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提 要： 2021年，中国经济仍将面对供给、需求“双收缩”的局面。在新冠疫情影响边际减弱的大环境下，中国宏观经济当前一直处于修复状态，其中供给端已经基本恢复至疫情前的增速水平，但需求端的恢复进度仍较慢。鉴于此，未来如何修复需求端将是重要的政策发力点，同时进一步扩大开放等供给端领域政策也应持续发力，因此2021年中国采取的扩张性政策组合应以扩张性需求管理为主、扩张性供给管理次之、扩张性市场环境管理为辅。
自“大萧条”开始，西方的宏观调控采取的就是凯恩斯主义需求管理政策。不管是针对经济衰退还是经济过热，西方的宏观调控都是针对总需求做文章，但凯恩斯主义需求管理却具有非常严重的局限性，具体表现在以下几个方面：
第一，政策框架的局限性。尽管宏观经济政策体系在20世纪80年代提出了总供求模型，但实际中依然缺少对供给管理政策的应用，导致宏观经济政策体系发展严重滞后于宏观经济理论体系。第二，政策效果的局限性。主要表现在治标不治本、无法同时针对多个政策目标、导致经济“肥胖症”“毒瘾”难戒、效果外溢，最终影响经济健康持续发展。第三，没有兼顾中国特色。目前流行的宏观调控理论体系是以西方经济为基础建立起来的，没有考虑到中国的特色，尤其是在宏观调控理论体系中没有考虑到改革开放。这些改革开放的举措是如何影响宏观经济的？传统的宏观经济学没有这些内容。第四，对创新考虑不足。当前宏观经济学和宏观调控中没有对技术进步的来源及如何刺激技术进步加以讨论。
因此，本文将首先详细解读中国宏观经济政策体系，然后基于该政策体系提出未来中国经济发展的政策措施。
笔者认为，应该依据总供求模型，而不是60年前提出的、目前依然作为宏观调控体系理论基础的IS-LM模型，来建立宏观调控政策体系，如图1所示。需求管理就是在价格不变的情况下增加需求的政策，反映在图形上，需求管理就是使得总需求曲线的位置或者斜率发生变动的政策。与此类似，供给管理就是在价格不变的情况下增加供给的政策，反映在图形上，供给管理就是使得总供给曲线的位置或者斜率发生变动的政策。价格管理就是通过调整价格来稳定经济的政策。这个政策在计划经济下被经常用于实现其他经济或非经济目标。
在目前正统的宏观调控理论中，凯恩斯主义需求管理政策之所以存在，是因为市场经济中存在价格刚性。市场经济之所以具有自动调节功能，就是因为价格能够自由调整，从而均衡供求。因此，在经济自由主义者那里，不需要政府干预经济，市场机制能够协调好经济的运行，使得经济处于充分就业状态。但凯恩斯主义认为，即使在成熟的市场经济中，价格也是不能完全灵活调整的，这被称作“价格刚性”或者“价格粘性”。这就导致了“市场失灵”。如图1所示，假定某一时期价格为P2，此时供大于求，价格应该下降从而均衡供求，但如果价格不能灵活调整，比如价格在P2处固定下来，此时供大于求的状态就会持续存在下去，最后在B点达到均衡。此时的均衡不是瓦尔拉斯均衡，经济中存在失业。只要价格不能调整，这种情形就将持续存在。
在这种情况下，凯恩斯主义认为，需求就决定了经济的均衡产出和就业，为了扩大就业，就应该采取扩张性需求管理政策，将总需求曲线右移，使得新的总需求曲线跟总供给曲线相交于C点，这样就能够消除失业，解决产能过剩的问题。
当然，在这种情况下，也可以设法压缩产能，使得总供给曲线左移，跟总需求曲线相交于B点，也能实现均衡。这就是供给管理政策的使用。但这个情况下，有几个问题需要回答。首先，压缩产能后的产出Y2能否保证充分就业？这种政策导致的是整条短期总供给曲线的左移，此时实现的均衡在B点，产出是Y2，而充分就业的产出水平则是Y1，应该难以保证充分就业。第二，应该压缩哪个企业的产能？在私有产权受到良好保护的情况下，企业是否去产能是企业自己的事情，政府没有办法指令某个特定的企业去产能，因此可能形成囚徒困境，最后大家都不去產能，各个企业最终都被配给。也就是说，此时供给管理政策实施的难度很大。第三，能否保证去掉的是劣质产能？价格维持在高位意味着大多数企业只要能把产品销售出去就多少会有盈利，因此，竞争已经不再是价格竞争和成本竞争，而是市场份额的竞争。此时成本低的企业未必就有竞争优势，最终被淘汰的可能是优质产能。因此，此时如果要实施紧缩性供给管理政策恢复均衡，就需要慎重设计供给管理政策，确保去产能，且去掉的是劣质产能。
显然，上述两种政策都是治标不治本的。那么，既然产能过剩出现的原因是价格刚性，为什么不设法消除价格刚性呢？一旦价格刚性被消除，市场机制的自动调节功能就会自动恢复，就不再需要凯恩斯主义需求管理，也不再需要供给管理。
但是，一旦出现价格刚性，往往很难在短期内消除之。中国价格改革的艰难实践表明了这一点。所以，在短期调控中往往还是需要需求管理和供给管理的。因而，按照总供求模型，宏观调控政策体系应该包括需求管理、供给管理、价格管理三大类（见图1）；其中价格管理的目的是消除价格刚性，恢复市场机制的功能，一旦市场机制的功能得以恢复，那么就不需要需求管理和供给管理政策，因此价格管理是宏观调控中的治本之策；需求管理和供给管理是价格刚性在短期内无法被完全、快速消除的情况下的治标之策。
由于市场失灵不仅包括价格刚性一种，尤其是对于中国这样的各种制度还不完全成熟的发展中经济体来说，市场失灵的形式就更多，所以宏观调控就不仅仅要针对价格刚性，还要针对别的各种市场失灵。因此，这类政策应该被称之为“市场环境管理政策”，其目的是恢复市场功能，让市场在资源配置中起决定性作用。
因此，作为发展中国家，中国的宏观调控政策体系就应该包括市场环境管理、供给管理、需求管理三大类政策。实际上，中国的宏观调控体系的确如此。最近几十年中国的价格改革就是制定价格政策，目的在于提高价格灵活性，而且中国还采取了大量其他方面的市场化改革，这些都是为了恢复市场活力而采取的政策。同时中国还采用供给管理，包括国有企业改革、家庭联产承包责任制等体制改革政策扩大总供给，还通过需求管理政策来调控总需求。 我们的政策分析和政策建议就依据这一政策体系给出。
（一）宏观政策组合预判
2021年，中国经济仍将面对供给、需求“双收缩”的局面。在新冠疫情影响边际减弱的大环境下，中国宏观经济当前一直处于修复状态，其中供给端已经基本恢复至疫情前的增速水平，但需求端的恢复进度仍较慢。鉴于此，未来如何修复需求端将是重要的政策发力点，同时进一步扩大开放等供给端领域政策也应持续发力，因此2021年中国采取的扩张性政策组合将以扩张性需求管理为主、扩张性供给管理次之、扩张性市场环境管理为辅。
（二）经济政策建议
1.扩张性需求管理为主
（1）货币政策
稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定。央行新闻发言人在2020年第三季度金融统计数据新闻发布会上指出，货币政策坚持稳健取向不变，更加灵活适度，更加精准导向，下一阶段人民银行将根据形势变化综合运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，支持货币供应量和社会融资规模合理增长，不搞大水漫灌。国内经济稳步恢复，为了维持流动性合理充裕的目标，货币政策总体来看应保持中性。具体来看，对货币政策提出如下建议：
