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摘 要：
我国经济增长方式转变面临着越来越大的技术与制度困境，主体功能区规划为解决这个矛盾提供了一种新的视角与框架。应当充分利用这一制度创新推动工业经济资源向优化和重点开发区集中集聚，以县为单位，在集聚区内对各种工业废弃物集中处理，尽可能做到“零排放”，实现我国工业经济增长方式转变。
关键词：主体功能区规划；工业经济增长方式转变；县域经济
转变经济发展方式是十二五规划的主线。但客观而言，自党的十四大提出“两个转变”以来，我国经济增长的粗放特征依旧显著，在某些地区甚至呈现出恶化的趋势。这种严峻形势表现在：“三高一低”项目有增无减，“三废”排放无下降趋势，重大环境污染事件频频发生，经济发展与人自身的矛盾日渐突出。
以水污染为例。调查表明，建国以来总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布局在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。据统计，全国2.1万多家石化企业中，位于长江、黄河沿岸的达1.3万多家。长江水资源保护局前局长翁立达曾说：“全国一半以上的化工企业集中在长江流域。每天进入长江的生活和工业污水相当于一条黄河。”[1]多年前的调查数据就显示，“我国7大水系的26%是五类和劣五类，大小支流几乎全部坏死，80%湖泊的水也全部坏死。”。另据世界自然基金会此前发布的《世界面临最严重危险的10条河流》，长江位列“全球十大最受伤大河”第二位。现在，每年排入长江的污水达到300多亿吨，“如果再不及时保护长江，10年以内长江就可能变成第二条黄河！”[2]
以二氧化碳排放为例。2006年中国的二氧化碳排放量超过美国位居世界第一，世界总排放量276亿吨，中国为67.2亿吨，远超美国的59亿吨。[3]到2009年，中国的二氧化碳排放量不减反增，在全球二氧化碳排放量呈下降状态的情况下，中国的排放量反而增加9%，至75亿吨。第二大排放国美国的化石燃料排放量反而减少6.5%。[4]而且，作为一个发展中国家，我国的二氧化碳仍然呈现继续增长态势。由美国加州劳伦斯伯克利国家实验室的专家撰写的研究成果一份研究报告称，世界上最大的温室气体排放国中国的温室气体排放量可能在2030年前达到峰值。[5]
水污染和二氧化碳排放是一国经济增长粗放的显著标志，造成这个问题的原因主要是工业经济增长方式的过度粗放。但是我国工业经济粗放增长的态势非但没有好转，相反还继续呈恶化趋势。全国工商联和商务部的调研显示，由于人口、土地等资源紧张所引发的产业被动升级已是进行时。然而，以企业为主体的升级换代，在各地方政府强有力的作用之下，亦产生种种扭曲。为继续追求GDP增量，并确保就业形势，一些地方政府竞相通过提供廉价土地、优惠税收政策、牺牲坏境、放宽对工资和社会保障的监督等行政手段，吸引投资建厂。[6]
2010年6月12日国务院常务会议通过了《全国主体功能区规划》，朝野均认为这是解决中国经济增长方式过度“粗放”的治本之策。笔者以为，我国应当抓住国土主体功能区规划这一历史契机，以县为单位，重新布局工业经济，推进工业经济的集中集聚集群发展，实现经济增长方式的根本转变。
一、优化和重点开发区的县级政府将成为经济增长方式转变的基本经济单元
主体功能区规划把我国的国土划分四类，限制和禁止开发区原则上将取消现代经济活动。所谓现代经济主要是指二三产业构成的各种经济形式，其中主要是由工业组成的现代经济。因为人类进入现代社会的主要标志之一就是现代工业的出现，而现代的工业发展固然极大提升了人类的生活水平，但同时由于种种原因，人类还没有办法取消完全吃干榨净各种工业废弃物，于是造成人与自然矛盾的罪魁祸首就是现代工业经济的大发展。所以，主体功能区划分以后，在限制和禁止开发区原则上就不能再发展现代工业。但工业创造着最主要的物质财富，一个国家现代化的标志之一就是现代工业的充分发展。