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摘 要：随着我国经济社会转型发展，矛盾纠纷呈现多元化趋势，面对数量持续增加、类型复杂多元、化解难度加大的社会矛盾，检察机关应更新理念、创新方式，以保障办案质量为根本，充分调动各种积极因素，形成上下联动、多层次、立体式的矛盾纠纷多元化解方式，辅以统一协调、良性互动、功能互补的长效机制，打造新时代检察版“枫桥经验”。
关键词：枫桥经验 矛盾纠纷 多元化解机制
20世纪60年代初浙江诸暨创造的以“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”为基本内容的“枫桥经验”，历经五十多年的风雨洗礼，历久弥新。通过构建共建共治共享的基层治理格局，使得基层社会保持和谐稳定而又充满活力是新时代“枫桥经验”的价值精髓和根本归宿。新形势下，检察机关应坚持以新时代“枫桥经验”为引领，通过以保证案件质量为根本，强化上下互通、内外联动，完善保障机制建构，探索建立阶梯式、立体化的多元矛盾纠纷化解方式，打造新时代检察版“枫桥经验”。
一、以办案为中心，努力预防和消减源头隐患
张军检察长在高检院全体党员干部大会上强调，给人民群众提供更优质的法治产品、检察产品，核心就是办案，就是以办案为中心。应建立健全案件质量内部办理监督保障机制，不断提高办案质量和效率，从根本上消除信访隐患。
（一）完善以案释法制度
张军检察长指出，要完善检察官以案释法制度，落实“谁执法谁普法”的普法责任制。因此应在执法办案的各环节建立释法说理制度，将释法说理和矛盾化解工作贯穿于办案始终。通过建立执法过程中告知释法说理制度、法律监督释法说理制度、案件回访释法说理制度，充分听取当事人诉求并予以耐心详细的解释答复，对合理诉求予以研究解决，努力在第一时间、第一层级将涉法涉诉信访诉求答复到位、处理到位、化解到位，防止在办案初期因释法说理不到位造成矛盾激化，引发群众上访，甚至越级上访。
（二）优化部门首办责任制
一是针对初信初访处置、重点信访化解等制定更具针对性的首办责任制，并将首办责任制的落实情况切实纳入检务督查范围，加强督促检查，防止部门之间出现推诿扯皮等情况；二是将首办责任部门和责任人的工作落实情况纳入全院考核，以促使责任人提升风险防控意识，确保首办责任制工作的质量、效率和效果；三是完善与纪检监察、信访等单位的沟通协调机制，将信访联络、线索转办跟踪、息诉罢访工作联系协调等现行有效做法上升为长效机制，形成检察机关与外部相关部门的首办责任制大格局。[1]
（三）完善内部监督机制
通过办案系统将各类检察人员办理的所有案件进行统一流转、同步跟踪、全程监控。构建在检察长、检察委员会领导下，以办案部门和办案人员自我管理为基础，以案管部门集中管理为枢纽，以纪检监察等部门综合监督为支撑的案件质量监督管理立体格局，将案件质量监督关口前移。例如：聊城市检察机关运用“智慧化 ”管理模式，探索实行“检察月鉴”智慧检务系统，实现将检察官、检察辅助人员、司法行政人员的工作量和工作内容全程记录、全程留痕，客观真实评价办案数量、质量、效果等情况，并作为检察官等级管理、评优奖励及员额退出的重要依据，倒逼提升办案质效。
二、以配合为基础，努力形成化解矛盾纠纷合力
当前社会矛盾的复杂性决定检察机关在化解矛盾纠纷时应植根基层群众，创新检察版“枫桥经验”，以党政为主导，联合多方力量，综合运用行政、法律、经济等手段，形成阶梯式、立体化的多元矛盾纠纷化解方式，及时就地解决群众合法诉求。
（一）检察机关内部联动制度
一是强化上下互通。因地制宜，不断丰富“四下基层”的内容、载体与形式，促进检察工作重心下移。一方面，上级院要强化对下指导，提升对于重大疑难复杂案件的参与度，切实形成内部工作合力。上级检察机关尤其是主要业务部门要深入一线，提供办案指导，提升基层检察机关法律监督能力。另一方面，将信访工作重心下移，充分发挥派驻基层检察室的作用，主动带案下访、深入基层巡访，及时发现和处理上访隐患，切实把问题解决在基层、矛盾化解在基层。
