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摘要：土地整治是补充耕地、保障粮食安全的重要手段之一，探讨新增耕地弃耕成因及对策对于促进土地整治可持续发展意义重大。文章基于我国耕地占补平衡政策演变梳理，重点分析了新增耕地弃耕成因，并针对项目选址、地块分布零散、质量难以保障、后期管护疏忽和农村劳动力人口短缺等方面存在的问题提出了合理对策建议，旨在切实解决新增耕地的弃耕现象，保护我国的耕地红线和粮食安全。
关键词：土地整治；新增耕地；耕地占补平衡；弃耕成因；对策建议
我国人多地少，耕地资源相對缺乏，随着工业化，城市化的快速发展，各项建设占用耕地不可避免。怎样在保障粮食安全的前提下，为工业化、城镇化的发展提供土地保障，一直是我国亟待解决的难题。我国《土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则。现存的占补平衡制度有效地保障了耕地的数量，在某一程度亦保障了国家的粮食安全。但多年来，土地整治后的新增耕地仍存在一些地块分布零散、质量难以保障、后期管护疏忽等问题，导致弃耕现象日益增多，进而威胁到我国的耕地红线和粮食安全。有鉴于此，本文从土地整治项目的整个过程入手，全面分析土地整治从工程项目选址至项目后期管护新增耕地的弃耕成因，旨在合理引导土地整治工作的推进，确保新增耕地数量质量生态到位，对解决新增耕地弃耕问题具有重要实践意义。
一、耕地占补平衡的政策演变
耕地占补平衡制度作为国家最严厉的耕地保护制度之一，不仅涉及区域占补平衡，同时包括异地占补平衡，在耕地区域及异地占补平衡中，解决补充耕地及基本农田补划的定量和定位问题，对保障国家粮食安全具有重要意义。
1998年8月，《中国人民共和国土地管理法》中明确提出“实行占用耕地补偿制度”，要求占用耕地与开发复垦耕地相平衡。此时耕地占补平衡策略仅停留在“占一补一”层面，主要侧重点是数量，对耕地质量并无明确而严格的要求。
2008年10月，中共中央发布了《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高，继续推进土地整理复垦开发”。2016年8月，国土资源部研究出台了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》，《意见》表明要在补充耕地数量的基础上，通过提质改造弥补数量上的不足，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。由此可见耕地占补平衡策略侧重点已逐渐转向提高耕地质量。
2017年1月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》着力强调耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。长期以来，耕地占补平衡策略一直在不断调整。现阶段土地整治作为优化调整土地利用结构布局、提高土地利用效率的主要工具，已然成为提升耕地质量、优化城乡用地结构、实施国土生态保护的重要载体，同时引导调整生产、生活、生态用地，构建与之相适应的国土空间格局。
二、土地整治新增耕地弃耕成因分析
（一）地方政府过于重视指标
近年来，土地市场日益活跃，其交易量也不断增加，但与此同时土地市场在供给方面存在的问题也逐步显露出来。部分地区土地供给的功利性过强，其地方政府对于土地的供给存在一定的盲目性，这在一定程度上影响了存量土地的盘活以及土地供给的速度和效率。由于对土地的需求量仍在不断增加，地方政府往往会通过增加土地的供给量来调控市场，但是有些则会为了争夺建设用地指标，对土地整治急功近利，许多丘陵地区根本不适合复垦为耕地，仍然投入大量的资金和劳动力进行整治，不考虑土地耕种的适用性，肆意选址，终致使山中有田无人耕种。