所以中国也不能舍弃工业的发展，在对国土主体功能分区的情况下，我们只有把工业经济向优化开发区和重点开发区转移集中。优化和重点开发区都是适合人类生存和发展的区域，实现现代化就必须把最主要的经济资源向优化和重点开发区集中，使优化开发区和重点开发区成为人类的财富创造中心、人口集聚中心。但是，必须指出的是，四类开发区并非互相排斥、互不兼容，事实上是你中有我、我中有你。禁止开发区内可能有限制开发区，优化开发区内可能有限制和禁止开发区。国家和升级政府层面上的国土主体功能区规划只能是粗线条、轮廓式的，具体到市县层面，由于生态状况的差异，仍然可以对市县境内的国土进行四类功能划分。
工业资源向优化和重点开发区的集中大大缩小了经济增长方式转变的地理范围，大大减轻了政府的治理难度。但如何实现工业经济增长方式在优化和重点开发区的转变，还有一个操作平台问题。笔者以为，建立以县为单位的经济增长方式转变机制就成为落实我国经济增长方式从“粗放” 向“集约”转变的最佳经济单元。这是因为，我国的县级政府除了没有国防、外交等方面的权力外，基本囊括了所有的国家权力，具备准国家性质。在当前我国经济资源配置的主导权被政府掌控的特定国情下，县级政府作为我国经济增长方式转变的基本推动单位具有极佳的合理性。国家层面的优化和重点开发区内的县级政府应当借助国土主体功能区理论对县域国土进行功能区分，把经济活动向优化和重点开发区集中，力促经济增长方式转变。
二、借助规划，以县为单位，推动我国经济增长方式的根本转变
（一）借助规划，实现工业项目的集中连片，避免“村村点火，户户冒烟”的工业发展方式，把大部分国土回归自然或第一、三产业
工业的集聚集中集群发展是经济规律，如世界著名大港荷兰鹿特丹，沿岸100多公里，集中了整个西欧钢铁、粮食加工、造船、汽车和石油化工产业的一半产能。按照国土功能分区的要求，限制或禁止开发区内的工业项目必须转移或关闭。中国改革开放30年一个重要的教训就是资源配置的行政主导，形成了“村村点火，户户冒烟”工业发展模式，对环境、资源产生了巨大的负面影响。以行政区划为单位，地方政府进行着激烈的招商引资竞争，各类工业项目星罗棋布于乡镇村落。由于技术含量、项目规模等原因，镇村工业大多在GDP创造、税收、就业方面的贡献有限，但对环境的破坏、对资源的消耗却非常严重，成为我国经济粗放的重要表现。我国的地理特点决定了大部分国土都属于限制或禁止开发区，优化和重点开发区的地理空间非常有限。为使有限的可利用空间发挥最大效益，应借助国土主体功能区规划，以县为单位，根据资源分布状况，在一县之内设立一到两个经济开发区作为工业项目的聚集地，除了特殊性质的工业项目外，县域内的绝大部分镇村工业向工业园区集中，坚决淘汰“村村点火、户户冒烟”的工业发展模式，大部分乡镇不再发展工业（矿产资源性项目除外），只发展第一、三产业和少部分无污染的第二产业，把绝大部分国土回归自然，保持其生态原貌。
（二）根据所处的功能区，结合实际，为县乡（镇）政府制定差异化的政绩考核标准，摒弃“经济至上”的政绩考核制度，消除经济粗放增长的制度基础
在现行的经济发展模式下，就业、税收、产值主要来自工业。主体功能区规划使那些划入禁止或限制开发区的镇村无法再引进工业项目，因此以GDP为中心的政绩考核制度必须改变。县内的诸乡镇的考核则应根据其所处的国土主体功能区由县级政府实施差异化考核，不同乡镇依据其所处的功能区实施不同的考核标准，有的乡镇主要考核经济指标，有的乡镇则应重点考核生态环保指标，为基层政府设定不同的考核标准，避免政绩考核上的“一刀切”，消除粗放增长的制度基础。
（三）适应主体功能区规划，建立以县为单位的财政统筹制度和转移支付制度，避免某些乡镇因划入限制开发区而陷入财政困难，为限制或禁止开发区提供财政保障，使不同功能区的人们享受同等的公共财政服务，避免因功能区不同导致的贫富不均
