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摘要：本文以改革开放以来的中国救灾和减灾工作为研究对象，系统地勾勒出1978年以来中国救灾减灾工作改革发展的历史背景。它揭示了深刻的历史背景及其演变背后的原因。
关键词：改革开放40年；防灾减灾救灾事业；历程；经验
改革开放以来，中国的救灾和减灾经历了一条不寻常的发展道路。应该说，中国史学的传统是重视灾害史的记录和研究。然而，从这一主题的研究成果来看，学术界更关注中国古代与现代灾害之间的关系以及当时的社会。至于改革开放以来的抗灾救灾历史，由于当时的自然灾害对社会造成的后果，较之旧社会甚至建国初期都存在着天壤之别，因而并不是学界关注的重点。但是，“改革开放以来的救灾和减灾是党领导的社会主义建设事业的一部分，其政策的不断演变也是改革开放的重要组成部分。它在研究中国共产党的历史和中华人民共和国的历史上具有重要的地位”[1]。因此，在改革开放40周年之际，加强对这一课题的研究具有重要的学术和现实意义。
一、改革开放40年来中国国防减灾救灾工作的发展
1.复苏阶段：（1978年-1983年）
2018年是中国改革开放40周年的历史节点。经过十年的“文化大革命”，救灾工作完全被打乱。十一届三中全会召开后，民政部连续发布了《民政部关于印发十三省、区生产救灾工作会议文件的通知》、《认真做好今年春荒期间的生产救灾工作，为夺取今年农业丰收而奋斗》、《刘景范副部长在十三省、区生产救灾工作会议闭幕会时的讲话》等救灾文件，救灾工作的一系列部署标志着救灾工作的开始。救灾工作被视为促进农业生产的重要组成部分。十一届三中全会决定从1979年开始，把全党和全国的重点转移到社会主义现代化建设上。并要求集中精力尽快提高农业产量。民政部副部长王国权在“十三省区灾区救灾工作报告”中表示：“中国的农业发展缓慢，自然灾害是一个重要原因。”[2]（P22）。因此，他在讲话中要求必须切实做好生产救灾工作，克服灾害带来的困难，恢复农业生产力，促进农业迅速发展。
2.调整阶段：（1983-1989年）
1978 年十一届三中全会后形势与政策的变化，使得形成于 1950 年代的传统救灾体制存在的基础也不同程度的发生了变化。在这种条件下，必须对传统救灾体制下的救灾减灾工作进行调整和变革，以适应新情况。20 世纪 80 年代救灾减灾工作的调整主要酝酿于 70 年代末与 80 年代初救灾减灾工作的恢复阶段，开始于 1983 年。20世纪80年代中国救灾减灾工作的调整取得了一些突破性进展，不仅保证了灾民灾后的基本生活，并且提高了救灾款的使用效率，更为重要的是为救灾工作的进一步改革积累了丰富的经验，提高了受害者自我保护意识，动员了当地政府救灾的积极性。但总的看来，调整后的救灾体制依然没有摆脱计划经济体制的束缚，传统救灾体制的弊端还没有从根本上予以消除。
3.改革階段：（1989-1998年）
较之20世纪80年代，1989——1998 年中国救灾减灾工作的改革，进步之处在于对体制的颠覆。准确地说，80 年代救灾减灾工作的变化，应该属于调整的范畴，即在传统的救灾体制之下，对原来的救灾减灾工作作出符合形势的改变。而1989——1998年的救灾减灾工作的变化，则属于改革的范畴，“即工作改革的最终目的是为了从根本上革新传统的救灾体制，建立符合社会主义市场经济条件的现代救灾体系。”[3]经过10年的艰苦努力，新的救灾体系框架已初具规模，各种救灾工作逐步走上了标准化，科学化，制度化的道路。但这10 年救灾减灾工作的改革也存在一些问题，需要继续完善。
4.体系建设阶段：（1998-2012年）
