起一套群众参与的机制，我觉得是社区建设最核心的问题。
在基层社会管理中，要划清楚政府和社会的边界问题，哪些是政府应该管的、必须管的，哪些是政府不需要管的。政府更多的应该是提供最基本的公共服务、财政支持、法律法规等，一些社会能做的，未必一定要政府去管。
《决策》：很多地方在基层社会管理中，都把加强社区服务作为重要的抓手，如何看待服务与管理的关系？
向春玲：社会管理说到底是对人的管理和服务。人的需求是多方面，不仅仅是解决温饱就行了，还要解决安全问题、归宿问题，以及被尊重、自我价值实现等需求。如果我们没有把握好人民群众需求的变化，就不能把握好社会管理的规律，就难以实现有效的社会管理。
加强基层社区建设，就要为居民需求的满足，提供各种社区服务。社区服务包括三大方面，一是教育、医疗、交通等基本公共服务，这是政府需要提供的；二是社区公益服务，如社区老年协会、合唱团等，满足不同人群的精神文化需求；三是市场化的便民服务设施。这三大服务体系，需要在社区建设中健全完善。
丁元竹：和其他国家社区发展一样，中国社区发展带有“服务取向”和“问题解决取向”。也就是说，社区的功能随着城市社会问题的增多而不断增多和完善。改革开放以来，大量农村人口向城市转移，导致政府难以提供足够的服务。因此，加强社区服务越来越重要。
实际上，越到基层服务和管理越是联系在一起的。要通过服务来实行管理，寓管理于服务之中。
基层社会管理
的重点和难点
《决策》：在基层社区建设中，资金问题是重点和难点，如何解决资金来源问题？
丁元竹：在社区建设投资上，可以建立以地方投入为主，中央为辅的社区服务体系投资机制。目前，投资主体虽然没有明文规定，但是在实际运作中，地方政府实际上是社区建设的投资主体。
在推进政府行政体制改革的过程中，社区建设问题要纳入改革议程，明确中央和地方在社区建设中角色和作用。中央要在大的政策框架上对社区建设给予规定，并针对社区建设中的带有普遍性的问题，设立专门的项目和专项资金，支持社区建设。可以考虑的项目包括社区卫生、社区就业培训、养老服务、流浪儿童救助等。
同时，根据我国地区发展不平衡、城乡发展不平衡等特点，中央对于西部地区、农村地区的社区服务体系建设，应当给予政策和财政等方面的优惠和倾斜。
向春玲：社区建设是一个系统工程，现在还比较缺乏的就是社区的经济建设，资金来源问题是一个难题。社区建设和服务是需要一定经费的，很多基层社区在做一些工作的时候感觉非常难，因为没有财力支持，所以社区还需要进行经济建设。
在资金来源问题上，要有新的思路。可以政府投一点，社区公益资产经营一点，也可以成立社区公益基金会，向社会募集捐助，同时社区居民也可以采取不同方式贡献一点。
深圳桃源居社区在这方面做得不错，有一些经验可以借鉴。例如，政府可以要求开发商在楼盘规划的时候，为社区服务留出一定的公益资产等。当然，政府还需要加大这方面的投入。中央明确表示，要把人力物力财力投向基层，加强基层社区建设的力度。
《决策》：基层社会管理创新，一个很重要的方面就是加强群众参与。在这方面，我们应该如何去做？
丁元竹：城市社区如何实现“社会协同、公众参与”的社会管理格局，还需要寻找突破口。一些地区在解决农村利益关系的过程中，通过土地、村级公共财产等切身利益问题，引导农民参与社会治理。那么，在城市如何引导社区居民参与公共事务，还需要进一步破题。
一是，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制，还没有完全形成，政府的部分社会管理和公共服务职能，还没有与社区民主自治功能有机联系和融合。有的居委会工作人员仍然习惯于被动接受上级工作任务。
二是，居委会、物业、业委会等社区组织的关系含混不清，职能交叉。凡涉及利益较大的领域和事务，就容易出现多头管理现象；凡涉及利益较小的领域和事务，容易出现无人管理现象；组织之间相互掣肘，也时有发生。这些，都需要在新形势下不断探索和实践。
