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摘要：现代社会由于国家与社会功能分化，使国家决策主体结构出现分权化、部门化、碎片化的特点。政策网络理论被作为一种新的治理模式而倍受学者关注。本文介绍了政策网络两大分析流派，并对政策网络进行了结构性的分析，试图从中得出对我国公共管理改革有利的启示于经验。
关键词：公共政策；政策网络；政府；利益团体
近年来，政策网络理论被作为一种新的治理模式而倍受学者关注。网络分析框架首先是在经济学与社会学中被大量地使用。20世纪70年代后，许多欧美的政治学者开始接受网络思想，将其引入政治学与政策科学的研究，并且涌现出大量的追随者。政策网络已经成为考察公共管理与公共政策的新视角、新途径。
一、政策网络的产生背景
在传统的政府治理模式中，法团主义和多元主义是最有影响的两种理论模型。多元主义认为，“利益集团是现代民主政治的原动力和实质，而各个利益集团的相互影响成为现代政治生活的中心”。该理论认为，由于国家与社会功能分化，使国家决策主体结构出现分权化、部门化、碎片化的特点，政府不再是政治生活的中心，而是消极地权威性分配资源的角色。与多元主义不同，法团主义却认为，尽管社会中的各种利益集团对政策过程有着一定的影响，但国家仍然在政策的制定与执行上扮演着重要角色。他们与利益集团达成协议，利益集团有约束其成员接受政策的责任。但我们发现，这两种针锋相对的观点其实均不具备普遍地解释力，持这两种观点的学者主要是以各国的社会现实为依据而进行经验分析的。政策网络研究的兴起很大程度上是源于多元主义与法团主义模式的矛盾与缺点。以上两种理论试图为政府与利益集团的关系提供一种一般性的模式，而事实上这两者的关系可能因为各国的政治体制、政策领域、利益集团性质的不同而有所变化。但70年代以来，大量关于政策网络的研究让学者们认为，政策网络可以更好地适应当今社会全球化、多边化和网络化的发展。著名地政治学家兰茨格雷斯认为，政策过程中的网络分析“它批评了规范理论在民主方面的欠缺，批评了经验分析理论在控制理论方面存在的不足”。[1]
二、关于政策网络的描述
究竟什么是政策网络呢？
现在关于政策网络的研究主要分为两大流派：一种是利益中介模式。该种观点源于美国的“次级政府”及英国的“政策社群”等观点，将网络分析的焦点放在政府与利益集团的关系上面。美国的“次级政府”观点认为，“在特定的政策领域中，政策制定并非是开放的，而是由国会委员会议员、机构官僚，以及相关的利益团体组成的次级政策作例规的实质决策制定”[2]。英国学者Richardson和Jordan则认为，“政策制定是分割性的。公共政策是在无数相互联系与相互依赖的组织之间制定的，政策制定是涵盖国会委员会、行政机构与团体的政策社群关系”[3]。以上两种观点均认为，在政策制定过程中，政府与利益集团之间存在着某种复杂的关系，但没有描述出这种关系的具体形态。而英国的Rhodes则将观点落在具体部门的制定上，认为政策网络是“各个组织（包括行政部门）基于权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备等资源依赖基础，结合成的一种联盟或利益共同体”[4]，并依据参与成员的整合程度、类型，成员之间的资源分配，将政策网络由高度整合至低度整合进行分类，从而将其视为由高度整合的政策社群，位于中间地带的府际网络、专业网络、生产者网络及低度整合的议题网络所组成的一系列谱系。M.J.Smith则进一步认为，政策网络就是一种社会团体与政府关系分类的方法，当社会团体认识到自身在政策领域中的利益时，便会与政府发生互动交换信息，于是便产生了政策网络。他认为政策网络可用来解释特定政府机构在特定政策领域的行为，进而提出六项有关国家自主性与网络关系的前提[5]。
