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摘 要：随着我国城镇化的发展，大量的基础建设需要更多的土地供应，特别是在农村的城镇化过程中，限于我国法律的规定，人为将农村城镇化过程的土地需求与征地进行捆绑，造成了城镇化用地必须经过征地得以解决的认识误区，实际上土地的所有权与使用权可以分离，而征地只能严格适用于基于公共利益需要而改变农村土地所有权的情况，因此其他农村用地则需要通过使用权的过渡进行改变，在农村城镇化过程中，因对这两种情况进行区别对待。
关键词：城镇化；征地；土地所有权
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0133-03
党的十八大提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业化现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”[1]首次明确了城镇化在我国现阶段的重要作用，同时也掀起了与城镇化相关问题的探讨与讨论的热潮，在探索城镇化合法合理的发展过程中，征地问题与城镇化因为理解误差有着剪不清、理还乱的关系，特别是在农村城镇化过程中，因为征地而导致群体事件时有发生。本文试图通过城镇化与农村土地征收关系的梳理，寻求二者的结合点与临界点，探求二者在法律关系上的独立性，帮助人们走出认识误区，进而促进我国农村城镇化的健康发展，维护农民的合法权益。
一、农村城镇化与征地捆绑的困惑的法律表现
改革开放以来，我国的经济社会发生了翻天覆地的变化，有学者曾指出这种变革主要有三项：第一项是农村的改革，耕地的集体所有、集体使用改为集体所有、农户使用；第二项是建设用地使用关系的改革，把过去国家的土地、国家出钱盖房分配给干部职工使用，改为地方政府将国有土地出让给企业建房；第三项是资金使用关系的改革，有原来的无偿使用拨款改为通过银行发放贷款，即采取融资的方式[2]。不难看出，在改革开放三十多年以来，土地方面的改革一直是整个改革所面对的重点，特别是在城镇化战略提出以后，关于土地使用与城镇化健康发展之间的关系便成为热议的话题。在众多的讨论中，大多数人都机械地认为在农村城镇化的过程中要改变农村土地的用途必须经过政府的征收行为，才能获得法律上的支撑，而忽视二者之间的相互独立性，因此必须解决农村城镇化过程中用地与征地之间的法律关系。
（一）农村城镇化概念界定
农村城镇化，即城镇化在农村的现实表现。具体而言就是农村的生产要素与经济活动向城镇转移集中的过程，是由传统的农业社会向现代的城市会化转变的过程，是经济发展的必然结果。其有三层含义：一是农民市民化，人口规模扩大；二是农业用地转化为非农用地；三是农村产业转化为城镇工业和服务业[3]。
作为农村最主要的生产要素——土地成为了农村城镇化过程中最重要的资源。可以说，农村的城镇化正是伴随着农村土地的城镇化所开展的，所谓农村土地城镇化就是农村土地的所有权或使用权改变为现代城镇化服务的过程，其有两个方面的具体表现：其一是土地所有权性质的改变，由农村集体所有的性质改变成为国家所有；其二是土地使用权的改变，由农业用地改变成为城镇建设用地。
（二）农村城镇化与征地捆绑困惑的法律表现
农村城镇化需要大量的建设用地，而我国法律对土地使用持以高压管制的态度，因此造成了土地的供需矛盾，而法律上的强制规定，给人们造成了农村城镇化用地必须经过征地制度才能得以实现这一困惑，这一困惑在法律上集中体现为对土地“所有权”与“使用权”限制。
1.農村土地“所有权”变更的根本性限制——形成困惑
我国《宪法》第10条明确规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。就从根本大法的地位上确立我国土地制度的二元结构，从法律上规定城市土地与农村土地所有权的不同对待，二者严格区分。同时，规定了农村土地集体所有要变更为国家所有，唯一途径就是通过土地征收制度，因此造成了农村城镇化必须要通过征地制度改变土地的所有权主体才能进行城镇化建设利用这一困惑。
