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摘 要：随着我国公民意识的逐步觉醒，社会组织在我国社会管理过程中所发挥的作用越来越大。为建设我国社会管理新格局，创新社会管理模式，必须重视对社会组织的科学管理。因此，我们必须在社会组织管理过程中为其创造良好的制度和政策环境，努力发展和培育社会组织，并且进行合理的监管。
关键词：社会组织；管理；对策
当前，我国正逐步形成"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"[1]，"社会协同"主要是指社会组织在社会管理中发挥协同作用，在我国各项改革的新形势下，对社会组织善加利用，对改善社会管理、促进社会组织在协调社会关系、规范社会行为、调节社会矛盾等方面有着积极的作用。我国的社会组织所涉及的范围比较广泛，其含义和特点及作用具有一定的中国特色。改革开放以来，社会组织在我国经历了不同时期的发展，新时期社会组织在我国主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会等三类法人组织。
一、当前我国社会组织管理的现状及问题
在行政管理体制改革深入的新形势下，社会监督和社会组织自律的格局逐步形成，社会组织已经在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等方面都显示出越来越重要的作用。但是社会组织管理过程中的问题也日益凸显。
（一）政府对社会组织的管理
1、政府越来越重视社会组织的作用
改革开放以来，我国政府对社会组织的关注程度逐渐提高，一是初步建立了法律法规框架，《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规的相继出台，为我国社会组织发展提供了基本的法律保障。二是改革的深入，使得社会组织有了更好的发展环境。经济体制改革为社会创造出更多更新的经济和社会力量，为社会组织发展提供了必要的资源保证。政治体制改革围绕"分权化"改革进行，使不同层次政府部门在公共事务管理和公共服务中，相关权力、责任不断向市场组织和公共社会转移。
2、政府对社会组织的管理存在缺陷
一是体制束缚过度，受"双重管理体制"的影响[2]，社会组织的准入门槛较高，同时登记管理机关和业务主管单位在申请登记的审查、年度检查、违反有关条例规定的查处等方面进行重复工作。二是管理上具有很强的政治性，我国"强政府、弱社会"的观念由来已久，虽然政府在积极转变职能，但是对社会组织的管理上仍然过多，使其缺乏相对独立性。三是对社会组织的支持不够，社会组织主要源于民间，在筹资和资金使用上存在许多不完善的地方，但是我国对社会组织的融资和税收优惠政策却相对较少。四是监督体制不够完善，"双监督责任"导致对社会组织的监督出现责任分散和责任推卸现象。在双重管理体制下，登记管理机关和业务主管部门共同承担对社会组织的监管责任。在实际监督中，监督的力度不平衡，前者监管力量不足，后者由于在履行监管职责时不得收费而监管动力不足，使责任分担变成了责任分散、责任推卸。[3]
（二）社会组织自身的管理
1、社会组织自身管理的优势
作为我国社会管理多元主体中不可或缺的主体之一，社会组织一是具有数量上的优势。据统计根据民政部门的统计，截至2010年底，全国依法登记的社会组织共44万家，此外尚有24万家在各级民政部门备案的城乡社区社会组织，以及大量未登记但以社会组织名义活动的"草根组织"和在华活动的境外社会组织。据调研估计，全国各类社会组织的总数，应当在300万家以上。[4]二是具有强大的整合优势。社会组织的各种规章制度对组织成员形成约束，可以使组织成员的活动相互配合、协调一致，把分散的个体整合为一个新的强大的集体，产生强大的整体合力。
2、社会组织自身管理问题较多
一是多数社会组织缺乏完善的规章制度，一些社会组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重，这种管理模式在影响社会组织职能履行的同时，还为个别人利用管理漏洞，贪污、侵占、挪用社会组织的资产留下隐患。二是内部管理机制不够健全，有些社会组织内部管理松散，特别是在财务管理方面，存在着印章管理混乱，财务不公开、不透明，缺乏财务审计等问题。三是专业化程度较低，由于资金、人才、管理制度等多方面原因的影响，我国真正有影响力的社会组织不多，大部分社会组织专业化程度仍比较低，仅能满足小范围的自娱自乐式的需求，而较大范围内的社会服务能力不足。
二、创新社会组织管理的对策思考
社会组织是社会建设的重要主体，是党和政府联系群众的桥梁纽带和管理社会的参谋助手，这一看法已经成为社会共识。[5]在新形势下，创新社会组织管理的思维，用全新的手段和模式来管理社会组织。
（一）营造良好的制度和政策环境
1、改革双头管理，简化管理程序
