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摘 要：公共危机中政策信息如何被叙述，直接影响着政府危机沟通的效果。公共危机事件中基层政府的政策叙事能够有助于人们形成客观准确的危机认知、在情感上支持并遵守危机防控政策、及时切断危机谣言传播、促进危机防控政策的创新扩散，有效地推动政府与社会之间的危机沟通。实践中，基层政府常面临四方面挑战：无叙事与民众风险认知偏差，叙事形式欠缺与社会情感有限支持，叙事内容不佳与多元叙事冲突，叙事衔接不畅与危机恢复滞后。可通过强化基层政民互动、优化叙事策略、拓展沟通渠道和及时调整叙事内容，提升政府危机沟通的效果。
关键词：基层政府;公共危机;危机沟通;政策叙事
一、问题的提出
2020年全球暴发了一场公共卫生危机并迅速蔓延，我国各级政府快速响应并启动应急预案，部门间协同联动，在较短时间内控制住了危机的急剧扩散，取得了显著效果。在危机的早期暴发、中期防控、后期平稳三个阶段中，基层政府都站在了“联防联控的第一线”，切实发挥了战斗堡垒作用。但实践中总伴随着社会中各类偏差认知、过度反应、盲目跟风的现象，对防控举措不理会、不认可、不配合的状况时有出现，这些给政府防控应对带来了不小压力。因此，基层政府（县区与乡街）如何围绕危机防控政策做好危机沟通和引导工作，向民众展开有效的讲述或阐释，既是完善基层公共卫生应急管理体系的迫切需要，也是基层政府防范重大风险和实现治理能力现代化的亟待破解之题。
国外学者较早地注意到了现代社会危机应对中的沟通和修辞特征，认为危机事件虽客观上具有破坏性，但只有当大部分人赋予其意义和重要性时它才真正成为问题，也即危机是在不同群体的话语沟通和彼此交流中才得以建构起来[1]。同时，修辞本身对于纾解危机困境、修复人们的危机认知偏差有着重要作用[2]（pp.429-437）。因此，危机情境下沟通话语的内容与方式十分重要，危机沟通的修辞路径研究也日渐兴盛，出现了如申辩话语（AD）、形象修复（IRT）、修辞场域（RAT）等理论[3]（pp.425-448）。国内学者也展开了积极探索，如探讨公共危机事件中的政府信任修复[4]和政府形象塑造[5]，围绕突发公共事件中地方政府领导的公开言论[6]和通报文本[7]等探讨危机情境中的官方话语生产和修辞机制，也有学者结合现实危机案例指出地方政府危机沟通存在语言和形式僵化等方面的问题[8]。但其实，叙事（语言组织和叙述方式）在危机沟通研究的修辞路径中也是重要内容之一。实证研究表明，相较于列举数据和科学论证等信息呈现方式，叙事或者说讲述故事的形式在危机沟通中更为有效[9]。从深层次来看，人们对危机的排斥本质上是一种修辞上的迫切需求，更确切地说人们其实是希望寻求一种能有效说明事件过程及其原因的叙述[10]（pp.1-18）。危机事件中的不确定性及其引发的各种担忧，往往由多种相互竞争的叙述所致[11]。很多危机的产生往往受到政府政策叙事的建构与影响[12]。可见，危机沟通研究中叙事视角研究具备深厚理论基础和很强的解释力。
基层政府在危机应对的政策执行和沟通方面具有天然优势和职责，但现有研究更侧重于基层应急处置的基础作用[13]、预案体系[14]、制度体系[15]、救援服务支撑体系[16]等方面内容，对于政策叙事在危机沟通中功能的研究仍然匮乏[17]。政策叙事作为一种有效的工具，基层政府该如何有效利用以促进危机沟通仍然值得深入探讨。本文主要探究政策叙事促进危机沟通的内在机理，以及基层政府利用政策叙事提升危机沟通水平的策略。
二、基层政府危机沟通中政策叙事的作用机理
（一）基层政府危机沟通中政策叙事的基本内涵
从字面上理解，叙事（narrative/storytelling）就是叙述事件、讲述故事，也即人们“通过语言或其他媒介来再现特定时间和空间里的事件”[18]（p.2）。叙事作为一种知识的形式和沟通的媒介，被认为是构成人们关系认知和社会交往的核心纽带[19]（p.248）。随着20世纪90年代以来公共政策领域出现“话语转向”或“论辩转向”，学界开始注意公共政策过程中的不同主体的叙事行为。所谓政策叙事，就是在复杂而多变的政策环境当中，为了确保政策得以产生和实施而讲述的一系列故事及其阐述行为[20]（pp.34-37）。相比于传统上采用劝告性或规定性的表述、直白地告诉人们是非对错的陈述方式，政策叙事往往通过描述特定政策事件或故事、借用叙事者或人物角色的话语来传递信息，并进行意义生产，以求构建政策问题、影响政策制定[21]。国外一系列实证研究表明，政策叙事在气候与环保等诸多领域的政策制定和论证过程中发挥了重要作用[22]。
公共危机背景下，基层政府为了与社会民众之间实现良好的交流，往往也会采用政策叙事的方式进行危机沟通，也即通过讲述危机当中发生的特定事件或故事来传递有关危机及应对举措的信息。这种话语形式就是基层政府危机沟通中的政策叙事。例如，在公共卫生危机防控中，基层政府向辖区居民介绍本级政府出台政策的过程及其原因、危机抗击过程中出现的正面和反面典型事例、基层一线人员的工作和成效、普通民众的感受和反应等。与申辩话语、形象修复等私人组织危机回应理论“最大程度维护危机中组织形象”和“规避危机中组织责任”等目的不同，作为一种技术性手段，危机沟通中政府的政策敘事主要围绕危机事件发生过程和政府应对举措等内容进行叙述，其目的在于高效准确地传递危机信息，更好帮助人们理解、适应和应对危机[23]。实际中，危机沟通中基层政府的政策叙事包括呈现危机的严重程度、描述危机的影响范围、提出可能的解决办法、指出无效的应对举措等。
政策叙事在结构上包含情境、角色、情节和寓意等基本要素[24]，除了客观描述事件、人物和情节外，往往还具备一定的价值倾向和归因分析，交代事件的来龙去脉或前因后果;在内容上包括了两部分，一是秉持的政策信念，也即政策叙事所要表达和生产的意义或价值，二是采用的叙事策略，也即对不同叙事要素的组合安排，是进行意义生产和表达的方式[25]（pp.6-7）。危机沟通中基层政府的政策叙事，在结构和内容方面也遵循上述一般性特征，常围绕危机发生发展的现状、原因和对策等内容，通过描述危机中的具体事件，刻画事件的人物、过程和情节等方式，向社会积极呈现政府应对危机的防控决策与政策举措，解释危机发生的原因、辨析危机防控的办法、坚定危机应对的信念。 除了一般叙事结构与内容外，依据叙事的本质特征，政策叙事还表现为无叙事、反叙事和元叙事[26]：无叙事是指那些不具备完整“开始、中间和结尾”结构的叙事形式，仅通过批判或否定他人来完成叙述过程，并不提出系统的论点或不详细阐述;反叙事是指与既有叙事在内容、立场观点等方面完全对立的不同叙事;元叙事是与既有叙事在前提假设方面不一致的备选叙事，虽然涉及潜在价值立场上的分歧，但与反叙事不同的是，元叙事并不直接反对既有叙事描述的事实或论点，而是选择不同的视角、逻辑或侧重点等对既有叙事进行重新讲述，寻求构建新的政策议程。