1998年夏天，长江，嫩江和松花江流域发生了灾难性洪水。多个省份遭受了不同程度的破坏。洪水灾害是中国因其规模和破坏力而提供救灾和减灾能力的巨大考验。虽然抗击水灾的斗争取得了最后的胜利，但紧急救援能力相对较弱，救灾物资不足。减灾设施建设滞后、灾害信息管理和救灾募捐工作混乱等问题也随之暴露出来。因此，1998年洪灾之后，中国的救灾和减灾工作改革进入了一个以“系统建设”和“能力建设”为核心新的阶段。
5.综合减灾体系建设阶段：（2012-至今）
在中央党的强有力领导下，中国共产党第十八次全国代表大会，以习近平同志为核心，不断总结经验，完善法律法规，完善体制机制，完善方法。积极推进防灾减灾机制改革，切实加强法治，专项化，现代化防灾减灾工作，稳步提高全社会抗击自然灾害能力。2016年，颁布了“关于推进防灾减灾改革和救灾体系的意见”。“要牢固树立灾害风险管理和综合减灾的理念，坚持预防和预防相结合，坚持救灾和救灾正常化。努力已经从关注灾后救济转向关注灾前预防，从减少灾害损失到减轻灾害风险，从解决单一灾害到全面减灾。加强灾害风险防范措施，加强灾害风险调查和管理，完善整体协调体系。”[4]
二、改革开放以来中国救灾和减灾工作的基本成果
改革开放40多年来，特别是党的十八大以来，中国救灾减灾工作通过不断的探索、调整和改革，无论在“物质性建设”方面，还是在“非物质性建设”方面都取得了巨大的成就，有效地保障了灾民的基本生活，它维护了社会的稳定与和谐，保证了改革开放和社会主义现代化的成果。
（1）灾害管理系统越来越科学有效。一是防灾减灾体系改革不断深化。为进一步明确中央和地方政府应对自然灾害的权力分配，中央政府将在实现符合国家初步应对水平的自然灾害中发挥指导和支持作用。地方党委和政府在救灾中发挥着重要作用，承担着主要责任。二是防灾减灾机制不断完善。完善灾害情况咨询和信息共享机制，主要由国家减灾委员会成员参加。建立了与救灾，紧急援助，过渡援助，灾害评估和重建相关的自然灾害救济系统。有效保障受灾群众基本生活。三是防灾减灾政策体系不断完善。“推进制定地方救灾应急预案，基本形成纵向到底、横向到边救灾应急预案体系，逐步完善防灾减灾工作的合法化和规范化”[5]。 （2）防灾减灾救灾能力稳步提升。首先，自然灾害应对工作更加有效和有序。自党的十八大以来，在党中央，国务院的强有力领导下，民政部加强了全面协调，加强了应急责任，迅速启动了国家应急响应。快速报告灾情，协调中央救灾资金安排。紧急配置中央救援物资，协助受影响人员的紧急转移和安置，过渡生活的救助，受损房屋的重建，冬春的救援等。四川庐山，九寨沟地震和云南鲁甸地震的有效有序响应，“威玛森”台风“Nippot”，“Morante”，“天歌”，杭州盐城发生了一系列重大自然灾害，如四川省茂县特大山体滑坡，以及南部的暴雨和洪水。二是救灾物资储备和装备体系不断完善。中国的救灾物资储备制度取得了良好的效果，中央-省-市-县级救灾物资储备制度基本建立。“自1998年中国建立救灾物资储备制度以来，1998年至2008年9月，中央政府共投入救济物资29亿元。共购买了170，000个救灾帐篷，并为受影响地区分配了147万个”[3]。截至目前，“已形成19个中央救灾物资银行，60个省级救灾物资储备和省级子图书馆，240个地级图书馆。2000多个县级保护区网络确保受灾人口的基本需求最初在自然灾害发生后12小时内获救”[5]。在物质储备方面，储备品种不断丰富。
（3）灾情信息管理更加精细。一是灾情统计报送更加及时有效。建立了“中央-省-市-县-乡-村”Level 6 Disaster Lineman团队开发了国家灾害信息数据库系统。它基于灾难信息提供者团队，不断发展并不断更新。“国家自然灾害灾情管理系统”实现了各省（自治区，直辖市）乡镇灾害报告的覆盖范围，每年从当地灾害报告中收到10万多份灾害信息。每年，北京都会组织灾害信息提供者培训课程，培训各省的2200多名灾害信息官员。灾害信息传播的及时性以及信息化和标准化的程度得到了显着改善。二是灾情会商发布更加规范。进一步完善和完善跨部门灾害咨询系统，定期组织民政系统灾害核查会议和跨部门灾害情况。每月，每季度和每年的灾难会议，验证和趋势预测分析。多方参与防灾，减灾和救灾的模式已初具规模