2.农村土地“使用权”变更的原则性限制——加深困惑
我国《物权法》第124条规定：农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。同时第152条规定了宅基地使用权，所以这里所讲的农村土地“使用权”实质上就是农村的土地承包经营权与宅基地使用权，与我国城市土地建设用地使用权进行对应。
《土地管理法》作为我国土地管理的基本法律，分别于第3条和第4条规定了我国土地的基本国策和土地用途管制度①，同时第63条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。这就从法律上切断了农村土地“使用权“自由转让的路径。当然我国除《物权法》、《土地管理法》外仍然还有很多关于土地管理与利用的法律、法规都对农村土地的“使用权”做出了规定，但无外乎都体现出了对农村土地“使用权”的高压管制态度。
在农村土地“所有权”变更规定的根本性限制造成了农村城镇化与征地制度捆绑的困惑的基础上，我国保护耕地的基本国策以及我国土地管理部门的高压管制态度进一步加深了这种困惑，笔者认为我国关于农村土地“使用权”变更的法律规定基本围绕着“保护耕地”这一原则进行设置，对农村土地“使用权”变更的限制是加深农村城镇化与征地制度捆绑困惑的主要原因。
二、农村城镇化与征地捆绑困惑的破解——农村土地“所有权”和“使用权”区别对待
在农村城镇化的过程当中，伴随着相关建设，土地需求量大增，在我国土地利用严格管制的形势下，这必然造成了农村城镇化的巨大阻力，有人提出在现有的法律制度内，改变农村土地的相关用途，必须通过国家的强制征收程序才能合法。但是在现实的过程中，我们看到的是基于法律规定而进行的征收常常造成被征农地农民的激烈反抗，其中原因值得深思，这其中有一重要原因就是忽视了法律规定的内涵，将农村城镇化与农村征地机械进行捆绑，对农村城镇化与农村征地之间的联系进行了错误的认识。笔者认为，在农村城镇化过程中，对土地这一最重要的生产要素的城镇化必须进行区别对待，区分农村土地所有权与使用权变化的不同情形进行不同的制度设计。 （一）土地所有权的变更
我国《宪法》第10条第1款这样规定：城市的土地属于国家所有。接着第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。宪法作为我国根本大法的从根本上确立我国城乡土地所有制的二元结构，从此在以后关于土地方面的法律法规也遵循城市土地国家所有，农村土地集体所有这一原则。同时《宪法》在第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这样就为农村土地集体所有变化为城市国家所有提供了途径，加之我国法律对农村土地用途的高压管制，例如我国《土地管理法》第63条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。因此有学者基于此指出农村土地变成城市土地，唯一手段就是以国家为主体进行土地征收[4]，然后对于征收的土地进行市场化的运作，从而实现其权属与用途的变更，实现农村土地的城镇化。
值得注意的是，虽然通过征地可以改变农村土地的权利归属，进而通过所有权改变土地用途，从而铺平农村土地进行城镇化建设的法律障碍，但是却严重忽视了土地征收必须符合公共利益这一强制要求，在城镇化建设过程中，大量的需地是来自与商业、工业、娱乐等建设用地，很难说这些需地都是为了公共利益②。因此笔者认为，即使为了农村城镇化的快速发展，而机械地运用法律规定，强制对农村土地实行征收，表面上是符合法律的规定，但实质上由于城镇化建设需地的用途，导致对征地合法性产生疑问。而且机械地统一将农村城镇化与征地挂钩，将政府作为这一行为的唯一合法主体，也容易导致政府滥用征地权与民争利，导致农民权益的侵害与丧失。因此应该明确在农村城镇化过程中对于与公共利益相关的建设用地可以在我国征地制度的框架内进行土地所有权的变更进而利用，但是对于非公益目的进行的城镇化建设则必须进行有效地限制，绝不能打着城镇化的旗号通过征地制度对农村土地资源进行变相掠夺。