向春玲：在社区建设中，需要发动群众参与，发挥基层自我管理、自我服务。有一个很好的概念，就是在社区建设中要对居民进行“人力资源开发”。社区需要居民都有所了解，把一些有特殊技能才干的人，都调动起来，来做社区公益事业。同时，还需要建立一定的激励机制，激励社区每一个成员都来做公益事业。
《决策》：社会管理，最终要通过人来落实。在加强基层社会管理中，人才问题也逐渐凸显出来，如何建立一支高素质、专业化的社会组织管理队伍，可能也是下一步需要着重考虑的。
向春玲：基层社区建设需要专业的社区工作者。我们不能把社区建设理解为，几个老大妈、老大爷戴着红袖章在那边转一转，或者说有些干部从政府机关下来就可以去做社区建设。社会建设跟经济建设一样重要，经济建设我们培养了大量的经济管理人才，社会建设也需要专门的人才。
丁元竹：基层专业化的社会工作人员和素质较高的管理队伍，确实还比较缺乏。现在全国有100多个社会工作系，培养了大量的人才。所以，真正的问题不在于没有人才，而是基层人才怎么使用的问题。我们资源的配置往往是，越往上资源配置越高，很多人都不愿去基层。
像北京、成都等一些地方，做了一些改革，提高基层社区工作的工资待遇，比在城市里的人还要高，这样可能会推动一些人到基层去工作。所以，这不单是一个培养人才的问题，还有一个怎么去布局人才的问题，需要人事制度和人力资源的配置体系来支撑。
当前，社会管理创新受到各地前所未有的重视。在各地出台的社会管理创新方案中，很多都把重点和突破口选择在基层社区，但具体做法却各有千秋。基层社会管理创新方向是什么？到底应该如何突破？
“越到基层越要鼓励创新”
《决策》：各地在社会管理创新中，为什么如此重视基层社区建设？
向春玲：把加强基层社区建设，作为社会管理创新的突破口，是切合实际的一个很好的思路。当前人民内部矛盾增多，其实很多矛盾就是从基层来的。加强社区建设可以把矛盾化解在基层，因为老百姓都生活在社区里面，当他们有一些什么样的诉求或新的需求，社区可以及时地去了解和服务。
从大的背景来说，随着中国社会的转型，社会成员逐渐由“单位人”向“社会人”过渡，原来体制内的单位制管理方式已经不行了。我们国家有7.9亿的就业人口，其中78%是在体制外，很多人在新经济组织和社会组织里工作，如何对这些分散状态的人进行管理，这是我们需要面对的新问题。
有一个“麻袋理论”，就是说我们原来用单位把所有人管起来，现在这些人从单位管理游离出来了，很多个体的人散落在社会上，那我们要有一个新的“麻袋”。而这个新的“麻袋”，就是社区。
所有的人都是在一定的社区里生活的，社区越来越成为人们生活的主要空间，成为构建和谐社会的重要载体。因此，加强基层社区建设，是社会管理创新的重要内容。
《决策》：各地加强基层社区建设的做法都不尽相同，有些甚至方向相反，如何来看待这些创新做法？
丁元竹：因为各地经济发展不平衡，历史文化、风土人情、乡规民约都有很大的差别，人们的行为方式、行为规范也不一样，所以不能要求都采取同一个模式。各地需要基于本地的实际不断摸索，创造适合本地的基层社会管理模式。
从中央来说，我认为只要把握两个原则，一是要更好地维护社会秩序，因为社会管理最终是维护社会秩序，使人们的行为在一定的社会规范内，避免社会矛盾发生，实现人们关系的和谐；二是活力原则，社会要讲秩序，但是也要有活力，要发挥群众的创造性，和参与社会公共事务的积极性和主动性。
夯实社会管理的基础，首先要尊重基层的首创精神。从政府的四大职能来说，其中，公共服务和社会管理更多的应该是地方政府，特别是基层政府的责任。因为公共服务它更多的是发生在基层，是老百姓直接去享受公共服务，参与社会生活。所以，应该鼓励和支持基层的政府和社会组织，根据当地群众的需要，去创造一些新的社会管理模式。