（4）促进社会力量有序，高效地参与救灾工作，建设社会力量参与救灾协调服务平台。灾后，及时发布新闻，鼓励社会组织有序开展救灾活动，初步促进灾区需求与救灾资源的快速联系。有效利用社会力量进行救灾。促进社会力量参与救灾信息技术的应用，建立社会力量救灾数据库，覆盖20个社会组织和600多个地方社会组织。基本信息，资源，专业知识，地点和参与救灾等信息。
（5）防灾减灾救灾等国际交流与合作更加深入。“服从和服务国家外交战略大局，积极应对国际防灾减灾措施，履行国际减灾义务，务实推进国际减灾交流与合作，充分体现国家负责任的形象”[5]。积极争取国际救灾和对外援助，开展防灾减灾信息管理，宣传教育，专业培训，科研开发和国际人道主义援助等国际交流与合作。 积极学习国外防灾减灾的成功实践和经验，初步建立与国际相关机构和政府在防灾减灾领域的合作机制救灾体系。基本上，实现了从“区域封闭”向“国际合作”转变为救灾减灾的过程。
三、改革开放40年来中国救灾减灾事业的基本经验
（1）坚持以人为本，继续推进救灾和减灾的社会化进程。作为民政工作的一部分，救灾和减灾工作当然必须依靠人民和社会的各个方面。这是被建国后救灾减灾工作实践所证明了的。自20世纪80年代以来，中国开始推动救灾领域的社会转型。当前社会主义市场经济体制的不断完善和发展，为救灾社会的改革提供了条件。在社会主义市场经济条件下，社会利益和社会力量不断多元化，社会利益多元化，使救灾工作更具选择性。
（2）在救灾模式的选择上，必须立足国情，突出体制优势。比较中国和美国等救灾政策和法律比较完备的国家，可以发现中国在救灾政策和模式方面存在很大的不同，有的甚至是根本性的差异。一个国家应对重大自然灾害和紧急情况的能力往往是衡量其机构优势和劣势的重要指标。与不同社会制度国家灾难性自然灾害的表现相比，“中国救援”具有独特的制度优势。“中国特色社会主义具有无可比拟的优越性。中国的制度模式显示出强大的生命力和活力。”因此，中国的救灾政策应该体现出“中国式”的特点，不一定要照搬西方国家所谓“成熟”的模式。但这并不排斥中国在现行体制下学习西方在某些環节上的先进做法。
（3）处理防灾减灾与经济社会发展的关系。防灾减灾救灾是风险管理和危机管理。习近平指出：“防灾减灾工作涉及人民生命财产安全，涉及社会和谐稳定，是衡量执政党领导水平的尺度。检查政府的执行情况，判断国家动员和民族凝聚力的一个重要方面。”[6]习近平指出：“总结经验，进一步增强紧迫感和责任感，坚持预防，预防和援助，坚持减灾正常化和灾害统一。努力已经从关注灾后救济转向关注灾前预防，从解决单一灾害到全面减灾，从减少灾害损失到减少灾害风险。全面提高全社会防控能力，防治自然灾害。”[6]
参考文献：
[1]蒋积伟.改革开放以来中国救灾减灾政策研究综述[J].北京社会科学，2008（5）.
[2]民政部法规办公室.中华人民共和国民政工作文件汇编[Z].北京：中国法制出版社，2001.
[3]蒋积伟.1978年以来中国救灾减灾工作研究[D]中共中央党校，2009.
[4]中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见[EB/OL]http：//www.gov.cn/zhengce/2017-01/10/
content_ 5158595.htm，2017-1-10.
[5]民政部救灾司.党的十八大以来防灾减灾救灾工作取得辉煌成就[N].中国社会报，2017-10-9.
[6]宋雄伟.习总书记考察唐山漫评：提高防灾减灾救灾能力[EB/OL]https：//news.china.com/domestic/945/20160729/23181248.html，2016-7-29.