第一，坚持稳健的货币政策。受国际疫情控制因素、主要经济伙伴的经济前景以及全球货币、财政政策实施因素，加之中美贸易摩擦等因素的影响，全球经济增速放缓，但是中国的货币政策响应及时有力，总量合理适度，为保市场主体稳就业营造了适宜的货币金融环境。因此，中国应该继续坚持稳健的货币政策，坚持和完善应对疫情中一些行之有效的结构性金融政策。
第二，加大对中小微企业的金融支持力度。2020年以来，为了应对疫情对中小微企业的冲击，央行采取了一系列金融手段扶持中小微企业复工复产。在统筹推进疫情防控和促进实体经济持续健康发展的过程中，中小微企业占据了重要地位，尤其在激发社会活力、拉动就业增长方面具有重要作用，但长期以来中小微企业由于实力不够雄厚、可变因素大、可用于抵押的资产较少等，抗风险能力较弱、可获得的信贷支持较少，受到疫情冲击的影响后，规模更小、抗风险能力更弱的小微企业面临了更多的困难，因此，政府应出台相关支持政策助力其健康发展。
第三，完善信用体系建设，推动综合融资成本下降。在建立健全信用体系问题上，一方面，合理划分信用信息采集职责与权限。监管部门应针对信用信息的采集、使用和披露行为等进行明文规定，为了避免责任与权力划分不明确产生的信用信息采集不全面、所采集的信息被不合理地使用，应明确划分各部门在信用监管中的具体职责和权限，提高信用信息采集质量并有效保护个人的信用信息安全。另一方面，制定合理的信用信息处理规则。相关部门在搜集、整理个人信用信息后，可以考虑按照失信问题的严重程度进行排序，对不同的失信问题进行打分，并建立信用评分标准。
第四，防范化解金融风险，强化宏观审慎管理。2021年，地方政府债务风险以及房地产市场风险等依旧严峻。因此，防范化解金融风险仍是货币政策的重要目标之一，监管部门应进一步加强金融监管，健全金融监管体制，完善中央与地方金融监管职责分工。加强影子银行监管，统一监管标准，阻断违规资金流入地方政府隐性债务的渠道，并遏制部分“消费贷”违规进入房地产市场。继续完善宏观审慎评估，强化系统性风险监测评估，建立健全金融机构风险处置机制。
（2）财政政策
积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，抓实化解地方政府隐性债务风险。疫情以来，稳健的货币政策和积极的财政政策相互配合，为中国经济恢复和增长提供了强有力的支持。如前文所述，人口老龄化带来的劳动力供给下降、中美贸易谈判进程的不确定性以及疫情防控带来的企业供给能力下降，都将导致供给呈收缩趋势，消费和投资修复速度缓慢以及外贸不确定性也将导致需求呈收缩趋势。自然走势下2021年的中国经济将延续供需双缩的局面。因此，财政政策应采取供给、需求双扩张的方式，具体来看，对财政政策提出如下建议：
一是支持新型基础设施建设。为稳增长，积极的财政政策应更加积极有为，同时也应该优化财政支出结构，加强对5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域的支持力度，同时加快实施雄安新区建设，加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度，补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，加强自然灾害防治能力建设。
二是妥善解决地方政府债务问题。随着经济实力提升，地方政府債务有助于改善民生，但是如果脱离经济实力盲目举债，将会影响民生改善。因此，在疫情冲击导致经济不振时，应推行更加积极的财政政策，适度发行国债以刺激经济发展。但是，地方政府也要根据各地经济运行情况，适时适度调整政策节奏，调节好、把握好债务规模以及偿还节奏，还应运用市场机制改革地方政府债务管理机制，比如，采用地方债务资产证券化改革、盘活存量资产等方式妥善解决地方政府债务问题。
（3）需求侧改革
自2015年以来中国的宏观经济调控始终强调供给侧改革。尽管供给侧改革是必要的，对于中国经济的长期健康发展来说必不可少，应该大力推进，但就目前的稳增长来说，尤其是受2020年新冠肺炎疫情暴发的冲击，供给侧改革阻力较大。
在新冠肺炎疫情冲击下，中国国内供给端恢复速度超前于需求端，库存的增加在一定程度上加剧了产能过剩。在产能过剩的情况下，对经济增长构成约束的是需求，而不是供给；没有需求的增长，就谈不上稳增长。因此稳增长最终还是需要从需求侧着手。只要有足够的需求，经济增长率是可以提高的。 当然也可以通过供给侧调整扩大需求。但把扩大需求的希望寄托在供给侧，在目前是不切实际的。如果从供给侧着手稳增长，有以下三种可能性。
第一种可能性是通过创造有效供给来扩大需求。这条思路看到了中国消费者海外购物欲望强烈，所以希望通过提供有效供给把这类消费从国外转移到国内。从理论上说，这个思路是对的，但在短期内做不到，原因很简单，这种有效供给的提供需要对国内的相关产业“动大手术”。比如乳制品产业，我国的产能和消费需求都足够大，但中国老百姓就是不敢买国货，因为对国货的质量不放心。如果能打消老百姓的顾虑、让老百姓购买国产乳制品，就可以拉动中国经济。但打消老百姓的顾虑任重道远，不是短时期能够办得到的。
第二种可能性是通过产业升级给消费者提供档次更高的消费品，这同样是基于进口替代，但在短期内也无法实现。因为结构调整同样需要全面改革，为新产业的出现和发展提供良好的法律和政策环境。
第三种可能性是通过减税或其他手段降低企业的实际成本，通过供给增加、价格下降来刺激国内需求。这个可能性的效果受到三个约束：首先，减税真那么容易吗？减什么税、减谁的税、减多少税，都需要讨论，更重要的是，如果减了税政府支出怎么维持？这些都是问题。第二，即使减税，按照中国目前的情况，幅度也不会太大。第三，即使减税了，且幅度较大，其刺激消费的效果还取决于中国需求价格弹性的大小，如果弹性大，则效果大。按照中国目前的情况，不切实际。
因此，在中国目前情况下，稳增长还是需要从需求侧着手。中国在过去一个阶段的供给侧结构性改革是通过去产能来恢复经济的均衡，但是去产能本身有紧缩经济的作用，不利于经济增长。因此，需要加大需求侧改革，在解决供求失衡的同时实现稳增长。然而，中国过去在传统需求管理政策的作用下刺激出来的都是劣质需求，这并不是需求侧改革的核心。真实的需求侧改革是设法提供优质投资需求和优质消费需求。所谓的“优质”投资需求，就是能给投资者带来较高收益率的投资需求；所谓的“优质”消费需求，就是能给消费者带来较高边际效用的消费需求。这种优质需求带来的增长才是健康的增长，才能保证经济的长期健康发展。而要创造这些优质需求，需要进行需求侧改革。中国现在需要能支持中国经济长期健康发展的优质需求，这就需要创造大规模且可持续的优质需求。具体来看，对需求侧改革提出以下建议：