（二）基层政府危机沟通中政策叙事的作用机理
从已有研究来看，公共危机背景下，基层政府的政策叙事会从危机认知、情感支持、叙事竞争和政策扩散四个方面影响危机沟通效果。
首先，基层政府政策叙事会影响社会危机认知。危机沟通中的政策叙事比列举数据和科学论证更为有效，原因在于两个方面：一是政策叙事包含了对现实的客观描述，这种客观描述往往寻求将危机中模棱两可且错综复杂的事件动态，按照清晰的发展顺序和简洁的内容结构进行呈现;二是政策叙事具备了主观归因功能，也即不是简单地让目标受众直接看到与叙事者相同的结论，而是通过情节设计、角色描述将隐含或潜在的因果机制呈现出来，帮助人们形成一种认知理解的共享模式[27]（pp.140-142）。正因如此，基层政府的政策叙事在传递危机信息、引发关注方面更高效，使危机背景下的政策举措更有说服力与可信度。有研究指出灾难电影提升了人们对灾难的关注和感知[28]，而在政策实践过程中，灾难电影能够被用来激发人们对危机防控政策响应和支持的积极性[29]。
其次，基层政府政策叙事会影响民众情感倾向。人们有关危机的认知不仅源于科学知识和理性思考，更受到社会情绪的感染。危机中不良情绪的累积会进一步催生民众情绪宣泄行为，并引发次生舆情危机[30]。危机沟通中的政策叙事常借助故事情节的设计、人物关系的刻画来制造矛盾张力，具备了对社会情感疏通引导与形成共鸣的能力。有研究表明，政策叙事所构建的正面英雄角色和负面反派角色，让人们产生对英雄角色崇敬和对反派角色愤慨的情感，进而影响人们对这些角色背后政策的情感支持，并弥补人们在风险认知方面的知识缺陷及其带来的理解偏差[31]。正因如此，危机沟通中的政策叙事有助于强化人们对相关政策的情感支持和偏好态度[32]，积极促成人们对危机防控政策的遵守。
再次，基层政府政策叙事会影响负面叙事传播。公共危机的突发性和不确定性，给不同认知、理解和叙事的产生留下了空间，人们往往会对危机中正在发生的事情以及应该采取什么应对措施做出差异化解读，由此导致媒体叙事和公众叙事等多种叙事共存的局面[33]。但其中各类谣言叙事常误导民众、加剧危机局势，此时就需要基层政府通过更权威和强有力的叙事予以回应，展开“叙事竞争”。政策叙事中的反叙事、元叙事等形式都具有较强的叙事竞争能力，有助于增强官方政策的公信力和可信度。具体而言，可以通过转变错误归因和排除不相关新闻干扰[17]、弱化不确定性[34]等“反谣言”叙事，来及时阻止危机谣言的生产与传播，避免信息扭曲和政策误解。
最后，基层政府政策叙事会影响应急政策扩散。公共危机背景下，基层政府需要短时间内快速响应，采取及时性、创新性的应对举措来回应各类突发状况，但这也对基层政府的应急能力提出了巨大挑战。此时，地方政府积极借鉴其他地方已经采用的好做法与好经验，加速政策学习和政策扩散过程。但快速“移植”和推广异地经验的做法，其有效性常常由于人们缺乏足够的理解而受到质疑。基层政府在引入创新政策方面，可以发挥政策叙事的优势，通过向人们系统阐述新政策的背景、有效性和适用性，推动危机防控政策的横向扩散。已有研究表明，当政策叙事提供广受欢迎的故事和情节、描述的故事情境与人们实际处境相似[35]、阐述的理念价值与人们的核心价值观念接近时[36]，政策扩散过程就会更顺畅。
三、基层政府危机沟通中政策叙事面临的现实挑战
（一）无叙事与民众危机认知偏差
从演化周期来看，一般突发公共卫生危机首先会在部分地区集中暴发，并逐渐向其他周边地区蔓延。因此，公共部门的危机应对在空间视野上也会呈现“阶梯式”扩散的特征。在此背景下，一方面，早期危机暴发中心区域及其周围地区容易快速成为各级政府和主流媒体关注的焦点，政府的严格防控政策也会随之密集出台并迅速下达至基层。这类地区的危机进展和政府防控举措等信息，往往在短时间内经由主流媒体报道后集中呈现给了本地居民，由此增强了基层民众获取信息的能力，强化了在此基础之上的风险感知。但也正因如此，危机暴发中心区域的民众很容易出现对危机事件过度的认知解读和行为反应。另一方面，在危機暴发中心区域以外的其他地区，尽管地方政府也会启动突发公共卫生事件响应机制，但由于空间上距离较远，主流媒体关注度有限且更多是以“确诊数字”这种抽象形式对事件进行呈现，当地居民对本地危机发生的具体认知和风险感知不足。
基层民众风险认知的地区间差异虽然是客观的，但危机情境会带来次生社会矛盾和舆情风险，加剧危机本身的不确定性，不利于政府的危机防控和社会的秩序稳定。这就需要基层政府围绕本地公共卫生危机发展情况展开政策叙事，尤其是对关键信息和事件予以通报，及时回应民众的危机认知需求。但正是由于危机的突发性，基层政府危机沟通中的政策叙事很容易出现“无叙事”的特征，也即有沟通而无回应和有回应而无叙事。所谓有沟通而无回应，是指基层政府叙述的危机信息往往是从政府到民众的单向度流动，表现为一种缺乏互动和回应的政策叙事;所谓有回应而无叙事，是指基层政府在危机沟通中往往采取规范性、劝告性或否定性命令的方式，直白地告诉人们不能做的事项，如“禁止集会”“不准聚餐”“严禁外出活动”等，缺少了叙事的基本要件。
作为一种叙事形式，无叙事虽然能够体现出基层政府严防严控的坚决态度，但不利于民众风险认知的有效形成。因为叙事本质上是“作者”和“读者”交流的双向过程，叙事主体想要传达出特定信息和意义、达到特定效果，就需要考虑“读者”本身的经验和期待[37]（p.159）。基层政府虽然也会向社会传达本地防控宣传形式、宣传内容和防控强度等信息，但这类无叙事信息其实难以引起民众足够的注意，相比之下，人们真正关心的本地危机严重程度、居家隔离生活如何维持等信息常常缺失。同时，虽然无叙事能够让民众快速高效地获得大量政府行政命令和工作成效的信息，但人们对本地危机发展前因后果的认知仍然模糊。正因如此，基层防控过程中民众对危机容易产生认知偏差和恐慌心理，如部分民众盲目扎堆就医从而加剧医院负荷、增加感染风险，部分民众则讳疾忌医、恐惧生病，不配合检查和治疗。 （二）叙事形式欠缺与社会情感有限支持
相比于数据和科学论证等信息呈现方式，政策叙事能够有效争取民众对政策的情感支持，但前提是政策叙事的要素与结构完整。基层政府在危机沟通过程中，容易在政策叙事的形式上产生缺陷，也即叙事要素和叙事结构不完整，无法有效激发社会情感支持，从而限制政府危机沟通的效果。
其一，情境的剥离化。情境指某个政策或事件发生的具体情况或环境背景，它是政策问题产生和政策决策形成的基础，也是政策叙事的起点。只有人们对政策情境达成了共识而且没有争议，在此基础之上的政策叙事才能够为人们所接受和支持。在危机防控与沟通过程中，基层政府的政策叙事容易忽略对危机产生和演变的本地特征、本地社区和居民实际状况的分析介绍，偏重于上级政府的政策要求。這种剥离了情境的政策叙事，会让基层政府的相关政策举措显得十分突兀，难以让民众产生强烈的认同感与积极的支持。