作者简介：
刘利民（1979.5--）男，汉，山东省德州人，硕士，副教授，研究方：中国近现代史
田一颖（1981.12--）女，汉，湖北省枣阳人，硕士，讲师，研究方：中国近现代史
关键词：改革开放40年；防灾减灾救灾事业；历程；经验
改革开放以来，中国的救灾和减灾经历了一条不寻常的发展道路。应该说，中国史学的传统是重视灾害史的记录和研究。然而，从这一主题的研究成果来看，学术界更关注中国古代与现代灾害之间的关系以及当时的社会。至于改革开放以来的抗灾救灾历史，由于当时的自然灾害对社会造成的后果，较之旧社会甚至建国初期都存在着天壤之别，因而并不是学界关注的重点。但是，“改革开放以来的救灾和减灾是党领导的社会主义建设事业的一部分，其政策的不断演变也是改革开放的重要组成部分。它在研究中国共产党的历史和中华人民共和国的历史上具有重要的地位”[1]。因此，在改革开放40周年之际，加强对这一课题的研究具有重要的学术和现实意义。
一、改革开放40年来中国国防减灾救灾工作的发展
1.复苏阶段：（1978年-1983年）
2018年是中国改革开放40周年的历史节点。经过十年的“文化大革命”，救灾工作完全被打乱。十一届三中全会召开后，民政部连续发布了《民政部关于印发十三省、区生产救灾工作会议文件的通知》、《认真做好今年春荒期间的生产救灾工作，为夺取今年农业丰收而奋斗》、《刘景范副部长在十三省、区生产救灾工作会议闭幕会时的讲话》等救灾文件，救灾工作的一系列部署标志着救灾工作的开始。救灾工作被视为促进农业生产的重要组成部分。十一届三中全会决定从1979年开始，把全党和全国的重点转移到社会主义现代化建设上。并要求集中精力尽快提高农业产量。民政部副部长王国权在“十三省区灾区救灾工作报告”中表示：“中国的农业发展缓慢，自然灾害是一个重要原因。”[2]（P22）。因此，他在讲话中要求必须切实做好生产救灾工作，克服灾害带来的困难，恢复农业生产力，促进农业迅速发展。
2.调整阶段：（1983-1989年）
1978 年十一届三中全会后形势与政策的变化，使得形成于 1950 年代的传统救灾体制存在的基础也不同程度的发生了变化。在这种条件下，必须对传统救灾体制下的救灾减灾工作进行调整和变革，以适应新情况。20 世纪 80 年代救灾减灾工作的调整主要酝酿于 70 年代末与 80 年代初救灾减灾工作的恢复阶段，开始于 1983 年。20世纪80年代中国救灾减灾工作的调整取得了一些突破性进展，不仅保证了灾民灾后的基本生活，并且提高了救灾款的使用效率，更为重要的是为救灾工作的进一步改革积累了丰富的经验，提高了受害者自我保护意识，动员了当地政府救灾的积极性。但总的看来，调整后的救灾体制依然没有摆脱计划经济体制的束缚，传统救灾体制的弊端还没有从根本上予以消除。
3.改革階段：（1989-1998年）
较之20世纪80年代，1989——1998 年中国救灾减灾工作的改革，进步之处在于对体制的颠覆。准确地说，80 年代救灾减灾工作的变化，应该属于调整的范畴，即在传统的救灾体制之下，对原来的救灾减灾工作作出符合形势的改变。而1989——1998年的救灾减灾工作的变化，则属于改革的范畴，“即工作改革的最终目的是为了从根本上革新传统的救灾体制，建立符合社会主义市场经济条件的现代救灾体系。”[3]经过10年的艰苦努力，新的救灾体系框架已初具规模，各种救灾工作逐步走上了标准化，科学化，制度化的道路。但这10 年救灾减灾工作的改革也存在一些问题，需要继续完善。
4.体系建设阶段：（1998-2012年）
1998年夏天，长江，嫩江和松花江流域发生了灾难性洪水。多个省份遭受了不同程度的破坏。洪水灾害是中国因其规模和破坏力而提供救灾和减灾能力的巨大考验。虽然抗击水灾的斗争取得了最后的胜利，但紧急救援能力相对较弱，救灾物资不足。减灾设施建设滞后、灾害信息管理和救灾募捐工作混乱等问题也随之暴露出来。因此，1998年洪灾之后，中国的救灾和减灾工作改革进入了一个以“系统建设”和“能力建设”为核心新的阶段。