（二）新增耕地地块分布零散
耕地后备资源有限，耕地增加来源主要以开发未利用地为主，占补充耕地总量的63%。然而城市扩张需要占用的建设用地多为质量优、区位好的耕地，未利用地则常位于荒僻罕见、坡度较大的地区，致使新增地块分布零散、面积小且与周边的非耕地地块无法集中连片。细碎地块对农机具的使用和规模化生产造成了自然障碍，导致耕作过程交通极为不便，不仅整治工程实施过程受阻，整治后的新增耕地其耕作可操作性也不高，且无形之中增加了劳动力成本，致使农户不愿意去耕种，这类耕地久而久之必然抛荒弃耕。
（三）新增耕地质量难以保障
土地整治主要通过对未利用土地进行开发补充耕地，该方式获得的土地其耕作层厚度相比于一般农田要薄得多，很难满足农作物生长发育需要。因此在土地整治项目的施工过程中，则需逐年对新增耕地进行土壤改良和培肥，以使土壤肥力不断提高。但就目前而言，土壤改良培肥的措施普遍比较单一，而且措施落实难以到位，所以新增耕地的质量仍无法得到保障。此外，土地整治是微观层面以项目形式开展的土地利用活动，其中灌溉排水工程是构成土地整治工程项目之一。现实中常易忽视对农田周围基础设施的建设，尤其是灌排设施，如果布局规划不合理且质量不佳，不仅不能有效地解决新增耕地的抗旱抗洪问题，而且容易损坏原有的水利系统，甚至导致区域生态环境遭到破坏。
（四）新增耕地的后期管护疏忽
工程项目后期管护不足是阻碍土地整治项目推进的又一难题。土地整治中仍存在工程后期管护疏忽的现象。不容小觑的是，土地整治项目多是将建设用地复垦为耕地，这类耕地的耕作层往往比自然形成耕地的耕作层要薄，耕作层以下的部分大多数铺的都是沙粒、石头，因此在整治之后，这类土地常常会出现产出率较低的现象，如果未能及时合理地维护，那么它的耕作层一旦受外在因素的干扰就极易被破坏。现阶段，国家虽然出台了相关规定要求对土壤改良进行后期管护，但土地整治工程的管护工作过于笼统，未制定专门地具有可执行性的详细方案，同时还缺少专业性的系统管护措施，而用于后期管护工作的资金也十分有限，这很大程度上限制了管护工作的落实到位，同时也不利于新增耕地的可持续利用。
（五）农村劳动人口短缺 就近些年的情况而言，农村的劳动人口不断向城市转移，当前城镇的户籍人口与常住人口的比例仍在不断减小，面对农村劳动人口数量的双向减少，“土地到底由谁来耕种”的问题日益棘手。与此同时，农民种田收入比进城务工收入少得多的说法得到了普遍的认可，土地整治后的耕地即使质量较好，但它平均每亩流转后的价格最高也不会超过1000元/亩，相比于进城务工，将农业作为农民收入来源实在太低，因此大量农民涌入城市谋生，农村的劳动人口短缺现象则日益严重。随着农户生计多样性及其生计策略非农化的观念不断深入，农业收入对农户收入影响越来越有限，农户兼业导致不少新增耕地弃耕、撂荒现象日趋严重。
三、 对策建议
经过十几年的发展，土地整治虽然已经逐步走上科学有序的发展道路，但仍存在许多值得改进之处。无论是从项目选址开始，还是到施工过程乃至项目结束的后期管护阶段，都值得引起我们的关注。当前国家对土地整治新增耕地的要求早已不仅是数量增加，而更加重视质量提升和生态保护， 因此土地整治新增耕地在完善土地整治工程的同时，还应兼顾数量、质量、生态“三位一体”的新保护格局，具体来说：
（一）合理规范进行项目选址
由于土地构成因素的不同量的不同组合，形成了表面形态和利用特性各异的土地，因而在土地整治项目的具体实施过程中，应根据实际情况进行项目区的选取。在项目施工前，相关部门应遵循因地制宜原则，不同地貌形态的地区，考虑到其相关的自然条件和土地利用现状，对现场进行认真踏勘，将项目区的基本条件了解清楚，合理选择项目区地址，确定是否对其进行土地整治。同时，在耕地仍在不断被占用、补充的情况下，土地生态系统又能否持续满足人类生存和发展需要。而由于耕地后备资源的大幅度减少，部分地区耕地占补平衡的落实只能通过减少湿地、林地来实现，这极易对我国的生态红线造成威胁，因此新增耕地的选址应避免生态脆弱区，并符合生态规划。