最近几年，各地在基层社区建设方面也走出了很多的模式，进行大量的创新。为什么？因为社会发展到这样的阶段，老百姓有这样的需求。越到基层越要鼓励创新，我们要善于发现基层中一些好的做法，并给予支持。
建立基层治理机制
《决策》：基层社区建设，国家也已经做了多年的探索。当前，社区建设和管理的现状如何？
丁元竹：上世纪八十年代后期，民政部开始提出在城市开展社区服务的设想。社区一开始就是在政府扶持和指导下产生和开展工作的，是政府联系居民的中间环节。但由于传统和体制的原因，直到目前，社区还没有成为我们居民理想意义上的组织形式和生活方式。
如今，尽管基层社区建设已经成为社会管理的重要内容，各类社区组织和社区服务在各地纷纷建立和展开，但是，对如何理解社区建设，依然存在不同的看法。
在社会转型时期，单位意识的淡化使社区成为人们生活的重要的组成部分，成为中国社会结构的重要环节。社区的真正本质是公共精神理念。社区建设和社区服务，更重要的是，如何推动全社会形成一种公共精神。
我觉得现在还是在摸索阶段，总体上我们社区管理的体制、机制还不是很成熟。过去十多年，我们在社区的硬件投入和组织建设方面下了很大的功夫，也取得了很大的成果，但在社区的治理机制方面还需要探索。
《决策》：目前，社区建设和管理的主体是居委会，但很多地方觉得居委会的角色比较尴尬，它的行政色彩很浓，与基层自治存在一定的角色冲突。居委会到底应该如何定位？
向春玲：这么多年来，社区建设一直不断在转型和完善。居委会应该是基层自治性组织，但过去行政化趋向比较严重，就是这个转型还没有转好。
一方面，一些政府部门经常给居委会下很多任务，居委会一天到晚忙于各种行政事务；另一方面，很多居委会干部是从政府过来的，没有摆脱行政化的管理方式，对居委会的工作方式可能还不太适应。而现在社区建设，需要加强社区居民的服务，主动去问群众有什么需求。
丁元竹：目前，基层治理机制没有真正建立起来，社会管理还不能出现空白点。虽然居委会的行政色彩比较浓，但它对当前的社会稳定是发挥一定作用的。
历史学家黄仁宇说，一旦一级政权把它行政化之后，它就和百姓之间形成一种隔阂。所以，如果居委会的行政化越明显，它对群众的动员参与能力就越会产生很大的制约。如何在基层建立起一套群众参与的机制，我觉得是社区建设最核心的问题。
在基层社会管理中，要划清楚政府和社会的边界问题，哪些是政府应该管的、必须管的，哪些是政府不需要管的。政府更多的应该是提供最基本的公共服务、财政支持、法律法规等，一些社会能做的，未必一定要政府去管。
《决策》：很多地方在基层社会管理中，都把加强社区服务作为重要的抓手，如何看待服务与管理的关系？
向春玲：社会管理说到底是对人的管理和服务。人的需求是多方面，不仅仅是解决温饱就行了，还要解决安全问题、归宿问题，以及被尊重、自我价值实现等需求。如果我们没有把握好人民群众需求的变化，就不能把握好社会管理的规律，就难以实现有效的社会管理。
加强基层社区建设，就要为居民需求的满足，提供各种社区服务。社区服务包括三大方面，一是教育、医疗、交通等基本公共服务，这是政府需要提供的；二是社区公益服务，如社区老年协会、合唱团等，满足不同人群的精神文化需求；三是市场化的便民服务设施。这三大服务体系，需要在社区建设中健全完善。
丁元竹：和其他国家社区发展一样，中国社区发展带有“服务取向”和“问题解决取向”。也就是说，社区的功能随着城市社会问题的增多而不断增多和完善。改革开放以来，大量农村人口向城市转移，导致政府难以提供足够的服务。因此，加强社区服务越来越重要。
实际上，越到基层服务和管理越是联系在一起的。要通过服务来实行管理，寓管理于服务之中。
基层社会管理
的重点和难点
《决策》：在基层社区建设中，资金问题是重点和难点，如何解决资金来源问题？