一是人口政策改革。建议取消计划生育，并转而鼓励生育。中国已陷入严重的人口危机，少子化、老龄化、劳动力短缺都将是中国经济未来面临的严重问题。中国迫切需要应对这些问题。鼓励生育的结果是生育率提高，现在出生的孩子增加现在的消费以及未来的劳动力供给，这就既有助于刺激现在的消费，又有助于应对未来的劳动力短缺和老龄化问题，因此这种消费是优质消费。
二是大规模国土绿化。中国有260万平方公里的荒漠化土地，如果能够治理好荒漠化土地，就有助于改善中国的生态环境，同时增加中国的可用土地，相当于提高了中国的潜在增长率，同时有助于缓解劳动力短缺导致的中国潜在增长率下降问题。但这种治理不能以政府为主，否则就会形成大规模政府债务。
三是税制改革。一方面，通过税制改革调整GDP在政府收入和非政府收入之间的分配格局，提高居民收入占比，从而提高居民消费能力。另一方面，通过个税改革来降低贫富差距和提升人均收入，例如，上调个税起征点，提高低收入水平居民的收入，这部分收入水平较低的居民恰恰是消费倾向最高的群体，因此，政府可以通过税制改革提高居民收入，尤其是低收入水平居民的收入水平来促进居民消费水平的提升。
四是改革和完善社保体系，提高边际消费倾向。要切实提高居民的收入水平，就需要在政府收入和居民收入之间重新调整权衡，降低政府收入所占比重，提高居民收入。同时，要在社会保障体系上进行调整或改革，“让老百姓拿到钱之后舍得花”，例如从医疗、养老、教育等方面改革入手，增强居民消费能力。因此，通过社保体系改革和完善不仅有助于提高居民收入增加居民消费能力，还有助于降低居民的预防性储蓄动机，提高边际消费倾向。
2.扩张性供给管理次之
（1）降低企业生产经营成本
生产经营成本主要包括两个方面，即企业税费负担和企业融资成本。
2020年，为应对新冠疫情冲击，中国各级政府出台了一系列减税降费政策，主要包括两个方面，一是“税收减免”，二是“取消或停征行政事业性收费”。针对受疫情打击较为严重的行业，如公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育，免征增值税；对于中小微企业免征养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人的增值税，从3%减到1%，减免2个点的增值税。另外减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到2020年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到2021年。
在新冠肺炎疫情期間，各级政府针对中小企业融资难、融资贵问题出台了一系列举措，以加强对中小企业的金融扶持。措施具体聚焦在贷款贴息、增加中小企业信贷支持、不得断贷方面。比如，财政部等五部门发布的《关于打赢疫情防控阻击战 强化疫情防控重点 保障企业资金支持的紧急通知》表示，在人民银行专项再贷款支持金融机构提供优惠利率信贷支持的基础上，中央财政按企业实际获得贷款利率的50%进行贴息。央行等五部门发布的《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》，增加信用贷款和中长期贷款，降低综合融资成本。对受疫情影响暂时遇到困难的企业，不盲目抽贷、断贷、压贷。
在后疫情时代全球经济增长中枢下滑，中国“六稳”的大背景下，2021年中国应该继续坚持落实2020年已有的减税降费政策，确保制造业、餐饮业、建筑业和交通运输业等主要行业税负明显降低；对受贸易摩擦影响最严重的外贸出口企业施行财政税收优惠等一系列政策；并且将疫情期间出台的针对中小企业信贷支持的措施常态化，从根本上解决中小企业融资困境。 （2）供给侧结构性改革
供给侧结构性改革的主要目的体现在保障中国经济的健康稳定发展。目前中国面临的结构性经济风险是：第一，产能过剩。具体表现在低利润、高污染产能过多以及企业高库存，压缩了新兴产业的发展空间。第二，高杠杆率。2020年中国宏观杠杆率继续上升，高杠杆率是多个部门的普遍表现，由疫情冲击导致的企业贷款上升以及房地产交易回升带来的居民部门贷款提高均对2020年宏观杠杆率起到贡献作用。第三，企业制度性交易成本较高，如行政审批、行业壁垒、“隐形”行政门槛等问题依然存在。第四，教育、医疗、城市公共基础设施等公共服务领域存在总量发展不充分、区域发展不平衡问题。第五，经济结构存在短板，有效供给不足，且短板多集中在高端的专业化领域。例如居民消费的高端服装、婴幼儿奶粉等，高科技企业使用的芯片、车床等，科研机构使用的专业化软件等领域，仍然以国外企业垄断为主，中国自主品牌参与度较低。
针对以上问题，为保障中国经济平稳发展，需从供给侧结构性改革入手，继续做好以下几点：第一，以合理的经济手段为引导，去除低利润、高污染的过剩产能，为新的产能提供空间。第二，在家庭、企业、政府多个部门继续执行去杠杆政策，同时注意对薄弱环节提供合理的资金支持，避免去杠杆过程中由于发力过猛引起结构性金融风险。第三，推动“非禁即入”落到实处，坚决杜绝“准入不准营”“办照容易办证难”等隐形市场壁垒现象。通过降低企业制度性成本，提高整体供给侧资源配置的效率。第四，补齐民生建设短板，解决公共服务体系不完善，基本公共服务不均衡，教育、医疗、卫生、文化、就业和社会保障服务水平不高等问题。第五，通过培养社会的创新氛围，以及完善相关法律、政策，为中国高端产业的出现和发展提供良好的基础，补齐有效供给不足短板。
（3）鼓励高新技术的自主研发
2020年美国商务部把包括海康威视、华为、中兴、大华科技、科大讯飞、旷视科技、商汤科技、美亚柏科、溢鑫科技和依图科技等在内的数百家中国机构和公司列入美国出口管制“实体名单”，限制这些机构从美国购买零部件。为了避免关键技术的“卡脖子”问题，中国政府应该鼓励企业对高新技术的自主研发，打破海外对高科技的垄断，降低中国企业对国外高新技术的依赖度。工艺创新、资源创新和部分类型的制度创新能够提高企业的生产率，扩大供给。
“十三五”时期，财政层面，中国政府已经出台了一系列研发相关优惠政策。中国多次优化调整研发费用加计扣除等鼓励创新政策，2017年提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例，并于2018年将研发费用加计扣除比例提高到75%的政策享受主体扩大至所有企业。国家税务总局统计数据显示，“十三五”前4年，享受研发费用加计扣除政策的企业累计达84.3萬户次，累计申报研发投入5.2万亿元，共计减免企业所得税8730余亿元。
展望未来，中国应该更进一步在制度层面从以下四方面促进技术升级：首先，建立起促进创新的科技金融体系。从金融层面鼓励企业直接投入前沿基础研究和关键技术研发，利用企业较灵活的资助方式，激发创新活力。其次，为了保证企业的积极性，制定相关各方在成果转让、股权分配等多种形式下的利益共享和分配机制，充分利用技术市场和资本市场，加快科技成果转化。再次，培育人力资本，加大对技术创新型人才的培育力度，鼓励创新，增加对技术创新人员在制度和财政上的激励。最后，在鼓励高新技术自主研发的同时必须重视基础研究投入。必须在科学方面有一大批国际领先的突出成果，在实施创新驱动发展战略时，千万不要忽视基础研究。
（4）保障房地产土地供给