为了改革长期以来对社会组织的"归口管理，双重负责"管理体制，一是可以简化登记手续，采用社会组织登记和备案的方式，各类社会组织的重大活动，如大型学术交流会、年会、重大活动等，要报登记机关备案。"所谓备案，是指对在经济社会发展中应运而生的具有社会团体、民办非企业单位基本特征的社会组织，进行基本信息的登记，认可其存在的合法形式。"[6]二是降低和减少繁琐的社会组织的门槛，减少审批关卡，对于具有限定活动领域、资金规模、会员人数等特定条件的社会组织搭建登记认可平台，实行强制性的登记许可制度，对于特定公共服务和社会公益领域的社会组织实行更加严格的法人认定制度，为社会组织的发展创造更好的制度环境。[7]
2、扩大优惠和购买范围，提供更多的政策支持
鉴于社会组织自身存在的局限性，政府需要按照力度更大、范围更广的原则，给予公益性、行业性、枢纽型、支持型社会组织更多的政策支持。一是要在其资金方面加大支持力度，通过扩大资助面、按成果分类进行不同程度的经费资助，通过严格细化落实免税政策，为社会组织发展提供更广的发展空间。二是要建立更广泛的政府购买服务机制，将更多职能转移给运营规范、服务过关的社会组织，充分调动其积极性。着手建立起"政府采购、定项委托、合同管理、集中支付"的公共服务方式，重点向行业协会、行业商会从事的政府转移项目、社区公共服务项目等领域购买服务，由政府支付相应的服务费用。 3、提供专业性指导，明确发展方向
政府需要发挥其宏观协调的作用，从社会管理的宏观视角着手，对注册的和尚在形成过程中的社会组织进行专业性的指导，鼓励民办非企业单位在教、科、文、卫等领域兴办；增强行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能的服务性指导；促进和规范各类公益性基金会的发展。另外，要为申请成立的社会组织开设绿色通道，提供政策咨询、业务指导和初步资格审查等服务。
4、注重能力培养，提高自主管理能力
政府要建立为社会组织提供发展规划、能力建设、项目培育、法律咨询、财务托管、人力资源支撑的机构，着重提高社会组织的各项能力。首先要帮助其提高自主筹资能力，鼓励社会组织自觉接受社会监督，拓展筹资来源。其次要强化其合作能力，在加强政府与社会组织合作的同时，为其提供更多的合作平台。再次要提高社会组织的人力资源管理能力。
（二）完善对社会组织的监督和评估
1、完善法律法规建设
在法律规范上，要加快修订完善社会组织的相关法律法规，建立依法管理和分类管理的法律框架，提高社会组织管理的规范性。一是要适应依法行政的要求，逐步规范对社会组织监督管理的法治秩序，在完善宪法和法律对社会组织的规定的同时，注重社会组织管理基本法的建设，提高社会组织的地位，对社会组织提供法律层面的保障。二是要明确各类组织的法律地位以及其权利和义务，在对社会之进行科学分类的基础上，"建立有关社会组织的组织管理、财务及收支管理、募捐与捐助、评价与监督等方面的法律法规"[8]，完善规范社会组织的行为、机构、治理和管理体制的条例和规章制度。
2、开展多种监督方式
一是要拓展政府监管方式，严格依法行政。强化重大活动报告制度、现场监督制度、专项整治行动、等级评估制度和达标评比备案制度的建设。同时，要通过完善内部治理，严厉打击违法违规活动的非法组织，维护合法社会组织的利益。引导社会组织规范化运作，形成部门监管的合力。二是要建立信息公开制度，加强社会监督。通过增加社会组织的透明度，创新社会组织监督管理、行业协会清理整顿方式，遏制不法行为，提高资源利用度，推动社会组织自律，促进社会组织能力建设和诚信建设。
3、进行绩效和分类评估
由于社会组织在我国日益呈现出多样化复杂性的特点，对其进行管理也要具有针对性。通过科学的考证和规范化的操作，针对不同社会组织进行分类管理和评估，民政部部长李学举曾指出，要"健全组织，要讲分类指导。根据社会组织的不同种类、不同特点和不同作用，围绕人民群众的迫切需要，突出重点、分类发展。"[9]民政部于2007年8月发布了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》，对开展民间组织评估工作的意义、基本要求以及开展方式都做了规定，同时还针对不同性质的民间组织特点，分别制定了行业性、公益性、学术性、联合性、基金会组织的评估指标体系以及民办非企业单位诚信评估指标体系，初步建立了对民间组织开展评估的体制框架。因此，可参照新颁布实施的社会组织分类标准，根据相关专家的意见，按社会组织属性、功能、发展前景等进行评估、合理布局。此外，还可以通过建立第三方评估机制，[10]利用专业机构对社会组织进行评估，严格社会组织的退出机制，促进社会组织严格自律，提升管理素质和服务能力。
参考文献：
[1]胡锦涛.在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话[].人民日报,2010-10-25.
