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摘要：经过20年的规划实践，控制性详细规划较好地适应了我国土地有偿使用的改革和经济转型期城市建设的动态发展。但作为一种较新的规划编制类型，加上现行城市规划编制办法和细则中对控规的编制规定过于粗略，它仍然是目前中国规划界争议最大的规划类型之一，在编制内容、审批程序和实施过程等各个环节都存在一些问题，一定程度上制约了控规应有作用的发挥。本文就控制性详细规划编制中存在的问题详细探讨了控制性详细规划编制的措施。
关键词：控制性详细规划；编制；土地；城市规划；公众参与
Abstract: after 20 years of planning practice, the regulatory detailed planning of compensated use of land shall be well adapted to our country and the reform of the economic transition period the dynamic development of city construction. But as a relatively new type of planning, combined with the current city planning in the methods and detailed rules of regulatory provisions are too rough, it is still one of the most controversial China planning and planning types, such as contents, examination and approval procedures and implementation process each link, there are some problems to some extent, restricted the regulatory role of the play. In this paper, the problems existing in the regulatory detailed planning of the regulatory detailed planning is discussed in detail.
Key words: regulatory detailed planning; Compile; Land; Urban planning; Public participation in
中圖分类号： TU98 文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
一、控制性详细规划的产生及发展
控制性详细规划是于上一世纪八十年代初进入中国的，它最初是以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。随着社会体制和经济体制改革改革的不断深化，传统的规划设计方法明显地显示出对新形势的不适应，在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和规划设计单位借鉴“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引入区划的思想，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划编制和管理的基本方法——控制性详细规划。它的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。
控制性详细规划对我国规划界来讲，是一种新的规划设计理念，一种新的规划设计手段。控制性详细规划作为总体规划、分区规划和修建性详细规划之间的环节，既深化、细化了总体规划、分区规划，又对修建性详细规划设计起控制指导作用，确保了规划体系的完善和连续。
我国控制性详细规划规划编制和管理工作进行已有二十来年了，从控制性详细规划的开展情况可以看出其大致经历了三个阶段：
第一阶段——从形体设计走向形体示意的阶段，即通过摆房子的形式制定规划管理依据，以约束不合实际的高密度开发及见缝插针式的盲目发展；
