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近期，笔者就金融支农政策的选择性执行问题，对河北省保定市的农信社做了调查。同时，笔者也在对甘肃省联社的培训过程中，获得了各地农信社系统主任、理事长及行长们所关心的农信社改革等信息。其中，县联社法人地位的维持，成为一个热门的讨论话题。
县联社的四个“婆婆”
目前在我国，除了四个直辖市外，现在各地区的农信社，实行的都是二级法人制度。2005年，各地取消鄉镇农信社法人地位，普遍采取省联社模式后，省县二级法人，成为农信社治理结构的主导模式。
历史上，农信社一直缺乏独立地位，曾有生产大队、人民公社、人民银行、农业银行等多个上级管理部门（笔者称之为“婆婆”）。调研发现，如今已是独立法人的县联社，仍然面临一个“媳妇”应对四个“婆婆”的尴尬境遇。
人民银行
自农信社上世纪50年代成立起，人民银行就是农信社的主要管理者。如今，人民银行在支付结算系统、存款准备金、超额准备金、信贷规模管控等多个方面，对县域农信社行使着管辖权。对保定若干县联社的调研显示，这几年人民银行实行贷款规模管控，依据有二：一是按照历史数据，二是按照合意贷款规模。但按照农信社的理解，这是“人为严格地管理法人，就是恶意地不给你投放贷款”，地方人行“把这个作为一种权力来使用，你不找他，不求他，就一分钱都不给你，你必须找他，这导致农信社有贷款能力，也有贷款需求，但就是满足不了，就是不能投放”。
以笔者调研的保定各家县联社为例，定州农信社2014年存款余额高达103亿元，但贷款余额只有34亿元，存贷比仅为32.7%，不足三分之一。易县农信社存款余额70亿元，贷款余额32亿元，存贷比仅为45.7%。涞水农信社存款余额为60多亿元，贷款余额为30亿元，存贷比也仅仅在一半左右。相对于河北省全省而言，贷款规模和存贷比都比较小（河北省农信社2013年年底存款余额7617亿元，贷款余额4685亿元，存贷比61.5%）。存贷比远远低于75%的控制比例，也达不到50%的农村金融机构定向费用补贴资金管理的最低要求，只能眼睁睁地盯着中央惠农政策和金融支农补贴政策红利花落他家。
在规模管控下，定州农信社有着103亿元的存款规模，却在2014年1～4月只从人行得到了1亿元的贷款额度。而1～6月正是农贷需求最大的时候，却无法得到贷款规模，也就意味着无法投放支农。想落实本地存款主要贷放于本地的政策，也就没有任何可能。各县联社向笔者反映，人民银行每月批准的信贷规模与历史数据、各月贷款实际需求并无关系，也并不与存款规模挂钩，实在无法理解人民银行的批准依据。“涉农贷款说是敞口供应，不计入‘合意贷款’，没有额度控制，但是只要超过1万元，人民银行就又找你谈话又要处罚你。说与做完全不一样，甚至会让县联社去做检查”。而比检查更加严厉的方式，就是提高超额准备金。“上调准备金，就等于罚款”。
应该承认，各地人行的政策执行情况差异较大，据笔者对甘肃农信社多位行长、理事长和联社主任的咨询，甘肃各县联社在人行信贷指标管控上，受到的干预较少，不少相对贫困地区的农信社，反而面临贷款有效需求不足的难题。甘肃省也是最早落实去行政化的地区，已完成了省联社办事处改制成区域稽核中心的试点工作，区域稽核中心的主要职能是接受省联社和监管部门的委托，提供统计、审计等服务。
银监局
自2003年银监会成立以来，银监局接过了人民银行对农信社的监管权。
如今，银监局管辖了农信社市场进入、业务运行、市场退出等从生到死的全过程，并且在人员任职资格、网点设置、合规性监管上，具有决定性的权限。调研中笔者了解，县联社高管的任命，有如下程序：各县联社5～6名高管，都是由市办事处提名，省联社任命，再经过县联社名义选举产生，但是，最后还需要所在市的银监分局进行任职资格的审查批准。调研中，笔者就遇到一家县联社理事长的任职被银监分局卡住的例子。县联社工作人员告诉笔者，正常情况下，应该是上级任命后就到位，接续工作，保持单位稳定，但诸多程序走完以后，银监局就是不批准。拖了一年多，只好重新任命银监局认可的另外人员。期间县联社诸多工作无人主持。据了解，河北省联社的高管，也有未获银监局审批的先例。