受疫情影响，大部分城市在2020年2月一度中止或延后土地供应，土地供应节奏受到较大影响。房地产企业拿地需求集中导致土地溢价、负债率高企。2020年信用债和其他有息负债在集中兑付高峰期，到期债务一度达到1.46万亿元。房地产市场处于下行周期，房地产企业采用借新还旧、借短还长等模式较为普遍，2021年房地产企业财务能力将经受巨大考验。同时，受“三条红线”融资新规影响，2021年房地产企业融资渠道将受到很大限制。
债务率高企是房地产业的普遍问题，为避免房地产企业集中出现现金流断裂问题，建议2021年适当提高住宅土地供给。并效仿推广《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》相关政策：在符合国土空间规划要求的前提下，推进第二、第三产业混合用地；盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题；形成利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。
（5）保障新冠疫苗充足供应
虽然中国在抗疫、经济复苏方面走在世界前列，但是2021年，受全球疫情控制情况影响，中国疫情控制压力仍维持在高位。
华山医院张文宏主任认为，从1918年大流感至今，包括HIV全球大流行、登革热反复、寨卡出现，这些传染病在缺少疫苗的情况下均难以根除，而尽管2003年SARS在疫苗出现前就消失踪影，但SARS当时并不算大流行，其从出现到消失，全球仅有不到1万人感染。他认为，等到新冠疫苗接种率达到60%或70%以上，新冠病毒将降格成为一个病死率较低的常驻病毒，类似流感。疫苗接种率如果没有达到60%，我们是无法杜绝传播与发病的。
因而，为彻底控制控制疫情在国内的传播，2021年疫苗生产、供应、接种至少需要覆盖7亿国人，这对疫苗的生产、运输、分配以及质保都提出了较高的挑战。
（6）进一步对外开放
2020年1月15日，中美在白宫签署第一阶段经贸协议，标志着中美贸易谈判达成阶段性共识，为第二阶段谈判打下了坚实基础，而由于当前国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不确定因素显著增多，中美关系紧张使得第二阶段中美贸易谈判进程推迟，而中国降低关税、提高投资便利化、扩大开放、推动供给侧结构性改革，积极推动改革开放事业方面的开放步伐仍在加速。 在扩大贸易方面，在应对突发疫情的困难面前，第一阶段贸易协议仍得到有力执行。在市场准入改革方面，国家发展改革委、商务部于2020年6月23日分别发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》，自2020年7月23日起施行，是实施更大范围、更宽领域、更深层次全面开放的重要举措。本次修订进一步缩减外商投资准入负面清单。其中全国外商投资准入负面清单由40条减至33条，自贸试验区外商投资准入负面清单由37条减至30条。
主要从以下几个方面扩大对外开放：一是加快服务业重点领域开放进程。金融领域，取消证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司外资股比限制。基础设施领域，取消50万人口以上城市供排水管网的建设、经营须由中方控股的规定。二是放宽制造业、农业准入。制造业领域，放开商用车制造外资股比限制，取消禁止外商投资放射性矿产冶炼、加工和核燃料生产的规定。农业领域，将小麦新品种选育和种子生产须由中方控股放宽为中方股比不低于34%。三是继续在自贸试验区进行开放试点。在全国开放措施基础上，自贸试验区继续先行先试。医药领域，取消禁止外商投资中药饮片的规定；教育领域，允许外商独资设立学制类职业教育机构。四是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，同时推动改革和开放相互促进。
为推动中国债券市场整体开放，统一境外机构投资者投资中国债券市场资金管理，进一步便利投资交易，2020年9月21日，中国人民银行、国家外汇管理局起草了《境外机构投资者投资中国债券市场资金管理规定（征求意见稿）》，外国投资者进出中国债券市场更加自由，将进一步打消境外投资者对中国资本项下自由进出的资金管制顾虑，提振外资参与热情，外资配置人民币资产规模将稳步上升。
3.扩张性市场环境管理为辅
（1）以市场为导向，减少行政干预
虽然当前市场经济在国家的发展进程中发挥了很大作用，但在有些时候还是因为一些计划的干预扰乱市场，带来不必要的损失。例如，2016-2017年煤炭、钢铁价格的大幅波动就侧面反映出浓厚的计划气息。粗暴执法去产能、关停企業导致供需不匹配，价格大幅波动，给经济带来了不必要的损失。受新冠肺炎疫情、非洲猪瘟影响，预计在2021年口罩、猪肉以及部分工业品供给或存在明显的供需不匹配现象，部分商品价格可能出现明显波动。建议在非必要情况下，应该尽可能地让市场定价，调整供需关系。
（2）加强依法治国，制定好相关的法律法规等监督机制、减少人为干预
当前的债务、环境、价格等问题的根本解决，需要以法律为保障，以市场为导向的营商环境。一方面，通过法律保障投资者的利益，刺激投资者的创新意识；另一方面，通过规范市场环境来规范企业行为。在处罚成本高于利润所得时企业会自动地退出市场，直到以价格为导向达到新的平衡。
（3）保持政策稳定性、连贯性，防止短期内在多个目标间摇摆
政策预期不稳会导致企业因看不清形势而惜金观望。与前几个月相比，目前投资、消费需求显著加码恢复，这主要是由于新冠肺炎疫情被“常态化”定义。“常态化”意味着临时管控政策的退出，此后的政策大多数为普遍意义上的连续、稳定的政策。可见政策的连续、稳定对经济增长的重要性。
（4）扩大对外开放，妥善处理各种国际关系，营造良好的国际经济环境
要打造国内国际双循环格局，营造良好的国际贸易关系尤为重要。2019年的外贸摩擦就对中国的高新技术产业产生较大影响，GDP中的信息传输软件和技术服务业增速由2018年的27.8%下滑至2019年的18.7%。展望未来，一方面，中国经济结构的调整需要国际大市场的支撑；另一方面，顺势而行，协同发展、互助共赢也是符合发展规律的。在全球化的大背景下，中国的发展是在全球市场中运行的，无论是生产的产品还是研发的方向，都离不开全球市场这个大环境。
（5）加强疫情控制，营造良好的公共卫生环境
2021年营造良好的公共卫生环境仍是全球的主要议题。国际方面，随着欧美等主要发达国家疫情的逐渐褪去，外贸往来的加大也增加了各国受输入性新冠病毒冲击的风险。若闭关锁国，网格式经济难以支撑全球化背景下发展起来的各国经济。因此，营造良好的公共卫生环境是未来全球的主要议题。国内方面，虽然当前新冠肺炎疫情在中国国内已经基本上得到控制，但这主要是在高压严控隔离的态势下取得的战果，只适用于短期的维持，长期对经济的发展会产生极大的制约作用。从根本上讲，探讨营造良好的公共卫生环境，是中国经济发展长期可靠的保障。
（6）加强和完善基础设施建设，提供良好的硬件环境