第二阶段——从形体示意到指标抽象的阶段。形体示意的灵活程度往往掌握在具体办事人员的手中，缺乏规范化，且由于城市建设的不确定因素较多，易造成脱离实际的后果。量化指标的抽象控制摒弃了形体示意规划的缺陷，对规划地区进行地块划分并逐一赋值，通过控制指标约束城市的开发建设；
第三阶段——从指标抽象逐步走向完整系统的控制性详细规划的阶段。这一阶段的特点是文本、图则及法规三者互相匹配，且各自关联，共同约束着城市的发展与建设。
控制性详细规划编制的意义
（一）控制性详细规划编制是城市管理的有效手段
城市控制性详细规划是建立在城市总体规划和分区规划的基础之上的，目的是为了实现城市规划的总体目标而进行的控制和管理工作，是城市管理的重要环节之一。城市的控制性详细规划中，土地使用是控制性详细规划的重中之重，必须对土地的使用性质、使用强度和使用目的进行严格的控制，实现规划建设，做到与城市的管理相结合，相互促进，共同促进城市的进步。城市控制性详细规划有效的衔接了总体规划和修建性详细规划，加强了二者之间的联系，为城市建设、规划与管理提供了有力的支持，市场城市发展的关键。
（二）控制性详细规划是可持续发展的必然要求
可持续发展和科学发展观要求，城市建设必须要做好规划，以最小的消耗换取最大的效益，可见控制性详细规划是城市可持续发展的依据。因此，只有充分的开展好控制性详细规划工作，实现各种资源的有效配置，做到节约有效、科学合理，才能实现城市的可持续发展，满足可持续发展和科学发展观的要求。
（三）控制性详细规划是生活质量重要保障
人们生活的城市环境是衡量生活质量的重要指标之一，只有保证控制性详细规划指标体系的合理开展，才能促进城市的和谐发展，为人们生活创造舒适轻松的环境，进而提高市民的幸福指数和生活质量。可见，控制性详细规划的有效实施是保证市民生活质量的重要依据和手段。
控制性详细规划编制中存在的问题
（一）缺乏灵活性
控制性详细规划顾名思义就是要“控制”，对土地开发利用的性质、强度、配套等起到控制性的作用。现行的控制性详细规划中的控制主要包括了用地的控制和指标的控制，其中用地的控制主要为土地利用的功能分区以及其区位和规模的确定，地块内交通的组织，道路线型等级确定，配套的公用设施的控制等等，这些也是目前的控制性详细规划编制过程中最为重视和做的最为完善的一块内容。
而鉴于目前的城市建设形式来说，由于发展和建设的速度过快，也由于大多数的地方政府没有摆正发展和控制的关系，使得现在许多的控规都处在消极控制的状态，只是作为土地开发利用的一个参考，在管理审批中遇到利益权衡时，通常被迫做出让步的也往往是控规。也存在着许多控规刚刚编制完成就面临着需要修编的尴尬处境。
这一方面的原因是对规划的执行力度不够，另一方面，控规本身缺乏一定的灵活性也是导致其不能适应城市建设发展形势的重要原因。比如经常提到的变更控规中用地性质的问题，现有的规划办法和控规文本中对用地性质兼容性做了一定适建要求，这些适建主要是针对地块建设的复合性提出的，最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例。而在实际用地审批过程中，更多的是用地性质本身的变更要求，现行的控规中却并没有提出相应的应对办法。
（二）控制性详细规划缺乏实施性
对于城市规划来说，都应该有具体的规划年限，以便于对规划的结果进行检查和改进，进而提出新的规划，并做好有效的衔接，进而推动城市建设的步伐。然而，在城市建设中，对控制性详细规划缺乏相应的实施年限规定，没有对规划年限明确说明，导致了控制性详细规划缺乏实施性。
由于对规划年限缺乏明确的要求，使控制性详细规划处于两难的境地，一方面，控制性详细规划要符合上层次规划的要求，特别是土地使用和公共配套方面必须坚持要求一致，另一方面，又要考虑控制性详细规划在城市建设的实际操作中具有较强的实施性。对于未建地区的控制性详细规划实施的难度降低，但是当规划地区为已建地区时，对建筑结构的改变就必须遵循相关的法律要求，这就加大了控制性详细规划实施的难度。
另外，在某些强制指标如容积率的限制下，控制性详细规划将面临着更大的挑战。因此，如何提高控制性详细规划的实施性，也是当前控制性详细规划有效发挥作用的一个难题。
（三）指标体系的确立科学性不足
在现行的控制性详细规划编制过程中，对指标体系的确立往往没有对用地结构用地性质等的确立来的重视，但在实际的规划管理过程中，指标体系的重要性却是丝毫不比用地性质的重要性低的。