按照制度设计，监管部门的主要职责，应该是从业务方面进行合规性检查。至于金融机构的内部管理和人员任免，应该交由法人机构自行处理。即使进行资格审核，也应交给行业协会来进行认定。县联社高管由办事处、省联社，到主管部门的层层审批，使得内部控制无从谈起，法人地位流于形式。
省联社
新一轮农信社改革方案，在改革方向上曾有三种典型思路：一是坚持合作制；二是实行股份制改造；三是办成股份合作制农村金融企业。还曾一度流行“再国有化”等说法，即将农村信用社与中国农业银行再合并。就管理模式而言，改革方案中本来有省级联社、农村合作银行、农村商业银行、信用社协会、地方金融办和地方金融监管办等多种模式，但从2004年起，以“地方政府负责”为总体要求的农信社改革，在两轮试点后，都不约而同地走向了省联社模式。
这是因为一方面，省联社不同于农村信用社历史上的代管机构，如人民公社、农业银行、人民银行、银监会等外部机构，而是农村信用社系统内部的、自己的管理机构，有其制度优势，尤其是在与地方政府的博弈过程中，得到了较大的话语权。但另一方面，省联社也成为县联社的一个“负担”。各个县联社要向省联社入股，并交纳管理费。调研中，笔者了解到保定的一些县联社向省联社的入股，都在150万元以上。河北省省联社利用154家县级联社交纳的2亿多元股本金，成立了自己的资金运营中心，限制县联社和其他金融机构的同业拆借，自己统一资金运营。一是资金多，议价能力强；二是省联社给基层县联社的利率低于他行利率，侵占了县联社利益，利差都被省联社吃了。同时，各县联社每年要依照营业收入向省联社交纳0.5%的管理费。管理费的交纳，采取按前一年营业收入预交的方式，年末多退少补。笔者调研的一家县联社反映，依据2013年的营业收入，2014年该县联社已经预交了207万元管理费，而依照2013年的交纳额225万元，到年末结算时，还需要进一步上交。县联社一位高管调侃地对笔者说，“哎，我们是花钱买了个爹”。
县联社的四个“婆婆”
目前在我国，除了四个直辖市外，现在各地区的农信社，实行的都是二级法人制度。2005年，各地取消鄉镇农信社法人地位，普遍采取省联社模式后，省县二级法人，成为农信社治理结构的主导模式。
历史上，农信社一直缺乏独立地位，曾有生产大队、人民公社、人民银行、农业银行等多个上级管理部门（笔者称之为“婆婆”）。调研发现，如今已是独立法人的县联社，仍然面临一个“媳妇”应对四个“婆婆”的尴尬境遇。
人民银行
自农信社上世纪50年代成立起，人民银行就是农信社的主要管理者。如今，人民银行在支付结算系统、存款准备金、超额准备金、信贷规模管控等多个方面，对县域农信社行使着管辖权。对保定若干县联社的调研显示，这几年人民银行实行贷款规模管控，依据有二：一是按照历史数据，二是按照合意贷款规模。但按照农信社的理解，这是“人为严格地管理法人，就是恶意地不给你投放贷款”，地方人行“把这个作为一种权力来使用，你不找他，不求他，就一分钱都不给你，你必须找他，这导致农信社有贷款能力，也有贷款需求，但就是满足不了，就是不能投放”。
以笔者调研的保定各家县联社为例，定州农信社2014年存款余额高达103亿元，但贷款余额只有34亿元，存贷比仅为32.7%，不足三分之一。易县农信社存款余额70亿元，贷款余额32亿元，存贷比仅为45.7%。涞水农信社存款余额为60多亿元，贷款余额为30亿元，存贷比也仅仅在一半左右。相对于河北省全省而言，贷款规模和存贷比都比较小（河北省农信社2013年年底存款余额7617亿元，贷款余额4685亿元，存贷比61.5%）。存贷比远远低于75%的控制比例，也达不到50%的农村金融机构定向费用补贴资金管理的最低要求，只能眼睁睁地盯着中央惠农政策和金融支农补贴政策红利花落他家。