（二）土地使用权的变更
在我国城镇化的过程中，大量的土地用于修建住宅、商业区、娱乐设施等，绝大多数带有明显的商业目的，而我国《宪法》所划分的城乡土地所有制二元结构及其他关于农村土地管理的基本法律所持的严控态度切断了农村土地商业化的可能①，同时，正如上文所述，这种在城镇化过程中基于非公益目的的土地使用时不能用土地征收制度进行强制征收，这就造成了农村城镇化建设用地实际需求量大与法律限制供应量小之间的巨大矛盾，限制我國农村的城镇化进程。
实质上对于这种土地的使用，有学者已经指出土地所谓的国家所有只是一种名义所有权，土地使用权实际上属于特定个人、企事业单位、政府机构，街道、广场等使用权不隶属于特定主体的公地则由政府“托管”[5]。因此应该明确土地的“所有权”与“使用权”是可以分离的，基于公民的合法财产不受侵犯，具有财产性质的土地使用权应该得到应有的尊重与保护，在农村这种土地的使用权集中表现为农民的承包经营权，所以在农村城镇化进程中对于商业目的需要用地时，可以通过市场交易机制实现农村土地使用用途的变更，但是由于农村土地关系到我国土地政策以及粮食安全，这种土地用途的变更也应有必要的限制。
农村城镇化过程中，必然需要大量土地进行建设，在对农村土地进行变更的时候，应区别对待，区分是“权属”的变更还是“用途”的变更。对于“权属”即土地所有权的变更，必须坚持公共利益这一标准合法进行征收，例如城镇化过程中的交通建设、学校、医院等用地可通过法律赋予政府的征收权得以实现；而大量非公益目的而需要土地的“用途”变更的城镇化建设，则需要变更农村土地使用权得以实现。
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2013：20.
[2]梁慧星.中国民事立法评说：民法典、物权法、侵权责任法[M].北京：法律出版社，2010：94.
[3]江振东.农村土地产权与征收补偿问题研究[M].北京：人民出版社，2008：25.
[4]刘辉.浅析中国农村土地征收补偿问题及对策—基于土地城镇化视角的分析[J].十堰技术学院学报，2012，（5）：26-30.
[5]张千帆.城市土地“国家所有”的困惑与消解[J].中国法学，2012，（3）：190.
关键词：城镇化；征地；土地所有权
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0133-03
党的十八大提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业化现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”[1]首次明确了城镇化在我国现阶段的重要作用，同时也掀起了与城镇化相关问题的探讨与讨论的热潮，在探索城镇化合法合理的发展过程中，征地问题与城镇化因为理解误差有着剪不清、理还乱的关系，特别是在农村城镇化过程中，因为征地而导致群体事件时有发生。本文试图通过城镇化与农村土地征收关系的梳理，寻求二者的结合点与临界点，探求二者在法律关系上的独立性，帮助人们走出认识误区，进而促进我国农村城镇化的健康发展，维护农民的合法权益。
一、农村城镇化与征地捆绑的困惑的法律表现
改革开放以来，我国的经济社会发生了翻天覆地的变化，有学者曾指出这种变革主要有三项：第一项是农村的改革，耕地的集体所有、集体使用改为集体所有、农户使用；第二项是建设用地使用关系的改革，把过去国家的土地、国家出钱盖房分配给干部职工使用，改为地方政府将国有土地出让给企业建房；第三项是资金使用关系的改革，有原来的无偿使用拨款改为通过银行发放贷款，即采取融资的方式[2]。不难看出，在改革开放三十多年以来，土地方面的改革一直是整个改革所面对的重点，特别是在城镇化战略提出以后，关于土地使用与城镇化健康发展之间的关系便成为热议的话题。在众多的讨论中，大多数人都机械地认为在农村城镇化的过程中要改变农村土地的用途必须经过政府的征收行为，才能获得法律上的支撑，而忽视二者之间的相互独立性，因此必须解决农村城镇化过程中用地与征地之间的法律关系。