5.综合减灾体系建设阶段：（2012-至今）
在中央党的强有力领导下，中国共产党第十八次全国代表大会，以习近平同志为核心，不断总结经验，完善法律法规，完善体制机制，完善方法。积极推进防灾减灾机制改革，切实加强法治，专项化，现代化防灾减灾工作，稳步提高全社会抗击自然灾害能力。2016年，颁布了“关于推进防灾减灾改革和救灾体系的意见”。“要牢固树立灾害风险管理和综合减灾的理念，坚持预防和预防相结合，坚持救灾和救灾正常化。努力已经从关注灾后救济转向关注灾前预防，从减少灾害损失到减轻灾害风险，从解决单一灾害到全面减灾。加强灾害风险防范措施，加强灾害风险调查和管理，完善整体协调体系。”[4]
二、改革开放以来中国救灾和减灾工作的基本成果
改革开放40多年来，特别是党的十八大以来，中国救灾减灾工作通过不断的探索、调整和改革，无论在“物质性建设”方面，还是在“非物质性建设”方面都取得了巨大的成就，有效地保障了灾民的基本生活，它维护了社会的稳定与和谐，保证了改革开放和社会主义现代化的成果。
（1）灾害管理系统越来越科学有效。一是防灾减灾体系改革不断深化。为进一步明确中央和地方政府应对自然灾害的权力分配，中央政府将在实现符合国家初步应对水平的自然灾害中发挥指导和支持作用。地方党委和政府在救灾中发挥着重要作用，承担着主要责任。二是防灾减灾机制不断完善。完善灾害情况咨询和信息共享机制，主要由国家减灾委员会成员参加。建立了与救灾，紧急援助，过渡援助，灾害评估和重建相关的自然灾害救济系统。有效保障受灾群众基本生活。三是防灾减灾政策体系不断完善。“推进制定地方救灾应急预案，基本形成纵向到底、横向到边救灾应急预案体系，逐步完善防灾减灾工作的合法化和规范化”[5]。 （2）防灾减灾救灾能力稳步提升。首先，自然灾害应对工作更加有效和有序。自党的十八大以来，在党中央，国务院的强有力领导下，民政部加强了全面协调，加强了应急责任，迅速启动了国家应急响应。快速报告灾情，协调中央救灾资金安排。紧急配置中央救援物资，协助受影响人员的紧急转移和安置，过渡生活的救助，受损房屋的重建，冬春的救援等。四川庐山，九寨沟地震和云南鲁甸地震的有效有序响应，“威玛森”台风“Nippot”，“Morante”，“天歌”，杭州盐城发生了一系列重大自然灾害，如四川省茂县特大山体滑坡，以及南部的暴雨和洪水。二是救灾物资储备和装备体系不断完善。中国的救灾物资储备制度取得了良好的效果，中央-省-市-县级救灾物资储备制度基本建立。“自1998年中国建立救灾物资储备制度以来，1998年至2008年9月，中央政府共投入救济物资29亿元。共购买了170，000个救灾帐篷，并为受影响地区分配了147万个”[3]。截至目前，“已形成19个中央救灾物资银行，60个省级救灾物资储备和省级子图书馆，240个地级图书馆。2000多个县级保护区网络确保受灾人口的基本需求最初在自然灾害发生后12小时内获救”[5]。在物质储备方面，储备品种不断丰富。
（3）灾情信息管理更加精细。一是灾情统计报送更加及时有效。建立了“中央-省-市-县-乡-村”Level 6 Disaster Lineman团队开发了国家灾害信息数据库系统。它基于灾难信息提供者团队，不断发展并不断更新。“国家自然灾害灾情管理系统”实现了各省（自治区，直辖市）乡镇灾害报告的覆盖范围，每年从当地灾害报告中收到10万多份灾害信息。每年，北京都会组织灾害信息提供者培训课程，培训各省的2200多名灾害信息官员。灾害信息传播的及时性以及信息化和标准化的程度得到了显着改善。二是灾情会商发布更加规范。进一步完善和完善跨部门灾害咨询系统，定期组织民政系统灾害核查会议和跨部门灾害情况。每月，每季度和每年的灾难会议，验证和趋势预测分析。多方参与防灾，减灾和救灾的模式已初具规模