其二，角色的非人格化。角色是某个政策或事件中的不同人物，其类型包括了英雄、坏人和受害者等。人们总是喜欢故事中的英雄、讨厌故事中的坏人、同情故事中的受害者，这种对不同角色的情感还会延伸至角色行为及其背后的价值观念。正因如此，在政策叙事中引入不同角色有助于获得人们情感上的理解和支持。在危机防控过程中，基层政府政策叙事的角色常常具有非人格化特征，如各种类型组织（如村委会或居委会）、群体（干部、党员）等的集体“肖像”。这会让叙事角色的类型显得单一和导致对正面角色的“视觉疲劳”。角色的“去个体化”也让原本应该特征鲜明的人物模糊不清，不利于人们深化认识与产生情感共鸣。
其三，情节的单一化。情节是联结不同角色之间以及角色与情境的纽带，包括了事件的开始、经过和结尾。有学者总结了政策过程中经常出现的情节，如无助的与控制的、每况愈下的与阻碍进步的类型[38]（p.158）。成功的情节设计能够有效凸显叙事中的内在矛盾和张力，并以此吸引读者的注意力、激发读者情感的变化，反之则无法发挥出叙事的基本作用。基层政府面对突发公共危机，叙事结构容易单一化，如宣传上都是采用“领导高度重视、迅速全面研判、各级制定预案”或“积极成立组织、人员坚守到位、执行重抓责任”等内容。单一性的叙事线条侧重于陈述罗列大量的行动或事实，无法有效展示出情节张力和矛盾，难以获得民众深层次的情感支持。
其四，寓意的抽象化。寓意通常指针对政策叙事中的情节张力或人物矛盾关系，叙事主体所给出的问题解决办法。当然，并不是所有政策叙事都会给出解决方案，尤其是在需要维持现状、不能激化矛盾的情境下。面对突发公共危机，政策叙事的寓意或具体解决办法就显得十分必要，但容易依赖使用各类禁止性表述。普通民众除了隔离防控之外还需要维持日常生活，抽象的叙事寓意无法告诉人们居家隔离期间如何获取生计或防疫物资、何时能够外出等。因此，如果缺乏对危机时期民众生活面临具体困难的细节性考虑，容易弱化人们对政策叙事的认同和支持。
（三）叙事内容不佳与多元叙事冲突
民众在危机中拥有发表舆论看法和开展多样化叙事的需求，网络时代下这种叙事需求和空间得到进一步放大。其中，正面叙事有助于增强基层政府政策叙事的影响力与可信度，相反，负面叙事和谣言叙事则会对基层政府政策叙事效果产生冲击。对于突发危机，如果组织未能主动构建叙事，那么人们自己就可能会形成有关危机性质、过程和结果的个体叙事，这会让组织错失对各类信息和事件进行解释的优先权[39]。在危机应对过程中，有关危机或政府的负面叙事或谣言叙事经常会出现，基层政府需要通过积极开展政策叙事予以回应;否则，政策叙事内容（包括叙事信念与策略）不完善，容易引发多元叙事冲突。
在叙事信念方面，政府应通过政策叙事不断强化基层抗疫工作的意义、明确基层危机防控举措的价值、坚定危机应对的信念。但基层政府在政策叙事信念的表述上容易产生简化倾向，如反复提及“以大局为重、以人民为重、对人民负责”，以号召人们相信政府，不断重申基层工作“扎牢防线”“万众一心”能够夺取防控斗争胜利。这类宣传叙事虽然能够将政策信念清晰直白地传达给人们，但难以让人们彻底理解这些高度凝练用语背后的意涵，继而相信并积极配合。有关基层危机化解能力、物资供应情况和具体政策措施等的政策叙事常缺乏清晰阐述，使得民众政策信念不明确，也让类似于治疗费用须自付、生活物资紧缺等各类谣言得以出现。
在叙事策略方面，政策叙事主体一般需要将叙事要素进行不同方式的组合运用，以此阐发叙事寓意和政策信念、影响政策过程。常用的叙事策略包括动员和反动员、扩大或限制冲突范围等[25]（p.9）。在危机防控实践过程中，基层政府其实也会采用一定的叙事策略，如明令禁止违规行为、对拒不配合者严厉惩戒等。但这类叙事带有一定的强制性意味，过分依赖强制性叙事容易诱发基层社会矛盾冲突、加剧原本紧张的基层社会关系。对另外一些误导性信息如“熏醋和嚼大蒜可预防新冠肺炎”等，基层政府也缺乏足够的反向叙事竞争策略。
（四）叙事衔接不畅与危机恢复滞后
从早期的迅速响应、中期的持续应对到后期的逐渐恢复，突发公共危机应对经常呈现出明显的阶段性特征。因此，基层民众的危机认知也需要随着危机演化阶段不断变化。由于有关危机的周期性叙事变化会对个体的注意力产生联动影响[40]，政府能否在不同阶段及时开展危机防控的政策叙事就显得十分重要。
由于危机演化的阶段性特征，基层政府政策叙事容易出现衔接不畅的问题。尤其当突发公共卫生危机进入中后期，由严防严控逐渐向复产复工转型，如果政策叙事过于谨慎、“严控”政策久抓不放，容易导致复工复产缓慢，反之，如果政策叙事操之过急、“严控”政策放开过早，容易导致日常管理疏于防控。因此，基层政府政策叙事与实际危机的演变容易产生错位，滞后于危机恢复的正常步伐。一是政策叙事容易存在“路径依赖”倾向。当危机发展进入平缓期后，上级政府虽然纷纷下调危机响应级别和地区风险等级，但基层政府在“层层加码”压力之下，容易延续危机中前期的防控措施。基层政府的政策叙事容易仍然传递出不松懈、继续严控的信息，这使得一些涉及基层生产生活的相关服务重启较慢，延缓了危机后的基层社会恢复进程。二是政策叙事容易缺乏积极的疏导。公共卫生危机的恢复并不是一蹴而就的过程，往往存在着复发和反弹的风险。在危机防控的后期阶段，部分地区虽然积极推进本地区复工复产，但在政策叙事上容易忽略过渡和衔接。随着危机防控进入常态化阶段，有关本地危机的实际情况、关键环节的防控情况等信息，容易被淡化并退出基层政府政策叙事。缺乏政策叙事的渐进调试过程，容易让人们对危机防控出现认知上的松动，一旦公共卫生危机出现反弹，也将加剧危机防控的难度。 四、基层政府危机沟通中政策叙事的优化策略
鉴于基层政府危机沟通中的政策叙事理论上的重要性以及实践中凸显的问题，如何优化政策叙事、提升危机沟通水平就成为摆在基层政府面前的难题。国外学者提出了适用于危机中的有效信息沟通模型（IDEA）[41]，该模型包含了帮助人们理解和内化风险或危机事件的潜在影响、确定适当风险或危机事件信息发布渠道和策略、对风险或危机进行通俗和简要的解释、为人们提供具体的自我保护措施四个方面，也为改进基层政府危机沟通中的政策叙事提供了参考。
（一）强化危机中的基层政民互动，积极开展政策叙事
基层政府危机沟通中政策叙事的问题之一是存在大量的“无叙事”，也即有沟通而无回应和有回应而无叙事。这种无叙事不利于人们认知、理解和内化危机事件本身及其潜在影响。为此，基层政府应积极提升危机沟通政策叙事的互动性和叙事性意蕴。