另一主要流派便是将政策网络视为一种治理模型。近年来，治理理论在西方政治学界蓬勃兴起。一般认为，相对于强制性地执行政策进行政府管理，治理则强调政府与非政府机构（包括个人、私人机构、公共性的非政府机构）之间所形成的合作式的管理关系。由于现代社会事务的复杂性、多元性、动态性及地域功能的分化，政府已经无力承担管理所有的社会事务，它需要整合政府之外的其它非政府机构或个人的能力与资源。“在由统治向治理转变的过程中，政府与社会的许多自治组织已经形成互动、相互依赖的政策网络”[6]。政策网络不同于传统的政府干预，也不同于自由市场的资源配置方式，它允许政府动员广泛分布于公共部门及私人部门的一切可利用资源。但它即没有“政府失灵”也不存在“市场失灵”，因此被视为相较政府干预与市场调节而言的一种中层理论。政策网络中包含了一个政策领域所涉及的所有参与者及其所掌握的资源。我们会发现，政府部门与私人部门之间存在着一种非正式关系，但是由于各自掌握的资源及共同利益的驱使，两者努力地寻求以集体行动来解决问题的方式。所以，政策网络的治理模式的分析焦点就放在“许多分立但相互依赖的组织，通过资源与利益相互依赖，协调彼此之间行动的互动”[7]。
这两种政策网络研究模式的侧重点显然各有不同，但是共同地视政策网络为一种审视处于政策过程当中的政府与私人部门之间关系的一种新的视角。随着全球化与网络社会的发展，国与国之间，中央与地方之间，公共部门与私人部门之间的界限日趋模糊，单一地采取科层制这种权威性的组织结构，有利于政府的控制，却不利于公民的利益表达，无法充分调动公民的行动积极性及掌控广泛分布于市民社会中的各种资源；而市场的弊端在于缺乏正式结构上的联系使得各个行动者各自为战，自发地行为而导致资源的浪费及市场的混乱。因此，将正式的政治结构与非正式的政治结构统统纳入政策网络之中，将政府与私人部门置于平等的地位进行协商与讨论，产生出一个对双方都有利的结果，合作地面对政府失灵或市场失败作出反映，避免其他两种管理形式的缺陷。
三、对政策网络的结构性分析
网络是由无数的结点与点和点之间的链接组合而成的。而在政策网络中，我们将政策参与者视为各个结点，点与点之间的链接则包括各自所掌控的资源、信息、技术、共同的价值观念与信仰等等。政策从本质上而言是对价值的权威性分配，当某个政策领域所涉及到的利益内容牵动到相关利益主体或部门时，这些个人或团体会主动地向政策过程靠拢，希望可以影响政策的制定与执行，表达各自的政策偏好，实现自身利益，政策网络因此得以形成。但在不同的政策领域，可能涉及到不同的利益主体，这些主体之间的关系或强或弱，政策网络所表现出的社会关系存在着较多变量，较制度化的社会关系而言是非正式化的、有限制的。但是从政策网络的结构入手，我们发现理解政策网络主要有三个基本因素：结点（行动者）、连接与边界。从这三点出发来观察政策网络中的种种关系模式，会发现这些关系模式的特征主要呈现以下几个方面：
1、网络成员的中心性，体现出政策网络行动者在网络中处于怎样的位置。政策网络的形成基于资源依赖，掌握重要资源的行动者自然在政策网络中占据着最举足轻重的中心位置，而掌控资源相对较少的行动者则处于较边缘的位置。位于中心位置的行动者可以利用其自身占据的有利地势，控制甚至阻断资源流向来获取对其他行动者的支配权，为实现自身利益创造条件。那如何衡量行动者在政策网络中的“中心性”呢？根据米歇尔（R.Mitchell）、安格尔（B.Agle）与伍德（D.Wood）三位学者的观点，要依据政策议题相关者影响他人的权力、政策议题相关者的合法性、政策议题相关者议题倡议的紧迫性（urgency）等三个指标，将政策网络行动者区分为利害第一相关者（primary stake-holders）、利害第二相关者（secondary stakeholders）与利害第三相关者（tertiary stakeholders），这些相关者分别占据了政策网络的核心位置、重要位置与边缘位置[8]。因此，在同一个政策议题中，存在着处于不同位置的行动者，也可能同时存在着几个不同的政策网络，而诸行动者在政策过程中扮演的角色也并非一成不变的。政策网络就是利害相关者排除外来干预保护自身利益的角斗场。
2、网络的开放性，主要是指网络行动者之间关系的紧密程度及成员的资格限制。封闭性的网络结构中，成员之间关系紧密，成员资格有严格的限制，指令的形成、传播与执行更加高效，行动者之间的道德规范与义务也更加明确，从而降低了政策过程中的交易成本与风险；而在成员资格相对宽松，关系疏远的开放性政策网络中，虽然不利于指令的上行下效，但却是国家和社会行动者整合民主、信息、资源的重要社会基础。当然，除了这两种结构之外，还存在着处于类似或接近封闭式或开放结构的中间地带的政策网络。
