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摘 要：公共舆论管理对于转变政府职能、促进民众参政议政、对政府进行有效监督、构建和谐社会具有重要意义。但是，目前公共舆论管理的方式、管理制度、管理主体方面还存在不足，因此，需要从改变公共舆论管理的方式、完善相关法律制度、明确管理主体职责等方面加以完善。
关键词：公共舆论管理；方式；制度；思考
随着全球化和信息化的发展，网络化和民主化的提高，公共舆论对国家社会和公民个人发挥着重要影响。作为政府社会管理的重要部分，公共舆论管理问题越来越受到人们的关注。
一、公共舆论管理及意义
（一）公共舆论管理
公共舆论管理是指政府管理者为了维护公共利益和公共秩序，让公众按照其倡导的路线方针来进行社会活动，主动采取直接或间接手段，对公共舆论加以引导和规范，从而达到控制舆论效果，促进政府目标的实现的管理活动。公共舆论管理以政府为主体，以公众为对象，以维护统治阶级的利益和社会的公共利益为目的。公共舆论管理有三点特性：一是重要性，公共舆论管理的好坏与治国、治党、治政息息相关，对于国家政权巩固，政府权威树立和社会经济发展有重要作用；二是复杂性，舆论的主体多种多样，有个人舆论、群体舆论、组织舆论之分，舆论的形成过程包括显舆论、潜舆论、行为舆论，同时舆论的传播方式、表现形式、质量与测量等也种类繁多不胜枚举；三是敏感性，公共舆论体现了公众的心声，集中反映了一个国家民主和法治的程度，反映了政府和公众之间的关系，如若不能妥善处理，极易引发政治失序，导致社会混乱，可谓牵一发而动全身。
（二）公共舆论管理意义
当前，我国正处于社会转型期的攻坚阶段，能否有效驾驭公共舆论是政府执政能力建设不可或缺的一项重要内容，也是构建社会主义和谐社会的重要保障。加强公共舆论管理，可以通畅舆论表达渠道、规范公众舆论表达行为、扶持积极有益的正向舆论、抵制负面和有害舆论，这对于转变政府职能、促进民众参政议政、构建和谐社会具有重要意义。
1、有利于转变政府职能。公共舆论对政府公共事务的有效管理有重要影响，它既是公共政策的出发点与归宿，又是公共政策的评判者和助推器。公共政策最重要的特征在于它的公共性，它必须立足于整个社会的发展，代表民意和公共利益。正向的公共舆论是民意的集中体现和反映，公共政策只有以民意为依归才能确保社会的稳定发展。从某种意义上说，公共舆论就是公众利益的表现与反映，是检验公共政策的试金石，只有真正代表了公众利益的公共政策，才是正确的、科学的、合法的公共政策。政府部门进行公共舆论管理，根据舆情信息制定不同对策，解决民众合理合法的利益需求，这有利于扩大和完善政府公共服务职能，促进政府职能转变。
2、有利于促进民众参政议政。公共舆论的形成需要民众个体的主动参与，从被动接受的“客体”角色换位到主动参与的“主体”角色，这激发了公民的主体意识，表明了我国政治民主的扩大化。社会公众对于公共事务的意见通过各个平台的扩散而形成公共意见，决策者按照公共意见来制定有关政策，从而使决策更加科学和合理，避免失误和偏差，更好的实现公民的利益。
3、有利于对政府进行有效监督。权力不加制约就会被滥用，一旦权力被滥用，既会导致官员的贪腐，也会侵害公民的权益。有效地制约公共权力，既需要权力体系内部的相互制衡，也需要权力体系之外的监督。“以权利制约权力”是西方国家长期以来的信条，舆论监督是表达公民权利的一种机制，公众以舆论的形式表达自己的想法，诉诸其利益诉求，以监督、批评的方式介入到国家的政策及运行，它能够实现以权利制约权力，对权力的滥用起到监督、限制的作用。
二、公共舆论管理存在的问题
（一）传统的舆论管理方式存在问题
