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【摘要】中国农村居民最低生活保障制度是具有中国特色的社会救助制度。它是社会保障制度体系中最基本的物质保障的最后一道安全网,对中国西部经济较为落后、财政困难、保障资金投入不足,同时没有完善的低保法律体系的农村地区尤为重要。本文通过对数据的分析,针对西部农村地区农民生活较为贫困的状况,着重对西部农村地区最低生活保障制度的经济性、效率性和实施效果进行研究,同时对实施农村最低生活保障制度中出现的问题提出了一些对策建议。
【关键词】西部农村;贫困;农村最低生活保障制度
伴随着经济体制转轨,中国社会保障制度也在进行一系列改革,目前正处于不断完善的过程中。但是我国西部地区由于地理位置、资源条件、信息相对封闭等种种原因,农村形成了农民以及他们的赡养人口为主体的农村贫困群体,社会救济、救助制度因其救济范围有限、救济标准难以为生以及救济经费严重不足等缺陷,必须对其重新加以重视和改造。因此西部地区农村最低生活保障制度的规范化运作对于解决我国西部的贫困问题来说,是至关重要的。
一、最低生活保障制度概述
中国的农村居民最低生活保障制度是具有中国特色的城市社会救助制度。它是社会保障制度体系中最基本的物质保障和服务保障的最后一道安全网。十六大报告提出了“在有条件的地方,探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”,为研究此政策的落实,对建立健全农村社会保障体系,增加农民收入、提高农民自我保障能力,提供了依据。
(一)最低生活保障制度的概念
最低生活保障制度,是政府对贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的社会救助制度,是我国社会保障体系的重要组成部分。最低生活保障标准,又称最低生活保障线,是国家为救济社会成员中收入难以维持基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。
(二)我国农村最低生活保障的实施现状
改革开放以来,我国政府在推动农民基本生活保障和失业救济的衔接方面,取得了初步成绩,已使我国农村的贫困状况大为改善。一方面,农村绝对贫困人口数量不断减少,已由1978年的2.5亿人(按当年人均纯收入低于100元的标准)下降到2003年的2900万人(按当年人均纯收入低于637元的标准),2004年更下降为2610万人(按年人均纯收入低于668元的标准);另一方面,我国农村的贫困发生率大幅下降,已由1978年的30.7%下降到2002年的3.0%,2003比2002年又有所回升,农村的贫困发生率为3.1%,2004年则又降为3%,如图1所示。
2004年农村家庭得到最低生活保障的多达228.7万户,比上年同期增长39.4%。截止2005年10月,全国有15个省,2000多个县市建立了农村最低生活保障制度。
农村最低生活保障制度的建立,是我国新农村建设,建设社会主义和谐社会的难点和重点,也是必须落实的问题。如上,该项制度取得了初步可喜的成绩,但其发展仍然举步维艰。
二、西部农村贫困问题
1992年,农村居民人均纯收入300元以下的贫困县,全国97个,西部地区占了86个,占全国300元以下贫困县总数的88.7%。其中人均纯收入低于200元以下的特困县有48个,全部分布在西部地区。
1994年,国家《“八七”扶贫攻坚计划》列出,全国592个贫困县中,西部地区共有361个,占国家级贫困县总数的60.98%。其中特别是民族地区所占的比重较大,达到232个,占全国贫困省总数的39.19%。西部地区贫困人口4136.6万人,占全国贫困县贫困人口总数8065.5万人的60.98%。仅内蒙古包头市的九个旗县区中就有2个国家级的贫困区,其它几个虽然不是国家级的贫困区,财政也有一半以上入不敷出,属于赤字财政。
截至2003年底,西部12个省市区共有国家级贫困县380个(比“八七”扶贫攻坚计划确定数量增加了19个),有低收入人口4269.09万人,其中绝对贫困人口1867.98万人,占全国贫困人口的71.53%。
由表1可以看出,西部地区GDP占全国经济总量的比重明显低于东、中部地区,经济发展水平仍然不高,尤其是西部农村的贫困程度更是日益加重,这更迫切要求西部农村最低生活保障制度的落实和完善。
三、西部农村低保实施现状
