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〔摘要〕 住宅市场宏观调控的实践证明，政府的不当干预并不都是客观原因导致的，主观性原因导致的政府不当干预反而是主要的。正是因为长期忽视住房保障问题，导致土地财政愈演愈烈，不但住房问题迅速恶化，而且引致国民经济结构失衡。有效维护弱势阶层的基本经济利益不仅是一个经济问题，更是一个政治问题。从国情出发，为了避免引发社会震荡，促进社会稳定，维护资本对市场经济的主导权，促进经济资源的最优配置，中国适宜选择以法律手段保护社会弱势阶层的基本经济利益。
〔关键词〕 住宅市场；市场失灵；政府失灵；弱势群体；基本经济利益
〔中图分类号〕F299.23 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2013）03-0020-06
一、政府干预住宅市场的必要性
住宅市场运行是建立在住宅供求基础之上的。根据住宅供求的不同特点，住宅市场运行一般有两种类型：均衡状态与非均衡状态。
均衡的住宅市场运行，无论是住宅的数量还是住宅的价格都相对稳定。住宅市场无非由优质住宅市场和普通住宅市场两部分构成。优质住宅的供给则主要依赖于优质住宅地基的供给，而优质住宅地基的形成不仅存在资本和技术门槛，还存在时间门槛。因此，无论是长期还是短期内，优质住宅地基的供给都是相对稳定的，这迫使优质住宅的供给不能不相对稳定。供给相对稳定的优质住宅市场价格要发生变化，只能依赖经济发展水平决定的市场购买力变化。如果市场购买力基本不变，优质住宅的市场价格也只能基本不变。普通住宅的供给主要依赖普通住宅地基的供给。尽管理论上普通住宅地基的形成，无论是资本门槛、技术门槛还是时间门槛都很低。普通住宅地基的供给可以变化很大，但在普通住宅需求没有大变化的前提下，普通住宅的供给数量也不会有多大变化，普通住宅的供给价格只能稳定在生产价格的水平上。〔1〕
非均衡的住宅市场运行与整个国民经济处于迅速发展进程中有关。当国民经济迅速发展时，往往伴随着人口的增加和人均国民收入水平的提高，从而拉动住宅市场需求与供给规模的持续扩张。新的普通住宅不断增加，原有的普通住宅因为周边自然环境和社会环境不断改善，品质得到明显提升，开始演变为优质住宅。于是优质住宅市场出现结构性变化，不仅规模扩大，层次也增加了，优质住宅市场体系得以进一步完善。此时，原有优质住宅的市场价格会随着市场竞购能力的提升而不断提升，但供给数量不会出现明显变化；开始演变为优质住宅的原普通住宅市场价格也不再稳定在生产价格的水平上，而是开始呈现优质住宅的市场特征；新的普通住宅则接替原有的普通住宅，继续保持生产价格水平上的弹性供给。这一过程会一直持续到经济发展基本稳定、人口数量和人均支付能力不再有大的变化为止。
两种不同的住宅市场运行类型决定了政府在干预住宅市场实现住房保障目标时应该采取不同的政策措施。在住宅市场运行处于均衡状态时，政府如果要保持住宅的市场化供应，只能足额弥补中低收入消费者支付能力的不足，具体金额为普通住宅的生产价格与中低收入消费者的支付能力之间的差额，否则会扭曲住宅市场，导致住宅市场供求失衡，最终不能实现住房保障的社会目标。在住宅市场运行处于非均衡状态时，尽管相当一部分中低收入消费者的支付能力低于普通住宅的生产价格，但只要购买普通住宅时间较早，在住宅市场均衡运行到来之前都能够确保普通住宅升级为优质住宅并足够增值，从而通过将旧的普通住宅（已升级为新的优质住宅）置换为新的普通住宅的方式，弥补过去市场支付能力的不足，解决基本居住问题而不必借助于政府干预。不过，通过这种途径解决中低收入消费者的基本居住问题的限定条件严格，因而社会覆盖面极为有限。彻底解决中低收入消费者的住房保障问题，依然不同程度地需要住宅市场均衡运行状态下的政府干预。
二、劣质土地财政体现出政府对住宅市场干预的低效与不当
鉴于市场机制内在地刺激着收入分配的两极分化，政府对住宅市场的正确干预主要体现为良性的土地财政，即政府凭借土地所有权和税收权，利用优质住宅的供给刚性和需求弹性特点，将收入较高的优质住宅消费者的一部分收入再分配给普通住宅消费者，从而达到社会福利水平最大化目的，反之，如果政府不是出于转移支付的目的，仅仅是将财政收入指向普通住宅消费者，则这种土地财政就可以称为劣质土地财政。现有资料和数据分析均表明，1997-2007年间，中国普通商品住宅的市场价格涨幅大大高于别墅、高档公寓等优质住宅的市场价格涨幅，房屋的售价涨幅大大高于造价涨幅，这意味着政府凭借土地所有权和税收权将土地财政收入主要指向了普通住宅，从而形成典型的劣质土地财政。〔2〕劣质土地财政的产生，违背了住宅市场健康运行的基本要求，一定程度上是一种不当的政府干预的结果，不仅不会克服住宅市场的固有缺陷，还会放大住宅市场的现有不足。
一是扩大住房困难人群规模。普通住宅的价格虽然相对稳定，却有一个最基本的进入门槛——生产价格，即使普通住宅的市场价格低于优质住宅，如果消费者的支付能力低于生产价格，依然不能通过市场渠道解决最基本的居住需求问题。由于市场经济本质上有收入分配两极分化的功能，市场机制运行的结果必然会有一部分消费者的支付能力大大低于普通住宅的生产价格，因此，市场经济条件下出现住房困难人群是很正常的。但是，以普通住宅为基础的劣质土地财政通过限制普通住宅地基的弹性供给，将普通住宅的价格决定优质住宅化，从而使普通住宅的市场价格不再稳定在生产价格的水平上，而是随着市场竞购能力的提升大大抬高〔3〕，这意味着在其他条件不变时，住房困难人群规模的进一步扩大。