现行的控制性详细规划的控制指标分为强制性指标和指导性指标。在这些指标中，建筑密度、容积率、高度控制、绿地率这几个指标尤为重要，直接关系到地块的建设强度。但就是这些指标的确立，却缺乏与之重要程度相适应的科学性。一方面，指标的确立通常都是根据相关的规定或者经验值来获得，另一方面，指标本身的控制性也存在着一定的不足。
（四）公众参与的保障问题
在市场经济体制下，城市的决策应更多地采用“自下而上”的途径，在城市规划的发展过程中引入公众参与机制，使规划成为社会各阶层在谋求自身利益时所应遵守的共同“契约”，更好地发挥城市规划在保持社会、经济、环境协调及可持续发展中的作用。由于控规直接面对城市各项开发建设行为，关系到规划地块内各个社区、企业以至个人的切身利益，应是最适宜建立“自下而上”途径的规划层次。但由于当前我国公众参与意识不强，规划中公众参与的机制也不完善，公众参与规划大多在政务公开、规划告知等“知情权”的层面开展，形式上初级阶段，控规中的公众参与工作也不尽如意。
促进控制性详细规划健康发展的对策
（一）提高控制性详细规划的弹性和适应性
鉴于控制性详细规划缺乏灵活性，需要在提高其弹性和适应性上下功夫。鉴于城市规划的导向性和过程性，需要努力改进规划工作，使规划尽量满足未来发展的要求。
1、扩大进步管理单元
对土地使用的规划是控制性详细规划的重点内容之一，因此需要将地块划分合理的单元或片区，在深入的调查和研究之后，根据规划地区的实际情况，提出合理的规划方案，同时不能对单元内的配套设施造成破坏，在以后的操作中只是进行局部的适当调整，在保证公共利益的同时，极大的提高了控制性详细规划的适应性和灵活性。
2、完善土地使用性质的分类
2012年1月1日新的《城市用地分类与规划建设用地标准》已颁布与实施。该标准增加城乡用地分类的体系；调整了城市建设用地分类的体系，调整了规划建设用地的控制标准。该标准与国土部门土地规划管理相关标准有机的的衔接，为城市控规的编制做出更好的指导。
（二）控制性规划必须考虑地价的因素
许多城市都做了土地使用权出让基准地价，有的城市半年更新一次。按商业、办公、住宅、工业等不同使用类型和在城市中的区位、交通、环境条件划分若干地段，制定了级差价格，这给我们在控规中考虑地价因素创造了便利条件。
其一是可根据地价分区制定城市的容积率分区。根据地段相连，地价相近，高度相仿的原则，制定不同的容积率分区。可作为各控制性详细规划单元确定容积率时的依据。由于地价分区在全市可能不是十分细致，因此容积率分区也应在全市的层面上进行，不会细致到每一个地块。考虑地价因素只是确定容积率时考虑的一个方面，最终还是要由控制性详细规划多方面权衡确定。
其二是有了地段的地价，可作为控制性详细规划进行经济分析的依据。地价是城市开发成本的重要组成部分，加上动迁安置、基础设施、建安成本、前期工程、开发税费、开发费用等得出开发成本，这是城市开发投入产出分析的重要组成部分，只有做了这种经济分析，才能验证控规制定的指标是否切实可行、经济合理。
（三）专项规划的支撑
控规阶段的专项规划要求达到一定的深度。要达到这样的控制深度，必须有非常全面的专项规划作为支撑，如果仅靠在控规阶段完成所有内容，往往会不够全面，不够系统。比如控规中要求明确道路主要控制点坐标、标高，如果没有相应的道路交通规划成果，在控规阶段要确定的标高往往不具操作性。因此控规应将已编制的专项规划纳入控制内容，在专项规划不齐全的情况下，为控规编制的可操作性带来了一定的难度。
（四）增加控制性详细规划的群众参与度
建立健全立法是优化控制性详细规划的一个有效手段，真正的做到了使控制性详细规划有法可依。城乡规划法已将控制性详细规划纳入了法制管理的轨道。其中，采用法规与控制性详细规划相结合是改进控制性详细规划的有效手段，这种综合方式，使法规在城市制定城市规划管理的基础上推进法制进程，同时确保了控制性详细规划的法律地位。另外，城市规划关系到每个市民的切实利益，应该充分调动市民参与城市规划的积极性和参与度，集思广益，为城市的规划和管理贡献力量，应大力推行各地在规划工作中的阳光规划，让规划晒在阳光下，让公众监督管理。
结语
综上，控规工作的政策性、技术性都很强，各省市编制的控规技术规定有效提高本地区的控规编制质量，有效指导了城市建设，塑造了良好的生活环境，促进了城市经济又好又快的发展。控规的编制还应更加深入实际，广泛总结成功经验和不足之处，廣大规划工作者在实践基础上也要及时提供反馈，对现行的编制办法进行深化、补充和完善，使之更有效地适应市场经济体制下城市规划工作的需要。
参考文献
[1]孙东晓，刘涛.现代城市规划浅谈[J].山西建筑，2007.33.