全国目前共有2240.9万(1028万户)城市居民享受了城市最低生活保障,比上年增加6.7万人,平均保障标准为169.6元/人、月,全年共发放城市最低生活保障资金222.1亿元,人均补差82.9元/月,比去年同期提高10.6元,增长14.7%。
与城市相比,我国农村低保户虽然也在逐年增加,但是与城市仍然存在较大差距,尤其在西部落后地区,数字差距尤为突出。截止到2007年7月,西部12省(区)还有2个省的农村低保处于试点阶段,还没有全面建立农村最低生活保障制度。而在已经开始全面建立这一制度的省区中,大部分都起步比较晚。重庆从2004年起在南岸区和双桥区进行了农村最低生活保障制度试点,南岸区的保障标准为年收入800元,人均补差206元,双桥区为625元,人均补差108元;四川、陕西于2005年7月1日起逐步实施农村低保制度,其中陕西地区救助标准为为五保户按每人每年720元执行,特困户按每人每年300元执行;甘肃、内蒙古2006年建立,而其它6个省区则都是近年才开始正式建立农村最低生活保障制度。
就全国而言,城市最低生活保障制度已经比较健全,基本实现了“应保尽保、动态管理”。2007年4月全国各地区城市与农村最低生活保障情况如下面表2和表3所示。综上可以看出,在全国范围内,各省市保障资金支出总额都处于增长期,但是西部地区最低生活保障资金投入远低于发达地区投入水平。西藏的低保制度起步较晚,06年4月的低保支出14万元,仅占发达地区中一般水平的天津支出的1.4%,仅占投入最多的广东省支出的0.06%,由对比可看出差距。从人均支出角度,发达地区人均保障资金几乎都在百元以上,与西部地区大部分百元以下形成强烈反差,比如宁夏人均支出最低为71.9万元,仅是北京人均水平的28.8%。
四、西部地区农村低保制度存在的问题及建议
(一)存在的问题
1.农村低保资金不足
我国农村最低生活保障制度的推行尚处于地方试点阶段,中央和省财政的转移支付力度很小。2000-2003年,西部地区地方财政收入分别增长9.6%、15.4%、10.0%、15.3%,平均每年增长12.5%。06年,西部地区地方财政收入累计完成3061亿元,比上年提高了0.1个百分点。西部地区财政收入从绝对量上看,是逐年呈阶梯形递增的,但与东部发达地区相比增幅仍然很小。而且,在农村税费改革和取消农业税以后,地方财政就更加困难。
同时,西部农村地区相对落后,农业仍以农活耕种为主要经济来源。但是农业在国民经济中的比重已经逐年降低,因此农民的收入也相对降低。同时,农村的中小企业缺乏有力的金融支持,贷款较难,很难确保低保资金长期落实到位。
2.教育发展严重滞后
目前,我国西部农村地区还有很多尚未普及九年义务教育,农村初级教育形势相当严峻,与东、中部相比,受教育人口的比重明显较低,同时低于全国水平,如表4所示。在甘肃少数民族贫困地区,沉重的教育负担已成为农民贫困的重要原因,2003年甘肃贫困农户劳动力的平均受教育年限为6.76年,比高收入农户低1.2年,比全省平均水平低0.28年。
人才是发展的前提,知识是农民提高自身生活水平的主要武器。西部农村地区大多处于封闭或半封闭的偏远山区,路途崎岖,条件恶劣,资源贫乏,缺少城市中的高科技人才和技术,很难做到科技扶贫,培养和造就一代新型农民,使他们通过科技致富。从而很难逐步摆脱落后的面貌,通过减轻农民自身的负担来满足最低生活保障。
3.农村低保覆盖面小
我国西部农村地区贫困范围较大,农村低保覆盖范围则相对很小,绝大多数农民仍然处于无低保之列。据统计,截至2004年我国生活在绝对贫困线以下的农村人口比重很大,还有4977万农村人口年人均收人不足924元,属于相对贫困[4]。与覆盖全国农村大多数人口低保,差距仍然很大,提高西部农村地区低保覆盖面的任务更是任重而道远。
(二)对策和建议
1.增加地方资金投入量,扩大资金来源渠道
实施低保制度,其关键是经费要有保证,必须找到适合中国西部具体情况的财政转移支付的渠道。在筹资比例上,中西部省区总体经济发展水平较低,省、市两级财政普遍紧张,而且低保对象人数众多,地方财政的负担超出实际供给能力。
建议保障金的供给通过调剂金制度由中央、省、市、县区四级财政通力合作,共同负担,逐级倾斜,重点扶植,为社会保障提供充裕的资金来源,确保各项扶贫措施的兑现、落实。中央财政对困难省市倾斜,省财政对困难市县倾斜,市财政对困难县区倾斜,以真正做到真扶贫,扶真贫,并且确保低保资金及时到位。此外,西部农村地市财政也要克服单纯依赖上级财政补助资金的思想,要进行思路转变。要合理确定地方各级财政投入的比例,避免由于比利失当造成低保范围随意扩张和收缩等现象。