主体功能区规划的实施必然导致经济资源向优化开发区和重点开发区集中，从而导致各县市、各乡镇的财政状况厚薄不均，那些划入限制或禁止开发区的乡镇很有可能因为工业萎缩而失去财源。所以必须打破经济资源配置的行政分割，建立财政统筹和转移支付制度。鉴于县域经济在我国经济版图中的重要战略地位，县级政府的财权无疑必须保留，笔者建议撤销乡镇一级的财政，建立以县为单位的财政统筹制度，由县级政府对全县的财政开支统筹安排，同时省市两级政府应当对那些划入限制或禁止开发区的县级政府加大财政转移支付力度，保证政府的正常运转。这是主体功能区规划在操作层面的最大困难，当前“吃饭财政”的状况下，这个矛盾必须由省市两级政府甚至中央政府统筹解决，
（四）借助规划对县级政府辖区的工业园区进行科学分类，实现同类产业及上下游产业的聚集，这样既有利于培育壮大产业集群，也有利于建设循环经济，实施清洁生产，可最大程度降低工业废弃物，努力实现工业生产的“零排放”
迄今为止，人类还没有发明工业的零污染、零排放技术，绝大部分工业项目都存在或大或小的污染物排放问题。虽然许多工业的废弃物可以被其它工业利用，但由于工业项目的分布不合理，导致这些废弃物无法利用，不得不向大自然排放，既污染环境，又浪费资源。循环经济与清洁生产是我们目前所能设计出的最好的处理工业废弃物的制度。建议县级政府组建由专家组成的专业机构对本地工业园区进行科学分类，力争实现同类产业和上下游产业在同一园区集聚（有利于培育壮大产业集群），同时通过企业、园区、社会三个层面的循环经济制度设计，化废为宝，把各类工业废弃物转化为可循环利用的资源，建立本地企业之间各类工业废弃物的循环利用机制，形成一个有机的经济生态圈，再辅之以严格的清洁生产制度，力争实现工业生产的零排放。同时工业园区的科学分类还为限制开发区或禁止开发区企业的迁移指明了方向。
（五）借助规划推动县域内人口的自由流动，引导全市人口从限制和禁止开发区向优化和重点开发区集中，大力提高城市化水平，以尽可能少的国土承载尽可能多的人口，减少人类生产活动对环境的影响
根据经济规律，经济资源的聚集地必然是人口的聚集地。规划的实施必然导致以工业为主的第二产业向优化和重点开发区集中，作为第二产业发展结果的第三产业也必然向优化和重点开发区集中，所以规划的实施将使经济资源向优化和重点开发区集中。而城市无疑都处于优化开发区和重点开发区，这为城市化水平的提高提供了契机。建议在县域内打破户籍限制，建立县域内人口的自由流动机制，鼓励人口从限制和禁止开发区向优化和重点开发区集中，大力推进城市化，力争用那些资源承载力强的少部分国土承载大部分人口，尽量减少人类在限制开发区和禁止开发区的活动。如果通过主体功能区规划，用10%的县域国土承载90%的县域人口，这本身就是经济增长方式的巨大转变。
参考文献:
［1］张贵峰.专家称长江边化工企业日排污量堪比黄河水量. ［2010-08-06］.http://news.163.com/10/0806/07/6DCTDITU00014AED.html.
［2］张贵峰. 每年300亿吨 长江能容多少污水？.［2011-11-14日］.http://opinion.dahe.cn/2011/11-14/100941495.html.
［3］星岛环球网.中国二氧化碳排放量全球最多 美国居次席. ［2008-06-17］http://www.stnn.cc/society_focus/200806/t20080617_797035.html.
［4］王力群.报告称去年中国化石燃料二氧化碳排放增加9%. ［2010-06-11］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_55addc610100iwcd.html.
［5］王燕焜. 中国二氧化碳排放量可能在2025-2030年间达到峰值. ［ 2011-04-29］. http://cn.reuters.com/article/commoditiesNews/idCNnCN177574520110429?rpc=311&sp=true.
［6］财经杂志 (北京).“十二五”之变.［2011-03-05］. 02http://focus.news.163.com/11/0305/02/6UBMV4CB00011SM9_2.html.