二是强化内部互通。其一，内部信息互通交流。检察机关各业务部门要及时与本机关控申部门通报案件风险防控情况，以控申部门为主导加强动态管理。其二，建立部门间联合接访制度。通过本院联合接访、上下级联合接访等方式，增强协调处理力度，更好地化解上访矛盾。其三，建立联合息诉制度。针对信访风险较大的疑难复杂案件，可以成立专案信访工作小组，及时研判，制定方案，化解矛盾。聊城市检察机关探索建立的预约接访机制，当事人根据自己的信访诉求逐级预约办案人员、部门负责人、检察长接访，有效提升了接访处理针对性，并将该机制对接“信、访、网、电、视频”五大信访渠道，提升接访时效和质效，真正实现市院王钦杰检察长提出的“有访必接、有问必复，变被动为主动”的要求。
（二）检察机关外部联动制度
一是建立信访数据共享机制。信访大数据对于实现矛盾纠纷源头治理、减少信访隐患具有重要意义。完善信访工作信息网络系统，通过检察系统内部和信访部门之间案件信息的纵横流转对接，实现信访数据在一定范围内的共通共享。通过对信访数据资源深度挖掘、综合分析，发现司法办案中带有普遍性、趋势性的问题，以精确指导工作开展。
二是建立外部联动机制。对于涉及多个单位的重大、复杂、疑难信访案件，可以根据所涉案情的需要，由政法委组织法院、公安、检察院等有关部门召开信访联席会议，通过联合调查、归口调处、协同答复，综合运用经济、政治、行政、法律等多种手段共同解决，形成大信访格局，有效推动涉法涉诉信访案件的彻底化解。
三是紧紧依靠党委政府。充分发挥各级党组织的政治优势是“枫桥经验”实现基层社会治理的重要法宝，检察机关在构建多元化纠纷解决机制中必须予以坚持。应探索建立由党委政府统一领導，政法综治部门牵头协调，司法行政部门具体实施，相关部门协作联动的“大化解”工作格局。例如，聊城市委成立由市信访局牵头，市委政法委、公检法及相关职能部门组成的联合接访组，联合接访、共同研究、归口调处涉法涉诉信访矛盾纠纷。对于信访人到多个政法部门上访的涉法涉诉案件，启动“政法委主导、多部门联动、现场合议解决”的会商协调机制，逐案研究化解措施，明确化解责任。 三、对新时代检察版“枫桥经验”的进一步思考探索
检察机关坚持和创新新时代“枫桥经验”，还应辅以良性互动、功能互补的长效配套机制，以提升参与社会治理能力。
（一）完善诉求表达机制
“民意如水，宜疏不宜堵”，检察机关应进一步完善民意诉求的表达机制，不断完善网上网下诉求表达平台，为信访人提供更多的诉求表达渠道，并切实做好诉求的办理反馈。例如，聊城市检察机关大力推进实体站点、虚拟网络和热线电话互为补充的服务体系建设。全市检察机关全部建成多功能、一站式12309检察服务中心，开通运行12309检察服务大厅网站，充分发挥白云民生服务热线品牌效应，与12309检察服务电话并线，成立“白云党员工作室”，在全市102个乡镇、27所学校、21家企业建立白云民生服务热线联系点，并开通远程视频接访系统，打造全域信访方式，真正畅通群众诉求表达渠道。山东省人民检察院陈勇检察长来聊视察时指出，聊城白云热线是“枫桥经验”的传承，要贯彻以人民为中心的理念，创新热线发展，将热线打造成为独具特色的检察版“枫桥经验”。
（二）完善检务公开制度
探索检务报告制度，以检务公报、检察开放日等方式主动向各级人大代表、政协委员、纪委监察委等服务对象及人民群众传播检察动态，并听取意见建议。如聊城市高唐县人民检察院定期向纪检监察部门通报相关情况，通过月通报、季通报、半年通报等形式有效倒逼规范司法。依托互联网平台建立检务公开信息查询平台，拓展依申请公开的渠道，由单向宣告式检务公开向双向互动式检务公开转变。对于重大疑难案件，在法律限度内积极邀请第三方参与公开审查、公开答复，依靠社会力量做好矛盾化解工作，实现案结事了的社会效果。
（三）完善国家司法救助机制