[2]刘求实,王名.改革开放以来我国民间组织的发展及其社会基础[].公共行政评论,2009,(3).
[3]杨群红.加强社会组织建设促进社会组织发展[J].中共山西省委党校学报,2011,(4).
[4]王名.发展社会组织开创社会管理新局面[J].经济界,2011,(2).
[5]高成运.社会组织管理改革四题[J].社团管理研究,2011,(12).
[6]刘卫.城乡基层社会组织发展和管理体制研究[EB/OL].中国社会组织网,http://www.chinanpo.gov.cn/index.html,[2009-01-18].
[7]王名.改革中国民间组织监管体制的建议[J].中国改革,2005,(11).
[8]张萃萍.当前我国社会组织存在的问题及对策思考[J].求实,2010,(3).
[9]李学举.用十七大精神统一思想充分发挥社会组织在现代化建设中的重要作用[EB/OL].中华人民共和国民政部网站,http://www.mca.gov.cn/,[2007-11-21].
[10]王春英.浅议我国NGO管理中的第三方评估机制[J].学会,2009,(6).
作者简介：盖宏伟（1965-），男，黑龙江齐齐哈尔人，燕山大学文法学院，副教授，硕士研究生导师，管理学硕士，主要从事行政组织理论与实践问题研究；张婷婷（1988-），女，山东滨州人，燕山大学文法学院，2011级行政管理硕士研究生，主要从事行政组织理论与实践问题研究。
关键词：社会组织；管理；对策
当前，我国正逐步形成"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"[1]，"社会协同"主要是指社会组织在社会管理中发挥协同作用，在我国各项改革的新形势下，对社会组织善加利用，对改善社会管理、促进社会组织在协调社会关系、规范社会行为、调节社会矛盾等方面有着积极的作用。我国的社会组织所涉及的范围比较广泛，其含义和特点及作用具有一定的中国特色。改革开放以来，社会组织在我国经历了不同时期的发展，新时期社会组织在我国主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会等三类法人组织。
一、当前我国社会组织管理的现状及问题
在行政管理体制改革深入的新形势下，社会监督和社会组织自律的格局逐步形成，社会组织已经在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等方面都显示出越来越重要的作用。但是社会组织管理过程中的问题也日益凸显。
（一）政府对社会组织的管理
1、政府越来越重视社会组织的作用
改革开放以来，我国政府对社会组织的关注程度逐渐提高，一是初步建立了法律法规框架，《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规的相继出台，为我国社会组织发展提供了基本的法律保障。二是改革的深入，使得社会组织有了更好的发展环境。经济体制改革为社会创造出更多更新的经济和社会力量，为社会组织发展提供了必要的资源保证。政治体制改革围绕"分权化"改革进行，使不同层次政府部门在公共事务管理和公共服务中，相关权力、责任不断向市场组织和公共社会转移。
2、政府对社会组织的管理存在缺陷
一是体制束缚过度，受"双重管理体制"的影响[2]，社会组织的准入门槛较高，同时登记管理机关和业务主管单位在申请登记的审查、年度检查、违反有关条例规定的查处等方面进行重复工作。二是管理上具有很强的政治性，我国"强政府、弱社会"的观念由来已久，虽然政府在积极转变职能，但是对社会组织的管理上仍然过多，使其缺乏相对独立性。三是对社会组织的支持不够，社会组织主要源于民间，在筹资和资金使用上存在许多不完善的地方，但是我国对社会组织的融资和税收优惠政策却相对较少。四是监督体制不够完善，"双监督责任"导致对社会组织的监督出现责任分散和责任推卸现象。在双重管理体制下，登记管理机关和业务主管部门共同承担对社会组织的监管责任。在实际监督中，监督的力度不平衡，前者监管力量不足，后者由于在履行监管职责时不得收费而监管动力不足，使责任分担变成了责任分散、责任推卸。[3]
