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摘 要 信息公开是公众知情权实现的重要方式。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布对政府信息公开起到一定的促进作用。但实施状况并不乐观，难以发挥在突发环境事件信息公开中应有的作用，还需完善的制度予以保障。
关键词 突发环境事件；信息公开；知情权
环境信息的公开是解决环境问题的重要途径，是公众参与环境管理的内在要求和解决环境问题不可或缺的重要方法。在以往的突发环境事件应对中，几乎每一次突发环境事件从产生到恶化，都或多或少的存在信息没有及时公开的情况。《政府信息公开条例》被称为“阳光法案”，是中国法治进步的重要表现，理应体现信息公开制度的价值目标：保障公民知情权、促进政府依法行政和发挥政府信息服务功能Ⅲ。但是，实践中对于突发环境事件的信息公开，尤其在近年来发生的松花江污染事件、厦门PX事件和2010年西南干旱、夏季洪涝灾害等突发环境事件应对中暴露出其还有待于完善之处。本文拟结合《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》对我国突发环境事件信息公开制度作一探讨。
一、突发环境事件信息公开的价值
《政府信息公开条例》第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会的服务作用，制定本条例。”该法的颁布对政府信息公开起到了一定的促进作用，有利于突发环境事件信息的传播，体现了突发环境事件信息公开的价值。
(一)保障公众知情权，调动公众积极参与
我国《宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民是国家权力的享有者，人民对政府行使权力的内容、程序和过程享有知情权、参与权和监督权，这一规定为公众知情权提供了宪法保障。另外，党的十七大报告和政府工作报告指出：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”因此，在突发环境事件应对中，政府应当及时、充分、准确地向媒体和公众公开突发环境事件的相关信息，保障公民知情权，使公众能够对突发环境事件有—个全面、真实的了解，从而调动公众积极主动参与到突发环境事件应对中。
(二)发挥政府信息服务功能，促进政府依法行政
在突发环境事件中，应急信息的充分、及时和真实是公众实现知情权和进行自我救助的基础。对于一些突发环境事件，如果能及时地向可能遭受污染危害的公众发出信息，不仅有利于公众做出积极的行动决策，而且可以最大限度的减少人身和财产损害。作为公共利益的代表政府拥有广泛的信息资源，是公民、法人和其他组织参与国家管理、维护自身权利、推进经济和社会进步不可或缺的条件。为了使这些资源真正发挥其应有的作用，必须要发挥政府的信息服务功能，促进政府依法行政，以更好地保障公众知情权，实现政府信息公开的价值追求。
二、突发环境事件信息公开制度分析
《政府信息公开条例》的颁布对政府信息公开起到一定的促进作用，但实施状况并不乐观，难以发挥在突发环境事件信息公开中应有的作用，需要逐步加以完善：
(一)政府信息公开立法效力层次不高
我国政府信息公开的立法体系，是以《政府信息公开条例》为专门立法，以《保密法》、《档案法》、《统计法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》等相关法律法规中都有关规定为补充的体系。从立法的效力层次来看，《政府信息公开条例》仅是一部行政法规，制约性较弱，当与其它配套法律法规发生冲突时，难以发挥其作为政府信息公开基本法律规范应有的作用。
(二)信息公开范围狭窄，时间滞后
我国当前在政府信息公开立法中，信息公开的范围狭窄。《政府信息公开条例》采取了概况列举的方法，规定了政府主动公开、依申请公开和不予公开的政府信息范围。其中，不予公开的政府信息除了“国家秘密”之外，还有“商业秘密”和“个人隐私”，导致在实践中无法精确确定政府信息公开的范围，而造成行政机关以涉及这些内容而拒绝履行政府信息公开的义务。
《突发事件应对法》第38和第39条规定了地方各级人民政府向上级人民政府报送突发事件信息，有关单位和人员向人民政府和有关主管部门报告突发事件信息的规定。但是没有向公众通报相关突发事件信息的规定。另外，按照第44条的规定，只有宣布进入预警期后，才定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果。这势必会造成信息滞后，不利于公众及时采取相关措施以减少人身和财产损害。如2010年夏季南方遭遇暴雨袭击，造成洪涝灾害致使千万人受灾，损失惨重。对于广州、深圳这样的暴雨灾害频繁的沿海城市，只有宣布进入预警期后，才定时向社会发布突发事件预测信息和分析评估结果，显然时间滞后，不利于公众对突发自然灾害的积极应对。