首先，聚焦和回应民众需求，有针对性地展开危机政策叙事。叙事始终是发生在不同主体之间互动交流的过程，如作者与读者、导演与观众等。同时，叙事只有积极抓取并回应读者或观众的切实需求才能真正发挥作用。公共卫生危机背景下，基层政府可依托与民众沟通的直接性和广泛性等优势，积极了解危机情境下民众的实际认知需求，对本地危机中的关键信息和事件及时予以通报。同时，在中央和省市应急防控要求的基础上，重点围绕本地危机发展现状、民众居家生活生计、不同危机时期人员活动要求等积极开展情况介绍和政策解读，积极回应基层民众关心事项，提升基层危机沟通水平，实现在交流和回應中展开政策叙事。
其次，开展形式多样的政策叙事。国外有关研究指出，组织危机沟通中的叙事类型从对象上可划分为三类：组织自身的故事、组织产品的故事、顾客或员工的故事[42]（p.113）。组织自身的故事包括危机背景下管理层的紧急反应、决策过程和研判抉择等;组织产品的故事则是对组织价值目标的重申和挖掘;顾客或员工的故事是指服务对象关于组织产品的体验和评价。组织中这些不同类型的故事能够增进人们对组织内部过程的了解和信任，增强人们对管理决策的理解和支持。基层政府可以积极借鉴组织危机沟通中的叙事类型，在危机沟通中讲述有关基层政府抗疫过程、社区服务抗疫、民众居家抗疫等各类事迹和典范等。
（二）优化叙事策略，提升基层政府政策叙事的有效性
由于叙事功效的发挥有赖于特定的叙事策略，因此，基层政府也需要采用不同的策略来提升自身政策叙事的有效性。修辞学者费舍尔（Fisher）曾提出衡量叙事有效性的两个标准——叙事的可能性（probability）和真实性（fidelity），也即故事是否连贯、前后矛盾，以及故事听起来是否真实[43]（p.5）。实践中，基层政府可从多方面优化叙事策略，提升政策叙事的有效性。
首先，积极讲述本地故事。相较于那些发生在空间距离更远或与民众日常生活联系较少的事件而言，人们总是更倾向于接受和信任发生在自己身边的事件或与人们实际处境相类似的故事。因此，基层政府危机沟通中的政策叙事，应更加侧重于讲述本地抗击公共卫生危机过程中发生的“底层故事”，如基层干部下沉服务、社区抗疫互助、志愿公益活动、一线人员面临的诸多困难等，帮助人们全面了解本地危机发展实际状况和政府防控工作，并以此提升叙事的真实性与可信度。
其次，采用问题引入式的叙事方式。研究表明，对问句的反应以及随之而来的“追问”需求会极大地激发人们对文本的注意和兴趣[44]（pp.1-6）。在此意义上，有效的叙事更多是围绕某个问题展开的。基层政府危机沟通的政策叙事同样可以采取设计问题的方式，引起人们对危机防控政策的重视。在引入问题的基础上，对问题给予肯定或否定的回答以及相应的原因解释等，帮助人们认识和理解。例如，居家隔离期间如何采购生活物资、如何在特殊情况下自我保护、危机防控常态化阶段生活服务业如何复商复市等，基层政府应就这些问题为基层民众介绍并解答实际案例。
最后，优化叙事的角色和情节设计。叙事形式中人物和情节设计对提升叙事效果有重要作用。基层政府危机沟通的政策叙事，要转变以往非人格化角色和单一情节的叙事策略。一方面，强化角色的人格属性，重点刻画那些个体特征鲜明的典型人物，如表现突出的基层医护人员、社工人员和志愿者及其先进事迹等，增强人们对危机抗击过程的理解和支持。另一方面，扩展政策叙事情节，积极展示危机期间普通民众的日常生活、平凡岗位上工作人员的尽职守则以及基层抗疫的艰辛过程与巨大风险等，同时，采用正面叙事和反面叙事相结合的办法，对不遵守相关防控举措的反面典型案例予以通报。
（三）拓展沟通渠道，提升基层政府政策叙事的可及性
基层政府危机沟通所采用的传播渠道，直接关系到民众获取政策叙事内容和相关信息的效率，网络时代下社交媒体的兴盛，也进一步拓宽了危机信息的沟通方式和传播渠道。因此，基层政府也可以利用多种媒介和渠道提升政策叙事的可及性。
首先，积极创新政策叙事的网络沟通媒介。虽然传统新闻媒体在权威信息发布方面具有优势，但社交媒体凭借较强的互动性和便捷性已经成为危机信息传播的主要渠道。政务社交媒体（如政务微博、政务微信等）已经在突发事件回应和舆情应对方面发挥着重要作用。公共危机背景下，基层政府也可以充分利用社交媒体的信息传播优势，将政策叙事及时、高效地传递给基层民众;与此同时，通过转变错误归因和澄清事实等叙事方式破除各类谣言叙事，增强基层政府的公信力。此外，近年来，政务短视频（如政务抖音号、政务快手号等）异军突起，生动直观和内容丰富的特点也让其互动性和传播力更强[45]，更易于被基层民众接纳和理解。基层政府危机沟通中的政策叙事，也可以利用短视频的形式讲述基层防控举措和抗疫事迹。
其次，进一步扩展政策叙事的线下宣传方式。虽然现代社交媒体高度发达，危机沟通中的微博、微信等线上网络媒介十分便捷，但其在不同群体中产生的效果具有异质性，沟通作用常常被放大[46]，线下或当面沟通方式仍然具有不可替代的作用。因此，基层政府政策叙事仍然需要确保线下沟通和宣传的渠道畅通性，如针对重点区域采取现场宣传、上门谈话等方式。在危机防控实践中，不少农村地区结合地方惯习传统和语言特色，通过大喇叭以聊天或谈话的方式，讲述居家隔离的必要性和具体防控措施。这种方式有利于提升政策叙事的线下宣传效果，也值得基层政府借鉴运用。 （四）及时调整叙事内容，提升基层政府政策叙事的动态性
基层民众的危机认知需求在不同地区和不同危机阶段中存在差异，危机信息的不对称性分布，往往会加剧潜在的次生矛盾和舆情风险。因此，为实现良好的危机沟通，基层政府需要及时调整政策叙事内容，提升政策叙事动态化水平。
首先，及时调整政策叙事内容，适应不同地区民众危机认知需求。在危机暴发中心区域及其周边地区，基层民众短时间内获得了大量危机信息，很容易对危机事件产生过度的认知解读和行为反应。对此，基层政府除了客观通报本地危机信息、坚定防控信念外，还可以通过政策叙事清晰阐述本地病人收留和治疗能力、防疫和生活物资的充裕程度、上级政府救援保障举措等，消解民众的疑虑。相比之下，那些远离危机暴发中心区域的基层居民，对本地危机发生的具体认知和风险感知会存在不足，容易忽视政府的隔离和防护举措。此时，基层政府需要通过政策叙事及时公布本地危机变化情况、强化潜在风险程度、通报各类误导性谣言和违规行为案例等，提升民众的危机意识。
其次，及时调整政策叙事内容，适应不同危机阶段民众危机认知需求。公共危机一般会经历早期预警响应、中期危机应对和后期危机恢复三个阶段，基层政府需要根据不同时期危机演变特征来动态调整政策叙事内容，提升危机沟通效果。危机早期应围绕危机及其潜在危害、本地危机状况和初期应对措施等展开政策叙事，告知并动员民众做好危机应对准备;危机中期的政策叙事应重点阐述危机防控体系的构建与落实，积极回应民众关心的问题;危机后期的政策叙事则需要进行经验总结、危机学习和及时疏导，帮助人们构建起正常的社会生活秩序，围绕恢复重建工作及时动态调整政策叙事内容，从而避免后期危机防控中“久抓不放”或“彻底不管”局面的出现。