二是与住房保障相对立。受益原则与支付能力原则是现代财政的基本原则。就土地财政而言，只能遵循支付能力原则，将敛财的对象指向优质住宅，否则会干扰住宅市场的正常运行。以普通住宅为基础的劣质土地财政，既没有遵循支付能力原则，也没有遵循受益原则，只是将敛财对象转向普通住宅。以普通住宅为基础的劣质土地财政扩大社会居住困难人群规模这一结果本身说明这与政府提供住房保障的职能是完全相悖的。另一方面，在住宅需求的弹性作用下，如果政府冀望继续提供住房保障也是不可能的，因为此时政府的支出远远大于收入，〔4〕这又与劣质土地财政的敛财目的相悖。所以无论从哪个角度，以普通住宅为基础的劣质土地财政都必然带来住房保障恶化问题，建立在这种土地财政基础上的任何住房保障观点和措施都是经不起推敲的。 三是扭曲消费者正常的消费储蓄行为。在市场经济条件下，对大部分消费者而言，其收入主要是工资性收入，为了维持劳动力的简单再生产和扩大再生产，必须根据生理和社会需要将工资性收入进行合理分配，在特定的时间购买特定的商品和劳务进行消费，否则劳动力的简单再生产和扩大再生产有可能中断。以普通住宅为基础的劣质土地财政，大大抬高了普通消费者的居住价格和居住成本，必然相应挤占其吃、穿、行、教育、医疗、养老等其他方面的消费份额，从而扭曲消费者的正常消费和储蓄行为，影响消费者劳动力简单再生产和扩大再生产的顺利进行。
四是诱发住宅市场泡沫。在完全竞争的市场经济条件下，普通住宅的基本特征是供给弹性大，市场价格基本稳定于生产价格附近。这是因为，普通住宅地基的供给竞争激烈，价格稳定，加上普通住宅的建筑材料可替代性强，建筑成本也很稳定。以普通住宅为基础的劣质土地财政，改变了普通住宅的市场特征，使普通住宅的地基供给不再富有弹性，而是根据政府收入最大化和及时兑现要求管制供给。由于普通住宅需求刚性，这意味着普通住宅价格在脱离生产价格的同时，完全由政府决定。普通住宅的价格本质上不是市场价格，而是管制价格。管制价格离生产价格越远，普通住宅的价格泡沫越严重，以普通住宅为基础的劣质土地财政获取的收入规模越大。中国普通商品房价大大超出一般消费者承受能力，既说明土地财政失控，也说明住宅市场价格已经产生泡沫。
五是妨碍经济资源的最优配置。当代社会经济资源的配置方式无外乎计划和市场两种。计划以政府为主体；市场也称“看不见的手”，它借助于自由竞争实现成本的最小化和产出的最大化。只要各自有效的前提条件具备，计划和市场本身并无优劣之分。但实践证明，在目前的技术条件和社会环境下，市场比计划更能有效地发挥经济资源最优配置的作用。也正因为如此，目前大部分国家只是在少数领域、少数部门和特定时间在最低限度上发挥计划的作用。中国以普通住宅为基础的劣质土地财政，不是对住宅经济资源的最优配置施加外部影响，而是直接改变住宅经济资源的市场配置方式，其结果必然破坏住宅市场经济资源的最优配置，不利于在提高经济效率的基础上实现整个社会福利的最大化。
六是导致国民经济结构失衡。住宅是典型的劳动和资本密集型商品，又是人类生存和发展的基本必需品，因此住宅产业的健康发展在相当程度上决定着整个国民经济的良性运行。通常情况下，住宅产业本身产值占国民生产总值的比重很大，另外，还通过前向关联效应和后向关联效应对其他产业发挥重大作用。住宅产业的这种特点使得住宅产业往往成为政府宏观调控的首要目标。以普通住宅为基础的劣质土地财政意味着政府对住宅产业的干预是深入的，影响是广泛而深远的，国民经济的运行和发展因此带上了劣质土地财政的深深烙印。这种扭曲的土地财政必然带来扭曲的国民经济，从而给国民经济稳健运行带来威胁。
市场经济的稳健运行需要政府的正确干预。劣质土地财政的存在意味着这种政府干预是低效的，不当的，不但不能克服和弥补市场失灵，反而滋生新的问题。当市场失灵与政府不当干预产生共振时，住宅市场运行中的问题必然更严重。避免不当的政府干预，避免劣质土地财政的产生，不能不首先回顾现有的政府失灵思潮。
三、政府失灵是市场经济的一种非正常状态
政府失灵的思潮兴起于20世纪40年代末50年代初，背景主要有两个：一是凯恩斯主义的国家干预效果并不理想；二是社会主义国家的计划经济弊端非常突出。现代货币主义、理性预期学派、公共选择学派、产权经济学派乃至新兴的发展经济学派都是政府失灵的鼓吹者。〔5〕
理论上，政府干预与市场失灵有关，但并不完全基于市场失灵。在很久以前，威廉·配第将政府干预与国家职能联系起来，认为国家需要“军事职能、司法行政、宗教和别种教育、救济贫穷、残废和失业、维修公路、桥梁、运河、沟渠、港口及其他有益于一般福利的项目”。〔6〕亚当·斯密也认为政府职责“第一是保护社会不受另外社会的破坏和侵犯的职责；第二是尽可能地保护每个社会成员不受其他成员的侵害或压迫的职责，或者说是建立一种严格的司法行政的职责；第三是维修某些公共工程和公共设施的职责，这种工程和设施的利润，由大社会经营时，虽常足补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就绝不能补偿所费，所以它的建设和维持，就决不是个人或少数人的谋利行为所能办到”。〔7〕到了当代，安东尼·B.阿特金森将实施政府干预的理由归纳为7个方面：“（1）分配，（2）完全竞争的失灵，（3）远期市场和保险市场的缺乏，（4）不能达到充分均衡，（5）外部效应，（6）公共物品，（7）有益需要”。〔8〕保罗·A.萨缪尔森和威廉·D.诺德豪斯认为，“要靠政府法庭和警察的力量来确保诚实、履行合同、非欺诈和非暴力行为、免于被盗和外部侵略以及保障财产权的立法”。〔9〕总之，市场不能解决一切，政府干预是市场经济健康发展的客观需要。