我国传统的舆论控制方法主要有两种：一是严格把关，防止不利的言论出现在媒体上；二是制造主流意见，利用从众心理，形成社会的主流意见。这些方法主要是通过政府控制传统媒介传播进行舆论监管，虽发挥过重要作用，但在新媒体时代，强制性行政控制手段难以在公共舆论管理的实际操作中取得成效。
（二）舆论管理制度不健全
一是法律法规缺失。新媒体时代的到来让民众前所未有的享受与行使了言论自由与舆论监督权，人们表达自己的想法变得更加直观简便，但同时也暴露出很多问题，需要政策法规的约束。而我国目前还没有新闻法，现行的法律法规和部门规章中虽有规制网络舆论的条例，但大多为部门规章，立法层级低，很少有专门针对舆论管理的条款。落后的法律法规显然跟不上技术发展的步伐，网络谣言四起，人肉搜索盛行，给当事人生活带来严重困扰，而法律却无能为力。二是尚无完整的公共舆情应急管理机制。舆情应急管理预案多为原则性规定，缺少具体的操作指引，也没有进行系统的实操培训。在这方面，我们应该借鉴外国公共治理的经验，未雨绸缪，加强培训。
（三）舆论管理主体不明确
虽然我国在2011年成立了国家互联网信息办公室，各级政府也陆续设立了互联网信息管理机构，但各管理机构相互之间信息不共享，目的不一致，管理主体不明确，统一的领导体制缺失，职责权限没有界定，难以形成合力，大大降低了管理的效率和效益，同时也造成了行政问责制的不完善。
三、公共舆论管理的完善对策
加强和完善公共舆论管理是一个系统工程，需要从改变管理方式、完善立法、明确主体职责等方面进行。
（一）改变舆论管理方式
舆论管理作为政府行政的一部分，具有权威性、强制性和规范性。合理的舆论管理模式既能保证政府对公共舆论及其传播进行协调和控制，又能保证公众独立性与自治性。可以通过以下四点进行改革：一是政府要转变思维，树立勇于接受舆论监督的理念，改变以往的“管控”思想，本着“宜疏不宜堵”的原则，主动为民主舆论搭建起表达的平台。二是加大公民公共精神的培育力度。提高公民的公共意识、公共理性和公共责任。三是在公共舆论管理中管理者要处理好政府与民众之间的关系，适度的把握舆论管理的质量分寸，既不放任不管，也不过度控制。
（二）完善立法
一是要梳理已有的法律法规、部门规章，用填补、优化、整合、废除等方法清理混乱冲突的原有法规，增强针对性和可操作性。二是制定新的规范互联网的法律。对舆论活动中政府和个人的权利义务进行清楚明确的规范，对散布瑶言、传播不良信息、网络暴力等行为进行违法界定，既让网民清楚自身舆论参与的限度，也让政府的监管行为有法可循，并依法惩治网络犯罪活动。三是出台相关的网络道德伦理准则，引导网民言行自律，提高网民道德素质和文明实践自觉性，增强他们的社会责任感。
（三）明确管理主体职责
我国目前网络多头监管主体的局面，严重影响了舆论管理的效能，政府应顺势作出合理化调整，进行合并与裁撤，明确各自的职能范围与职责权限，让管理主体能充分发挥作用，有的放矢，提高管理的效率。建议各级政府都要成立一个网络舆论监管机构，各管理机构在系统内相互协同行政。针对突发事件，还要常设独立的危机管理协调机构，专项负责危机公关。
卢梭在《社会契约论》中，将公共舆论视为国家的真正法律，公共舆论对国家治理有重要的影响，虽然公共舆论管理的形势复杂，难度较大，但政府只要积极转变管理方式，加强立法，明确相关主体管理职责，从多个方面积极探索舆论管理的新策略，逐步健全新媒体环境下公共舆论的管理体系，就能把公共舆论引入有序、和谐的轨道。
（作者单位：南京师范大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 韦彩玲.“公共舆论管理”：研究态势及启示[J].天津行政学院学报，2014（09）。
[2] 何茜.新媒体环境下的公共舆论管理：问题与对策[D].西南交通大学，2009。