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[责任编辑：张英秀]
关键词：基层政府;公共危机;危机沟通;政策叙事
一、问题的提出
2020年全球暴发了一场公共卫生危机并迅速蔓延，我国各级政府快速响应并启动应急预案，部门间协同联动，在较短时间内控制住了危机的急剧扩散，取得了显著效果。在危机的早期暴发、中期防控、后期平稳三个阶段中，基层政府都站在了“联防联控的第一线”，切实发挥了战斗堡垒作用。但实践中总伴随着社会中各类偏差认知、过度反应、盲目跟风的现象，对防控举措不理会、不认可、不配合的状况时有出现，这些给政府防控应对带来了不小压力。因此，基层政府（县区与乡街）如何围绕危机防控政策做好危机沟通和引导工作，向民众展开有效的讲述或阐释，既是完善基层公共卫生应急管理体系的迫切需要，也是基层政府防范重大风险和实现治理能力现代化的亟待破解之题。
国外学者较早地注意到了现代社会危机应对中的沟通和修辞特征，认为危机事件虽客观上具有破坏性，但只有当大部分人赋予其意义和重要性时它才真正成为问题，也即危机是在不同群体的话语沟通和彼此交流中才得以建构起来[1]。同时，修辞本身对于纾解危机困境、修复人们的危机认知偏差有着重要作用[2]（pp.429-437）。因此，危机情境下沟通话语的内容与方式十分重要，危机沟通的修辞路径研究也日渐兴盛，出现了如申辩话语（AD）、形象修复（IRT）、修辞场域（RAT）等理论[3]（pp.425-448）。国内学者也展开了积极探索，如探讨公共危机事件中的政府信任修复[4]和政府形象塑造[5]，围绕突发公共事件中地方政府领导的公开言论[6]和通报文本[7]等探讨危机情境中的官方话语生产和修辞机制，也有学者结合现实危机案例指出地方政府危机沟通存在语言和形式僵化等方面的问题[8]。但其实，叙事（语言组织和叙述方式）在危机沟通研究的修辞路径中也是重要内容之一。实证研究表明，相较于列举数据和科学论证等信息呈现方式，叙事或者说讲述故事的形式在危机沟通中更为有效[9]。从深层次来看，人们对危机的排斥本质上是一种修辞上的迫切需求，更确切地说人们其实是希望寻求一种能有效说明事件过程及其原因的叙述[10]（pp.1-18）。危机事件中的不确定性及其引发的各种担忧，往往由多种相互竞争的叙述所致[11]。很多危机的产生往往受到政府政策叙事的建构与影响[12]。可见，危机沟通研究中叙事视角研究具备深厚理论基础和很强的解释力。
基层政府在危机应对的政策执行和沟通方面具有天然优势和职责，但现有研究更侧重于基层应急处置的基础作用[13]、预案体系[14]、制度体系[15]、救援服务支撑体系[16]等方面内容，对于政策叙事在危机沟通中功能的研究仍然匮乏[17]。政策叙事作为一种有效的工具，基层政府该如何有效利用以促进危机沟通仍然值得深入探讨。本文主要探究政策叙事促进危机沟通的内在机理，以及基层政府利用政策叙事提升危机沟通水平的策略。
二、基层政府危机沟通中政策叙事的作用机理
（一）基层政府危机沟通中政策叙事的基本内涵
从字面上理解，叙事（narrative/storytelling）就是叙述事件、讲述故事，也即人们“通过语言或其他媒介来再现特定时间和空间里的事件”[18]（p.2）。叙事作为一种知识的形式和沟通的媒介，被认为是构成人们关系认知和社会交往的核心纽带[19]（p.248）。随着20世纪90年代以来公共政策领域出现“话语转向”或“论辩转向”，学界开始注意公共政策过程中的不同主体的叙事行为。所谓政策叙事，就是在复杂而多变的政策环境当中，为了确保政策得以产生和实施而讲述的一系列故事及其阐述行为[20]（pp.34-37）。相比于传统上采用劝告性或规定性的表述、直白地告诉人们是非对错的陈述方式，政策叙事往往通过描述特定政策事件或故事、借用叙事者或人物角色的话语来传递信息，并进行意义生产，以求构建政策问题、影响政策制定[21]。国外一系列实证研究表明，政策叙事在气候与环保等诸多领域的政策制定和论证过程中发挥了重要作用[22]。
公共危机背景下，基层政府为了与社会民众之间实现良好的交流，往往也会采用政策叙事的方式进行危机沟通，也即通过讲述危机当中发生的特定事件或故事来传递有关危机及应对举措的信息。这种话语形式就是基层政府危机沟通中的政策叙事。例如，在公共卫生危机防控中，基层政府向辖区居民介绍本级政府出台政策的过程及其原因、危机抗击过程中出现的正面和反面典型事例、基层一线人员的工作和成效、普通民众的感受和反应等。与申辩话语、形象修复等私人组织危机回应理论“最大程度维护危机中组织形象”和“规避危机中组织责任”等目的不同，作为一种技术性手段，危机沟通中政府的政策敘事主要围绕危机事件发生过程和政府应对举措等内容进行叙述，其目的在于高效准确地传递危机信息，更好帮助人们理解、适应和应对危机[23]。实际中，危机沟通中基层政府的政策叙事包括呈现危机的严重程度、描述危机的影响范围、提出可能的解决办法、指出无效的应对举措等。
政策叙事在结构上包含情境、角色、情节和寓意等基本要素[24]，除了客观描述事件、人物和情节外，往往还具备一定的价值倾向和归因分析，交代事件的来龙去脉或前因后果;在内容上包括了两部分，一是秉持的政策信念，也即政策叙事所要表达和生产的意义或价值，二是采用的叙事策略，也即对不同叙事要素的组合安排，是进行意义生产和表达的方式[25]（pp.6-7）。危机沟通中基层政府的政策叙事，在结构和内容方面也遵循上述一般性特征，常围绕危机发生发展的现状、原因和对策等内容，通过描述危机中的具体事件，刻画事件的人物、过程和情节等方式，向社会积极呈现政府应对危机的防控决策与政策举措，解释危机发生的原因、辨析危机防控的办法、坚定危机应对的信念。 除了一般叙事结构与内容外，依据叙事的本质特征，政策叙事还表现为无叙事、反叙事和元叙事[26]：无叙事是指那些不具备完整“开始、中间和结尾”结构的叙事形式，仅通过批判或否定他人来完成叙述过程，并不提出系统的论点或不详细阐述;反叙事是指与既有叙事在内容、立场观点等方面完全对立的不同叙事;元叙事是与既有叙事在前提假设方面不一致的备选叙事，虽然涉及潜在价值立场上的分歧，但与反叙事不同的是，元叙事并不直接反对既有叙事描述的事实或论点，而是选择不同的视角、逻辑或侧重点等对既有叙事进行重新讲述，寻求构建新的政策议程。
（二）基层政府危机沟通中政策叙事的作用机理
从已有研究来看，公共危机背景下，基层政府的政策叙事会从危机认知、情感支持、叙事竞争和政策扩散四个方面影响危机沟通效果。