我国经济增长方式转变面临着越来越大的技术与制度困境，主体功能区规划为解决这个矛盾提供了一种新的视角与框架。应当充分利用这一制度创新推动工业经济资源向优化和重点开发区集中集聚，以县为单位，在集聚区内对各种工业废弃物集中处理，尽可能做到“零排放”，实现我国工业经济增长方式转变。
关键词：主体功能区规划；工业经济增长方式转变；县域经济
转变经济发展方式是十二五规划的主线。但客观而言，自党的十四大提出“两个转变”以来，我国经济增长的粗放特征依旧显著，在某些地区甚至呈现出恶化的趋势。这种严峻形势表现在：“三高一低”项目有增无减，“三废”排放无下降趋势，重大环境污染事件频频发生，经济发展与人自身的矛盾日渐突出。
以水污染为例。调查表明，建国以来总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布局在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。据统计，全国2.1万多家石化企业中，位于长江、黄河沿岸的达1.3万多家。长江水资源保护局前局长翁立达曾说：“全国一半以上的化工企业集中在长江流域。每天进入长江的生活和工业污水相当于一条黄河。”[1]多年前的调查数据就显示，“我国7大水系的26%是五类和劣五类，大小支流几乎全部坏死，80%湖泊的水也全部坏死。”。另据世界自然基金会此前发布的《世界面临最严重危险的10条河流》，长江位列“全球十大最受伤大河”第二位。现在，每年排入长江的污水达到300多亿吨，“如果再不及时保护长江，10年以内长江就可能变成第二条黄河！”[2]
以二氧化碳排放为例。2006年中国的二氧化碳排放量超过美国位居世界第一，世界总排放量276亿吨，中国为67.2亿吨，远超美国的59亿吨。[3]到2009年，中国的二氧化碳排放量不减反增，在全球二氧化碳排放量呈下降状态的情况下，中国的排放量反而增加9%，至75亿吨。第二大排放国美国的化石燃料排放量反而减少6.5%。[4]而且，作为一个发展中国家，我国的二氧化碳仍然呈现继续增长态势。由美国加州劳伦斯伯克利国家实验室的专家撰写的研究成果一份研究报告称，世界上最大的温室气体排放国中国的温室气体排放量可能在2030年前达到峰值。[5]
水污染和二氧化碳排放是一国经济增长粗放的显著标志，造成这个问题的原因主要是工业经济增长方式的过度粗放。但是我国工业经济粗放增长的态势非但没有好转，相反还继续呈恶化趋势。全国工商联和商务部的调研显示，由于人口、土地等资源紧张所引发的产业被动升级已是进行时。然而，以企业为主体的升级换代，在各地方政府强有力的作用之下，亦产生种种扭曲。为继续追求GDP增量，并确保就业形势，一些地方政府竞相通过提供廉价土地、优惠税收政策、牺牲坏境、放宽对工资和社会保障的监督等行政手段，吸引投资建厂。[6]
2010年6月12日国务院常务会议通过了《全国主体功能区规划》，朝野均认为这是解决中国经济增长方式过度“粗放”的治本之策。笔者以为，我国应当抓住国土主体功能区规划这一历史契机，以县为单位，重新布局工业经济，推进工业经济的集中集聚集群发展，实现经济增长方式的根本转变。
一、优化和重点开发区的县级政府将成为经济增长方式转变的基本经济单元
主体功能区规划把我国的国土划分四类，限制和禁止开发区原则上将取消现代经济活动。所谓现代经济主要是指二三产业构成的各种经济形式，其中主要是由工业组成的现代经济。因为人类进入现代社会的主要标志之一就是现代工业的出现，而现代的工业发展固然极大提升了人类的生活水平，但同时由于种种原因，人类还没有办法取消完全吃干榨净各种工业废弃物，于是造成人与自然矛盾的罪魁祸首就是现代工业经济的大发展。所以，主体功能区划分以后，在限制和禁止开发区原则上就不能再发展现代工业。但工业创造着最主要的物质财富，一个国家现代化的标志之一就是现代工业的充分发展。所以中国也不能舍弃工业的发展，在对国土主体功能分区的情况下，我们只有把工业经济向优化开发区和重点开发区转移集中。优化和重点开发区都是适合人类生存和发展的区域，实现现代化就必须把最主要的经济资源向优化和重点开发区集中，使优化开发区和重点开发区成为人类的财富创造中心、人口集聚中心。但是，必须指出的是，四类开发区并非互相排斥、互不兼容，事实上是你中有我、我中有你。禁止开发区内可能有限制开发区，优化开发区内可能有限制和禁止开发区。国家和升级政府层面上的国土主体功能区规划只能是粗线条、轮廓式的，具体到市县层面，由于生态状况的差异，仍然可以对市县境内的国土进行四类功能划分。