3、网络的强弱程度。判断网络强弱程度有基础在于连接行动者之间的链接的强度。链接是行动者联系纽带和沟通的渠道，各种信息、专业知识及其它政策资源都可以通过链条进行交换。链接强度较强的行动者之间可维持长期的、交互式的、多次互惠的往来，适合处理危机时期出现的政策问题，因为它传递信任力与影响力；而强度较弱的行动者之间的互动程度较低，但却利于信息的传递，因为那些异质的、互动频率低的成员往往能够提供更多更新的，来自不同渠道、不同领域的有价值的信息。
尽管关于政策网络的研究各个国家的学者侧重点各有不同，但所有的学者都接受这样的一个基本因果假设：只要政策网络在某个政策过程中存在，那么政策过程及其后果肯定会受到政策网络的影响，也就是“政策网络攸关”的思想，这是政策网络理论的“内核”[9]。在政策网络的学者看来，政策网络的研究意义就在于“政策网络结构特征与政策后果之间的因果关系”[10]。政策网络结构即是指网络行动者之间实际或潜在存在的关系模式，如果分析者能够清楚地辨别出关系模式的显著特征，就可以对相关的政策后果作出预测。因此，众多学者不遗余力地分别从不同视角将某个领域中的政策主体划分为不同的模式，试通过对这些不同模式的描述来说明政策网络对于政策制定或执行等政策过程的影响。其中，政策网络研究之集大成者罗茨（R.A.W. Rhodes）。根据参与者整合程度、参与成员的类型、成员之间资源的分配，将政策网络放置在从高度整合到低度整合的谱系上进行分析。高度整合的政策网络包括政策社群，低度整合的政策网络为议题网络，还有位于两者之间的专业网络、府际网络、地域网络与制造者网络，构成一系列的光谱（见表1）。罗茨利用这个模型分析二战后英国农业的政策过程，认为英国农业政策的制定基本上是在一个由全国农民协会与农渔食品部组成的政策共同体中完成的。该共同体通过高频互动及成员资格的限制使那些反对他们的人或团体难以接近政策部门，从而制定出符合自身利益的农业政策。国内也有学者尝试利用政策网络研究中国基层政治，试图更好地解释基层行政组织与高层政府、与市场及基层党组织之间的复杂关系。
四、政策网络的给予我国公共管理改革的启示与借鉴
1、思想观念上亟待转变
过去我们认为在我国一元化的政治体制下不存在任何的利益集团，公共部门完全是出于公共利益而作出各项决策。然而现在，我们都已经承认政府存在着自身利益，政府部门之间也常因为利益之争而发生各种冲突与矛盾。同时，因为公共资源而围绕在政府周围的众多利益团体也力图通过各种方式与手段影响公共政策过程，表达自身利益所在，这些事实往往遭到人们的负面评价。但是随着改革开放以来“放权让利”政策的实施，社会各种利益主体已经形成，一味批评人们的利益诉求对解决现实问题毫无帮助。通过政策网络学说，我们发现应当积极地对待这些现象。政府与利益集团会因为利益之争而相互冲突，也可以为了寻求共同利益而相互协调合作。如果我们能转变认识、更新观念，正视政策网络的存在，将政府与私人部门的冲突、协调与合作统统纳入一个正式的、制度化的轨道之中，最终将有助于各方协调一至、同舟共济，形成双赢或多赢的局面。
2、正视我国公共管理的现状与发展趋势
改革开放以来，中国正经历着深刻的社会变革与经济转轨。市场逐渐取代计划成为分配社会资源的主要机制，非国有经济迅速发展。伴随着中国经济的快速发展，中国社会利益分配不均衡日益加强，各个社会主体之间利益冲突的矛盾日益明显，各种经济和公共问题不断凸现。要解决当前各种错综复杂的社会问题，仅仅依靠封闭的政府系统、主要通过行政手段来解决问题的方式，已经行不通了。政府越来越仰赖私营部门、单位、个人和其他社会主体的配合来实现政策目标（如解决居民住房问题），专家学者、社会主体甚至普通公民获得越来越多的机会参与政策过程。政策主体的多元化、利益的复杂化说明传统强调行政命令、以国家为中心的管制手段已经不合时宜。因而，必须引入网络分析的理论，重视正式和非正式主体以及它们之间的网络关系对政策过程的影响，强调通过网络背景下的治理方式而不是科层制下的管治手段来解决公共问题。