(三)《政府信息公开条例》和相关立法规定不协调
在我国，《政府信息公开条例》和《保守国家秘密法》、《档案法》等法律法规的规定存在冲突与矛盾。《政府信息公开条例》第14条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审核机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的信息进行审查。”而《保守国家密法》规定的国家秘密的基本范围，涵盖了政治、军事、外交、经济、科技、文化等所有的管理领域。这样的国家秘密范围严重阻碍了《政府信息公开条例》的顺利实施，成为信息公开无法回避的难题。根据我国《档案法》及其实施办法的规定，档案信息的公开是受到限制的。《档案法》第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。”这些档案又涉及到不宜公开和可以公开两种，即使是可以公开的档案，凡是未满30年，原则上是不向社会公开的。可见，这一规定实际上成为信息公开的严重障碍。
三、突发环境事件信息公开制度的完善
环境信息的公开不仅是公众知情权实现的重要方式，也是公众在突发环境事件产生后维护自身生命健康和财产等权益以及有效参与事件处置的前提目。《里约环境与发展宣言》提出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个都应能使当地获得公共当局所持的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料。”因此，在突发环境事件应对过程中，应建立完善的信息公开制度以保障公众知情权。
(一)提高政府信息公开的立法效力
在我国的法律体系中，《政府信息公开条例》的法律效力处于《保守国家密法》、《档案法》、《统计法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》之下。从《政府信息公开条例》第14条的规定可以看出，目前我国政府信息公开实际上是《保密法》控制下的信息公开。当作为国务院行政法规的《政府信息公开条例》与行政法 规立法依据和基础的法律(如《保守国家密法》、《档案法》、《突发事件应对法》等)发生冲突时是无效的。这与我国当前确保行政公开，打造“阳光政府”、建设法制政府的要求是不相符的。因此，我国有必要制定《政府信息公开法》，发挥其为政府信息公开基本法应有的作用。
(二)扩大信息公开范围，及时发布信息
突发环境事件应急信息的公开本质仍然集中在知情权以及知情权的限制问题上。行政公开对公民来说是一种权利，对政府来说则是一种义务。在政府信息公开中，应注意凡是针对突发环境事件应急涉及到公众权利义务的政府文件以及突发环境事件发展情况的相关信息都应该公开(涉及国家机密的除外)。即使行政机关有权不公开，也需在公民提出申请公开请求时做出回应，予以公开。这与国际社会通行的“公开是原则，保密是例外”的政务公开理念是一致的。
突发环境事件的信息发布应当及时、准确、客观全面。政府要在事件发生的第一时间向社会发布信息。因为突发环境事件有其特殊性，早发现、早预警是及时做好应急准备、有效应对突发环境事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。惟此，才能使突发事件应急处理有效迅速进行，否则，社会舆论和人们的恐慌心理，将使突发环境事件应急措施的执行事倍功半。另外，政府要重视利用主流媒体，通过与媒体的有效合作，使公众及时准确地掌握全面信息，从而有效避免由于信息缺乏和通过非正式渠道获取信息而引发社会恐慌，保证突发环境事件应对工作的顺利进行。
(三)完善政府信息发布机制
现实生活中政府发布突发环境事件信息滞后、封锁信息的行为时有发生。说明我国政府信息发布机制，有待进一步完善和创新。因为只有突发环境事件信息的及时、准确和真实，才能使公众积极有效应对突发环境事件，减少不必要的人员伤亡和财产损失。
(四)相关立法的完善和协调
我国建立阳光政府、法治政府，必须顺应信息公开的时代潮流，推动突发环境事件信息公开制度的完善和协调。因此，有必要加强信息公开有关法律规范的修改、修订和创新，协调法律规范之间的冲突和矛盾，尤其要充分发挥信息公开法律规范应有的作用和潜力。笔者认为，首先应由宪法确认公民的知情权及环境知情权，为公众获取突发环境事件的重要信息提供宪法保障；其次，制定《政府信息公开法》，为突发环境事件信息公开提供适宜的基本法；再次，制定一部专门的环境信息法，对环境信息公开的基本原则和具体程序加以详尽规定；最后，修订《国家保守秘密法》、《档案法》和制定《商业秘密法》、《个人信息保护法》，使这些法律能够与《政府信息公开法》进行很好的衔接，并且使这些法律规范中关于信息公开的相关规定与环境信息法的基本原则和规则相一致。