2020年初，中央提出了“新基建”，后期随着新能源汽车相关政策的落地，“新基建”也被纳入全国各省的长期规划之中。与传统基建相比，新基建强调一个“新”字，指的是新经济环境下的基础设施，也就是数字经济的基础设施。“新基建”的投入带来的不仅是投资需求的扩大，更可为经济发展提供良好的硬件环境，促进经济转型，进一步带动经济高质量的发展。
自“大萧条”开始，西方的宏观调控采取的就是凯恩斯主义需求管理政策。不管是针对经济衰退还是经济过热，西方的宏观调控都是针对总需求做文章，但凯恩斯主义需求管理却具有非常严重的局限性，具体表现在以下几个方面：
第一，政策框架的局限性。尽管宏观经济政策体系在20世纪80年代提出了总供求模型，但实际中依然缺少对供给管理政策的应用，导致宏观经济政策体系发展严重滞后于宏观经济理论体系。第二，政策效果的局限性。主要表现在治标不治本、无法同时针对多个政策目标、导致经济“肥胖症”“毒瘾”难戒、效果外溢，最终影响经济健康持续发展。第三，没有兼顾中国特色。目前流行的宏观调控理论体系是以西方经济为基础建立起来的，没有考虑到中国的特色，尤其是在宏观调控理论体系中没有考虑到改革开放。这些改革开放的举措是如何影响宏观经济的？传统的宏观经济学没有这些内容。第四，对创新考虑不足。当前宏观经济学和宏观调控中没有对技术进步的来源及如何刺激技术进步加以讨论。
因此，本文将首先详细解读中国宏观经济政策体系，然后基于该政策体系提出未来中国经济发展的政策措施。
一、中国宏观经济政策体系
笔者认为，应该依据总供求模型，而不是60年前提出的、目前依然作为宏观调控体系理论基础的IS-LM模型，来建立宏观调控政策体系，如图1所示。需求管理就是在价格不变的情况下增加需求的政策，反映在图形上，需求管理就是使得总需求曲线的位置或者斜率发生变动的政策。与此类似，供给管理就是在价格不变的情况下增加供给的政策，反映在图形上，供给管理就是使得总供给曲线的位置或者斜率发生变动的政策。价格管理就是通过调整价格来稳定经济的政策。这个政策在计划经济下被经常用于实现其他经济或非经济目标。
在目前正统的宏观调控理论中，凯恩斯主义需求管理政策之所以存在，是因为市场经济中存在价格刚性。市场经济之所以具有自动调节功能，就是因为价格能够自由调整，从而均衡供求。因此，在经济自由主义者那里，不需要政府干预经济，市场机制能够协调好经济的运行，使得经济处于充分就业状态。但凯恩斯主义认为，即使在成熟的市场经济中，价格也是不能完全灵活调整的，这被称作“价格刚性”或者“价格粘性”。这就导致了“市场失灵”。如图1所示，假定某一时期价格为P2，此时供大于求，价格应该下降从而均衡供求，但如果价格不能灵活调整，比如价格在P2处固定下来，此时供大于求的状态就会持续存在下去，最后在B点达到均衡。此时的均衡不是瓦尔拉斯均衡，经济中存在失业。只要价格不能调整，这种情形就将持续存在。
在这种情况下，凯恩斯主义认为，需求就决定了经济的均衡产出和就业，为了扩大就业，就应该采取扩张性需求管理政策，将总需求曲线右移，使得新的总需求曲线跟总供给曲线相交于C点，这样就能够消除失业，解决产能过剩的问题。
当然，在这种情况下，也可以设法压缩产能，使得总供给曲线左移，跟总需求曲线相交于B点，也能实现均衡。这就是供给管理政策的使用。但这个情况下，有几个问题需要回答。首先，压缩产能后的产出Y2能否保证充分就业？这种政策导致的是整条短期总供给曲线的左移，此时实现的均衡在B点，产出是Y2，而充分就业的产出水平则是Y1，应该难以保证充分就业。第二，应该压缩哪个企业的产能？在私有产权受到良好保护的情况下，企业是否去产能是企业自己的事情，政府没有办法指令某个特定的企业去产能，因此可能形成囚徒困境，最后大家都不去產能，各个企业最终都被配给。也就是说，此时供给管理政策实施的难度很大。第三，能否保证去掉的是劣质产能？价格维持在高位意味着大多数企业只要能把产品销售出去就多少会有盈利，因此，竞争已经不再是价格竞争和成本竞争，而是市场份额的竞争。此时成本低的企业未必就有竞争优势，最终被淘汰的可能是优质产能。因此，此时如果要实施紧缩性供给管理政策恢复均衡，就需要慎重设计供给管理政策，确保去产能，且去掉的是劣质产能。
显然，上述两种政策都是治标不治本的。那么，既然产能过剩出现的原因是价格刚性，为什么不设法消除价格刚性呢？一旦价格刚性被消除，市场机制的自动调节功能就会自动恢复，就不再需要凯恩斯主义需求管理，也不再需要供给管理。
但是，一旦出现价格刚性，往往很难在短期内消除之。中国价格改革的艰难实践表明了这一点。所以，在短期调控中往往还是需要需求管理和供给管理的。因而，按照总供求模型，宏观调控政策体系应该包括需求管理、供给管理、价格管理三大类（见图1）；其中价格管理的目的是消除价格刚性，恢复市场机制的功能，一旦市场机制的功能得以恢复，那么就不需要需求管理和供给管理政策，因此价格管理是宏观调控中的治本之策；需求管理和供给管理是价格刚性在短期内无法被完全、快速消除的情况下的治标之策。
由于市场失灵不仅包括价格刚性一种，尤其是对于中国这样的各种制度还不完全成熟的发展中经济体来说，市场失灵的形式就更多，所以宏观调控就不仅仅要针对价格刚性，还要针对别的各种市场失灵。因此，这类政策应该被称之为“市场环境管理政策”，其目的是恢复市场功能，让市场在资源配置中起决定性作用。
因此，作为发展中国家，中国的宏观调控政策体系就应该包括市场环境管理、供给管理、需求管理三大类政策。实际上，中国的宏观调控体系的确如此。最近几十年中国的价格改革就是制定价格政策，目的在于提高价格灵活性，而且中国还采取了大量其他方面的市场化改革，这些都是为了恢复市场活力而采取的政策。同时中国还采用供给管理，包括国有企业改革、家庭联产承包责任制等体制改革政策扩大总供给，还通过需求管理政策来调控总需求。 我们的政策分析和政策建议就依据这一政策体系给出。
二、宏观政策建议
（一）宏观政策组合预判
2021年，中国经济仍将面对供给、需求“双收缩”的局面。在新冠疫情影响边际减弱的大环境下，中国宏观经济当前一直处于修复状态，其中供给端已经基本恢复至疫情前的增速水平，但需求端的恢复进度仍较慢。鉴于此，未来如何修复需求端将是重要的政策发力点，同时进一步扩大开放等供给端领域政策也应持续发力，因此2021年中国采取的扩张性政策组合将以扩张性需求管理为主、扩张性供给管理次之、扩张性市场环境管理为辅。
（二）经济政策建议
1.扩张性需求管理为主
（1）货币政策
稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定。央行新闻发言人在2020年第三季度金融统计数据新闻发布会上指出，货币政策坚持稳健取向不变，更加灵活适度，更加精准导向，下一阶段人民银行将根据形势变化综合运用多种货币政策工具，保持流动性合理充裕，支持货币供应量和社会融资规模合理增长，不搞大水漫灌。国内经济稳步恢复，为了维持流动性合理充裕的目标，货币政策总体来看应保持中性。具体来看，对货币政策提出如下建议：