首先，基层政府政策叙事会影响社会危机认知。危机沟通中的政策叙事比列举数据和科学论证更为有效，原因在于两个方面：一是政策叙事包含了对现实的客观描述，这种客观描述往往寻求将危机中模棱两可且错综复杂的事件动态，按照清晰的发展顺序和简洁的内容结构进行呈现;二是政策叙事具备了主观归因功能，也即不是简单地让目标受众直接看到与叙事者相同的结论，而是通过情节设计、角色描述将隐含或潜在的因果机制呈现出来，帮助人们形成一种认知理解的共享模式[27]（pp.140-142）。正因如此，基层政府的政策叙事在传递危机信息、引发关注方面更高效，使危机背景下的政策举措更有说服力与可信度。有研究指出灾难电影提升了人们对灾难的关注和感知[28]，而在政策实践过程中，灾难电影能够被用来激发人们对危机防控政策响应和支持的积极性[29]。
其次，基层政府政策叙事会影响民众情感倾向。人们有关危机的认知不仅源于科学知识和理性思考，更受到社会情绪的感染。危机中不良情绪的累积会进一步催生民众情绪宣泄行为，并引发次生舆情危机[30]。危机沟通中的政策叙事常借助故事情节的设计、人物关系的刻画来制造矛盾张力，具备了对社会情感疏通引导与形成共鸣的能力。有研究表明，政策叙事所构建的正面英雄角色和负面反派角色，让人们产生对英雄角色崇敬和对反派角色愤慨的情感，进而影响人们对这些角色背后政策的情感支持，并弥补人们在风险认知方面的知识缺陷及其带来的理解偏差[31]。正因如此，危机沟通中的政策叙事有助于强化人们对相关政策的情感支持和偏好态度[32]，积极促成人们对危机防控政策的遵守。
再次，基层政府政策叙事会影响负面叙事传播。公共危机的突发性和不确定性，给不同认知、理解和叙事的产生留下了空间，人们往往会对危机中正在发生的事情以及应该采取什么应对措施做出差异化解读，由此导致媒体叙事和公众叙事等多种叙事共存的局面[33]。但其中各类谣言叙事常误导民众、加剧危机局势，此时就需要基层政府通过更权威和强有力的叙事予以回应，展开“叙事竞争”。政策叙事中的反叙事、元叙事等形式都具有较强的叙事竞争能力，有助于增强官方政策的公信力和可信度。具体而言，可以通过转变错误归因和排除不相关新闻干扰[17]、弱化不确定性[34]等“反谣言”叙事，来及时阻止危机谣言的生产与传播，避免信息扭曲和政策误解。
最后，基层政府政策叙事会影响应急政策扩散。公共危机背景下，基层政府需要短时间内快速响应，采取及时性、创新性的应对举措来回应各类突发状况，但这也对基层政府的应急能力提出了巨大挑战。此时，地方政府积极借鉴其他地方已经采用的好做法与好经验，加速政策学习和政策扩散过程。但快速“移植”和推广异地经验的做法，其有效性常常由于人们缺乏足够的理解而受到质疑。基层政府在引入创新政策方面，可以发挥政策叙事的优势，通过向人们系统阐述新政策的背景、有效性和适用性，推动危机防控政策的横向扩散。已有研究表明，当政策叙事提供广受欢迎的故事和情节、描述的故事情境与人们实际处境相似[35]、阐述的理念价值与人们的核心价值观念接近时[36]，政策扩散过程就会更顺畅。
三、基层政府危机沟通中政策叙事面临的现实挑战
（一）无叙事与民众危机认知偏差
从演化周期来看，一般突发公共卫生危机首先会在部分地区集中暴发，并逐渐向其他周边地区蔓延。因此，公共部门的危机应对在空间视野上也会呈现“阶梯式”扩散的特征。在此背景下，一方面，早期危机暴发中心区域及其周围地区容易快速成为各级政府和主流媒体关注的焦点，政府的严格防控政策也会随之密集出台并迅速下达至基层。这类地区的危机进展和政府防控举措等信息，往往在短时间内经由主流媒体报道后集中呈现给了本地居民，由此增强了基层民众获取信息的能力，强化了在此基础之上的风险感知。但也正因如此，危机暴发中心区域的民众很容易出现对危机事件过度的认知解读和行为反应。另一方面，在危機暴发中心区域以外的其他地区，尽管地方政府也会启动突发公共卫生事件响应机制，但由于空间上距离较远，主流媒体关注度有限且更多是以“确诊数字”这种抽象形式对事件进行呈现，当地居民对本地危机发生的具体认知和风险感知不足。
基层民众风险认知的地区间差异虽然是客观的，但危机情境会带来次生社会矛盾和舆情风险，加剧危机本身的不确定性，不利于政府的危机防控和社会的秩序稳定。这就需要基层政府围绕本地公共卫生危机发展情况展开政策叙事，尤其是对关键信息和事件予以通报，及时回应民众的危机认知需求。但正是由于危机的突发性，基层政府危机沟通中的政策叙事很容易出现“无叙事”的特征，也即有沟通而无回应和有回应而无叙事。所谓有沟通而无回应，是指基层政府叙述的危机信息往往是从政府到民众的单向度流动，表现为一种缺乏互动和回应的政策叙事;所谓有回应而无叙事，是指基层政府在危机沟通中往往采取规范性、劝告性或否定性命令的方式，直白地告诉人们不能做的事项，如“禁止集会”“不准聚餐”“严禁外出活动”等，缺少了叙事的基本要件。
作为一种叙事形式，无叙事虽然能够体现出基层政府严防严控的坚决态度，但不利于民众风险认知的有效形成。因为叙事本质上是“作者”和“读者”交流的双向过程，叙事主体想要传达出特定信息和意义、达到特定效果，就需要考虑“读者”本身的经验和期待[37]（p.159）。基层政府虽然也会向社会传达本地防控宣传形式、宣传内容和防控强度等信息，但这类无叙事信息其实难以引起民众足够的注意，相比之下，人们真正关心的本地危机严重程度、居家隔离生活如何维持等信息常常缺失。同时，虽然无叙事能够让民众快速高效地获得大量政府行政命令和工作成效的信息，但人们对本地危机发展前因后果的认知仍然模糊。正因如此，基层防控过程中民众对危机容易产生认知偏差和恐慌心理，如部分民众盲目扎堆就医从而加剧医院负荷、增加感染风险，部分民众则讳疾忌医、恐惧生病，不配合检查和治疗。 （二）叙事形式欠缺与社会情感有限支持
相比于数据和科学论证等信息呈现方式，政策叙事能够有效争取民众对政策的情感支持，但前提是政策叙事的要素与结构完整。基层政府在危机沟通过程中，容易在政策叙事的形式上产生缺陷，也即叙事要素和叙事结构不完整，无法有效激发社会情感支持，从而限制政府危机沟通的效果。
其一，情境的剥离化。情境指某个政策或事件发生的具体情况或环境背景，它是政策问题产生和政策决策形成的基础，也是政策叙事的起点。只有人们对政策情境达成了共识而且没有争议，在此基础之上的政策叙事才能够为人们所接受和支持。在危机防控与沟通过程中，基层政府的政策叙事容易忽略对危机产生和演变的本地特征、本地社区和居民实际状况的分析介绍，偏重于上级政府的政策要求。這种剥离了情境的政策叙事，会让基层政府的相关政策举措显得十分突兀，难以让民众产生强烈的认同感与积极的支持。