[3] 杨永峰.网络公共舆论对我国政府公共管理的影响[J].新闻知识，2012，（12）。
[4] 刘晓.新媒体下的舆论引导策略研究[D].安徽大学硕士学位论文，2012。
关键词：公共舆论管理；方式；制度；思考
随着全球化和信息化的发展，网络化和民主化的提高，公共舆论对国家社会和公民个人发挥着重要影响。作为政府社会管理的重要部分，公共舆论管理问题越来越受到人们的关注。
一、公共舆论管理及意义
（一）公共舆论管理
公共舆论管理是指政府管理者为了维护公共利益和公共秩序，让公众按照其倡导的路线方针来进行社会活动，主动采取直接或间接手段，对公共舆论加以引导和规范，从而达到控制舆论效果，促进政府目标的实现的管理活动。公共舆论管理以政府为主体，以公众为对象，以维护统治阶级的利益和社会的公共利益为目的。公共舆论管理有三点特性：一是重要性，公共舆论管理的好坏与治国、治党、治政息息相关，对于国家政权巩固，政府权威树立和社会经济发展有重要作用；二是复杂性，舆论的主体多种多样，有个人舆论、群体舆论、组织舆论之分，舆论的形成过程包括显舆论、潜舆论、行为舆论，同时舆论的传播方式、表现形式、质量与测量等也种类繁多不胜枚举；三是敏感性，公共舆论体现了公众的心声，集中反映了一个国家民主和法治的程度，反映了政府和公众之间的关系，如若不能妥善处理，极易引发政治失序，导致社会混乱，可谓牵一发而动全身。
（二）公共舆论管理意义
当前，我国正处于社会转型期的攻坚阶段，能否有效驾驭公共舆论是政府执政能力建设不可或缺的一项重要内容，也是构建社会主义和谐社会的重要保障。加强公共舆论管理，可以通畅舆论表达渠道、规范公众舆论表达行为、扶持积极有益的正向舆论、抵制负面和有害舆论，这对于转变政府职能、促进民众参政议政、构建和谐社会具有重要意义。
1、有利于转变政府职能。公共舆论对政府公共事务的有效管理有重要影响，它既是公共政策的出发点与归宿，又是公共政策的评判者和助推器。公共政策最重要的特征在于它的公共性，它必须立足于整个社会的发展，代表民意和公共利益。正向的公共舆论是民意的集中体现和反映，公共政策只有以民意为依归才能确保社会的稳定发展。从某种意义上说，公共舆论就是公众利益的表现与反映，是检验公共政策的试金石，只有真正代表了公众利益的公共政策，才是正确的、科学的、合法的公共政策。政府部门进行公共舆论管理，根据舆情信息制定不同对策，解决民众合理合法的利益需求，这有利于扩大和完善政府公共服务职能，促进政府职能转变。
2、有利于促进民众参政议政。公共舆论的形成需要民众个体的主动参与，从被动接受的“客体”角色换位到主动参与的“主体”角色，这激发了公民的主体意识，表明了我国政治民主的扩大化。社会公众对于公共事务的意见通过各个平台的扩散而形成公共意见，决策者按照公共意见来制定有关政策，从而使决策更加科学和合理，避免失误和偏差，更好的实现公民的利益。
3、有利于对政府进行有效监督。权力不加制约就会被滥用，一旦权力被滥用，既会导致官员的贪腐，也会侵害公民的权益。有效地制约公共权力，既需要权力体系内部的相互制衡，也需要权力体系之外的监督。“以权利制约权力”是西方国家长期以来的信条，舆论监督是表达公民权利的一种机制，公众以舆论的形式表达自己的想法，诉诸其利益诉求，以监督、批评的方式介入到国家的政策及运行，它能够实现以权利制约权力，对权力的滥用起到监督、限制的作用。
二、公共舆论管理存在的问题
（一）传统的舆论管理方式存在问题
我国传统的舆论控制方法主要有两种：一是严格把关，防止不利的言论出现在媒体上；二是制造主流意见，利用从众心理，形成社会的主流意见。这些方法主要是通过政府控制传统媒介传播进行舆论监管，虽发挥过重要作用，但在新媒体时代，强制性行政控制手段难以在公共舆论管理的实际操作中取得成效。