工业资源向优化和重点开发区的集中大大缩小了经济增长方式转变的地理范围，大大减轻了政府的治理难度。但如何实现工业经济增长方式在优化和重点开发区的转变，还有一个操作平台问题。笔者以为，建立以县为单位的经济增长方式转变机制就成为落实我国经济增长方式从“粗放” 向“集约”转变的最佳经济单元。这是因为，我国的县级政府除了没有国防、外交等方面的权力外，基本囊括了所有的国家权力，具备准国家性质。在当前我国经济资源配置的主导权被政府掌控的特定国情下，县级政府作为我国经济增长方式转变的基本推动单位具有极佳的合理性。国家层面的优化和重点开发区内的县级政府应当借助国土主体功能区理论对县域国土进行功能区分，把经济活动向优化和重点开发区集中，力促经济增长方式转变。
二、借助规划，以县为单位，推动我国经济增长方式的根本转变
（一）借助规划，实现工业项目的集中连片，避免“村村点火，户户冒烟”的工业发展方式，把大部分国土回归自然或第一、三产业
工业的集聚集中集群发展是经济规律，如世界著名大港荷兰鹿特丹，沿岸100多公里，集中了整个西欧钢铁、粮食加工、造船、汽车和石油化工产业的一半产能。按照国土功能分区的要求，限制或禁止开发区内的工业项目必须转移或关闭。中国改革开放30年一个重要的教训就是资源配置的行政主导，形成了“村村点火，户户冒烟”工业发展模式，对环境、资源产生了巨大的负面影响。以行政区划为单位，地方政府进行着激烈的招商引资竞争，各类工业项目星罗棋布于乡镇村落。由于技术含量、项目规模等原因，镇村工业大多在GDP创造、税收、就业方面的贡献有限，但对环境的破坏、对资源的消耗却非常严重，成为我国经济粗放的重要表现。我国的地理特点决定了大部分国土都属于限制或禁止开发区，优化和重点开发区的地理空间非常有限。为使有限的可利用空间发挥最大效益，应借助国土主体功能区规划，以县为单位，根据资源分布状况，在一县之内设立一到两个经济开发区作为工业项目的聚集地，除了特殊性质的工业项目外，县域内的绝大部分镇村工业向工业园区集中，坚决淘汰“村村点火、户户冒烟”的工业发展模式，大部分乡镇不再发展工业（矿产资源性项目除外），只发展第一、三产业和少部分无污染的第二产业，把绝大部分国土回归自然，保持其生态原貌。
（二）根据所处的功能区，结合实际，为县乡（镇）政府制定差异化的政绩考核标准，摒弃“经济至上”的政绩考核制度，消除经济粗放增长的制度基础
在现行的经济发展模式下，就业、税收、产值主要来自工业。主体功能区规划使那些划入禁止或限制开发区的镇村无法再引进工业项目，因此以GDP为中心的政绩考核制度必须改变。县内的诸乡镇的考核则应根据其所处的国土主体功能区由县级政府实施差异化考核，不同乡镇依据其所处的功能区实施不同的考核标准，有的乡镇主要考核经济指标，有的乡镇则应重点考核生态环保指标，为基层政府设定不同的考核标准，避免政绩考核上的“一刀切”，消除粗放增长的制度基础。
（三）适应主体功能区规划，建立以县为单位的财政统筹制度和转移支付制度，避免某些乡镇因划入限制开发区而陷入财政困难，为限制或禁止开发区提供财政保障，使不同功能区的人们享受同等的公共财政服务，避免因功能区不同导致的贫富不均