国家司法救助，是检察机关以人民为中心，积极服务保障民生的一项重要举措。具体实践中，应注重加强与公安机关、人民法院、司法行政、劳动和社会保障、民政等部门的协调配合，在经济救助之外，针对案件特点运用多种帮扶手段，实现救助效果最大化。[2]聊城市院王钦杰检察长就救助工作作出批示“要在倾力维护社会公平正义下功夫，真正成为群众感情上的贴心人、呼声上的代言人、权益上的维护人”，2016年以来，聊城市检察机关通过建立“经济救助、心理疏导、特殊帮扶、亲情关爱”相结合的多元化救助模式，共办理救助案件439件，通过“以同级财政为基础、借力上级平台，以民政救助为补充”等渠道發放救助金216.8万余元，通过进行精准救助，有力维护社会和谐稳定。
（四）探索建立非访应对机制
各地检察机关应依照法定程序，探索建立非访应对机制，终结借上访破坏社会秩序、试图谋取不当利益的缠访缠诉、恶性上访，以维护法律尊严，规范信访秩序。如：聊城市检察机关与公安机关建立“平安共建机制”，坚持“依法办理”“依法处置”两手抓，成立依法处置违法信访专项行动领导小组，对以访牟利、缠访闹访、煽动串联、组织策划聚集上访等违法犯罪行为，及时收集、固定证据，配合公安机关严厉打击，形成依法处置非法信访行为长效机制，取得了良好效果。
（五）适时引入第三方参与化解
新时期“枫桥经验”应更加注重整合各种资源，集中多方力量，提高矛盾化解效率，缩短矛盾化解的周期，及时有效地维护当事人的合法权益，以最小的司法成本获得最大的司法效果。通过不断深化“检调对接”、刑事民事和解工作机制，积极促成当事人和解，把多元化解矛盾纠纷工作体现在执法办案全过程中，体现在每一个具体案件的办理中，有效解决影响社会稳定的突出涉法涉诉信访问题，提升息诉罢访效果。[3]
注释：
[1]上海市静安区人民检察院：《开放、透明、信息化条件下的检察工作》，2010年度最高人民检察院重点课题《社会矛盾化解与检察职能定位》（课题编号：GJ2010B18）的阶段性成果。
[2]参见杨慧亮、王秀梅：《涉法涉诉信访案件解决机制改革研究——新形势下检察机关的应对为视角》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2015年第20卷第2期。
[3]参见杨燮蛟：《转型期社会矛盾纠纷多元化解决机制研究——以浙江“枫桥经验”为视点》，载《西南农业大学学报（社会科学版）》2010年第8卷第5期。
关键词：枫桥经验 矛盾纠纷 多元化解机制
20世纪60年代初浙江诸暨创造的以“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”为基本内容的“枫桥经验”，历经五十多年的风雨洗礼，历久弥新。通过构建共建共治共享的基层治理格局，使得基层社会保持和谐稳定而又充满活力是新时代“枫桥经验”的价值精髓和根本归宿。新形势下，检察机关应坚持以新时代“枫桥经验”为引领，通过以保证案件质量为根本，强化上下互通、内外联动，完善保障机制建构，探索建立阶梯式、立体化的多元矛盾纠纷化解方式，打造新时代检察版“枫桥经验”。
一、以办案为中心，努力预防和消减源头隐患
张军检察长在高检院全体党员干部大会上强调，给人民群众提供更优质的法治产品、检察产品，核心就是办案，就是以办案为中心。应建立健全案件质量内部办理监督保障机制，不断提高办案质量和效率，从根本上消除信访隐患。
（一）完善以案释法制度
张军检察长指出，要完善检察官以案释法制度，落实“谁执法谁普法”的普法责任制。因此应在执法办案的各环节建立释法说理制度，将释法说理和矛盾化解工作贯穿于办案始终。通过建立执法过程中告知释法说理制度、法律监督释法说理制度、案件回访释法说理制度，充分听取当事人诉求并予以耐心详细的解释答复，对合理诉求予以研究解决，努力在第一时间、第一层级将涉法涉诉信访诉求答复到位、处理到位、化解到位，防止在办案初期因释法说理不到位造成矛盾激化，引发群众上访，甚至越级上访。
（二）优化部门首办责任制