2.促进西部地区发展,城乡低保制度互相协调
中国的社会保障制度应该是低起点、广覆盖的城乡一体化社会保障制度,建立全国统一的包括所有公民的个人社会保障编码和个人账户。要确保西部农村牧区最低生活保障制度顺利实施。各级政府要把建立农村牧区最低生活保障制度作为建设社会主义新农村的一件大事,纳入议事日程,加强领导,统一部署,认真研究解决保障资金、运转经费和工作人员等重大问题,确保农村牧区居民最低生活保障制度启动顺利,运转规范。建设示范、粮食综合生产能力增强等行动,扎实推进民族地区现代农业建设,为“十一五”农业农村经济发展和社会主义新农村建设打下坚实的基础,实现城乡低保的共同发展。
3.提高对农村低保制度的认识,保障最需要帮助的群体
我国城市最低生活保障已经初见规模,成效明显,而对于农村低保制度的推行,要在某种程度上提高认识,高度重视。西部农村地区由于财政等种种原因,不可能实现量体裁衣,把保障标准按照每户具体落实。因此要尽可能科学地确定西部农村地区的最低生活保障线。西部农村地区的县政府可根据本地的实际情况,考虑维持农村最基本生活的物质需要,测算出贫困人口年人均基本生活费支出,并考虑地方财政和乡村集体的承受能力及当时的物价上涨指数等综合因素,在此基础上确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参考系数,从而来保障最需要帮助的群体。
参考文献
[1]胡芳肖,王育宝.我国政府反贫困战略及其完善思路[J].西安财经学院学报,2005,(1):36-41.
[2]国家统计局农村社会经济调查总队.中国主要年份农村居民极端贫困状况统计(1978-2003)[EB/OL].http://www.bjinfobank,com/lrisBin/Texl.dll?dbETJ&noE229656&CSE229656&strE中国农村住户调查年鉴.
[3]人民共和国国家统计局.中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjgb/qgndtjgb/ t20050228-402231854.htm.
[4]陈泽伟.中国加强保障弱势群体直指收人最低的农民群体[EB/OL].中新网.
[5]聂华林,杨建国.中国西部农村社会保障概论[M].
[6]姚剑锋,王军.中国着手在农村建立最低生活保障制度[EB/OL].新华网,2005-05-03.
[7]张艳,易艳玲.西部地区建立和完善农村最低生活保障制度的特殊困难及解决途径[J].时代经贸(中旬刊),2008.
【关键词】西部农村;贫困;农村最低生活保障制度
伴随着经济体制转轨,中国社会保障制度也在进行一系列改革,目前正处于不断完善的过程中。但是我国西部地区由于地理位置、资源条件、信息相对封闭等种种原因,农村形成了农民以及他们的赡养人口为主体的农村贫困群体,社会救济、救助制度因其救济范围有限、救济标准难以为生以及救济经费严重不足等缺陷,必须对其重新加以重视和改造。因此西部地区农村最低生活保障制度的规范化运作对于解决我国西部的贫困问题来说,是至关重要的。
一、最低生活保障制度概述
中国的农村居民最低生活保障制度是具有中国特色的城市社会救助制度。它是社会保障制度体系中最基本的物质保障和服务保障的最后一道安全网。十六大报告提出了“在有条件的地方,探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”,为研究此政策的落实,对建立健全农村社会保障体系,增加农民收入、提高农民自我保障能力,提供了依据。
(一)最低生活保障制度的概念
最低生活保障制度,是政府对贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的社会救助制度,是我国社会保障体系的重要组成部分。最低生活保障标准,又称最低生活保障线,是国家为救济社会成员中收入难以维持基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。
(二)我国农村最低生活保障的实施现状
改革开放以来,我国政府在推动农民基本生活保障和失业救济的衔接方面,取得了初步成绩,已使我国农村的贫困状况大为改善。一方面,农村绝对贫困人口数量不断减少,已由1978年的2.5亿人(按当年人均纯收入低于100元的标准)下降到2003年的2900万人(按当年人均纯收入低于637元的标准),2004年更下降为2610万人(按年人均纯收入低于668元的标准);另一方面,我国农村的贫困发生率大幅下降,已由1978年的30.7%下降到2002年的3.0%,2003比2002年又有所回升,农村的贫困发生率为3.1%,2004年则又降为3%,如图1所示。