关键词 突发环境事件；信息公开；知情权
环境信息的公开是解决环境问题的重要途径，是公众参与环境管理的内在要求和解决环境问题不可或缺的重要方法。在以往的突发环境事件应对中，几乎每一次突发环境事件从产生到恶化，都或多或少的存在信息没有及时公开的情况。《政府信息公开条例》被称为“阳光法案”，是中国法治进步的重要表现，理应体现信息公开制度的价值目标：保障公民知情权、促进政府依法行政和发挥政府信息服务功能Ⅲ。但是，实践中对于突发环境事件的信息公开，尤其在近年来发生的松花江污染事件、厦门PX事件和2010年西南干旱、夏季洪涝灾害等突发环境事件应对中暴露出其还有待于完善之处。本文拟结合《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》对我国突发环境事件信息公开制度作一探讨。
一、突发环境事件信息公开的价值
《政府信息公开条例》第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会的服务作用，制定本条例。”该法的颁布对政府信息公开起到了一定的促进作用，有利于突发环境事件信息的传播，体现了突发环境事件信息公开的价值。
(一)保障公众知情权，调动公众积极参与
我国《宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民是国家权力的享有者，人民对政府行使权力的内容、程序和过程享有知情权、参与权和监督权，这一规定为公众知情权提供了宪法保障。另外，党的十七大报告和政府工作报告指出：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”因此，在突发环境事件应对中，政府应当及时、充分、准确地向媒体和公众公开突发环境事件的相关信息，保障公民知情权，使公众能够对突发环境事件有—个全面、真实的了解，从而调动公众积极主动参与到突发环境事件应对中。
(二)发挥政府信息服务功能，促进政府依法行政
在突发环境事件中，应急信息的充分、及时和真实是公众实现知情权和进行自我救助的基础。对于一些突发环境事件，如果能及时地向可能遭受污染危害的公众发出信息，不仅有利于公众做出积极的行动决策，而且可以最大限度的减少人身和财产损害。作为公共利益的代表政府拥有广泛的信息资源，是公民、法人和其他组织参与国家管理、维护自身权利、推进经济和社会进步不可或缺的条件。为了使这些资源真正发挥其应有的作用，必须要发挥政府的信息服务功能，促进政府依法行政，以更好地保障公众知情权，实现政府信息公开的价值追求。
二、突发环境事件信息公开制度分析
《政府信息公开条例》的颁布对政府信息公开起到一定的促进作用，但实施状况并不乐观，难以发挥在突发环境事件信息公开中应有的作用，需要逐步加以完善：
(一)政府信息公开立法效力层次不高
我国政府信息公开的立法体系，是以《政府信息公开条例》为专门立法，以《保密法》、《档案法》、《统计法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》等相关法律法规中都有关规定为补充的体系。从立法的效力层次来看，《政府信息公开条例》仅是一部行政法规，制约性较弱，当与其它配套法律法规发生冲突时，难以发挥其作为政府信息公开基本法律规范应有的作用。
(二)信息公开范围狭窄，时间滞后
我国当前在政府信息公开立法中，信息公开的范围狭窄。《政府信息公开条例》采取了概况列举的方法，规定了政府主动公开、依申请公开和不予公开的政府信息范围。其中，不予公开的政府信息除了“国家秘密”之外，还有“商业秘密”和“个人隐私”，导致在实践中无法精确确定政府信息公开的范围，而造成行政机关以涉及这些内容而拒绝履行政府信息公开的义务。
《突发事件应对法》第38和第39条规定了地方各级人民政府向上级人民政府报送突发事件信息，有关单位和人员向人民政府和有关主管部门报告突发事件信息的规定。但是没有向公众通报相关突发事件信息的规定。另外，按照第44条的规定，只有宣布进入预警期后，才定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果。这势必会造成信息滞后，不利于公众及时采取相关措施以减少人身和财产损害。如2010年夏季南方遭遇暴雨袭击，造成洪涝灾害致使千万人受灾，损失惨重。对于广州、深圳这样的暴雨灾害频繁的沿海城市，只有宣布进入预警期后，才定时向社会发布突发事件预测信息和分析评估结果，显然时间滞后，不利于公众对突发自然灾害的积极应对。
(三)《政府信息公开条例》和相关立法规定不协调