（一）农村城镇化概念界定
农村城镇化，即城镇化在农村的现实表现。具体而言就是农村的生产要素与经济活动向城镇转移集中的过程，是由传统的农业社会向现代的城市会化转变的过程，是经济发展的必然结果。其有三层含义：一是农民市民化，人口规模扩大；二是农业用地转化为非农用地；三是农村产业转化为城镇工业和服务业[3]。
作为农村最主要的生产要素——土地成为了农村城镇化过程中最重要的资源。可以说，农村的城镇化正是伴随着农村土地的城镇化所开展的，所谓农村土地城镇化就是农村土地的所有权或使用权改变为现代城镇化服务的过程，其有两个方面的具体表现：其一是土地所有权性质的改变，由农村集体所有的性质改变成为国家所有；其二是土地使用权的改变，由农业用地改变成为城镇建设用地。
（二）农村城镇化与征地捆绑困惑的法律表现
农村城镇化需要大量的建设用地，而我国法律对土地使用持以高压管制的态度，因此造成了土地的供需矛盾，而法律上的强制规定，给人们造成了农村城镇化用地必须经过征地制度才能得以实现这一困惑，这一困惑在法律上集中体现为对土地“所有权”与“使用权”限制。
1.農村土地“所有权”变更的根本性限制——形成困惑
我国《宪法》第10条明确规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。就从根本大法的地位上确立我国土地制度的二元结构，从法律上规定城市土地与农村土地所有权的不同对待，二者严格区分。同时，规定了农村土地集体所有要变更为国家所有，唯一途径就是通过土地征收制度，因此造成了农村城镇化必须要通过征地制度改变土地的所有权主体才能进行城镇化建设利用这一困惑。
2.农村土地“使用权”变更的原则性限制——加深困惑
我国《物权法》第124条规定：农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。同时第152条规定了宅基地使用权，所以这里所讲的农村土地“使用权”实质上就是农村的土地承包经营权与宅基地使用权，与我国城市土地建设用地使用权进行对应。
《土地管理法》作为我国土地管理的基本法律，分别于第3条和第4条规定了我国土地的基本国策和土地用途管制度①，同时第63条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。这就从法律上切断了农村土地“使用权“自由转让的路径。当然我国除《物权法》、《土地管理法》外仍然还有很多关于土地管理与利用的法律、法规都对农村土地的“使用权”做出了规定，但无外乎都体现出了对农村土地“使用权”的高压管制态度。
在农村土地“所有权”变更规定的根本性限制造成了农村城镇化与征地制度捆绑的困惑的基础上，我国保护耕地的基本国策以及我国土地管理部门的高压管制态度进一步加深了这种困惑，笔者认为我国关于农村土地“使用权”变更的法律规定基本围绕着“保护耕地”这一原则进行设置，对农村土地“使用权”变更的限制是加深农村城镇化与征地制度捆绑困惑的主要原因。
二、农村城镇化与征地捆绑困惑的破解——农村土地“所有权”和“使用权”区别对待
在农村城镇化的过程当中，伴随着相关建设，土地需求量大增，在我国土地利用严格管制的形势下，这必然造成了农村城镇化的巨大阻力，有人提出在现有的法律制度内，改变农村土地的相关用途，必须通过国家的强制征收程序才能合法。但是在现实的过程中，我们看到的是基于法律规定而进行的征收常常造成被征农地农民的激烈反抗，其中原因值得深思，这其中有一重要原因就是忽视了法律规定的内涵，将农村城镇化与农村征地机械进行捆绑，对农村城镇化与农村征地之间的联系进行了错误的认识。笔者认为，在农村城镇化过程中，对土地这一最重要的生产要素的城镇化必须进行区别对待，区分农村土地所有权与使用权变化的不同情形进行不同的制度设计。 （一）土地所有权的变更