[2]王骏，张照.控制性详细规划编制的若干动态与思考[J].城市规划学刊，2008.3.
[3]唐历敏.走向有效的规划控制和引导之路[J].城市规划，2006.3.
关键词：控制性详细规划；编制；土地；城市规划；公众参与
Abstract: after 20 years of planning practice, the regulatory detailed planning of compensated use of land shall be well adapted to our country and the reform of the economic transition period the dynamic development of city construction. But as a relatively new type of planning, combined with the current city planning in the methods and detailed rules of regulatory provisions are too rough, it is still one of the most controversial China planning and planning types, such as contents, examination and approval procedures and implementation process each link, there are some problems to some extent, restricted the regulatory role of the play. In this paper, the problems existing in the regulatory detailed planning of the regulatory detailed planning is discussed in detail.
Key words: regulatory detailed planning; Compile; Land; Urban planning; Public participation in
中圖分类号： TU98 文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
一、控制性详细规划的产生及发展
控制性详细规划是于上一世纪八十年代初进入中国的，它最初是以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。随着社会体制和经济体制改革改革的不断深化，传统的规划设计方法明显地显示出对新形势的不适应，在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和规划设计单位借鉴“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引入区划的思想，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划编制和管理的基本方法——控制性详细规划。它的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。
控制性详细规划对我国规划界来讲，是一种新的规划设计理念，一种新的规划设计手段。控制性详细规划作为总体规划、分区规划和修建性详细规划之间的环节，既深化、细化了总体规划、分区规划，又对修建性详细规划设计起控制指导作用，确保了规划体系的完善和连续。
我国控制性详细规划规划编制和管理工作进行已有二十来年了，从控制性详细规划的开展情况可以看出其大致经历了三个阶段：
第一阶段——从形体设计走向形体示意的阶段，即通过摆房子的形式制定规划管理依据，以约束不合实际的高密度开发及见缝插针式的盲目发展；
第二阶段——从形体示意到指标抽象的阶段。形体示意的灵活程度往往掌握在具体办事人员的手中，缺乏规范化，且由于城市建设的不确定因素较多，易造成脱离实际的后果。量化指标的抽象控制摒弃了形体示意规划的缺陷，对规划地区进行地块划分并逐一赋值，通过控制指标约束城市的开发建设；
第三阶段——从指标抽象逐步走向完整系统的控制性详细规划的阶段。这一阶段的特点是文本、图则及法规三者互相匹配，且各自关联，共同约束着城市的发展与建设。