3、引入网络分析的新的研究视角
公共政策研究在国内尚处于萌芽阶段，从事研究的学者人数相对较少，引入国外研究又有一定的滞后性，目前公共政策的研究大多以政策周期或阶段研究法为主导，研究方法与视角单一。政策网络提供了一个分析政策过程的新视角。尽管作为一种新的理论框架而遭遇了不少批评，认为它概念模糊，长于描述而缺乏理论平台，对政策过程有分析力与解释力不足[10］（P136－158），但它反映了新时期国家与社会关系的变化及这种新背景下的政策过程的特征，打破了以国家为中心的、科层的传统的政策分析方式，将政策研究对象扩大到跨越政府层级和政府的、涉及各种社会主体的跨组织的社会关系网络。我国是一个典型的“关系型”社会，中国的决策过程有可能存在比西方更为复杂的政策关系网，用政策网络对这些关系进行具体研究，显然要比传统的研究方法更有解释力。
政策网络概念在西方公共政策或政治科学领域的兴起主要起源于现代国家政府责任范围的扩张与公共事务的复杂化，使得现代政府的政策制定趋向于分割化与专门性，致使越来越多的团体被允许参与政策领域，各种机构、团体、公私组织形成一个博弈的政策网络，政策制定与执行是包含公共与私人组织多元主体互动过程，而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动形态。政策网络理论的发展与成熟，对我国政府治理实践和行政改革有很好的借鉴意义。作为现代治理的一种重要范式政策网络为政府公共管理改革提供了一种新的思路，可以在政府公共管理改革与创新中予以借鉴。我国政府应当正确运用正在形成的政策网络，健全网络管理，构建网络政府，充分尊重社会群体的利益表达，使他们对公共政策的利益诉求得到体现和满足。
参考资料：
［1］［德］兰茨，格雷斯，德国政治学理论的新发展［J］沈蕴芳译，政治学研究，1997（1）.
［2］Ripley R，Franklin G. Congress，the Bureaucracy and Public Policy［M］.Illinois：Dorsey Press，1980：8.
［3］Richardson J J，Jordan A G. Governing Under Pressure：The Policy Process in a Post-Parliamentary Democracy ［M］. Martin Robertson， Oxford， 2ndeds， 1985：74.
［4］Marsh David and R.A.W. Rhodes. Policy Networks in British Government ［M］.Oxford： Clarendon Press，1992：214.
［5］Smith Martin J. Pressure， Power and Policy：State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States ［M］. London： Harverster Wheasheaf，1993：91-98.
［6］Koolman J. Morden Governance ［M］Thousand Oaks， Calif： sage：1993：35-48.
［7］Borzel T A. Organizing Babylon：On the different concepts of Policy Network ［M］.New Haven： Yale University Press，1993：15.
［8］Ronald Mitchell， Bradley Agle，Donna Wood. Towards a Theory of Stakeholder Identification and Salience：Defining the Principle of Who and What Really Counts［J］.Academy of Management Review，1997，22（4）：853-886.
［9］胡伟，石凯，理解公共政策：“政策网络”的途径［J］上海交通大学学报（哲学社会科学版）2006（4）.