一是针对初信初访处置、重点信访化解等制定更具针对性的首办责任制，并将首办责任制的落实情况切实纳入检务督查范围，加强督促检查，防止部门之间出现推诿扯皮等情况；二是将首办责任部门和责任人的工作落实情况纳入全院考核，以促使责任人提升风险防控意识，确保首办责任制工作的质量、效率和效果；三是完善与纪检监察、信访等单位的沟通协调机制，将信访联络、线索转办跟踪、息诉罢访工作联系协调等现行有效做法上升为长效机制，形成检察机关与外部相关部门的首办责任制大格局。[1]
（三）完善内部监督机制
通过办案系统将各类检察人员办理的所有案件进行统一流转、同步跟踪、全程监控。构建在检察长、检察委员会领导下，以办案部门和办案人员自我管理为基础，以案管部门集中管理为枢纽，以纪检监察等部门综合监督为支撑的案件质量监督管理立体格局，将案件质量监督关口前移。例如：聊城市检察机关运用“智慧化 ”管理模式，探索实行“检察月鉴”智慧检务系统，实现将检察官、检察辅助人员、司法行政人员的工作量和工作内容全程记录、全程留痕，客观真实评价办案数量、质量、效果等情况，并作为检察官等级管理、评优奖励及员额退出的重要依据，倒逼提升办案质效。
二、以配合为基础，努力形成化解矛盾纠纷合力
当前社会矛盾的复杂性决定检察机关在化解矛盾纠纷时应植根基层群众，创新检察版“枫桥经验”，以党政为主导，联合多方力量，综合运用行政、法律、经济等手段，形成阶梯式、立体化的多元矛盾纠纷化解方式，及时就地解决群众合法诉求。
（一）检察机关内部联动制度
一是强化上下互通。因地制宜，不断丰富“四下基层”的内容、载体与形式，促进检察工作重心下移。一方面，上级院要强化对下指导，提升对于重大疑难复杂案件的参与度，切实形成内部工作合力。上级检察机关尤其是主要业务部门要深入一线，提供办案指导，提升基层检察机关法律监督能力。另一方面，将信访工作重心下移，充分发挥派驻基层检察室的作用，主动带案下访、深入基层巡访，及时发现和处理上访隐患，切实把问题解决在基层、矛盾化解在基层。
二是强化内部互通。其一，内部信息互通交流。检察机关各业务部门要及时与本机关控申部门通报案件风险防控情况，以控申部门为主导加强动态管理。其二，建立部门间联合接访制度。通过本院联合接访、上下级联合接访等方式，增强协调处理力度，更好地化解上访矛盾。其三，建立联合息诉制度。针对信访风险较大的疑难复杂案件，可以成立专案信访工作小组，及时研判，制定方案，化解矛盾。聊城市检察机关探索建立的预约接访机制，当事人根据自己的信访诉求逐级预约办案人员、部门负责人、检察长接访，有效提升了接访处理针对性，并将该机制对接“信、访、网、电、视频”五大信访渠道，提升接访时效和质效，真正实现市院王钦杰检察长提出的“有访必接、有问必复，变被动为主动”的要求。
（二）检察机关外部联动制度
一是建立信访数据共享机制。信访大数据对于实现矛盾纠纷源头治理、减少信访隐患具有重要意义。完善信访工作信息网络系统，通过检察系统内部和信访部门之间案件信息的纵横流转对接，实现信访数据在一定范围内的共通共享。通过对信访数据资源深度挖掘、综合分析，发现司法办案中带有普遍性、趋势性的问题，以精确指导工作开展。
二是建立外部联动机制。对于涉及多个单位的重大、复杂、疑难信访案件，可以根据所涉案情的需要，由政法委组织法院、公安、检察院等有关部门召开信访联席会议，通过联合调查、归口调处、协同答复，综合运用经济、政治、行政、法律等多种手段共同解决，形成大信访格局，有效推动涉法涉诉信访案件的彻底化解。
三是紧紧依靠党委政府。充分发挥各级党组织的政治优势是“枫桥经验”实现基层社会治理的重要法宝，检察机关在构建多元化纠纷解决机制中必须予以坚持。应探索建立由党委政府统一领導，政法综治部门牵头协调，司法行政部门具体实施，相关部门协作联动的“大化解”工作格局。例如，聊城市委成立由市信访局牵头，市委政法委、公检法及相关职能部门组成的联合接访组，联合接访、共同研究、归口调处涉法涉诉信访矛盾纠纷。对于信访人到多个政法部门上访的涉法涉诉案件，启动“政法委主导、多部门联动、现场合议解决”的会商协调机制，逐案研究化解措施，明确化解责任。 三、对新时代检察版“枫桥经验”的进一步思考探索