2004年农村家庭得到最低生活保障的多达228.7万户,比上年同期增长39.4%。截止2005年10月,全国有15个省,2000多个县市建立了农村最低生活保障制度。
农村最低生活保障制度的建立,是我国新农村建设,建设社会主义和谐社会的难点和重点,也是必须落实的问题。如上,该项制度取得了初步可喜的成绩,但其发展仍然举步维艰。
二、西部农村贫困问题
1992年,农村居民人均纯收入300元以下的贫困县,全国97个,西部地区占了86个,占全国300元以下贫困县总数的88.7%。其中人均纯收入低于200元以下的特困县有48个,全部分布在西部地区。
1994年,国家《“八七”扶贫攻坚计划》列出,全国592个贫困县中,西部地区共有361个,占国家级贫困县总数的60.98%。其中特别是民族地区所占的比重较大,达到232个,占全国贫困省总数的39.19%。西部地区贫困人口4136.6万人,占全国贫困县贫困人口总数8065.5万人的60.98%。仅内蒙古包头市的九个旗县区中就有2个国家级的贫困区,其它几个虽然不是国家级的贫困区,财政也有一半以上入不敷出,属于赤字财政。
截至2003年底,西部12个省市区共有国家级贫困县380个(比“八七”扶贫攻坚计划确定数量增加了19个),有低收入人口4269.09万人,其中绝对贫困人口1867.98万人,占全国贫困人口的71.53%。
由表1可以看出,西部地区GDP占全国经济总量的比重明显低于东、中部地区,经济发展水平仍然不高,尤其是西部农村的贫困程度更是日益加重,这更迫切要求西部农村最低生活保障制度的落实和完善。
三、西部农村低保实施现状
全国目前共有2240.9万(1028万户)城市居民享受了城市最低生活保障,比上年增加6.7万人,平均保障标准为169.6元/人、月,全年共发放城市最低生活保障资金222.1亿元,人均补差82.9元/月,比去年同期提高10.6元,增长14.7%。
与城市相比,我国农村低保户虽然也在逐年增加,但是与城市仍然存在较大差距,尤其在西部落后地区,数字差距尤为突出。截止到2007年7月,西部12省(区)还有2个省的农村低保处于试点阶段,还没有全面建立农村最低生活保障制度。而在已经开始全面建立这一制度的省区中,大部分都起步比较晚。重庆从2004年起在南岸区和双桥区进行了农村最低生活保障制度试点,南岸区的保障标准为年收入800元,人均补差206元,双桥区为625元,人均补差108元;四川、陕西于2005年7月1日起逐步实施农村低保制度,其中陕西地区救助标准为为五保户按每人每年720元执行,特困户按每人每年300元执行;甘肃、内蒙古2006年建立,而其它6个省区则都是近年才开始正式建立农村最低生活保障制度。
就全国而言,城市最低生活保障制度已经比较健全,基本实现了“应保尽保、动态管理”。2007年4月全国各地区城市与农村最低生活保障情况如下面表2和表3所示。综上可以看出,在全国范围内,各省市保障资金支出总额都处于增长期,但是西部地区最低生活保障资金投入远低于发达地区投入水平。西藏的低保制度起步较晚,06年4月的低保支出14万元,仅占发达地区中一般水平的天津支出的1.4%,仅占投入最多的广东省支出的0.06%,由对比可看出差距。从人均支出角度,发达地区人均保障资金几乎都在百元以上,与西部地区大部分百元以下形成强烈反差,比如宁夏人均支出最低为71.9万元,仅是北京人均水平的28.8%。
四、西部地区农村低保制度存在的问题及建议
(一)存在的问题
1.农村低保资金不足
我国农村最低生活保障制度的推行尚处于地方试点阶段,中央和省财政的转移支付力度很小。2000-2003年,西部地区地方财政收入分别增长9.6%、15.4%、10.0%、15.3%,平均每年增长12.5%。06年,西部地区地方财政收入累计完成3061亿元,比上年提高了0.1个百分点。西部地区财政收入从绝对量上看,是逐年呈阶梯形递增的,但与东部发达地区相比增幅仍然很小。而且,在农村税费改革和取消农业税以后,地方财政就更加困难。
同时,西部农村地区相对落后,农业仍以农活耕种为主要经济来源。但是农业在国民经济中的比重已经逐年降低,因此农民的收入也相对降低。同时,农村的中小企业缺乏有力的金融支持,贷款较难,很难确保低保资金长期落实到位。
2.教育发展严重滞后