在规模管控下，定州农信社有着103亿元的存款规模，却在2014年1～4月只从人行得到了1亿元的贷款额度。而1～6月正是农贷需求最大的时候，却无法得到贷款规模，也就意味着无法投放支农。想落实本地存款主要贷放于本地的政策，也就没有任何可能。各县联社向笔者反映，人民银行每月批准的信贷规模与历史数据、各月贷款实际需求并无关系，也并不与存款规模挂钩，实在无法理解人民银行的批准依据。“涉农贷款说是敞口供应，不计入‘合意贷款’，没有额度控制，但是只要超过1万元，人民银行就又找你谈话又要处罚你。说与做完全不一样，甚至会让县联社去做检查”。而比检查更加严厉的方式，就是提高超额准备金。“上调准备金，就等于罚款”。
应该承认，各地人行的政策执行情况差异较大，据笔者对甘肃农信社多位行长、理事长和联社主任的咨询，甘肃各县联社在人行信贷指标管控上，受到的干预较少，不少相对贫困地区的农信社，反而面临贷款有效需求不足的难题。甘肃省也是最早落实去行政化的地区，已完成了省联社办事处改制成区域稽核中心的试点工作，区域稽核中心的主要职能是接受省联社和监管部门的委托，提供统计、审计等服务。
银监局
自2003年银监会成立以来，银监局接过了人民银行对农信社的监管权。
如今，银监局管辖了农信社市场进入、业务运行、市场退出等从生到死的全过程，并且在人员任职资格、网点设置、合规性监管上，具有决定性的权限。调研中笔者了解，县联社高管的任命，有如下程序：各县联社5～6名高管，都是由市办事处提名，省联社任命，再经过县联社名义选举产生，但是，最后还需要所在市的银监分局进行任职资格的审查批准。调研中，笔者就遇到一家县联社理事长的任职被银监分局卡住的例子。县联社工作人员告诉笔者，正常情况下，应该是上级任命后就到位，接续工作，保持单位稳定，但诸多程序走完以后，银监局就是不批准。拖了一年多，只好重新任命银监局认可的另外人员。期间县联社诸多工作无人主持。据了解，河北省联社的高管，也有未获银监局审批的先例。
按照制度设计，监管部门的主要职责，应该是从业务方面进行合规性检查。至于金融机构的内部管理和人员任免，应该交由法人机构自行处理。即使进行资格审核，也应交给行业协会来进行认定。县联社高管由办事处、省联社，到主管部门的层层审批，使得内部控制无从谈起，法人地位流于形式。
省联社
新一轮农信社改革方案，在改革方向上曾有三种典型思路：一是坚持合作制；二是实行股份制改造；三是办成股份合作制农村金融企业。还曾一度流行“再国有化”等说法，即将农村信用社与中国农业银行再合并。就管理模式而言，改革方案中本来有省级联社、农村合作银行、农村商业银行、信用社协会、地方金融办和地方金融监管办等多种模式，但从2004年起，以“地方政府负责”为总体要求的农信社改革，在两轮试点后，都不约而同地走向了省联社模式。
这是因为一方面，省联社不同于农村信用社历史上的代管机构，如人民公社、农业银行、人民银行、银监会等外部机构，而是农村信用社系统内部的、自己的管理机构，有其制度优势，尤其是在与地方政府的博弈过程中，得到了较大的话语权。但另一方面，省联社也成为县联社的一个“负担”。各个县联社要向省联社入股，并交纳管理费。调研中，笔者了解到保定的一些县联社向省联社的入股，都在150万元以上。河北省省联社利用154家县级联社交纳的2亿多元股本金，成立了自己的资金运营中心，限制县联社和其他金融机构的同业拆借，自己统一资金运营。一是资金多，议价能力强；二是省联社给基层县联社的利率低于他行利率，侵占了县联社利益，利差都被省联社吃了。同时，各县联社每年要依照营业收入向省联社交纳0.5%的管理费。管理费的交纳，采取按前一年营业收入预交的方式，年末多退少补。笔者调研的一家县联社反映，依据2013年的营业收入，2014年该县联社已经预交了207万元管理费，而依照2013年的交纳额225万元，到年末结算时，还需要进一步上交。县联社一位高管调侃地对笔者说，“哎，我们是花钱买了个爹”。