然而，客观需要政府干预是一回事，政府能不能有效干预是另外一回事。保罗·A.萨缪尔森和威廉·D.诺德豪斯认为，“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”。〔10〕关于政府失灵的原因，安妮·克鲁格（Anne Krueger）归因于政府公务人员对自身利益的追求，哈米德·豪斯塞尼则认为是“客观环境的不确定性和感性认知的欠缺”导致政府失灵。〔11〕不管原因如何，政府失灵确实是一个客观存在。政府失灵的存在意味着市场失灵客观上需要政府干预，但政府干预并不一定取得比市场失灵存在时更好的结果，甚至比市场失灵时的状态更坏，因此在市场失灵时政府应该不应该进行干预，社会公众需要进行利害权衡。据此，安东尼·B.阿特金森也指出，“市场导致缺乏效率和不公平的情况并不意味着可以推论政府干预必然导致情况有所改善”。〔12〕 中国关于政府失灵的研究几乎与社会主义市场经济体制改革同步。陈秀山认为，政府失灵有四种表现，一是政府干预经济活动达不到预期目标，二是政府干预经济活动成本高昂，三是政府干预经济活动产生副作用，四是政府无力解决某些问题。〔13〕政府失灵的原因主要是，政府行为目标与社会公共利益存在差异；政府机构效率低；不完全信息与经济政策有局限性；政府行为存在外部效应。矫正政府失灵，必须首先认识和把握市场与政府的关系，严格划定政府活动的范围，采取合理、适度的政府干预方式；矫正政府失灵的核心问题则是提高政府机构效率，此外要加强社会监督和约束。与陈秀山较多强调政府失灵的客观原因不同，邸晶鑫将政府失灵的表现归纳为四点，公共政策制定执行不力和偏颇；政府自我扩张严重；寻租和腐败现象泛滥；政府低效率提供公共物品。〔14〕邸晶鑫关于政府失灵表现的概括明显更倾向于主观原因。对政府失灵原因的理解不同，必然带来对政府失灵态度和治理方式与方法的不同。
四、住宅市场为什么会出现宏观调控失灵
中国城镇住房体制改革正式开始于1998年，在这之前还酝酿了很长一段时间。〔15〕由劣质土地财政引发的住房保障问题早在2003年住房价格迅速上涨之初就已经受到人们的密切关注。①然而，自那以后的房地产市场宏观调控却从未阻挡过房价不断上涨的步伐。2007年，由于房价上涨已经大大超出相当部分居民的市场支付能力，通过市场渠道解决这部分居民的刚性住房需求明显不切实际，政府不得不宣布托底措施。②问题的关键是，随着房价的不断上涨，能够通过市场渠道解决刚性居住需求的消费者规模越来越小，以至于在2010年终于变成了少数，住宅增量市场基本由投资者或投机者支撑。在这种情况下，任何住房保障的托底措施无不显得苍白无力，最终迫使住宅市场宏观调控不得不进入最严厉的时期，过高的住房价格成为宏观调控的首要对象。然而，纵虎容易缚虎难，伴随着房价上涨的既得利益者势力日渐坐大，政府是否有足够的权威将住宅市场的宏观调控措施深入下去并最终取得成功，令人生疑。〔16〕而住宅市场宏观调控一而再、再而三地半途而废，美国式次贷危机的发生不可避免地进入人们的预期和视野，一旦成为现实无论是政府还是社会公众都将为此付出惨重代价。〔17〕纵观政府10年的住宅市场宏观调控，不难发现，缺乏制衡的短期行为是劣质土地财政产生的基本原因。
首先，房价不断上涨的劣质土地财政原因被掩盖。在发展中的住宅市场上，由于经济发展和国民收入水平提高，房价持续上涨是正常的，也是可以理解的，然而，普通住宅价格涨幅居然高于优质住宅价格涨幅，其原因只能归咎于劣质土地财政，这是经济学的基本常识。〔18〕然而在过去10年中，许多人先为高房价辩护，当高房价成为众矢之的时，不是将不断上涨的房价归咎于房地产开发商，就是归咎于温州炒房团、山西煤老板，甚至是丈母娘。〔19〕似乎中国房价上涨的责任与政府无关，纯粹是市场运行的结果。对于这些“儿童读物的观点”登上大雅之堂，显然已经不能简单地用政府信息不完全来解释。
其次，住房保障问题的严重性被淡化处理。土地财政作为政府创造收入的一种手段，本身无可厚非，但必须遵循受益原则或支付能力原则，这意味着土地财政的指向不应该是普通住宅而应该是优质住宅。指向普通住宅的劣质土地财政产生住房保障问题是必然的，而且劣质土地财政收入越多，住房保障问题越严重。然而严重的住房保障问题一再被淡化，甚至公然宣传“买不如租”的观点。事实上，从经济学角度看，市场租赁成本往往高于市场购买成本，因此“买不起更租不起”才是符合现实的。〔20〕明明经不起推敲的观点，却能上升为政府主张，用客观原因来解释同样不能使人信服。