［10］Keith Dowding. Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach ［J］. Political Studies， 1995，43（2）：136-158.
关键词：公共政策；政策网络；政府；利益团体
近年来，政策网络理论被作为一种新的治理模式而倍受学者关注。网络分析框架首先是在经济学与社会学中被大量地使用。20世纪70年代后，许多欧美的政治学者开始接受网络思想，将其引入政治学与政策科学的研究，并且涌现出大量的追随者。政策网络已经成为考察公共管理与公共政策的新视角、新途径。
一、政策网络的产生背景
在传统的政府治理模式中，法团主义和多元主义是最有影响的两种理论模型。多元主义认为，“利益集团是现代民主政治的原动力和实质，而各个利益集团的相互影响成为现代政治生活的中心”。该理论认为，由于国家与社会功能分化，使国家决策主体结构出现分权化、部门化、碎片化的特点，政府不再是政治生活的中心，而是消极地权威性分配资源的角色。与多元主义不同，法团主义却认为，尽管社会中的各种利益集团对政策过程有着一定的影响，但国家仍然在政策的制定与执行上扮演着重要角色。他们与利益集团达成协议，利益集团有约束其成员接受政策的责任。但我们发现，这两种针锋相对的观点其实均不具备普遍地解释力，持这两种观点的学者主要是以各国的社会现实为依据而进行经验分析的。政策网络研究的兴起很大程度上是源于多元主义与法团主义模式的矛盾与缺点。以上两种理论试图为政府与利益集团的关系提供一种一般性的模式，而事实上这两者的关系可能因为各国的政治体制、政策领域、利益集团性质的不同而有所变化。但70年代以来，大量关于政策网络的研究让学者们认为，政策网络可以更好地适应当今社会全球化、多边化和网络化的发展。著名地政治学家兰茨格雷斯认为，政策过程中的网络分析“它批评了规范理论在民主方面的欠缺，批评了经验分析理论在控制理论方面存在的不足”。[1]
二、关于政策网络的描述
究竟什么是政策网络呢？
现在关于政策网络的研究主要分为两大流派：一种是利益中介模式。该种观点源于美国的“次级政府”及英国的“政策社群”等观点，将网络分析的焦点放在政府与利益集团的关系上面。美国的“次级政府”观点认为，“在特定的政策领域中，政策制定并非是开放的，而是由国会委员会议员、机构官僚，以及相关的利益团体组成的次级政策作例规的实质决策制定”[2]。英国学者Richardson和Jordan则认为，“政策制定是分割性的。公共政策是在无数相互联系与相互依赖的组织之间制定的，政策制定是涵盖国会委员会、行政机构与团体的政策社群关系”[3]。以上两种观点均认为，在政策制定过程中，政府与利益集团之间存在着某种复杂的关系，但没有描述出这种关系的具体形态。而英国的Rhodes则将观点落在具体部门的制定上，认为政策网络是“各个组织（包括行政部门）基于权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备等资源依赖基础，结合成的一种联盟或利益共同体”[4]，并依据参与成员的整合程度、类型，成员之间的资源分配，将政策网络由高度整合至低度整合进行分类，从而将其视为由高度整合的政策社群，位于中间地带的府际网络、专业网络、生产者网络及低度整合的议题网络所组成的一系列谱系。M.J.Smith则进一步认为，政策网络就是一种社会团体与政府关系分类的方法，当社会团体认识到自身在政策领域中的利益时，便会与政府发生互动交换信息，于是便产生了政策网络。他认为政策网络可用来解释特定政府机构在特定政策领域的行为，进而提出六项有关国家自主性与网络关系的前提[5]。