其二，角色的非人格化。角色是某个政策或事件中的不同人物，其类型包括了英雄、坏人和受害者等。人们总是喜欢故事中的英雄、讨厌故事中的坏人、同情故事中的受害者，这种对不同角色的情感还会延伸至角色行为及其背后的价值观念。正因如此，在政策叙事中引入不同角色有助于获得人们情感上的理解和支持。在危机防控过程中，基层政府政策叙事的角色常常具有非人格化特征，如各种类型组织（如村委会或居委会）、群体（干部、党员）等的集体“肖像”。这会让叙事角色的类型显得单一和导致对正面角色的“视觉疲劳”。角色的“去个体化”也让原本应该特征鲜明的人物模糊不清，不利于人们深化认识与产生情感共鸣。
其三，情节的单一化。情节是联结不同角色之间以及角色与情境的纽带，包括了事件的开始、经过和结尾。有学者总结了政策过程中经常出现的情节，如无助的与控制的、每况愈下的与阻碍进步的类型[38]（p.158）。成功的情节设计能够有效凸显叙事中的内在矛盾和张力，并以此吸引读者的注意力、激发读者情感的变化，反之则无法发挥出叙事的基本作用。基层政府面对突发公共危机，叙事结构容易单一化，如宣传上都是采用“领导高度重视、迅速全面研判、各级制定预案”或“积极成立组织、人员坚守到位、执行重抓责任”等内容。单一性的叙事线条侧重于陈述罗列大量的行动或事实，无法有效展示出情节张力和矛盾，难以获得民众深层次的情感支持。
其四，寓意的抽象化。寓意通常指针对政策叙事中的情节张力或人物矛盾关系，叙事主体所给出的问题解决办法。当然，并不是所有政策叙事都会给出解决方案，尤其是在需要维持现状、不能激化矛盾的情境下。面对突发公共危机，政策叙事的寓意或具体解决办法就显得十分必要，但容易依赖使用各类禁止性表述。普通民众除了隔离防控之外还需要维持日常生活，抽象的叙事寓意无法告诉人们居家隔离期间如何获取生计或防疫物资、何时能够外出等。因此，如果缺乏对危机时期民众生活面临具体困难的细节性考虑，容易弱化人们对政策叙事的认同和支持。
（三）叙事内容不佳与多元叙事冲突
民众在危机中拥有发表舆论看法和开展多样化叙事的需求，网络时代下这种叙事需求和空间得到进一步放大。其中，正面叙事有助于增强基层政府政策叙事的影响力与可信度，相反，负面叙事和谣言叙事则会对基层政府政策叙事效果产生冲击。对于突发危机，如果组织未能主动构建叙事，那么人们自己就可能会形成有关危机性质、过程和结果的个体叙事，这会让组织错失对各类信息和事件进行解释的优先权[39]。在危机应对过程中，有关危机或政府的负面叙事或谣言叙事经常会出现，基层政府需要通过积极开展政策叙事予以回应;否则，政策叙事内容（包括叙事信念与策略）不完善，容易引发多元叙事冲突。
在叙事信念方面，政府应通过政策叙事不断强化基层抗疫工作的意义、明确基层危机防控举措的价值、坚定危机应对的信念。但基层政府在政策叙事信念的表述上容易产生简化倾向，如反复提及“以大局为重、以人民为重、对人民负责”，以号召人们相信政府，不断重申基层工作“扎牢防线”“万众一心”能够夺取防控斗争胜利。这类宣传叙事虽然能够将政策信念清晰直白地传达给人们，但难以让人们彻底理解这些高度凝练用语背后的意涵，继而相信并积极配合。有关基层危机化解能力、物资供应情况和具体政策措施等的政策叙事常缺乏清晰阐述，使得民众政策信念不明确，也让类似于治疗费用须自付、生活物资紧缺等各类谣言得以出现。
在叙事策略方面，政策叙事主体一般需要将叙事要素进行不同方式的组合运用，以此阐发叙事寓意和政策信念、影响政策过程。常用的叙事策略包括动员和反动员、扩大或限制冲突范围等[25]（p.9）。在危机防控实践过程中，基层政府其实也会采用一定的叙事策略，如明令禁止违规行为、对拒不配合者严厉惩戒等。但这类叙事带有一定的强制性意味，过分依赖强制性叙事容易诱发基层社会矛盾冲突、加剧原本紧张的基层社会关系。对另外一些误导性信息如“熏醋和嚼大蒜可预防新冠肺炎”等，基层政府也缺乏足够的反向叙事竞争策略。
（四）叙事衔接不畅与危机恢复滞后
从早期的迅速响应、中期的持续应对到后期的逐渐恢复，突发公共危机应对经常呈现出明显的阶段性特征。因此，基层民众的危机认知也需要随着危机演化阶段不断变化。由于有关危机的周期性叙事变化会对个体的注意力产生联动影响[40]，政府能否在不同阶段及时开展危机防控的政策叙事就显得十分重要。
由于危机演化的阶段性特征，基层政府政策叙事容易出现衔接不畅的问题。尤其当突发公共卫生危机进入中后期，由严防严控逐渐向复产复工转型，如果政策叙事过于谨慎、“严控”政策久抓不放，容易导致复工复产缓慢，反之，如果政策叙事操之过急、“严控”政策放开过早，容易导致日常管理疏于防控。因此，基层政府政策叙事与实际危机的演变容易产生错位，滞后于危机恢复的正常步伐。一是政策叙事容易存在“路径依赖”倾向。当危机发展进入平缓期后，上级政府虽然纷纷下调危机响应级别和地区风险等级，但基层政府在“层层加码”压力之下，容易延续危机中前期的防控措施。基层政府的政策叙事容易仍然传递出不松懈、继续严控的信息，这使得一些涉及基层生产生活的相关服务重启较慢，延缓了危机后的基层社会恢复进程。二是政策叙事容易缺乏积极的疏导。公共卫生危机的恢复并不是一蹴而就的过程，往往存在着复发和反弹的风险。在危机防控的后期阶段，部分地区虽然积极推进本地区复工复产，但在政策叙事上容易忽略过渡和衔接。随着危机防控进入常态化阶段，有关本地危机的实际情况、关键环节的防控情况等信息，容易被淡化并退出基层政府政策叙事。缺乏政策叙事的渐进调试过程，容易让人们对危机防控出现认知上的松动，一旦公共卫生危机出现反弹，也将加剧危机防控的难度。 四、基层政府危机沟通中政策叙事的优化策略
鉴于基层政府危机沟通中的政策叙事理论上的重要性以及实践中凸显的问题，如何优化政策叙事、提升危机沟通水平就成为摆在基层政府面前的难题。国外学者提出了适用于危机中的有效信息沟通模型（IDEA）[41]，该模型包含了帮助人们理解和内化风险或危机事件的潜在影响、确定适当风险或危机事件信息发布渠道和策略、对风险或危机进行通俗和简要的解释、为人们提供具体的自我保护措施四个方面，也为改进基层政府危机沟通中的政策叙事提供了参考。
（一）强化危机中的基层政民互动，积极开展政策叙事
基层政府危机沟通中政策叙事的问题之一是存在大量的“无叙事”，也即有沟通而无回应和有回应而无叙事。这种无叙事不利于人们认知、理解和内化危机事件本身及其潜在影响。为此，基层政府应积极提升危机沟通政策叙事的互动性和叙事性意蕴。
首先，聚焦和回应民众需求，有针对性地展开危机政策叙事。叙事始终是发生在不同主体之间互动交流的过程，如作者与读者、导演与观众等。同时，叙事只有积极抓取并回应读者或观众的切实需求才能真正发挥作用。公共卫生危机背景下，基层政府可依托与民众沟通的直接性和广泛性等优势，积极了解危机情境下民众的实际认知需求，对本地危机中的关键信息和事件及时予以通报。同时，在中央和省市应急防控要求的基础上，重点围绕本地危机发展现状、民众居家生活生计、不同危机时期人员活动要求等积极开展情况介绍和政策解读，积极回应基层民众关心事项，提升基层危机沟通水平，实现在交流和回應中展开政策叙事。