第一，坚持稳健的货币政策。受国际疫情控制因素、主要经济伙伴的经济前景以及全球货币、财政政策实施因素，加之中美贸易摩擦等因素的影响，全球经济增速放缓，但是中国的货币政策响应及时有力，总量合理适度，为保市场主体稳就业营造了适宜的货币金融环境。因此，中国应该继续坚持稳健的货币政策，坚持和完善应对疫情中一些行之有效的结构性金融政策。
第二，加大对中小微企业的金融支持力度。2020年以来，为了应对疫情对中小微企业的冲击，央行采取了一系列金融手段扶持中小微企业复工复产。在统筹推进疫情防控和促进实体经济持续健康发展的过程中，中小微企业占据了重要地位，尤其在激发社会活力、拉动就业增长方面具有重要作用，但长期以来中小微企业由于实力不够雄厚、可变因素大、可用于抵押的资产较少等，抗风险能力较弱、可获得的信贷支持较少，受到疫情冲击的影响后，规模更小、抗风险能力更弱的小微企业面临了更多的困难，因此，政府应出台相关支持政策助力其健康发展。
第三，完善信用体系建设，推动综合融资成本下降。在建立健全信用体系问题上，一方面，合理划分信用信息采集职责与权限。监管部门应针对信用信息的采集、使用和披露行为等进行明文规定，为了避免责任与权力划分不明确产生的信用信息采集不全面、所采集的信息被不合理地使用，应明确划分各部门在信用监管中的具体职责和权限，提高信用信息采集质量并有效保护个人的信用信息安全。另一方面，制定合理的信用信息处理规则。相关部门在搜集、整理个人信用信息后，可以考虑按照失信问题的严重程度进行排序，对不同的失信问题进行打分，并建立信用评分标准。
第四，防范化解金融风险，强化宏观审慎管理。2021年，地方政府债务风险以及房地产市场风险等依旧严峻。因此，防范化解金融风险仍是货币政策的重要目标之一，监管部门应进一步加强金融监管，健全金融监管体制，完善中央与地方金融监管职责分工。加强影子银行监管，统一监管标准，阻断违规资金流入地方政府隐性债务的渠道，并遏制部分“消费贷”违规进入房地产市场。继续完善宏观审慎评估，强化系统性风险监测评估，建立健全金融机构风险处置机制。
（2）财政政策
积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，抓实化解地方政府隐性债务风险。疫情以来，稳健的货币政策和积极的财政政策相互配合，为中国经济恢复和增长提供了强有力的支持。如前文所述，人口老龄化带来的劳动力供给下降、中美贸易谈判进程的不确定性以及疫情防控带来的企业供给能力下降，都将导致供给呈收缩趋势，消费和投资修复速度缓慢以及外贸不确定性也将导致需求呈收缩趋势。自然走势下2021年的中国经济将延续供需双缩的局面。因此，财政政策应采取供给、需求双扩张的方式，具体来看，对财政政策提出如下建议：
一是支持新型基础设施建设。为稳增长，积极的财政政策应更加积极有为，同时也应该优化财政支出结构，加强对5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域的支持力度，同时加快实施雄安新区建设，加大城际交通、物流、市政基础设施等投资力度，补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，加强自然灾害防治能力建设。
二是妥善解决地方政府债务问题。随着经济实力提升，地方政府債务有助于改善民生，但是如果脱离经济实力盲目举债，将会影响民生改善。因此，在疫情冲击导致经济不振时，应推行更加积极的财政政策，适度发行国债以刺激经济发展。但是，地方政府也要根据各地经济运行情况，适时适度调整政策节奏，调节好、把握好债务规模以及偿还节奏，还应运用市场机制改革地方政府债务管理机制，比如，采用地方债务资产证券化改革、盘活存量资产等方式妥善解决地方政府债务问题。
（3）需求侧改革
自2015年以来中国的宏观经济调控始终强调供给侧改革。尽管供给侧改革是必要的，对于中国经济的长期健康发展来说必不可少，应该大力推进，但就目前的稳增长来说，尤其是受2020年新冠肺炎疫情暴发的冲击，供给侧改革阻力较大。
在新冠肺炎疫情冲击下，中国国内供给端恢复速度超前于需求端，库存的增加在一定程度上加剧了产能过剩。在产能过剩的情况下，对经济增长构成约束的是需求，而不是供给；没有需求的增长，就谈不上稳增长。因此稳增长最终还是需要从需求侧着手。只要有足够的需求，经济增长率是可以提高的。 当然也可以通过供给侧调整扩大需求。但把扩大需求的希望寄托在供给侧，在目前是不切实际的。如果从供给侧着手稳增长，有以下三种可能性。
第一种可能性是通过创造有效供给来扩大需求。这条思路看到了中国消费者海外购物欲望强烈，所以希望通过提供有效供给把这类消费从国外转移到国内。从理论上说，这个思路是对的，但在短期内做不到，原因很简单，这种有效供给的提供需要对国内的相关产业“动大手术”。比如乳制品产业，我国的产能和消费需求都足够大，但中国老百姓就是不敢买国货，因为对国货的质量不放心。如果能打消老百姓的顾虑、让老百姓购买国产乳制品，就可以拉动中国经济。但打消老百姓的顾虑任重道远，不是短时期能够办得到的。
第二种可能性是通过产业升级给消费者提供档次更高的消费品，这同样是基于进口替代，但在短期内也无法实现。因为结构调整同样需要全面改革，为新产业的出现和发展提供良好的法律和政策环境。
第三种可能性是通过减税或其他手段降低企业的实际成本，通过供给增加、价格下降来刺激国内需求。这个可能性的效果受到三个约束：首先，减税真那么容易吗？减什么税、减谁的税、减多少税，都需要讨论，更重要的是，如果减了税政府支出怎么维持？这些都是问题。第二，即使减税，按照中国目前的情况，幅度也不会太大。第三，即使减税了，且幅度较大，其刺激消费的效果还取决于中国需求价格弹性的大小，如果弹性大，则效果大。按照中国目前的情况，不切实际。
因此，在中国目前情况下，稳增长还是需要从需求侧着手。中国在过去一个阶段的供给侧结构性改革是通过去产能来恢复经济的均衡，但是去产能本身有紧缩经济的作用，不利于经济增长。因此，需要加大需求侧改革，在解决供求失衡的同时实现稳增长。然而，中国过去在传统需求管理政策的作用下刺激出来的都是劣质需求，这并不是需求侧改革的核心。真实的需求侧改革是设法提供优质投资需求和优质消费需求。所谓的“优质”投资需求，就是能给投资者带来较高收益率的投资需求；所谓的“优质”消费需求，就是能给消费者带来较高边际效用的消费需求。这种优质需求带来的增长才是健康的增长，才能保证经济的长期健康发展。而要创造这些优质需求，需要进行需求侧改革。中国现在需要能支持中国经济长期健康发展的优质需求，这就需要创造大规模且可持续的优质需求。具体来看，对需求侧改革提出以下建议：
一是人口政策改革。建议取消计划生育，并转而鼓励生育。中国已陷入严重的人口危机，少子化、老龄化、劳动力短缺都将是中国经济未来面临的严重问题。中国迫切需要应对这些问题。鼓励生育的结果是生育率提高，现在出生的孩子增加现在的消费以及未来的劳动力供给，这就既有助于刺激现在的消费，又有助于应对未来的劳动力短缺和老龄化问题，因此这种消费是优质消费。