第三，劣质土地财政在屡屡推脱责任的同时将成绩夸大。当劣质土地财政无所遁形不得不为高房价承担责任时，一些人不是借口国际惯例，就是将劣质土地财政归咎于已经实行多年的分税制。〔21〕然而冷静分析不难发现，国际上的土地财政之所以是合理的，因为它遵循支付能力原则指向优质住宅，而中国恰恰相反；分税制固然造成地方政府财力的紧张，但这丝毫不能成为劣质土地财政可以盘剥中低收入居民的借口。另外，为了减轻劣质土地财政的道义责任，许多人还将我国基础产业和基础设施的建设成就与土地财政挂钩。事实上，撇开基础产业和基础设施的质量与数量不论，撇开基础产业和基础设施筹建中的腐败寻租不论，单就劣质土地财政所引发的国民经济结构失衡和社会稳定遭受威胁而言，这种以普通住宅为基础的劣质土地财政是否值得选择，恐怕要打一个大大的问号。
第四，住宅市场宏观调控缺乏精准性。由于劣质土地财政引发的住房保障问题没有得到应有的重视，劣质土地财政必然愈演愈烈，针对住房保障问题进行的宏观调控结果就可想而知了。多年来，明知市场经济条件下供给管理无效，宏观调控却始终不涉及需求管理；明知住房保障是一个政治问题，却希望用市场渠道解决保障性住房的来源问题；〔22〕明知群租是中低收入消费者支付能力不足的结果，却简单粗暴地打击群租且不提供任何实物或货币补助；〔23〕明知地方政府缺乏必要财力投入住房保障，却将优质住宅投资也列入政策禁止的市场行为，从而让地方政府财力进一步捉襟见肘。〔24〕有利于住房保障的政策，大多数由于缺乏切实可行的配套措施，最终不了了之。
由此可见，住宅市场的不当干预，远不是客观原因所能解释的。我们不能否认国内外政府的低效运行很多与客观原因有关，但中国住宅市场劣质土地财政的存在，似乎更主要的原因在于主观政策选择，是相关各方利益权衡、利益博弈的结果。克服政府不当干预，既是社会主义市场经济健康发展的需要，也是社会主义基本政治制度的需要。 五、根治政府主观性不当干预的基本手段
从劣质土地财政日盛、住房保障问题逐步严重、国民经济结构失衡的过程看，根治主观性原因导致的政府不当干预，关键是让弱势群体的声音准确无误地传达给政府，且让弱势群体有足够的手段应对政府的熟视无睹。中国住房问题早就存在，一方面，收入分配的两极分化会使相当一部分人的支付能力低于普通住宅的生产价格；另一方面，根据劳动力价值决定理论，依靠工资性收入的大部分消费者也不可能有足够的支付能力获得住宅的所有权。〔25〕因此，商品化取向的城镇住房体制改革本身意味着必然有一部分消费者不可能通过市场渠道解决居住问题，这部分消费者需要获得政府的住房保障，只不过在改革初期，由于房价特别是普通住宅市场价格偏离生产价格并不远，加上政府鼓励出售旧有住房，忽视这部分消费者的住房保障需求暂时不会导致严重的住房问题。然而随着劣质土地财政日盛，房价不断上涨，不能支付房价的消费者数量越来越多，住房问题激化。因为劣质土地财政与住房保障是对立的。〔26〕
住房保障问题反映出住房困难群体是典型的弱势群体。在市场经济条件下，弱势群体指的是非资本拥有者。市场经济是资本组织运行的经济，所有的生产要素都在资本的主导下投入经济运行，资本所有者因此成为市场经济的强势群体。相应地，非资本所有者成为弱势群体，他们根据各自所拥有生产要素的稀缺性获得收入，其中住房困难群体不仅是收入最低的，也是在市场竞争中失败的一族。在民主社会，弱势群体还是一个政治概念，指的是少数群体。民主政治与是否拥有资本无关，也与拥有资本的多少无关，强调一人一票，人数越多，越容易获得主导权。正是在这种意义上，市场经济与民主政治总是相辅相成的，市场经济虽然决定了资本所有者的主导地位，但民主政治又为非资本所有者提供了一种抗衡的手段，使资本所有者变成弱势群体。然而实践上看，非资本所有者由于目标差异过大，外部效应过于明显，很难有效地组织起来作为一个整体与资本所有者对弈。所以市场经济条件下，民主政治对资本的抗衡作用更多是形式上和表面上的，资本所有者始终掌握着经济运行的主导权。那种以为实现民主政治，非资本所有者就能在与资本所有者的较量中占据上风的观点是非常幼稚的想法。至于那些连民主政治形式都不具备的国家和地区，弱势群体获得对强势群体的话语权更是无从谈起。
因此，根治主观性原因导致的政府不当干预，发展社会主义民主政治固然不可缺少，但更重要的是给弱势群体基本经济利益以法律保障。因为民主政治理论上可能出现维克塞尔所说的多数人对少数人的独裁，不利于社会的基本稳定；民主政治可能动摇资本对市场经济的主导权，从而妨碍经济资源的最优配置。更重要的是，当代中国脱胎于半殖民地半封建社会，没有经历资本主义市场经济和民主政治的充分熏陶，发展社会主义民主政治难免道路曲折、步履蹒跚，依靠社会主义民主政治维护弱势群体的经济利益，是远水解不了近渴。如果采用法律手段，则在相当程度上可以避免民主政治的负效用。法律保护弱势群体，首先，可以将住房保障限制在最基本需要的层次上；第二，可以对政府履行住房保障职能施加刚性约束；第三，可以将社会矛盾限制在避免社会大规模冲突的水平上；第四，法律保护弱势群体，时间短，见效快，能从根本上解决政府不当干预的某些问题。因此，结合国情，以法律保障弱势群体的利益不失为根治政府主观性不当干预的一个重要举措。
六、结论
中国住宅市场宏观调控的实践证明，政府的不当干预并不都是客观原因导致的，主观性原因导致的政府不当干预反而是主要的。正是因为对住房保障问题长期缺乏足够重视，导致劣质土地财政愈演愈烈，不但住房问题迅速恶化，而且引致国民经济结构失衡。有效维护弱势阶层的基本经济利益，在中国不仅是一个经济问题，更是一个政治问题。从国情出发，为了避免引发社会震荡，促进社会稳定，维护资本对市场经济的主导权，促进经济资源的最优配置，中国适宜选择以法律手段保护社会弱势阶层的基本经济利益。