（4）促进社会力量有序，高效地参与救灾工作，建设社会力量参与救灾协调服务平台。灾后，及时发布新闻，鼓励社会组织有序开展救灾活动，初步促进灾区需求与救灾资源的快速联系。有效利用社会力量进行救灾。促进社会力量参与救灾信息技术的应用，建立社会力量救灾数据库，覆盖20个社会组织和600多个地方社会组织。基本信息，资源，专业知识，地点和参与救灾等信息。
（5）防灾减灾救灾等国际交流与合作更加深入。“服从和服务国家外交战略大局，积极应对国际防灾减灾措施，履行国际减灾义务，务实推进国际减灾交流与合作，充分体现国家负责任的形象”[5]。积极争取国际救灾和对外援助，开展防灾减灾信息管理，宣传教育，专业培训，科研开发和国际人道主义援助等国际交流与合作。 积极学习国外防灾减灾的成功实践和经验，初步建立与国际相关机构和政府在防灾减灾领域的合作机制救灾体系。基本上，实现了从“区域封闭”向“国际合作”转变为救灾减灾的过程。
三、改革开放40年来中国救灾减灾事业的基本经验
（1）坚持以人为本，继续推进救灾和减灾的社会化进程。作为民政工作的一部分，救灾和减灾工作当然必须依靠人民和社会的各个方面。这是被建国后救灾减灾工作实践所证明了的。自20世纪80年代以来，中国开始推动救灾领域的社会转型。当前社会主义市场经济体制的不断完善和发展，为救灾社会的改革提供了条件。在社会主义市场经济条件下，社会利益和社会力量不断多元化，社会利益多元化，使救灾工作更具选择性。
（2）在救灾模式的选择上，必须立足国情，突出体制优势。比较中国和美国等救灾政策和法律比较完备的国家，可以发现中国在救灾政策和模式方面存在很大的不同，有的甚至是根本性的差异。一个国家应对重大自然灾害和紧急情况的能力往往是衡量其机构优势和劣势的重要指标。与不同社会制度国家灾难性自然灾害的表现相比，“中国救援”具有独特的制度优势。“中国特色社会主义具有无可比拟的优越性。中国的制度模式显示出强大的生命力和活力。”因此，中国的救灾政策应该体现出“中国式”的特点，不一定要照搬西方国家所谓“成熟”的模式。但这并不排斥中国在现行体制下学习西方在某些環节上的先进做法。
（3）处理防灾减灾与经济社会发展的关系。防灾减灾救灾是风险管理和危机管理。习近平指出：“防灾减灾工作涉及人民生命财产安全，涉及社会和谐稳定，是衡量执政党领导水平的尺度。检查政府的执行情况，判断国家动员和民族凝聚力的一个重要方面。”[6]习近平指出：“总结经验，进一步增强紧迫感和责任感，坚持预防，预防和援助，坚持减灾正常化和灾害统一。努力已经从关注灾后救济转向关注灾前预防，从解决单一灾害到全面减灾，从减少灾害损失到减少灾害风险。全面提高全社会防控能力，防治自然灾害。”[6]
参考文献：
[1]蒋积伟.改革开放以来中国救灾减灾政策研究综述[J].北京社会科学，2008（5）.
[2]民政部法规办公室.中华人民共和国民政工作文件汇编[Z].北京：中国法制出版社，2001.
[3]蒋积伟.1978年以来中国救灾减灾工作研究[D]中共中央党校，2009.
[4]中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见[EB/OL]http：//www.gov.cn/zhengce/2017-01/10/
content_ 5158595.htm，2017-1-10.
[5]民政部救灾司.党的十八大以来防灾减灾救灾工作取得辉煌成就[N].中国社会报，2017-10-9.
[6]宋雄伟.习总书记考察唐山漫评：提高防灾减灾救灾能力[EB/OL]https：//news.china.com/domestic/945/20160729/23181248.html，2016-7-29.
作者简介：
刘利民（1979.5--）男，汉，山东省德州人，硕士，副教授，研究方：中国近现代史
田一颖（1981.12--）女，汉，湖北省枣阳人，硕士，讲师，研究方：中国近现代史