另一主要流派便是将政策网络视为一种治理模型。近年来，治理理论在西方政治学界蓬勃兴起。一般认为，相对于强制性地执行政策进行政府管理，治理则强调政府与非政府机构（包括个人、私人机构、公共性的非政府机构）之间所形成的合作式的管理关系。由于现代社会事务的复杂性、多元性、动态性及地域功能的分化，政府已经无力承担管理所有的社会事务，它需要整合政府之外的其它非政府机构或个人的能力与资源。“在由统治向治理转变的过程中，政府与社会的许多自治组织已经形成互动、相互依赖的政策网络”[6]。政策网络不同于传统的政府干预，也不同于自由市场的资源配置方式，它允许政府动员广泛分布于公共部门及私人部门的一切可利用资源。但它即没有“政府失灵”也不存在“市场失灵”，因此被视为相较政府干预与市场调节而言的一种中层理论。政策网络中包含了一个政策领域所涉及的所有参与者及其所掌握的资源。我们会发现，政府部门与私人部门之间存在着一种非正式关系，但是由于各自掌握的资源及共同利益的驱使，两者努力地寻求以集体行动来解决问题的方式。所以，政策网络的治理模式的分析焦点就放在“许多分立但相互依赖的组织，通过资源与利益相互依赖，协调彼此之间行动的互动”[7]。
这两种政策网络研究模式的侧重点显然各有不同，但是共同地视政策网络为一种审视处于政策过程当中的政府与私人部门之间关系的一种新的视角。随着全球化与网络社会的发展，国与国之间，中央与地方之间，公共部门与私人部门之间的界限日趋模糊，单一地采取科层制这种权威性的组织结构，有利于政府的控制，却不利于公民的利益表达，无法充分调动公民的行动积极性及掌控广泛分布于市民社会中的各种资源；而市场的弊端在于缺乏正式结构上的联系使得各个行动者各自为战，自发地行为而导致资源的浪费及市场的混乱。因此，将正式的政治结构与非正式的政治结构统统纳入政策网络之中，将政府与私人部门置于平等的地位进行协商与讨论，产生出一个对双方都有利的结果，合作地面对政府失灵或市场失败作出反映，避免其他两种管理形式的缺陷。
三、对政策网络的结构性分析
网络是由无数的结点与点和点之间的链接组合而成的。而在政策网络中，我们将政策参与者视为各个结点，点与点之间的链接则包括各自所掌控的资源、信息、技术、共同的价值观念与信仰等等。政策从本质上而言是对价值的权威性分配，当某个政策领域所涉及到的利益内容牵动到相关利益主体或部门时，这些个人或团体会主动地向政策过程靠拢，希望可以影响政策的制定与执行，表达各自的政策偏好，实现自身利益，政策网络因此得以形成。但在不同的政策领域，可能涉及到不同的利益主体，这些主体之间的关系或强或弱，政策网络所表现出的社会关系存在着较多变量，较制度化的社会关系而言是非正式化的、有限制的。但是从政策网络的结构入手，我们发现理解政策网络主要有三个基本因素：结点（行动者）、连接与边界。从这三点出发来观察政策网络中的种种关系模式，会发现这些关系模式的特征主要呈现以下几个方面：
1、网络成员的中心性，体现出政策网络行动者在网络中处于怎样的位置。政策网络的形成基于资源依赖，掌握重要资源的行动者自然在政策网络中占据着最举足轻重的中心位置，而掌控资源相对较少的行动者则处于较边缘的位置。位于中心位置的行动者可以利用其自身占据的有利地势，控制甚至阻断资源流向来获取对其他行动者的支配权，为实现自身利益创造条件。那如何衡量行动者在政策网络中的“中心性”呢？根据米歇尔（R.Mitchell）、安格尔（B.Agle）与伍德（D.Wood）三位学者的观点，要依据政策议题相关者影响他人的权力、政策议题相关者的合法性、政策议题相关者议题倡议的紧迫性（urgency）等三个指标，将政策网络行动者区分为利害第一相关者（primary stake-holders）、利害第二相关者（secondary stakeholders）与利害第三相关者（tertiary stakeholders），这些相关者分别占据了政策网络的核心位置、重要位置与边缘位置[8]。因此，在同一个政策议题中，存在着处于不同位置的行动者，也可能同时存在着几个不同的政策网络，而诸行动者在政策过程中扮演的角色也并非一成不变的。政策网络就是利害相关者排除外来干预保护自身利益的角斗场。
2、网络的开放性，主要是指网络行动者之间关系的紧密程度及成员的资格限制。封闭性的网络结构中，成员之间关系紧密，成员资格有严格的限制，指令的形成、传播与执行更加高效，行动者之间的道德规范与义务也更加明确，从而降低了政策过程中的交易成本与风险；而在成员资格相对宽松，关系疏远的开放性政策网络中，虽然不利于指令的上行下效，但却是国家和社会行动者整合民主、信息、资源的重要社会基础。当然，除了这两种结构之外，还存在着处于类似或接近封闭式或开放结构的中间地带的政策网络。