控制性详细规划编制的意义
（一）控制性详细规划编制是城市管理的有效手段
城市控制性详细规划是建立在城市总体规划和分区规划的基础之上的，目的是为了实现城市规划的总体目标而进行的控制和管理工作，是城市管理的重要环节之一。城市的控制性详细规划中，土地使用是控制性详细规划的重中之重，必须对土地的使用性质、使用强度和使用目的进行严格的控制，实现规划建设，做到与城市的管理相结合，相互促进，共同促进城市的进步。城市控制性详细规划有效的衔接了总体规划和修建性详细规划，加强了二者之间的联系，为城市建设、规划与管理提供了有力的支持，市场城市发展的关键。
（二）控制性详细规划是可持续发展的必然要求
可持续发展和科学发展观要求，城市建设必须要做好规划，以最小的消耗换取最大的效益，可见控制性详细规划是城市可持续发展的依据。因此，只有充分的开展好控制性详细规划工作，实现各种资源的有效配置，做到节约有效、科学合理，才能实现城市的可持续发展，满足可持续发展和科学发展观的要求。
（三）控制性详细规划是生活质量重要保障
人们生活的城市环境是衡量生活质量的重要指标之一，只有保证控制性详细规划指标体系的合理开展，才能促进城市的和谐发展，为人们生活创造舒适轻松的环境，进而提高市民的幸福指数和生活质量。可见，控制性详细规划的有效实施是保证市民生活质量的重要依据和手段。
控制性详细规划编制中存在的问题
（一）缺乏灵活性
控制性详细规划顾名思义就是要“控制”，对土地开发利用的性质、强度、配套等起到控制性的作用。现行的控制性详细规划中的控制主要包括了用地的控制和指标的控制，其中用地的控制主要为土地利用的功能分区以及其区位和规模的确定，地块内交通的组织，道路线型等级确定，配套的公用设施的控制等等，这些也是目前的控制性详细规划编制过程中最为重视和做的最为完善的一块内容。
而鉴于目前的城市建设形式来说，由于发展和建设的速度过快，也由于大多数的地方政府没有摆正发展和控制的关系，使得现在许多的控规都处在消极控制的状态，只是作为土地开发利用的一个参考，在管理审批中遇到利益权衡时，通常被迫做出让步的也往往是控规。也存在着许多控规刚刚编制完成就面临着需要修编的尴尬处境。
这一方面的原因是对规划的执行力度不够，另一方面，控规本身缺乏一定的灵活性也是导致其不能适应城市建设发展形势的重要原因。比如经常提到的变更控规中用地性质的问题，现有的规划办法和控规文本中对用地性质兼容性做了一定适建要求，这些适建主要是针对地块建设的复合性提出的，最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例。而在实际用地审批过程中，更多的是用地性质本身的变更要求，现行的控规中却并没有提出相应的应对办法。
（二）控制性详细规划缺乏实施性
对于城市规划来说，都应该有具体的规划年限，以便于对规划的结果进行检查和改进，进而提出新的规划，并做好有效的衔接，进而推动城市建设的步伐。然而，在城市建设中，对控制性详细规划缺乏相应的实施年限规定，没有对规划年限明确说明，导致了控制性详细规划缺乏实施性。
由于对规划年限缺乏明确的要求，使控制性详细规划处于两难的境地，一方面，控制性详细规划要符合上层次规划的要求，特别是土地使用和公共配套方面必须坚持要求一致，另一方面，又要考虑控制性详细规划在城市建设的实际操作中具有较强的实施性。对于未建地区的控制性详细规划实施的难度降低，但是当规划地区为已建地区时，对建筑结构的改变就必须遵循相关的法律要求，这就加大了控制性详细规划实施的难度。
另外，在某些强制指标如容积率的限制下，控制性详细规划将面临着更大的挑战。因此，如何提高控制性详细规划的实施性，也是当前控制性详细规划有效发挥作用的一个难题。
（三）指标体系的确立科学性不足
在现行的控制性详细规划编制过程中，对指标体系的确立往往没有对用地结构用地性质等的确立来的重视，但在实际的规划管理过程中，指标体系的重要性却是丝毫不比用地性质的重要性低的。
现行的控制性详细规划的控制指标分为强制性指标和指导性指标。在这些指标中，建筑密度、容积率、高度控制、绿地率这几个指标尤为重要，直接关系到地块的建设强度。但就是这些指标的确立，却缺乏与之重要程度相适应的科学性。一方面，指标的确立通常都是根据相关的规定或者经验值来获得，另一方面，指标本身的控制性也存在着一定的不足。
（四）公众参与的保障问题