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（责任编辑：张 琦）
〔关键词〕 住宅市场；市场失灵；政府失灵；弱势群体；基本经济利益
〔中图分类号〕F299.23 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2013）03-0020-06
一、政府干预住宅市场的必要性
住宅市场运行是建立在住宅供求基础之上的。根据住宅供求的不同特点，住宅市场运行一般有两种类型：均衡状态与非均衡状态。
均衡的住宅市场运行，无论是住宅的数量还是住宅的价格都相对稳定。住宅市场无非由优质住宅市场和普通住宅市场两部分构成。优质住宅的供给则主要依赖于优质住宅地基的供给，而优质住宅地基的形成不仅存在资本和技术门槛，还存在时间门槛。因此，无论是长期还是短期内，优质住宅地基的供给都是相对稳定的，这迫使优质住宅的供给不能不相对稳定。供给相对稳定的优质住宅市场价格要发生变化，只能依赖经济发展水平决定的市场购买力变化。如果市场购买力基本不变，优质住宅的市场价格也只能基本不变。普通住宅的供给主要依赖普通住宅地基的供给。尽管理论上普通住宅地基的形成，无论是资本门槛、技术门槛还是时间门槛都很低。普通住宅地基的供给可以变化很大，但在普通住宅需求没有大变化的前提下，普通住宅的供给数量也不会有多大变化，普通住宅的供给价格只能稳定在生产价格的水平上。〔1〕
非均衡的住宅市场运行与整个国民经济处于迅速发展进程中有关。当国民经济迅速发展时，往往伴随着人口的增加和人均国民收入水平的提高，从而拉动住宅市场需求与供给规模的持续扩张。新的普通住宅不断增加，原有的普通住宅因为周边自然环境和社会环境不断改善，品质得到明显提升，开始演变为优质住宅。于是优质住宅市场出现结构性变化，不仅规模扩大，层次也增加了，优质住宅市场体系得以进一步完善。此时，原有优质住宅的市场价格会随着市场竞购能力的提升而不断提升，但供给数量不会出现明显变化；开始演变为优质住宅的原普通住宅市场价格也不再稳定在生产价格的水平上，而是开始呈现优质住宅的市场特征；新的普通住宅则接替原有的普通住宅，继续保持生产价格水平上的弹性供给。这一过程会一直持续到经济发展基本稳定、人口数量和人均支付能力不再有大的变化为止。
两种不同的住宅市场运行类型决定了政府在干预住宅市场实现住房保障目标时应该采取不同的政策措施。在住宅市场运行处于均衡状态时，政府如果要保持住宅的市场化供应，只能足额弥补中低收入消费者支付能力的不足，具体金额为普通住宅的生产价格与中低收入消费者的支付能力之间的差额，否则会扭曲住宅市场，导致住宅市场供求失衡，最终不能实现住房保障的社会目标。在住宅市场运行处于非均衡状态时，尽管相当一部分中低收入消费者的支付能力低于普通住宅的生产价格，但只要购买普通住宅时间较早，在住宅市场均衡运行到来之前都能够确保普通住宅升级为优质住宅并足够增值，从而通过将旧的普通住宅（已升级为新的优质住宅）置换为新的普通住宅的方式，弥补过去市场支付能力的不足，解决基本居住问题而不必借助于政府干预。不过，通过这种途径解决中低收入消费者的基本居住问题的限定条件严格，因而社会覆盖面极为有限。彻底解决中低收入消费者的住房保障问题，依然不同程度地需要住宅市场均衡运行状态下的政府干预。
二、劣质土地财政体现出政府对住宅市场干预的低效与不当
鉴于市场机制内在地刺激着收入分配的两极分化，政府对住宅市场的正确干预主要体现为良性的土地财政，即政府凭借土地所有权和税收权，利用优质住宅的供给刚性和需求弹性特点，将收入较高的优质住宅消费者的一部分收入再分配给普通住宅消费者，从而达到社会福利水平最大化目的，反之，如果政府不是出于转移支付的目的，仅仅是将财政收入指向普通住宅消费者，则这种土地财政就可以称为劣质土地财政。现有资料和数据分析均表明，1997-2007年间，中国普通商品住宅的市场价格涨幅大大高于别墅、高档公寓等优质住宅的市场价格涨幅，房屋的售价涨幅大大高于造价涨幅，这意味着政府凭借土地所有权和税收权将土地财政收入主要指向了普通住宅，从而形成典型的劣质土地财政。〔2〕劣质土地财政的产生，违背了住宅市场健康运行的基本要求，一定程度上是一种不当的政府干预的结果，不仅不会克服住宅市场的固有缺陷，还会放大住宅市场的现有不足。
一是扩大住房困难人群规模。普通住宅的价格虽然相对稳定，却有一个最基本的进入门槛——生产价格，即使普通住宅的市场价格低于优质住宅，如果消费者的支付能力低于生产价格，依然不能通过市场渠道解决最基本的居住需求问题。由于市场经济本质上有收入分配两极分化的功能，市场机制运行的结果必然会有一部分消费者的支付能力大大低于普通住宅的生产价格，因此，市场经济条件下出现住房困难人群是很正常的。但是，以普通住宅为基础的劣质土地财政通过限制普通住宅地基的弹性供给，将普通住宅的价格决定优质住宅化，从而使普通住宅的市场价格不再稳定在生产价格的水平上，而是随着市场竞购能力的提升大大抬高〔3〕，这意味着在其他条件不变时，住房困难人群规模的进一步扩大。