3、网络的强弱程度。判断网络强弱程度有基础在于连接行动者之间的链接的强度。链接是行动者联系纽带和沟通的渠道，各种信息、专业知识及其它政策资源都可以通过链条进行交换。链接强度较强的行动者之间可维持长期的、交互式的、多次互惠的往来，适合处理危机时期出现的政策问题，因为它传递信任力与影响力；而强度较弱的行动者之间的互动程度较低，但却利于信息的传递，因为那些异质的、互动频率低的成员往往能够提供更多更新的，来自不同渠道、不同领域的有价值的信息。
尽管关于政策网络的研究各个国家的学者侧重点各有不同，但所有的学者都接受这样的一个基本因果假设：只要政策网络在某个政策过程中存在，那么政策过程及其后果肯定会受到政策网络的影响，也就是“政策网络攸关”的思想，这是政策网络理论的“内核”[9]。在政策网络的学者看来，政策网络的研究意义就在于“政策网络结构特征与政策后果之间的因果关系”[10]。政策网络结构即是指网络行动者之间实际或潜在存在的关系模式，如果分析者能够清楚地辨别出关系模式的显著特征，就可以对相关的政策后果作出预测。因此，众多学者不遗余力地分别从不同视角将某个领域中的政策主体划分为不同的模式，试通过对这些不同模式的描述来说明政策网络对于政策制定或执行等政策过程的影响。其中，政策网络研究之集大成者罗茨（R.A.W. Rhodes）。根据参与者整合程度、参与成员的类型、成员之间资源的分配，将政策网络放置在从高度整合到低度整合的谱系上进行分析。高度整合的政策网络包括政策社群，低度整合的政策网络为议题网络，还有位于两者之间的专业网络、府际网络、地域网络与制造者网络，构成一系列的光谱（见表1）。罗茨利用这个模型分析二战后英国农业的政策过程，认为英国农业政策的制定基本上是在一个由全国农民协会与农渔食品部组成的政策共同体中完成的。该共同体通过高频互动及成员资格的限制使那些反对他们的人或团体难以接近政策部门，从而制定出符合自身利益的农业政策。国内也有学者尝试利用政策网络研究中国基层政治，试图更好地解释基层行政组织与高层政府、与市场及基层党组织之间的复杂关系。
四、政策网络的给予我国公共管理改革的启示与借鉴
1、思想观念上亟待转变
过去我们认为在我国一元化的政治体制下不存在任何的利益集团，公共部门完全是出于公共利益而作出各项决策。然而现在，我们都已经承认政府存在着自身利益，政府部门之间也常因为利益之争而发生各种冲突与矛盾。同时，因为公共资源而围绕在政府周围的众多利益团体也力图通过各种方式与手段影响公共政策过程，表达自身利益所在，这些事实往往遭到人们的负面评价。但是随着改革开放以来“放权让利”政策的实施，社会各种利益主体已经形成，一味批评人们的利益诉求对解决现实问题毫无帮助。通过政策网络学说，我们发现应当积极地对待这些现象。政府与利益集团会因为利益之争而相互冲突，也可以为了寻求共同利益而相互协调合作。如果我们能转变认识、更新观念，正视政策网络的存在，将政府与私人部门的冲突、协调与合作统统纳入一个正式的、制度化的轨道之中，最终将有助于各方协调一至、同舟共济，形成双赢或多赢的局面。
2、正视我国公共管理的现状与发展趋势
改革开放以来，中国正经历着深刻的社会变革与经济转轨。市场逐渐取代计划成为分配社会资源的主要机制，非国有经济迅速发展。伴随着中国经济的快速发展，中国社会利益分配不均衡日益加强，各个社会主体之间利益冲突的矛盾日益明显，各种经济和公共问题不断凸现。要解决当前各种错综复杂的社会问题，仅仅依靠封闭的政府系统、主要通过行政手段来解决问题的方式，已经行不通了。政府越来越仰赖私营部门、单位、个人和其他社会主体的配合来实现政策目标（如解决居民住房问题），专家学者、社会主体甚至普通公民获得越来越多的机会参与政策过程。政策主体的多元化、利益的复杂化说明传统强调行政命令、以国家为中心的管制手段已经不合时宜。因而，必须引入网络分析的理论，重视正式和非正式主体以及它们之间的网络关系对政策过程的影响，强调通过网络背景下的治理方式而不是科层制下的管治手段来解决公共问题。
3、引入网络分析的新的研究视角