其次，开展形式多样的政策叙事。国外有关研究指出，组织危机沟通中的叙事类型从对象上可划分为三类：组织自身的故事、组织产品的故事、顾客或员工的故事[42]（p.113）。组织自身的故事包括危机背景下管理层的紧急反应、决策过程和研判抉择等;组织产品的故事则是对组织价值目标的重申和挖掘;顾客或员工的故事是指服务对象关于组织产品的体验和评价。组织中这些不同类型的故事能够增进人们对组织内部过程的了解和信任，增强人们对管理决策的理解和支持。基层政府可以积极借鉴组织危机沟通中的叙事类型，在危机沟通中讲述有关基层政府抗疫过程、社区服务抗疫、民众居家抗疫等各类事迹和典范等。
（二）优化叙事策略，提升基层政府政策叙事的有效性
由于叙事功效的发挥有赖于特定的叙事策略，因此，基层政府也需要采用不同的策略来提升自身政策叙事的有效性。修辞学者费舍尔（Fisher）曾提出衡量叙事有效性的两个标准——叙事的可能性（probability）和真实性（fidelity），也即故事是否连贯、前后矛盾，以及故事听起来是否真实[43]（p.5）。实践中，基层政府可从多方面优化叙事策略，提升政策叙事的有效性。
首先，积极讲述本地故事。相较于那些发生在空间距离更远或与民众日常生活联系较少的事件而言，人们总是更倾向于接受和信任发生在自己身边的事件或与人们实际处境相类似的故事。因此，基层政府危机沟通中的政策叙事，应更加侧重于讲述本地抗击公共卫生危机过程中发生的“底层故事”，如基层干部下沉服务、社区抗疫互助、志愿公益活动、一线人员面临的诸多困难等，帮助人们全面了解本地危机发展实际状况和政府防控工作，并以此提升叙事的真实性与可信度。
其次，采用问题引入式的叙事方式。研究表明，对问句的反应以及随之而来的“追问”需求会极大地激发人们对文本的注意和兴趣[44]（pp.1-6）。在此意义上，有效的叙事更多是围绕某个问题展开的。基层政府危机沟通的政策叙事同样可以采取设计问题的方式，引起人们对危机防控政策的重视。在引入问题的基础上，对问题给予肯定或否定的回答以及相应的原因解释等，帮助人们认识和理解。例如，居家隔离期间如何采购生活物资、如何在特殊情况下自我保护、危机防控常态化阶段生活服务业如何复商复市等，基层政府应就这些问题为基层民众介绍并解答实际案例。
最后，优化叙事的角色和情节设计。叙事形式中人物和情节设计对提升叙事效果有重要作用。基层政府危机沟通的政策叙事，要转变以往非人格化角色和单一情节的叙事策略。一方面，强化角色的人格属性，重点刻画那些个体特征鲜明的典型人物，如表现突出的基层医护人员、社工人员和志愿者及其先进事迹等，增强人们对危机抗击过程的理解和支持。另一方面，扩展政策叙事情节，积极展示危机期间普通民众的日常生活、平凡岗位上工作人员的尽职守则以及基层抗疫的艰辛过程与巨大风险等，同时，采用正面叙事和反面叙事相结合的办法，对不遵守相关防控举措的反面典型案例予以通报。
（三）拓展沟通渠道，提升基层政府政策叙事的可及性
基层政府危机沟通所采用的传播渠道，直接关系到民众获取政策叙事内容和相关信息的效率，网络时代下社交媒体的兴盛，也进一步拓宽了危机信息的沟通方式和传播渠道。因此，基层政府也可以利用多种媒介和渠道提升政策叙事的可及性。
首先，积极创新政策叙事的网络沟通媒介。虽然传统新闻媒体在权威信息发布方面具有优势，但社交媒体凭借较强的互动性和便捷性已经成为危机信息传播的主要渠道。政务社交媒体（如政务微博、政务微信等）已经在突发事件回应和舆情应对方面发挥着重要作用。公共危机背景下，基层政府也可以充分利用社交媒体的信息传播优势，将政策叙事及时、高效地传递给基层民众;与此同时，通过转变错误归因和澄清事实等叙事方式破除各类谣言叙事，增强基层政府的公信力。此外，近年来，政务短视频（如政务抖音号、政务快手号等）异军突起，生动直观和内容丰富的特点也让其互动性和传播力更强[45]，更易于被基层民众接纳和理解。基层政府危机沟通中的政策叙事，也可以利用短视频的形式讲述基层防控举措和抗疫事迹。
其次，进一步扩展政策叙事的线下宣传方式。虽然现代社交媒体高度发达，危机沟通中的微博、微信等线上网络媒介十分便捷，但其在不同群体中产生的效果具有异质性，沟通作用常常被放大[46]，线下或当面沟通方式仍然具有不可替代的作用。因此，基层政府政策叙事仍然需要确保线下沟通和宣传的渠道畅通性，如针对重点区域采取现场宣传、上门谈话等方式。在危机防控实践中，不少农村地区结合地方惯习传统和语言特色，通过大喇叭以聊天或谈话的方式，讲述居家隔离的必要性和具体防控措施。这种方式有利于提升政策叙事的线下宣传效果，也值得基层政府借鉴运用。 （四）及时调整叙事内容，提升基层政府政策叙事的动态性
基层民众的危机认知需求在不同地区和不同危机阶段中存在差异，危机信息的不对称性分布，往往会加剧潜在的次生矛盾和舆情风险。因此，为实现良好的危机沟通，基层政府需要及时调整政策叙事内容，提升政策叙事动态化水平。
首先，及时调整政策叙事内容，适应不同地区民众危机认知需求。在危机暴发中心区域及其周边地区，基层民众短时间内获得了大量危机信息，很容易对危机事件产生过度的认知解读和行为反应。对此，基层政府除了客观通报本地危机信息、坚定防控信念外，还可以通过政策叙事清晰阐述本地病人收留和治疗能力、防疫和生活物资的充裕程度、上级政府救援保障举措等，消解民众的疑虑。相比之下，那些远离危机暴发中心区域的基层居民，对本地危机发生的具体认知和风险感知会存在不足，容易忽视政府的隔离和防护举措。此时，基层政府需要通过政策叙事及时公布本地危机变化情况、强化潜在风险程度、通报各类误导性谣言和违规行为案例等，提升民众的危机意识。
其次，及时调整政策叙事内容，适应不同危机阶段民众危机认知需求。公共危机一般会经历早期预警响应、中期危机应对和后期危机恢复三个阶段，基层政府需要根据不同时期危机演变特征来动态调整政策叙事内容，提升危机沟通效果。危机早期应围绕危机及其潜在危害、本地危机状况和初期应对措施等展开政策叙事，告知并动员民众做好危机应对准备;危机中期的政策叙事应重点阐述危机防控体系的构建与落实，积极回应民众关心的问题;危机后期的政策叙事则需要进行经验总结、危机学习和及时疏导，帮助人们构建起正常的社会生活秩序，围绕恢复重建工作及时动态调整政策叙事内容，从而避免后期危机防控中“久抓不放”或“彻底不管”局面的出现。
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[责任编辑：张英秀]