（二）社会组织自身的管理
1、社会组织自身管理的优势
作为我国社会管理多元主体中不可或缺的主体之一，社会组织一是具有数量上的优势。据统计根据民政部门的统计，截至2010年底，全国依法登记的社会组织共44万家，此外尚有24万家在各级民政部门备案的城乡社区社会组织，以及大量未登记但以社会组织名义活动的"草根组织"和在华活动的境外社会组织。据调研估计，全国各类社会组织的总数，应当在300万家以上。[4]二是具有强大的整合优势。社会组织的各种规章制度对组织成员形成约束，可以使组织成员的活动相互配合、协调一致，把分散的个体整合为一个新的强大的集体，产生强大的整体合力。
2、社会组织自身管理问题较多
一是多数社会组织缺乏完善的规章制度，一些社会组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重，这种管理模式在影响社会组织职能履行的同时，还为个别人利用管理漏洞，贪污、侵占、挪用社会组织的资产留下隐患。二是内部管理机制不够健全，有些社会组织内部管理松散，特别是在财务管理方面，存在着印章管理混乱，财务不公开、不透明，缺乏财务审计等问题。三是专业化程度较低，由于资金、人才、管理制度等多方面原因的影响，我国真正有影响力的社会组织不多，大部分社会组织专业化程度仍比较低，仅能满足小范围的自娱自乐式的需求，而较大范围内的社会服务能力不足。
二、创新社会组织管理的对策思考
社会组织是社会建设的重要主体，是党和政府联系群众的桥梁纽带和管理社会的参谋助手，这一看法已经成为社会共识。[5]在新形势下，创新社会组织管理的思维，用全新的手段和模式来管理社会组织。
（一）营造良好的制度和政策环境
1、改革双头管理，简化管理程序
为了改革长期以来对社会组织的"归口管理，双重负责"管理体制，一是可以简化登记手续，采用社会组织登记和备案的方式，各类社会组织的重大活动，如大型学术交流会、年会、重大活动等，要报登记机关备案。"所谓备案，是指对在经济社会发展中应运而生的具有社会团体、民办非企业单位基本特征的社会组织，进行基本信息的登记，认可其存在的合法形式。"[6]二是降低和减少繁琐的社会组织的门槛，减少审批关卡，对于具有限定活动领域、资金规模、会员人数等特定条件的社会组织搭建登记认可平台，实行强制性的登记许可制度，对于特定公共服务和社会公益领域的社会组织实行更加严格的法人认定制度，为社会组织的发展创造更好的制度环境。[7]
2、扩大优惠和购买范围，提供更多的政策支持
鉴于社会组织自身存在的局限性，政府需要按照力度更大、范围更广的原则，给予公益性、行业性、枢纽型、支持型社会组织更多的政策支持。一是要在其资金方面加大支持力度，通过扩大资助面、按成果分类进行不同程度的经费资助，通过严格细化落实免税政策，为社会组织发展提供更广的发展空间。二是要建立更广泛的政府购买服务机制，将更多职能转移给运营规范、服务过关的社会组织，充分调动其积极性。着手建立起"政府采购、定项委托、合同管理、集中支付"的公共服务方式，重点向行业协会、行业商会从事的政府转移项目、社区公共服务项目等领域购买服务，由政府支付相应的服务费用。 3、提供专业性指导，明确发展方向
政府需要发挥其宏观协调的作用，从社会管理的宏观视角着手，对注册的和尚在形成过程中的社会组织进行专业性的指导，鼓励民办非企业单位在教、科、文、卫等领域兴办；增强行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能的服务性指导；促进和规范各类公益性基金会的发展。另外，要为申请成立的社会组织开设绿色通道，提供政策咨询、业务指导和初步资格审查等服务。
4、注重能力培养，提高自主管理能力
政府要建立为社会组织提供发展规划、能力建设、项目培育、法律咨询、财务托管、人力资源支撑的机构，着重提高社会组织的各项能力。首先要帮助其提高自主筹资能力，鼓励社会组织自觉接受社会监督，拓展筹资来源。其次要强化其合作能力，在加强政府与社会组织合作的同时，为其提供更多的合作平台。再次要提高社会组织的人力资源管理能力。