我国《宪法》第10条第1款这样规定：城市的土地属于国家所有。接着第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。宪法作为我国根本大法的从根本上确立我国城乡土地所有制的二元结构，从此在以后关于土地方面的法律法规也遵循城市土地国家所有，农村土地集体所有这一原则。同时《宪法》在第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这样就为农村土地集体所有变化为城市国家所有提供了途径，加之我国法律对农村土地用途的高压管制，例如我国《土地管理法》第63条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。因此有学者基于此指出农村土地变成城市土地，唯一手段就是以国家为主体进行土地征收[4]，然后对于征收的土地进行市场化的运作，从而实现其权属与用途的变更，实现农村土地的城镇化。
值得注意的是，虽然通过征地可以改变农村土地的权利归属，进而通过所有权改变土地用途，从而铺平农村土地进行城镇化建设的法律障碍，但是却严重忽视了土地征收必须符合公共利益这一强制要求，在城镇化建设过程中，大量的需地是来自与商业、工业、娱乐等建设用地，很难说这些需地都是为了公共利益②。因此笔者认为，即使为了农村城镇化的快速发展，而机械地运用法律规定，强制对农村土地实行征收，表面上是符合法律的规定，但实质上由于城镇化建设需地的用途，导致对征地合法性产生疑问。而且机械地统一将农村城镇化与征地挂钩，将政府作为这一行为的唯一合法主体，也容易导致政府滥用征地权与民争利，导致农民权益的侵害与丧失。因此应该明确在农村城镇化过程中对于与公共利益相关的建设用地可以在我国征地制度的框架内进行土地所有权的变更进而利用，但是对于非公益目的进行的城镇化建设则必须进行有效地限制，绝不能打着城镇化的旗号通过征地制度对农村土地资源进行变相掠夺。
（二）土地使用权的变更
在我国城镇化的过程中，大量的土地用于修建住宅、商业区、娱乐设施等，绝大多数带有明显的商业目的，而我国《宪法》所划分的城乡土地所有制二元结构及其他关于农村土地管理的基本法律所持的严控态度切断了农村土地商业化的可能①，同时，正如上文所述，这种在城镇化过程中基于非公益目的的土地使用时不能用土地征收制度进行强制征收，这就造成了农村城镇化建设用地实际需求量大与法律限制供应量小之间的巨大矛盾，限制我國农村的城镇化进程。
实质上对于这种土地的使用，有学者已经指出土地所谓的国家所有只是一种名义所有权，土地使用权实际上属于特定个人、企事业单位、政府机构，街道、广场等使用权不隶属于特定主体的公地则由政府“托管”[5]。因此应该明确土地的“所有权”与“使用权”是可以分离的，基于公民的合法财产不受侵犯，具有财产性质的土地使用权应该得到应有的尊重与保护，在农村这种土地的使用权集中表现为农民的承包经营权，所以在农村城镇化进程中对于商业目的需要用地时，可以通过市场交易机制实现农村土地使用用途的变更，但是由于农村土地关系到我国土地政策以及粮食安全，这种土地用途的变更也应有必要的限制。
农村城镇化过程中，必然需要大量土地进行建设，在对农村土地进行变更的时候，应区别对待，区分是“权属”的变更还是“用途”的变更。对于“权属”即土地所有权的变更，必须坚持公共利益这一标准合法进行征收，例如城镇化过程中的交通建设、学校、医院等用地可通过法律赋予政府的征收权得以实现；而大量非公益目的而需要土地的“用途”变更的城镇化建设，则需要变更农村土地使用权得以实现。
参考文献：
[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2013：20.
[2]梁慧星.中国民事立法评说：民法典、物权法、侵权责任法[M].北京：法律出版社，2010：94.
[3]江振东.农村土地产权与征收补偿问题研究[M].北京：人民出版社，2008：25.
[4]刘辉.浅析中国农村土地征收补偿问题及对策—基于土地城镇化视角的分析[J].十堰技术学院学报，2012，（5）：26-30.
[5]张千帆.城市土地“国家所有”的困惑与消解[J].中国法学，2012，（3）：190.