二是与住房保障相对立。受益原则与支付能力原则是现代财政的基本原则。就土地财政而言，只能遵循支付能力原则，将敛财的对象指向优质住宅，否则会干扰住宅市场的正常运行。以普通住宅为基础的劣质土地财政，既没有遵循支付能力原则，也没有遵循受益原则，只是将敛财对象转向普通住宅。以普通住宅为基础的劣质土地财政扩大社会居住困难人群规模这一结果本身说明这与政府提供住房保障的职能是完全相悖的。另一方面，在住宅需求的弹性作用下，如果政府冀望继续提供住房保障也是不可能的，因为此时政府的支出远远大于收入，〔4〕这又与劣质土地财政的敛财目的相悖。所以无论从哪个角度，以普通住宅为基础的劣质土地财政都必然带来住房保障恶化问题，建立在这种土地财政基础上的任何住房保障观点和措施都是经不起推敲的。 三是扭曲消费者正常的消费储蓄行为。在市场经济条件下，对大部分消费者而言，其收入主要是工资性收入，为了维持劳动力的简单再生产和扩大再生产，必须根据生理和社会需要将工资性收入进行合理分配，在特定的时间购买特定的商品和劳务进行消费，否则劳动力的简单再生产和扩大再生产有可能中断。以普通住宅为基础的劣质土地财政，大大抬高了普通消费者的居住价格和居住成本，必然相应挤占其吃、穿、行、教育、医疗、养老等其他方面的消费份额，从而扭曲消费者的正常消费和储蓄行为，影响消费者劳动力简单再生产和扩大再生产的顺利进行。
四是诱发住宅市场泡沫。在完全竞争的市场经济条件下，普通住宅的基本特征是供给弹性大，市场价格基本稳定于生产价格附近。这是因为，普通住宅地基的供给竞争激烈，价格稳定，加上普通住宅的建筑材料可替代性强，建筑成本也很稳定。以普通住宅为基础的劣质土地财政，改变了普通住宅的市场特征，使普通住宅的地基供给不再富有弹性，而是根据政府收入最大化和及时兑现要求管制供给。由于普通住宅需求刚性，这意味着普通住宅价格在脱离生产价格的同时，完全由政府决定。普通住宅的价格本质上不是市场价格，而是管制价格。管制价格离生产价格越远，普通住宅的价格泡沫越严重，以普通住宅为基础的劣质土地财政获取的收入规模越大。中国普通商品房价大大超出一般消费者承受能力，既说明土地财政失控，也说明住宅市场价格已经产生泡沫。
五是妨碍经济资源的最优配置。当代社会经济资源的配置方式无外乎计划和市场两种。计划以政府为主体；市场也称“看不见的手”，它借助于自由竞争实现成本的最小化和产出的最大化。只要各自有效的前提条件具备，计划和市场本身并无优劣之分。但实践证明，在目前的技术条件和社会环境下，市场比计划更能有效地发挥经济资源最优配置的作用。也正因为如此，目前大部分国家只是在少数领域、少数部门和特定时间在最低限度上发挥计划的作用。中国以普通住宅为基础的劣质土地财政，不是对住宅经济资源的最优配置施加外部影响，而是直接改变住宅经济资源的市场配置方式，其结果必然破坏住宅市场经济资源的最优配置，不利于在提高经济效率的基础上实现整个社会福利的最大化。
六是导致国民经济结构失衡。住宅是典型的劳动和资本密集型商品，又是人类生存和发展的基本必需品，因此住宅产业的健康发展在相当程度上决定着整个国民经济的良性运行。通常情况下，住宅产业本身产值占国民生产总值的比重很大，另外，还通过前向关联效应和后向关联效应对其他产业发挥重大作用。住宅产业的这种特点使得住宅产业往往成为政府宏观调控的首要目标。以普通住宅为基础的劣质土地财政意味着政府对住宅产业的干预是深入的，影响是广泛而深远的，国民经济的运行和发展因此带上了劣质土地财政的深深烙印。这种扭曲的土地财政必然带来扭曲的国民经济，从而给国民经济稳健运行带来威胁。
市场经济的稳健运行需要政府的正确干预。劣质土地财政的存在意味着这种政府干预是低效的，不当的，不但不能克服和弥补市场失灵，反而滋生新的问题。当市场失灵与政府不当干预产生共振时，住宅市场运行中的问题必然更严重。避免不当的政府干预，避免劣质土地财政的产生，不能不首先回顾现有的政府失灵思潮。
三、政府失灵是市场经济的一种非正常状态
政府失灵的思潮兴起于20世纪40年代末50年代初，背景主要有两个：一是凯恩斯主义的国家干预效果并不理想；二是社会主义国家的计划经济弊端非常突出。现代货币主义、理性预期学派、公共选择学派、产权经济学派乃至新兴的发展经济学派都是政府失灵的鼓吹者。〔5〕
理论上，政府干预与市场失灵有关，但并不完全基于市场失灵。在很久以前，威廉·配第将政府干预与国家职能联系起来，认为国家需要“军事职能、司法行政、宗教和别种教育、救济贫穷、残废和失业、维修公路、桥梁、运河、沟渠、港口及其他有益于一般福利的项目”。〔6〕亚当·斯密也认为政府职责“第一是保护社会不受另外社会的破坏和侵犯的职责；第二是尽可能地保护每个社会成员不受其他成员的侵害或压迫的职责，或者说是建立一种严格的司法行政的职责；第三是维修某些公共工程和公共设施的职责，这种工程和设施的利润，由大社会经营时，虽常足补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就绝不能补偿所费，所以它的建设和维持，就决不是个人或少数人的谋利行为所能办到”。〔7〕到了当代，安东尼·B.阿特金森将实施政府干预的理由归纳为7个方面：“（1）分配，（2）完全竞争的失灵，（3）远期市场和保险市场的缺乏，（4）不能达到充分均衡，（5）外部效应，（6）公共物品，（7）有益需要”。〔8〕保罗·A.萨缪尔森和威廉·D.诺德豪斯认为，“要靠政府法庭和警察的力量来确保诚实、履行合同、非欺诈和非暴力行为、免于被盗和外部侵略以及保障财产权的立法”。〔9〕总之，市场不能解决一切，政府干预是市场经济健康发展的客观需要。