丁元竹：在社区建设投资上，可以建立以地方投入为主，中央为辅的社区服务体系投资机制。目前，投资主体虽然没有明文规定，但是在实际运作中，地方政府实际上是社区建设的投资主体。
在推进政府行政体制改革的过程中，社区建设问题要纳入改革议程，明确中央和地方在社区建设中角色和作用。中央要在大的政策框架上对社区建设给予规定，并针对社区建设中的带有普遍性的问题，设立专门的项目和专项资金，支持社区建设。可以考虑的项目包括社区卫生、社区就业培训、养老服务、流浪儿童救助等。
同时，根据我国地区发展不平衡、城乡发展不平衡等特点，中央对于西部地区、农村地区的社区服务体系建设，应当给予政策和财政等方面的优惠和倾斜。
向春玲：社区建设是一个系统工程，现在还比较缺乏的就是社区的经济建设，资金来源问题是一个难题。社区建设和服务是需要一定经费的，很多基层社区在做一些工作的时候感觉非常难，因为没有财力支持，所以社区还需要进行经济建设。
在资金来源问题上，要有新的思路。可以政府投一点，社区公益资产经营一点，也可以成立社区公益基金会，向社会募集捐助，同时社区居民也可以采取不同方式贡献一点。
深圳桃源居社区在这方面做得不错，有一些经验可以借鉴。例如，政府可以要求开发商在楼盘规划的时候，为社区服务留出一定的公益资产等。当然，政府还需要加大这方面的投入。中央明确表示，要把人力物力财力投向基层，加强基层社区建设的力度。
《决策》：基层社会管理创新，一个很重要的方面就是加强群众参与。在这方面，我们应该如何去做？
丁元竹：城市社区如何实现“社会协同、公众参与”的社会管理格局，还需要寻找突破口。一些地区在解决农村利益关系的过程中，通过土地、村级公共财产等切身利益问题，引导农民参与社会治理。那么，在城市如何引导社区居民参与公共事务，还需要进一步破题。
一是，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制，还没有完全形成，政府的部分社会管理和公共服务职能，还没有与社区民主自治功能有机联系和融合。有的居委会工作人员仍然习惯于被动接受上级工作任务。
二是，居委会、物业、业委会等社区组织的关系含混不清，职能交叉。凡涉及利益较大的领域和事务，就容易出现多头管理现象；凡涉及利益较小的领域和事务，容易出现无人管理现象；组织之间相互掣肘，也时有发生。这些，都需要在新形势下不断探索和实践。
向春玲：在社区建设中，需要发动群众参与，发挥基层自我管理、自我服务。有一个很好的概念，就是在社区建设中要对居民进行“人力资源开发”。社区需要居民都有所了解，把一些有特殊技能才干的人，都调动起来，来做社区公益事业。同时，还需要建立一定的激励机制，激励社区每一个成员都来做公益事业。
《决策》：社会管理，最终要通过人来落实。在加强基层社会管理中，人才问题也逐渐凸显出来，如何建立一支高素质、专业化的社会组织管理队伍，可能也是下一步需要着重考虑的。
向春玲：基层社区建设需要专业的社区工作者。我们不能把社区建设理解为，几个老大妈、老大爷戴着红袖章在那边转一转，或者说有些干部从政府机关下来就可以去做社区建设。社会建设跟经济建设一样重要，经济建设我们培养了大量的经济管理人才，社会建设也需要专门的人才。
丁元竹：基层专业化的社会工作人员和素质较高的管理队伍，确实还比较缺乏。现在全国有100多个社会工作系，培养了大量的人才。所以，真正的问题不在于没有人才，而是基层人才怎么使用的问题。我们资源的配置往往是，越往上资源配置越高，很多人都不愿去基层。
像北京、成都等一些地方，做了一些改革，提高基层社区工作的工资待遇，比在城市里的人还要高，这样可能会推动一些人到基层去工作。所以，这不单是一个培养人才的问题，还有一个怎么去布局人才的问题，需要人事制度和人力资源的配置体系来支撑。