主体功能区规划的实施必然导致经济资源向优化开发区和重点开发区集中，从而导致各县市、各乡镇的财政状况厚薄不均，那些划入限制或禁止开发区的乡镇很有可能因为工业萎缩而失去财源。所以必须打破经济资源配置的行政分割，建立财政统筹和转移支付制度。鉴于县域经济在我国经济版图中的重要战略地位，县级政府的财权无疑必须保留，笔者建议撤销乡镇一级的财政，建立以县为单位的财政统筹制度，由县级政府对全县的财政开支统筹安排，同时省市两级政府应当对那些划入限制或禁止开发区的县级政府加大财政转移支付力度，保证政府的正常运转。这是主体功能区规划在操作层面的最大困难，当前“吃饭财政”的状况下，这个矛盾必须由省市两级政府甚至中央政府统筹解决，
（四）借助规划对县级政府辖区的工业园区进行科学分类，实现同类产业及上下游产业的聚集，这样既有利于培育壮大产业集群，也有利于建设循环经济，实施清洁生产，可最大程度降低工业废弃物，努力实现工业生产的“零排放”
迄今为止，人类还没有发明工业的零污染、零排放技术，绝大部分工业项目都存在或大或小的污染物排放问题。虽然许多工业的废弃物可以被其它工业利用，但由于工业项目的分布不合理，导致这些废弃物无法利用，不得不向大自然排放，既污染环境，又浪费资源。循环经济与清洁生产是我们目前所能设计出的最好的处理工业废弃物的制度。建议县级政府组建由专家组成的专业机构对本地工业园区进行科学分类，力争实现同类产业和上下游产业在同一园区集聚（有利于培育壮大产业集群），同时通过企业、园区、社会三个层面的循环经济制度设计，化废为宝，把各类工业废弃物转化为可循环利用的资源，建立本地企业之间各类工业废弃物的循环利用机制，形成一个有机的经济生态圈，再辅之以严格的清洁生产制度，力争实现工业生产的零排放。同时工业园区的科学分类还为限制开发区或禁止开发区企业的迁移指明了方向。
（五）借助规划推动县域内人口的自由流动，引导全市人口从限制和禁止开发区向优化和重点开发区集中，大力提高城市化水平，以尽可能少的国土承载尽可能多的人口，减少人类生产活动对环境的影响
根据经济规律，经济资源的聚集地必然是人口的聚集地。规划的实施必然导致以工业为主的第二产业向优化和重点开发区集中，作为第二产业发展结果的第三产业也必然向优化和重点开发区集中，所以规划的实施将使经济资源向优化和重点开发区集中。而城市无疑都处于优化开发区和重点开发区，这为城市化水平的提高提供了契机。建议在县域内打破户籍限制，建立县域内人口的自由流动机制，鼓励人口从限制和禁止开发区向优化和重点开发区集中，大力推进城市化，力争用那些资源承载力强的少部分国土承载大部分人口，尽量减少人类在限制开发区和禁止开发区的活动。如果通过主体功能区规划，用10%的县域国土承载90%的县域人口，这本身就是经济增长方式的巨大转变。
参考文献:
［1］张贵峰.专家称长江边化工企业日排污量堪比黄河水量. ［2010-08-06］.http://news.163.com/10/0806/07/6DCTDITU00014AED.html.
［2］张贵峰. 每年300亿吨 长江能容多少污水？.［2011-11-14日］.http://opinion.dahe.cn/2011/11-14/100941495.html.
［3］星岛环球网.中国二氧化碳排放量全球最多 美国居次席. ［2008-06-17］http://www.stnn.cc/society_focus/200806/t20080617_797035.html.
［4］王力群.报告称去年中国化石燃料二氧化碳排放增加9%. ［2010-06-11］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_55addc610100iwcd.html.
［5］王燕焜. 中国二氧化碳排放量可能在2025-2030年间达到峰值. ［ 2011-04-29］. http://cn.reuters.com/article/commoditiesNews/idCNnCN177574520110429?rpc=311&sp=true.
［6］财经杂志 (北京).“十二五”之变.［2011-03-05］. 02http://focus.news.163.com/11/0305/02/6UBMV4CB00011SM9_2.html.