然而，客观需要政府干预是一回事，政府能不能有效干预是另外一回事。保罗·A.萨缪尔森和威廉·D.诺德豪斯认为，“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”。〔10〕关于政府失灵的原因，安妮·克鲁格（Anne Krueger）归因于政府公务人员对自身利益的追求，哈米德·豪斯塞尼则认为是“客观环境的不确定性和感性认知的欠缺”导致政府失灵。〔11〕不管原因如何，政府失灵确实是一个客观存在。政府失灵的存在意味着市场失灵客观上需要政府干预，但政府干预并不一定取得比市场失灵存在时更好的结果，甚至比市场失灵时的状态更坏，因此在市场失灵时政府应该不应该进行干预，社会公众需要进行利害权衡。据此，安东尼·B.阿特金森也指出，“市场导致缺乏效率和不公平的情况并不意味着可以推论政府干预必然导致情况有所改善”。〔12〕 中国关于政府失灵的研究几乎与社会主义市场经济体制改革同步。陈秀山认为，政府失灵有四种表现，一是政府干预经济活动达不到预期目标，二是政府干预经济活动成本高昂，三是政府干预经济活动产生副作用，四是政府无力解决某些问题。〔13〕政府失灵的原因主要是，政府行为目标与社会公共利益存在差异；政府机构效率低；不完全信息与经济政策有局限性；政府行为存在外部效应。矫正政府失灵，必须首先认识和把握市场与政府的关系，严格划定政府活动的范围，采取合理、适度的政府干预方式；矫正政府失灵的核心问题则是提高政府机构效率，此外要加强社会监督和约束。与陈秀山较多强调政府失灵的客观原因不同，邸晶鑫将政府失灵的表现归纳为四点，公共政策制定执行不力和偏颇；政府自我扩张严重；寻租和腐败现象泛滥；政府低效率提供公共物品。〔14〕邸晶鑫关于政府失灵表现的概括明显更倾向于主观原因。对政府失灵原因的理解不同，必然带来对政府失灵态度和治理方式与方法的不同。
四、住宅市场为什么会出现宏观调控失灵
中国城镇住房体制改革正式开始于1998年，在这之前还酝酿了很长一段时间。〔15〕由劣质土地财政引发的住房保障问题早在2003年住房价格迅速上涨之初就已经受到人们的密切关注。①然而，自那以后的房地产市场宏观调控却从未阻挡过房价不断上涨的步伐。2007年，由于房价上涨已经大大超出相当部分居民的市场支付能力，通过市场渠道解决这部分居民的刚性住房需求明显不切实际，政府不得不宣布托底措施。②问题的关键是，随着房价的不断上涨，能够通过市场渠道解决刚性居住需求的消费者规模越来越小，以至于在2010年终于变成了少数，住宅增量市场基本由投资者或投机者支撑。在这种情况下，任何住房保障的托底措施无不显得苍白无力，最终迫使住宅市场宏观调控不得不进入最严厉的时期，过高的住房价格成为宏观调控的首要对象。然而，纵虎容易缚虎难，伴随着房价上涨的既得利益者势力日渐坐大，政府是否有足够的权威将住宅市场的宏观调控措施深入下去并最终取得成功，令人生疑。〔16〕而住宅市场宏观调控一而再、再而三地半途而废，美国式次贷危机的发生不可避免地进入人们的预期和视野，一旦成为现实无论是政府还是社会公众都将为此付出惨重代价。〔17〕纵观政府10年的住宅市场宏观调控，不难发现，缺乏制衡的短期行为是劣质土地财政产生的基本原因。
首先，房价不断上涨的劣质土地财政原因被掩盖。在发展中的住宅市场上，由于经济发展和国民收入水平提高，房价持续上涨是正常的，也是可以理解的，然而，普通住宅价格涨幅居然高于优质住宅价格涨幅，其原因只能归咎于劣质土地财政，这是经济学的基本常识。〔18〕然而在过去10年中，许多人先为高房价辩护，当高房价成为众矢之的时，不是将不断上涨的房价归咎于房地产开发商，就是归咎于温州炒房团、山西煤老板，甚至是丈母娘。〔19〕似乎中国房价上涨的责任与政府无关，纯粹是市场运行的结果。对于这些“儿童读物的观点”登上大雅之堂，显然已经不能简单地用政府信息不完全来解释。
其次，住房保障问题的严重性被淡化处理。土地财政作为政府创造收入的一种手段，本身无可厚非，但必须遵循受益原则或支付能力原则，这意味着土地财政的指向不应该是普通住宅而应该是优质住宅。指向普通住宅的劣质土地财政产生住房保障问题是必然的，而且劣质土地财政收入越多，住房保障问题越严重。然而严重的住房保障问题一再被淡化，甚至公然宣传“买不如租”的观点。事实上，从经济学角度看，市场租赁成本往往高于市场购买成本，因此“买不起更租不起”才是符合现实的。〔20〕明明经不起推敲的观点，却能上升为政府主张，用客观原因来解释同样不能使人信服。
第三，劣质土地财政在屡屡推脱责任的同时将成绩夸大。当劣质土地财政无所遁形不得不为高房价承担责任时，一些人不是借口国际惯例，就是将劣质土地财政归咎于已经实行多年的分税制。〔21〕然而冷静分析不难发现，国际上的土地财政之所以是合理的，因为它遵循支付能力原则指向优质住宅，而中国恰恰相反；分税制固然造成地方政府财力的紧张，但这丝毫不能成为劣质土地财政可以盘剥中低收入居民的借口。另外，为了减轻劣质土地财政的道义责任，许多人还将我国基础产业和基础设施的建设成就与土地财政挂钩。事实上，撇开基础产业和基础设施的质量与数量不论，撇开基础产业和基础设施筹建中的腐败寻租不论，单就劣质土地财政所引发的国民经济结构失衡和社会稳定遭受威胁而言，这种以普通住宅为基础的劣质土地财政是否值得选择，恐怕要打一个大大的问号。