在我国，《政府信息公开条例》和《保守国家秘密法》、《档案法》等法律法规的规定存在冲突与矛盾。《政府信息公开条例》第14条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审核机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的信息进行审查。”而《保守国家密法》规定的国家秘密的基本范围，涵盖了政治、军事、外交、经济、科技、文化等所有的管理领域。这样的国家秘密范围严重阻碍了《政府信息公开条例》的顺利实施，成为信息公开无法回避的难题。根据我国《档案法》及其实施办法的规定，档案信息的公开是受到限制的。《档案法》第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。”这些档案又涉及到不宜公开和可以公开两种，即使是可以公开的档案，凡是未满30年，原则上是不向社会公开的。可见，这一规定实际上成为信息公开的严重障碍。
三、突发环境事件信息公开制度的完善
环境信息的公开不仅是公众知情权实现的重要方式，也是公众在突发环境事件产生后维护自身生命健康和财产等权益以及有效参与事件处置的前提目。《里约环境与发展宣言》提出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个都应能使当地获得公共当局所持的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料。”因此，在突发环境事件应对过程中，应建立完善的信息公开制度以保障公众知情权。
(一)提高政府信息公开的立法效力
在我国的法律体系中，《政府信息公开条例》的法律效力处于《保守国家密法》、《档案法》、《统计法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》之下。从《政府信息公开条例》第14条的规定可以看出，目前我国政府信息公开实际上是《保密法》控制下的信息公开。当作为国务院行政法规的《政府信息公开条例》与行政法 规立法依据和基础的法律(如《保守国家密法》、《档案法》、《突发事件应对法》等)发生冲突时是无效的。这与我国当前确保行政公开，打造“阳光政府”、建设法制政府的要求是不相符的。因此，我国有必要制定《政府信息公开法》，发挥其为政府信息公开基本法应有的作用。
(二)扩大信息公开范围，及时发布信息
突发环境事件应急信息的公开本质仍然集中在知情权以及知情权的限制问题上。行政公开对公民来说是一种权利，对政府来说则是一种义务。在政府信息公开中，应注意凡是针对突发环境事件应急涉及到公众权利义务的政府文件以及突发环境事件发展情况的相关信息都应该公开(涉及国家机密的除外)。即使行政机关有权不公开，也需在公民提出申请公开请求时做出回应，予以公开。这与国际社会通行的“公开是原则，保密是例外”的政务公开理念是一致的。
突发环境事件的信息发布应当及时、准确、客观全面。政府要在事件发生的第一时间向社会发布信息。因为突发环境事件有其特殊性，早发现、早预警是及时做好应急准备、有效应对突发环境事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。惟此，才能使突发事件应急处理有效迅速进行，否则，社会舆论和人们的恐慌心理，将使突发环境事件应急措施的执行事倍功半。另外，政府要重视利用主流媒体，通过与媒体的有效合作，使公众及时准确地掌握全面信息，从而有效避免由于信息缺乏和通过非正式渠道获取信息而引发社会恐慌，保证突发环境事件应对工作的顺利进行。
(三)完善政府信息发布机制
现实生活中政府发布突发环境事件信息滞后、封锁信息的行为时有发生。说明我国政府信息发布机制，有待进一步完善和创新。因为只有突发环境事件信息的及时、准确和真实，才能使公众积极有效应对突发环境事件，减少不必要的人员伤亡和财产损失。
(四)相关立法的完善和协调
我国建立阳光政府、法治政府，必须顺应信息公开的时代潮流，推动突发环境事件信息公开制度的完善和协调。因此，有必要加强信息公开有关法律规范的修改、修订和创新，协调法律规范之间的冲突和矛盾，尤其要充分发挥信息公开法律规范应有的作用和潜力。笔者认为，首先应由宪法确认公民的知情权及环境知情权，为公众获取突发环境事件的重要信息提供宪法保障；其次，制定《政府信息公开法》，为突发环境事件信息公开提供适宜的基本法；再次，制定一部专门的环境信息法，对环境信息公开的基本原则和具体程序加以详尽规定；最后，修订《国家保守秘密法》、《档案法》和制定《商业秘密法》、《个人信息保护法》，使这些法律能够与《政府信息公开法》进行很好的衔接，并且使这些法律规范中关于信息公开的相关规定与环境信息法的基本原则和规则相一致。