目前,我国西部农村地区还有很多尚未普及九年义务教育,农村初级教育形势相当严峻,与东、中部相比,受教育人口的比重明显较低,同时低于全国水平,如表4所示。在甘肃少数民族贫困地区,沉重的教育负担已成为农民贫困的重要原因,2003年甘肃贫困农户劳动力的平均受教育年限为6.76年,比高收入农户低1.2年,比全省平均水平低0.28年。
人才是发展的前提,知识是农民提高自身生活水平的主要武器。西部农村地区大多处于封闭或半封闭的偏远山区,路途崎岖,条件恶劣,资源贫乏,缺少城市中的高科技人才和技术,很难做到科技扶贫,培养和造就一代新型农民,使他们通过科技致富。从而很难逐步摆脱落后的面貌,通过减轻农民自身的负担来满足最低生活保障。
3.农村低保覆盖面小
我国西部农村地区贫困范围较大,农村低保覆盖范围则相对很小,绝大多数农民仍然处于无低保之列。据统计,截至2004年我国生活在绝对贫困线以下的农村人口比重很大,还有4977万农村人口年人均收人不足924元,属于相对贫困[4]。与覆盖全国农村大多数人口低保,差距仍然很大,提高西部农村地区低保覆盖面的任务更是任重而道远。
(二)对策和建议
1.增加地方资金投入量,扩大资金来源渠道
实施低保制度,其关键是经费要有保证,必须找到适合中国西部具体情况的财政转移支付的渠道。在筹资比例上,中西部省区总体经济发展水平较低,省、市两级财政普遍紧张,而且低保对象人数众多,地方财政的负担超出实际供给能力。
建议保障金的供给通过调剂金制度由中央、省、市、县区四级财政通力合作,共同负担,逐级倾斜,重点扶植,为社会保障提供充裕的资金来源,确保各项扶贫措施的兑现、落实。中央财政对困难省市倾斜,省财政对困难市县倾斜,市财政对困难县区倾斜,以真正做到真扶贫,扶真贫,并且确保低保资金及时到位。此外,西部农村地市财政也要克服单纯依赖上级财政补助资金的思想,要进行思路转变。要合理确定地方各级财政投入的比例,避免由于比利失当造成低保范围随意扩张和收缩等现象。
2.促进西部地区发展,城乡低保制度互相协调
中国的社会保障制度应该是低起点、广覆盖的城乡一体化社会保障制度,建立全国统一的包括所有公民的个人社会保障编码和个人账户。要确保西部农村牧区最低生活保障制度顺利实施。各级政府要把建立农村牧区最低生活保障制度作为建设社会主义新农村的一件大事,纳入议事日程,加强领导,统一部署,认真研究解决保障资金、运转经费和工作人员等重大问题,确保农村牧区居民最低生活保障制度启动顺利,运转规范。建设示范、粮食综合生产能力增强等行动,扎实推进民族地区现代农业建设,为“十一五”农业农村经济发展和社会主义新农村建设打下坚实的基础,实现城乡低保的共同发展。
3.提高对农村低保制度的认识,保障最需要帮助的群体
我国城市最低生活保障已经初见规模,成效明显,而对于农村低保制度的推行,要在某种程度上提高认识,高度重视。西部农村地区由于财政等种种原因,不可能实现量体裁衣,把保障标准按照每户具体落实。因此要尽可能科学地确定西部农村地区的最低生活保障线。西部农村地区的县政府可根据本地的实际情况,考虑维持农村最基本生活的物质需要,测算出贫困人口年人均基本生活费支出,并考虑地方财政和乡村集体的承受能力及当时的物价上涨指数等综合因素,在此基础上确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参考系数,从而来保障最需要帮助的群体。
参考文献
[1]胡芳肖,王育宝.我国政府反贫困战略及其完善思路[J].西安财经学院学报,2005,(1):36-41.
[2]国家统计局农村社会经济调查总队.中国主要年份农村居民极端贫困状况统计(1978-2003)[EB/OL].http://www.bjinfobank,com/lrisBin/Texl.dll?dbETJ&noE229656&CSE229656&strE中国农村住户调查年鉴.
[3]人民共和国国家统计局.中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjgb/qgndtjgb/ t20050228-402231854.htm.
[4]陈泽伟.中国加强保障弱势群体直指收人最低的农民群体[EB/OL].中新网.
[5]聂华林,杨建国.中国西部农村社会保障概论[M].
[6]姚剑锋,王军.中国着手在农村建立最低生活保障制度[EB/OL].新华网,2005-05-03.
[7]张艳,易艳玲.西部地区建立和完善农村最低生活保障制度的特殊困难及解决途径[J].时代经贸(中旬刊),2008.