（二）舆论管理制度不健全
一是法律法规缺失。新媒体时代的到来让民众前所未有的享受与行使了言论自由与舆论监督权，人们表达自己的想法变得更加直观简便，但同时也暴露出很多问题，需要政策法规的约束。而我国目前还没有新闻法，现行的法律法规和部门规章中虽有规制网络舆论的条例，但大多为部门规章，立法层级低，很少有专门针对舆论管理的条款。落后的法律法规显然跟不上技术发展的步伐，网络谣言四起，人肉搜索盛行，给当事人生活带来严重困扰，而法律却无能为力。二是尚无完整的公共舆情应急管理机制。舆情应急管理预案多为原则性规定，缺少具体的操作指引，也没有进行系统的实操培训。在这方面，我们应该借鉴外国公共治理的经验，未雨绸缪，加强培训。
（三）舆论管理主体不明确
虽然我国在2011年成立了国家互联网信息办公室，各级政府也陆续设立了互联网信息管理机构，但各管理机构相互之间信息不共享，目的不一致，管理主体不明确，统一的领导体制缺失，职责权限没有界定，难以形成合力，大大降低了管理的效率和效益，同时也造成了行政问责制的不完善。
三、公共舆论管理的完善对策
加强和完善公共舆论管理是一个系统工程，需要从改变管理方式、完善立法、明确主体职责等方面进行。
（一）改变舆论管理方式
舆论管理作为政府行政的一部分，具有权威性、强制性和规范性。合理的舆论管理模式既能保证政府对公共舆论及其传播进行协调和控制，又能保证公众独立性与自治性。可以通过以下四点进行改革：一是政府要转变思维，树立勇于接受舆论监督的理念，改变以往的“管控”思想，本着“宜疏不宜堵”的原则，主动为民主舆论搭建起表达的平台。二是加大公民公共精神的培育力度。提高公民的公共意识、公共理性和公共责任。三是在公共舆论管理中管理者要处理好政府与民众之间的关系，适度的把握舆论管理的质量分寸，既不放任不管，也不过度控制。
（二）完善立法
一是要梳理已有的法律法规、部门规章，用填补、优化、整合、废除等方法清理混乱冲突的原有法规，增强针对性和可操作性。二是制定新的规范互联网的法律。对舆论活动中政府和个人的权利义务进行清楚明确的规范，对散布瑶言、传播不良信息、网络暴力等行为进行违法界定，既让网民清楚自身舆论参与的限度，也让政府的监管行为有法可循，并依法惩治网络犯罪活动。三是出台相关的网络道德伦理准则，引导网民言行自律，提高网民道德素质和文明实践自觉性，增强他们的社会责任感。
（三）明确管理主体职责
我国目前网络多头监管主体的局面，严重影响了舆论管理的效能，政府应顺势作出合理化调整，进行合并与裁撤，明确各自的职能范围与职责权限，让管理主体能充分发挥作用，有的放矢，提高管理的效率。建议各级政府都要成立一个网络舆论监管机构，各管理机构在系统内相互协同行政。针对突发事件，还要常设独立的危机管理协调机构，专项负责危机公关。
卢梭在《社会契约论》中，将公共舆论视为国家的真正法律，公共舆论对国家治理有重要的影响，虽然公共舆论管理的形势复杂，难度较大，但政府只要积极转变管理方式，加强立法，明确相关主体管理职责，从多个方面积极探索舆论管理的新策略，逐步健全新媒体环境下公共舆论的管理体系，就能把公共舆论引入有序、和谐的轨道。
（作者单位：南京师范大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 韦彩玲.“公共舆论管理”：研究态势及启示[J].天津行政学院学报，2014（09）。
[2] 何茜.新媒体环境下的公共舆论管理：问题与对策[D].西南交通大学，2009。
[3] 杨永峰.网络公共舆论对我国政府公共管理的影响[J].新闻知识，2012，（12）。
[4] 刘晓.新媒体下的舆论引导策略研究[D].安徽大学硕士学位论文，2012。