（二）完善对社会组织的监督和评估
1、完善法律法规建设
在法律规范上，要加快修订完善社会组织的相关法律法规，建立依法管理和分类管理的法律框架，提高社会组织管理的规范性。一是要适应依法行政的要求，逐步规范对社会组织监督管理的法治秩序，在完善宪法和法律对社会组织的规定的同时，注重社会组织管理基本法的建设，提高社会组织的地位，对社会组织提供法律层面的保障。二是要明确各类组织的法律地位以及其权利和义务，在对社会之进行科学分类的基础上，"建立有关社会组织的组织管理、财务及收支管理、募捐与捐助、评价与监督等方面的法律法规"[8]，完善规范社会组织的行为、机构、治理和管理体制的条例和规章制度。
2、开展多种监督方式
一是要拓展政府监管方式，严格依法行政。强化重大活动报告制度、现场监督制度、专项整治行动、等级评估制度和达标评比备案制度的建设。同时，要通过完善内部治理，严厉打击违法违规活动的非法组织，维护合法社会组织的利益。引导社会组织规范化运作，形成部门监管的合力。二是要建立信息公开制度，加强社会监督。通过增加社会组织的透明度，创新社会组织监督管理、行业协会清理整顿方式，遏制不法行为，提高资源利用度，推动社会组织自律，促进社会组织能力建设和诚信建设。
3、进行绩效和分类评估
由于社会组织在我国日益呈现出多样化复杂性的特点，对其进行管理也要具有针对性。通过科学的考证和规范化的操作，针对不同社会组织进行分类管理和评估，民政部部长李学举曾指出，要"健全组织，要讲分类指导。根据社会组织的不同种类、不同特点和不同作用，围绕人民群众的迫切需要，突出重点、分类发展。"[9]民政部于2007年8月发布了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》，对开展民间组织评估工作的意义、基本要求以及开展方式都做了规定，同时还针对不同性质的民间组织特点，分别制定了行业性、公益性、学术性、联合性、基金会组织的评估指标体系以及民办非企业单位诚信评估指标体系，初步建立了对民间组织开展评估的体制框架。因此，可参照新颁布实施的社会组织分类标准，根据相关专家的意见，按社会组织属性、功能、发展前景等进行评估、合理布局。此外，还可以通过建立第三方评估机制，[10]利用专业机构对社会组织进行评估，严格社会组织的退出机制，促进社会组织严格自律，提升管理素质和服务能力。
参考文献：
[1]胡锦涛.在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话[].人民日报,2010-10-25.
[2]刘求实,王名.改革开放以来我国民间组织的发展及其社会基础[].公共行政评论,2009,(3).
[3]杨群红.加强社会组织建设促进社会组织发展[J].中共山西省委党校学报,2011,(4).
[4]王名.发展社会组织开创社会管理新局面[J].经济界,2011,(2).
[5]高成运.社会组织管理改革四题[J].社团管理研究,2011,(12).
[6]刘卫.城乡基层社会组织发展和管理体制研究[EB/OL].中国社会组织网,http://www.chinanpo.gov.cn/index.html,[2009-01-18].
[7]王名.改革中国民间组织监管体制的建议[J].中国改革,2005,(11).
[8]张萃萍.当前我国社会组织存在的问题及对策思考[J].求实,2010,(3).
[9]李学举.用十七大精神统一思想充分发挥社会组织在现代化建设中的重要作用[EB/OL].中华人民共和国民政部网站,http://www.mca.gov.cn/,[2007-11-21].
[10]王春英.浅议我国NGO管理中的第三方评估机制[J].学会,2009,(6).
作者简介：盖宏伟（1965-），男，黑龙江齐齐哈尔人，燕山大学文法学院，副教授，硕士研究生导师，管理学硕士，主要从事行政组织理论与实践问题研究；张婷婷（1988-），女，山东滨州人，燕山大学文法学院，2011级行政管理硕士研究生，主要从事行政组织理论与实践问题研究。