检察机关坚持和创新新时代“枫桥经验”，还应辅以良性互动、功能互补的长效配套机制，以提升参与社会治理能力。
（一）完善诉求表达机制
“民意如水，宜疏不宜堵”，检察机关应进一步完善民意诉求的表达机制，不断完善网上网下诉求表达平台，为信访人提供更多的诉求表达渠道，并切实做好诉求的办理反馈。例如，聊城市检察机关大力推进实体站点、虚拟网络和热线电话互为补充的服务体系建设。全市检察机关全部建成多功能、一站式12309检察服务中心，开通运行12309检察服务大厅网站，充分发挥白云民生服务热线品牌效应，与12309检察服务电话并线，成立“白云党员工作室”，在全市102个乡镇、27所学校、21家企业建立白云民生服务热线联系点，并开通远程视频接访系统，打造全域信访方式，真正畅通群众诉求表达渠道。山东省人民检察院陈勇检察长来聊视察时指出，聊城白云热线是“枫桥经验”的传承，要贯彻以人民为中心的理念，创新热线发展，将热线打造成为独具特色的检察版“枫桥经验”。
（二）完善检务公开制度
探索检务报告制度，以检务公报、检察开放日等方式主动向各级人大代表、政协委员、纪委监察委等服务对象及人民群众传播检察动态，并听取意见建议。如聊城市高唐县人民检察院定期向纪检监察部门通报相关情况，通过月通报、季通报、半年通报等形式有效倒逼规范司法。依托互联网平台建立检务公开信息查询平台，拓展依申请公开的渠道，由单向宣告式检务公开向双向互动式检务公开转变。对于重大疑难案件，在法律限度内积极邀请第三方参与公开审查、公开答复，依靠社会力量做好矛盾化解工作，实现案结事了的社会效果。
（三）完善国家司法救助机制
国家司法救助，是检察机关以人民为中心，积极服务保障民生的一项重要举措。具体实践中，应注重加强与公安机关、人民法院、司法行政、劳动和社会保障、民政等部门的协调配合，在经济救助之外，针对案件特点运用多种帮扶手段，实现救助效果最大化。[2]聊城市院王钦杰检察长就救助工作作出批示“要在倾力维护社会公平正义下功夫，真正成为群众感情上的贴心人、呼声上的代言人、权益上的维护人”，2016年以来，聊城市检察机关通过建立“经济救助、心理疏导、特殊帮扶、亲情关爱”相结合的多元化救助模式，共办理救助案件439件，通过“以同级财政为基础、借力上级平台，以民政救助为补充”等渠道發放救助金216.8万余元，通过进行精准救助，有力维护社会和谐稳定。
（四）探索建立非访应对机制
各地检察机关应依照法定程序，探索建立非访应对机制，终结借上访破坏社会秩序、试图谋取不当利益的缠访缠诉、恶性上访，以维护法律尊严，规范信访秩序。如：聊城市检察机关与公安机关建立“平安共建机制”，坚持“依法办理”“依法处置”两手抓，成立依法处置违法信访专项行动领导小组，对以访牟利、缠访闹访、煽动串联、组织策划聚集上访等违法犯罪行为，及时收集、固定证据，配合公安机关严厉打击，形成依法处置非法信访行为长效机制，取得了良好效果。
（五）适时引入第三方参与化解
新时期“枫桥经验”应更加注重整合各种资源，集中多方力量，提高矛盾化解效率，缩短矛盾化解的周期，及时有效地维护当事人的合法权益，以最小的司法成本获得最大的司法效果。通过不断深化“检调对接”、刑事民事和解工作机制，积极促成当事人和解，把多元化解矛盾纠纷工作体现在执法办案全过程中，体现在每一个具体案件的办理中，有效解决影响社会稳定的突出涉法涉诉信访问题，提升息诉罢访效果。[3]
注释：
[1]上海市静安区人民检察院：《开放、透明、信息化条件下的检察工作》，2010年度最高人民检察院重点课题《社会矛盾化解与检察职能定位》（课题编号：GJ2010B18）的阶段性成果。
[2]参见杨慧亮、王秀梅：《涉法涉诉信访案件解决机制改革研究——新形势下检察机关的应对为视角》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2015年第20卷第2期。
[3]参见杨燮蛟：《转型期社会矛盾纠纷多元化解决机制研究——以浙江“枫桥经验”为视点》，载《西南农业大学学报（社会科学版）》2010年第8卷第5期。