二是大规模国土绿化。中国有260万平方公里的荒漠化土地，如果能够治理好荒漠化土地，就有助于改善中国的生态环境，同时增加中国的可用土地，相当于提高了中国的潜在增长率，同时有助于缓解劳动力短缺导致的中国潜在增长率下降问题。但这种治理不能以政府为主，否则就会形成大规模政府债务。
三是税制改革。一方面，通过税制改革调整GDP在政府收入和非政府收入之间的分配格局，提高居民收入占比，从而提高居民消费能力。另一方面，通过个税改革来降低贫富差距和提升人均收入，例如，上调个税起征点，提高低收入水平居民的收入，这部分收入水平较低的居民恰恰是消费倾向最高的群体，因此，政府可以通过税制改革提高居民收入，尤其是低收入水平居民的收入水平来促进居民消费水平的提升。
四是改革和完善社保体系，提高边际消费倾向。要切实提高居民的收入水平，就需要在政府收入和居民收入之间重新调整权衡，降低政府收入所占比重，提高居民收入。同时，要在社会保障体系上进行调整或改革，“让老百姓拿到钱之后舍得花”，例如从医疗、养老、教育等方面改革入手，增强居民消费能力。因此，通过社保体系改革和完善不仅有助于提高居民收入增加居民消费能力，还有助于降低居民的预防性储蓄动机，提高边际消费倾向。
2.扩张性供给管理次之
（1）降低企业生产经营成本
生产经营成本主要包括两个方面，即企业税费负担和企业融资成本。
2020年，为应对新冠疫情冲击，中国各级政府出台了一系列减税降费政策，主要包括两个方面，一是“税收减免”，二是“取消或停征行政事业性收费”。针对受疫情打击较为严重的行业，如公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育，免征增值税；对于中小微企业免征养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人的增值税，从3%减到1%，减免2个点的增值税。另外减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到2020年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到2021年。
在新冠肺炎疫情期間，各级政府针对中小企业融资难、融资贵问题出台了一系列举措，以加强对中小企业的金融扶持。措施具体聚焦在贷款贴息、增加中小企业信贷支持、不得断贷方面。比如，财政部等五部门发布的《关于打赢疫情防控阻击战 强化疫情防控重点 保障企业资金支持的紧急通知》表示，在人民银行专项再贷款支持金融机构提供优惠利率信贷支持的基础上，中央财政按企业实际获得贷款利率的50%进行贴息。央行等五部门发布的《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》，增加信用贷款和中长期贷款，降低综合融资成本。对受疫情影响暂时遇到困难的企业，不盲目抽贷、断贷、压贷。
在后疫情时代全球经济增长中枢下滑，中国“六稳”的大背景下，2021年中国应该继续坚持落实2020年已有的减税降费政策，确保制造业、餐饮业、建筑业和交通运输业等主要行业税负明显降低；对受贸易摩擦影响最严重的外贸出口企业施行财政税收优惠等一系列政策；并且将疫情期间出台的针对中小企业信贷支持的措施常态化，从根本上解决中小企业融资困境。 （2）供给侧结构性改革
供给侧结构性改革的主要目的体现在保障中国经济的健康稳定发展。目前中国面临的结构性经济风险是：第一，产能过剩。具体表现在低利润、高污染产能过多以及企业高库存，压缩了新兴产业的发展空间。第二，高杠杆率。2020年中国宏观杠杆率继续上升，高杠杆率是多个部门的普遍表现，由疫情冲击导致的企业贷款上升以及房地产交易回升带来的居民部门贷款提高均对2020年宏观杠杆率起到贡献作用。第三，企业制度性交易成本较高，如行政审批、行业壁垒、“隐形”行政门槛等问题依然存在。第四，教育、医疗、城市公共基础设施等公共服务领域存在总量发展不充分、区域发展不平衡问题。第五，经济结构存在短板，有效供给不足，且短板多集中在高端的专业化领域。例如居民消费的高端服装、婴幼儿奶粉等，高科技企业使用的芯片、车床等，科研机构使用的专业化软件等领域，仍然以国外企业垄断为主，中国自主品牌参与度较低。
针对以上问题，为保障中国经济平稳发展，需从供给侧结构性改革入手，继续做好以下几点：第一，以合理的经济手段为引导，去除低利润、高污染的过剩产能，为新的产能提供空间。第二，在家庭、企业、政府多个部门继续执行去杠杆政策，同时注意对薄弱环节提供合理的资金支持，避免去杠杆过程中由于发力过猛引起结构性金融风险。第三，推动“非禁即入”落到实处，坚决杜绝“准入不准营”“办照容易办证难”等隐形市场壁垒现象。通过降低企业制度性成本，提高整体供给侧资源配置的效率。第四，补齐民生建设短板，解决公共服务体系不完善，基本公共服务不均衡，教育、医疗、卫生、文化、就业和社会保障服务水平不高等问题。第五，通过培养社会的创新氛围，以及完善相关法律、政策，为中国高端产业的出现和发展提供良好的基础，补齐有效供给不足短板。
（3）鼓励高新技术的自主研发
2020年美国商务部把包括海康威视、华为、中兴、大华科技、科大讯飞、旷视科技、商汤科技、美亚柏科、溢鑫科技和依图科技等在内的数百家中国机构和公司列入美国出口管制“实体名单”，限制这些机构从美国购买零部件。为了避免关键技术的“卡脖子”问题，中国政府应该鼓励企业对高新技术的自主研发，打破海外对高科技的垄断，降低中国企业对国外高新技术的依赖度。工艺创新、资源创新和部分类型的制度创新能够提高企业的生产率，扩大供给。
“十三五”时期，财政层面，中国政府已经出台了一系列研发相关优惠政策。中国多次优化调整研发费用加计扣除等鼓励创新政策，2017年提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例，并于2018年将研发费用加计扣除比例提高到75%的政策享受主体扩大至所有企业。国家税务总局统计数据显示，“十三五”前4年，享受研发费用加计扣除政策的企业累计达84.3萬户次，累计申报研发投入5.2万亿元，共计减免企业所得税8730余亿元。
展望未来，中国应该更进一步在制度层面从以下四方面促进技术升级：首先，建立起促进创新的科技金融体系。从金融层面鼓励企业直接投入前沿基础研究和关键技术研发，利用企业较灵活的资助方式，激发创新活力。其次，为了保证企业的积极性，制定相关各方在成果转让、股权分配等多种形式下的利益共享和分配机制，充分利用技术市场和资本市场，加快科技成果转化。再次，培育人力资本，加大对技术创新型人才的培育力度，鼓励创新，增加对技术创新人员在制度和财政上的激励。最后，在鼓励高新技术自主研发的同时必须重视基础研究投入。必须在科学方面有一大批国际领先的突出成果，在实施创新驱动发展战略时，千万不要忽视基础研究。
（4）保障房地产土地供给
受疫情影响，大部分城市在2020年2月一度中止或延后土地供应，土地供应节奏受到较大影响。房地产企业拿地需求集中导致土地溢价、负债率高企。2020年信用债和其他有息负债在集中兑付高峰期，到期债务一度达到1.46万亿元。房地产市场处于下行周期，房地产企业采用借新还旧、借短还长等模式较为普遍，2021年房地产企业财务能力将经受巨大考验。同时，受“三条红线”融资新规影响，2021年房地产企业融资渠道将受到很大限制。