在市场经济体制下，城市的决策应更多地采用“自下而上”的途径，在城市规划的发展过程中引入公众参与机制，使规划成为社会各阶层在谋求自身利益时所应遵守的共同“契约”，更好地发挥城市规划在保持社会、经济、环境协调及可持续发展中的作用。由于控规直接面对城市各项开发建设行为，关系到规划地块内各个社区、企业以至个人的切身利益，应是最适宜建立“自下而上”途径的规划层次。但由于当前我国公众参与意识不强，规划中公众参与的机制也不完善，公众参与规划大多在政务公开、规划告知等“知情权”的层面开展，形式上初级阶段，控规中的公众参与工作也不尽如意。
促进控制性详细规划健康发展的对策
（一）提高控制性详细规划的弹性和适应性
鉴于控制性详细规划缺乏灵活性，需要在提高其弹性和适应性上下功夫。鉴于城市规划的导向性和过程性，需要努力改进规划工作，使规划尽量满足未来发展的要求。
1、扩大进步管理单元
对土地使用的规划是控制性详细规划的重点内容之一，因此需要将地块划分合理的单元或片区，在深入的调查和研究之后，根据规划地区的实际情况，提出合理的规划方案，同时不能对单元内的配套设施造成破坏，在以后的操作中只是进行局部的适当调整，在保证公共利益的同时，极大的提高了控制性详细规划的适应性和灵活性。
2、完善土地使用性质的分类
2012年1月1日新的《城市用地分类与规划建设用地标准》已颁布与实施。该标准增加城乡用地分类的体系；调整了城市建设用地分类的体系，调整了规划建设用地的控制标准。该标准与国土部门土地规划管理相关标准有机的的衔接，为城市控规的编制做出更好的指导。
（二）控制性规划必须考虑地价的因素
许多城市都做了土地使用权出让基准地价，有的城市半年更新一次。按商业、办公、住宅、工业等不同使用类型和在城市中的区位、交通、环境条件划分若干地段，制定了级差价格，这给我们在控规中考虑地价因素创造了便利条件。
其一是可根据地价分区制定城市的容积率分区。根据地段相连，地价相近，高度相仿的原则，制定不同的容积率分区。可作为各控制性详细规划单元确定容积率时的依据。由于地价分区在全市可能不是十分细致，因此容积率分区也应在全市的层面上进行，不会细致到每一个地块。考虑地价因素只是确定容积率时考虑的一个方面，最终还是要由控制性详细规划多方面权衡确定。
其二是有了地段的地价，可作为控制性详细规划进行经济分析的依据。地价是城市开发成本的重要组成部分，加上动迁安置、基础设施、建安成本、前期工程、开发税费、开发费用等得出开发成本，这是城市开发投入产出分析的重要组成部分，只有做了这种经济分析，才能验证控规制定的指标是否切实可行、经济合理。
（三）专项规划的支撑
控规阶段的专项规划要求达到一定的深度。要达到这样的控制深度，必须有非常全面的专项规划作为支撑，如果仅靠在控规阶段完成所有内容，往往会不够全面，不够系统。比如控规中要求明确道路主要控制点坐标、标高，如果没有相应的道路交通规划成果，在控规阶段要确定的标高往往不具操作性。因此控规应将已编制的专项规划纳入控制内容，在专项规划不齐全的情况下，为控规编制的可操作性带来了一定的难度。
（四）增加控制性详细规划的群众参与度
建立健全立法是优化控制性详细规划的一个有效手段，真正的做到了使控制性详细规划有法可依。城乡规划法已将控制性详细规划纳入了法制管理的轨道。其中，采用法规与控制性详细规划相结合是改进控制性详细规划的有效手段，这种综合方式，使法规在城市制定城市规划管理的基础上推进法制进程，同时确保了控制性详细规划的法律地位。另外，城市规划关系到每个市民的切实利益，应该充分调动市民参与城市规划的积极性和参与度，集思广益，为城市的规划和管理贡献力量，应大力推行各地在规划工作中的阳光规划，让规划晒在阳光下，让公众监督管理。
结语
综上，控规工作的政策性、技术性都很强，各省市编制的控规技术规定有效提高本地区的控规编制质量，有效指导了城市建设，塑造了良好的生活环境，促进了城市经济又好又快的发展。控规的编制还应更加深入实际，广泛总结成功经验和不足之处，廣大规划工作者在实践基础上也要及时提供反馈，对现行的编制办法进行深化、补充和完善，使之更有效地适应市场经济体制下城市规划工作的需要。
参考文献
[1]孙东晓，刘涛.现代城市规划浅谈[J].山西建筑，2007.33.
[2]王骏，张照.控制性详细规划编制的若干动态与思考[J].城市规划学刊，2008.3.
[3]唐历敏.走向有效的规划控制和引导之路[J].城市规划，2006.3.