公共政策研究在国内尚处于萌芽阶段，从事研究的学者人数相对较少，引入国外研究又有一定的滞后性，目前公共政策的研究大多以政策周期或阶段研究法为主导，研究方法与视角单一。政策网络提供了一个分析政策过程的新视角。尽管作为一种新的理论框架而遭遇了不少批评，认为它概念模糊，长于描述而缺乏理论平台，对政策过程有分析力与解释力不足[10］（P136－158），但它反映了新时期国家与社会关系的变化及这种新背景下的政策过程的特征，打破了以国家为中心的、科层的传统的政策分析方式，将政策研究对象扩大到跨越政府层级和政府的、涉及各种社会主体的跨组织的社会关系网络。我国是一个典型的“关系型”社会，中国的决策过程有可能存在比西方更为复杂的政策关系网，用政策网络对这些关系进行具体研究，显然要比传统的研究方法更有解释力。
政策网络概念在西方公共政策或政治科学领域的兴起主要起源于现代国家政府责任范围的扩张与公共事务的复杂化，使得现代政府的政策制定趋向于分割化与专门性，致使越来越多的团体被允许参与政策领域，各种机构、团体、公私组织形成一个博弈的政策网络，政策制定与执行是包含公共与私人组织多元主体互动过程，而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动形态。政策网络理论的发展与成熟，对我国政府治理实践和行政改革有很好的借鉴意义。作为现代治理的一种重要范式政策网络为政府公共管理改革提供了一种新的思路，可以在政府公共管理改革与创新中予以借鉴。我国政府应当正确运用正在形成的政策网络，健全网络管理，构建网络政府，充分尊重社会群体的利益表达，使他们对公共政策的利益诉求得到体现和满足。
参考资料：
［1］［德］兰茨，格雷斯，德国政治学理论的新发展［J］沈蕴芳译，政治学研究，1997（1）.
［2］Ripley R，Franklin G. Congress，the Bureaucracy and Public Policy［M］.Illinois：Dorsey Press，1980：8.
［3］Richardson J J，Jordan A G. Governing Under Pressure：The Policy Process in a Post-Parliamentary Democracy ［M］. Martin Robertson， Oxford， 2ndeds， 1985：74.
［4］Marsh David and R.A.W. Rhodes. Policy Networks in British Government ［M］.Oxford： Clarendon Press，1992：214.
［5］Smith Martin J. Pressure， Power and Policy：State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States ［M］. London： Harverster Wheasheaf，1993：91-98.
［6］Koolman J. Morden Governance ［M］Thousand Oaks， Calif： sage：1993：35-48.
［7］Borzel T A. Organizing Babylon：On the different concepts of Policy Network ［M］.New Haven： Yale University Press，1993：15.
［8］Ronald Mitchell， Bradley Agle，Donna Wood. Towards a Theory of Stakeholder Identification and Salience：Defining the Principle of Who and What Really Counts［J］.Academy of Management Review，1997，22（4）：853-886.
［9］胡伟，石凯，理解公共政策：“政策网络”的途径［J］上海交通大学学报（哲学社会科学版）2006（4）.
［10］Keith Dowding. Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach ［J］. Political Studies， 1995，43（2）：136-158.