债务率高企是房地产业的普遍问题，为避免房地产企业集中出现现金流断裂问题，建议2021年适当提高住宅土地供给。并效仿推广《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》相关政策：在符合国土空间规划要求的前提下，推进第二、第三产业混合用地；盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题；形成利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。
（5）保障新冠疫苗充足供应
虽然中国在抗疫、经济复苏方面走在世界前列，但是2021年，受全球疫情控制情况影响，中国疫情控制压力仍维持在高位。
华山医院张文宏主任认为，从1918年大流感至今，包括HIV全球大流行、登革热反复、寨卡出现，这些传染病在缺少疫苗的情况下均难以根除，而尽管2003年SARS在疫苗出现前就消失踪影，但SARS当时并不算大流行，其从出现到消失，全球仅有不到1万人感染。他认为，等到新冠疫苗接种率达到60%或70%以上，新冠病毒将降格成为一个病死率较低的常驻病毒，类似流感。疫苗接种率如果没有达到60%，我们是无法杜绝传播与发病的。
因而，为彻底控制控制疫情在国内的传播，2021年疫苗生产、供应、接种至少需要覆盖7亿国人，这对疫苗的生产、运输、分配以及质保都提出了较高的挑战。
（6）进一步对外开放
2020年1月15日，中美在白宫签署第一阶段经贸协议，标志着中美贸易谈判达成阶段性共识，为第二阶段谈判打下了坚实基础，而由于当前国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不确定因素显著增多，中美关系紧张使得第二阶段中美贸易谈判进程推迟，而中国降低关税、提高投资便利化、扩大开放、推动供给侧结构性改革，积极推动改革开放事业方面的开放步伐仍在加速。 在扩大贸易方面，在应对突发疫情的困难面前，第一阶段贸易协议仍得到有力执行。在市场准入改革方面，国家发展改革委、商务部于2020年6月23日分别发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》，自2020年7月23日起施行，是实施更大范围、更宽领域、更深层次全面开放的重要举措。本次修订进一步缩减外商投资准入负面清单。其中全国外商投资准入负面清单由40条减至33条，自贸试验区外商投资准入负面清单由37条减至30条。
主要从以下几个方面扩大对外开放：一是加快服务业重点领域开放进程。金融领域，取消证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司外资股比限制。基础设施领域，取消50万人口以上城市供排水管网的建设、经营须由中方控股的规定。二是放宽制造业、农业准入。制造业领域，放开商用车制造外资股比限制，取消禁止外商投资放射性矿产冶炼、加工和核燃料生产的规定。农业领域，将小麦新品种选育和种子生产须由中方控股放宽为中方股比不低于34%。三是继续在自贸试验区进行开放试点。在全国开放措施基础上，自贸试验区继续先行先试。医药领域，取消禁止外商投资中药饮片的规定；教育领域，允许外商独资设立学制类职业教育机构。四是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，同时推动改革和开放相互促进。
为推动中国债券市场整体开放，统一境外机构投资者投资中国债券市场资金管理，进一步便利投资交易，2020年9月21日，中国人民银行、国家外汇管理局起草了《境外机构投资者投资中国债券市场资金管理规定（征求意见稿）》，外国投资者进出中国债券市场更加自由，将进一步打消境外投资者对中国资本项下自由进出的资金管制顾虑，提振外资参与热情，外资配置人民币资产规模将稳步上升。
3.扩张性市场环境管理为辅
（1）以市场为导向，减少行政干预
虽然当前市场经济在国家的发展进程中发挥了很大作用，但在有些时候还是因为一些计划的干预扰乱市场，带来不必要的损失。例如，2016-2017年煤炭、钢铁价格的大幅波动就侧面反映出浓厚的计划气息。粗暴执法去产能、关停企業导致供需不匹配，价格大幅波动，给经济带来了不必要的损失。受新冠肺炎疫情、非洲猪瘟影响，预计在2021年口罩、猪肉以及部分工业品供给或存在明显的供需不匹配现象，部分商品价格可能出现明显波动。建议在非必要情况下，应该尽可能地让市场定价，调整供需关系。
（2）加强依法治国，制定好相关的法律法规等监督机制、减少人为干预
当前的债务、环境、价格等问题的根本解决，需要以法律为保障，以市场为导向的营商环境。一方面，通过法律保障投资者的利益，刺激投资者的创新意识；另一方面，通过规范市场环境来规范企业行为。在处罚成本高于利润所得时企业会自动地退出市场，直到以价格为导向达到新的平衡。
（3）保持政策稳定性、连贯性，防止短期内在多个目标间摇摆
政策预期不稳会导致企业因看不清形势而惜金观望。与前几个月相比，目前投资、消费需求显著加码恢复，这主要是由于新冠肺炎疫情被“常态化”定义。“常态化”意味着临时管控政策的退出，此后的政策大多数为普遍意义上的连续、稳定的政策。可见政策的连续、稳定对经济增长的重要性。
（4）扩大对外开放，妥善处理各种国际关系，营造良好的国际经济环境
要打造国内国际双循环格局，营造良好的国际贸易关系尤为重要。2019年的外贸摩擦就对中国的高新技术产业产生较大影响，GDP中的信息传输软件和技术服务业增速由2018年的27.8%下滑至2019年的18.7%。展望未来，一方面，中国经济结构的调整需要国际大市场的支撑；另一方面，顺势而行，协同发展、互助共赢也是符合发展规律的。在全球化的大背景下，中国的发展是在全球市场中运行的，无论是生产的产品还是研发的方向，都离不开全球市场这个大环境。
（5）加强疫情控制，营造良好的公共卫生环境
2021年营造良好的公共卫生环境仍是全球的主要议题。国际方面，随着欧美等主要发达国家疫情的逐渐褪去，外贸往来的加大也增加了各国受输入性新冠病毒冲击的风险。若闭关锁国，网格式经济难以支撑全球化背景下发展起来的各国经济。因此，营造良好的公共卫生环境是未来全球的主要议题。国内方面，虽然当前新冠肺炎疫情在中国国内已经基本上得到控制，但这主要是在高压严控隔离的态势下取得的战果，只适用于短期的维持，长期对经济的发展会产生极大的制约作用。从根本上讲，探讨营造良好的公共卫生环境，是中国经济发展长期可靠的保障。
（6）加强和完善基础设施建设，提供良好的硬件环境
2020年初，中央提出了“新基建”，后期随着新能源汽车相关政策的落地，“新基建”也被纳入全国各省的长期规划之中。与传统基建相比，新基建强调一个“新”字，指的是新经济环境下的基础设施，也就是数字经济的基础设施。“新基建”的投入带来的不仅是投资需求的扩大，更可为经济发展提供良好的硬件环境，促进经济转型，进一步带动经济高质量的发展。