第四，住宅市场宏观调控缺乏精准性。由于劣质土地财政引发的住房保障问题没有得到应有的重视，劣质土地财政必然愈演愈烈，针对住房保障问题进行的宏观调控结果就可想而知了。多年来，明知市场经济条件下供给管理无效，宏观调控却始终不涉及需求管理；明知住房保障是一个政治问题，却希望用市场渠道解决保障性住房的来源问题；〔22〕明知群租是中低收入消费者支付能力不足的结果，却简单粗暴地打击群租且不提供任何实物或货币补助；〔23〕明知地方政府缺乏必要财力投入住房保障，却将优质住宅投资也列入政策禁止的市场行为，从而让地方政府财力进一步捉襟见肘。〔24〕有利于住房保障的政策，大多数由于缺乏切实可行的配套措施，最终不了了之。
由此可见，住宅市场的不当干预，远不是客观原因所能解释的。我们不能否认国内外政府的低效运行很多与客观原因有关，但中国住宅市场劣质土地财政的存在，似乎更主要的原因在于主观政策选择，是相关各方利益权衡、利益博弈的结果。克服政府不当干预，既是社会主义市场经济健康发展的需要，也是社会主义基本政治制度的需要。 五、根治政府主观性不当干预的基本手段
从劣质土地财政日盛、住房保障问题逐步严重、国民经济结构失衡的过程看，根治主观性原因导致的政府不当干预，关键是让弱势群体的声音准确无误地传达给政府，且让弱势群体有足够的手段应对政府的熟视无睹。中国住房问题早就存在，一方面，收入分配的两极分化会使相当一部分人的支付能力低于普通住宅的生产价格；另一方面，根据劳动力价值决定理论，依靠工资性收入的大部分消费者也不可能有足够的支付能力获得住宅的所有权。〔25〕因此，商品化取向的城镇住房体制改革本身意味着必然有一部分消费者不可能通过市场渠道解决居住问题，这部分消费者需要获得政府的住房保障，只不过在改革初期，由于房价特别是普通住宅市场价格偏离生产价格并不远，加上政府鼓励出售旧有住房，忽视这部分消费者的住房保障需求暂时不会导致严重的住房问题。然而随着劣质土地财政日盛，房价不断上涨，不能支付房价的消费者数量越来越多，住房问题激化。因为劣质土地财政与住房保障是对立的。〔26〕
住房保障问题反映出住房困难群体是典型的弱势群体。在市场经济条件下，弱势群体指的是非资本拥有者。市场经济是资本组织运行的经济，所有的生产要素都在资本的主导下投入经济运行，资本所有者因此成为市场经济的强势群体。相应地，非资本所有者成为弱势群体，他们根据各自所拥有生产要素的稀缺性获得收入，其中住房困难群体不仅是收入最低的，也是在市场竞争中失败的一族。在民主社会，弱势群体还是一个政治概念，指的是少数群体。民主政治与是否拥有资本无关，也与拥有资本的多少无关，强调一人一票，人数越多，越容易获得主导权。正是在这种意义上，市场经济与民主政治总是相辅相成的，市场经济虽然决定了资本所有者的主导地位，但民主政治又为非资本所有者提供了一种抗衡的手段，使资本所有者变成弱势群体。然而实践上看，非资本所有者由于目标差异过大，外部效应过于明显，很难有效地组织起来作为一个整体与资本所有者对弈。所以市场经济条件下，民主政治对资本的抗衡作用更多是形式上和表面上的，资本所有者始终掌握着经济运行的主导权。那种以为实现民主政治，非资本所有者就能在与资本所有者的较量中占据上风的观点是非常幼稚的想法。至于那些连民主政治形式都不具备的国家和地区，弱势群体获得对强势群体的话语权更是无从谈起。
因此，根治主观性原因导致的政府不当干预，发展社会主义民主政治固然不可缺少，但更重要的是给弱势群体基本经济利益以法律保障。因为民主政治理论上可能出现维克塞尔所说的多数人对少数人的独裁，不利于社会的基本稳定；民主政治可能动摇资本对市场经济的主导权，从而妨碍经济资源的最优配置。更重要的是，当代中国脱胎于半殖民地半封建社会，没有经历资本主义市场经济和民主政治的充分熏陶，发展社会主义民主政治难免道路曲折、步履蹒跚，依靠社会主义民主政治维护弱势群体的经济利益，是远水解不了近渴。如果采用法律手段，则在相当程度上可以避免民主政治的负效用。法律保护弱势群体，首先，可以将住房保障限制在最基本需要的层次上；第二，可以对政府履行住房保障职能施加刚性约束；第三，可以将社会矛盾限制在避免社会大规模冲突的水平上；第四，法律保护弱势群体，时间短，见效快，能从根本上解决政府不当干预的某些问题。因此，结合国情，以法律保障弱势群体的利益不失为根治政府主观性不当干预的一个重要举措。
六、结论
中国住宅市场宏观调控的实践证明，政府的不当干预并不都是客观原因导致的，主观性原因导致的政府不当干预反而是主要的。正是因为对住房保障问题长期缺乏足够重视，导致劣质土地财政愈演愈烈，不但住房问题迅速恶化，而且引致国民经济结构失衡。有效维护弱势阶层的基本经济利益，在中国不仅是一个经济问题，更是一个政治问题。从国情出发，为了避免引发社会震荡，促进社会稳定，维护资本对市场经济的主导权，促进经济资源的最优配置，中国适宜选择以法律手段保护社会弱势阶层的基本经济利益。
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（责任编辑：张 琦）