（二）重视新增耕地的质量提升
现阶段国家应该积极重视新增耕地的质量保障问题，而不是一味地寻求其数量的增加，而耕地质量则主要受到施工建设质量、农业基础设施质量以及农田本身质量的共同影响。对此，有关部门对于土地整治施工过程的质量监控要落实到位，并通过加强农业基础设施建设、完善整治区的灌排及道路等设施条件，提高粮食生产效率和新增耕地抵御自然灾害的能力。针对耕地本身的质量，应积极开展土地质量提升工程，以保护和提高土壤肥力以及改善土壤的理化性质为内容，有针对性地加强对耕地质量的保护和提升，进一步改善农田管理和耕种措施，提升新增耕地的种植效益，实现农业的可持续发展。
（三）落实土地整治的验收环节
土地整治项目的验收是必不可少的。由于目前的验收技术规程和项目验收技术有待完善，在土地整治项目的验收阶段，一定要保证验收工作的客观、公正、透明，严格对土地整治项目的建设目标、建设内容、实施管理、权属管理、后期管护等进行全面验收，客观核实建设任务的完成情况、工程质量情况、基金管理使用情况以及耕地质量情况等。验收人员在有条件的基础上应该前往扩大核查范围，详细全面地落实土地整治验收环节。
（四）注重土地整治的后期管护
土地整治项目后期管护工程的落实开展，可以通过创建科学有效的工程管护制度，并进一步规范后期管护措施实现；同时还应积极整合资金，加大对管护补助经费的投入，可以考虑建立土地整治的后期管护基金，明确管护目标与措施，将提高耕地质量作为后期管护的重点管护对象，完善对各种工程设施的管理与维护，严禁杜绝管护责任指代不明的现象，以切实提高土地整治工程的后期管理水平。相关部门和农户都应该更为广泛地参与其中，严格监督项目的后期管护，自觉履行各自后期管护的责任，实现土地整治工程的可持续利用化。
（五）鼓励引导农民耕种
多年来，一系列惠农政策接连提出，仍无法大幅提高耕地种粮的收益，同时农药、化肥、器械等农业生产资料和机具的价格也一直呈现上涨趋势，不少农民仍不愿意耕种。政府应该加快对粮食生产相关政策的完善，提高对农民耕种的相关补贴，鼓励调动农民种粮的积极性，加快完善土地增值收益的合理分配，合理引导农民主动保护耕种土地，切实保障农民进行农业生产的收入。
四、结论
当前，真正能够为人类所利用的耕地后备资源微乎其微，耕地保护面临多重压力保护耕地迫在眉睫。为了保证我国的耕地红线和生态保护红线不突破，未来土地整治将以提质改造和保护生态为主要目标，结合利用先进的科学技术，加强培育高素质、专业化的新型生产主体，从而提高耕地的垦殖率和粮食产出率，全方位解决新增耕地弃耕问题，实现由引导农户耕种到农户自愿乐意耕种的转变。
参考文献：
[1]许丽丽，李宝林，袁烨城.2000～2010年中国耕地变化与耕地占补平衡政策效果分析[J].资源科学，2015（08）.
[2]王梅农，刘旭.我国耕地占补平衡政策的变迁及今后走向[J].安徽农业科学，2010（33）.
[3]李志红.改革开放以来党对耕地保护的认识与实践[D].湘潭大学， 2010.
[4]郧宛琪，朱道林，汤怀志.中国土地整治战略重塑与创新[J].农业工程学报，2016（04）.
[5]陆萃.城镇建设用地批后监管的利益博弈与对策——以常州市新北区为例[D].南京农业大学，2016.
[6]张琳，张凤荣，薛永森，等.中国各省耕地质量占补平衡趋势预测[J].资源科学，2007（06）.
[7]刘志杰，郭云峰.天津市复垦耕地质量管理存在的问题及建议[J].天津农林科技，2015 （04）.
[8]管栩，金晓斌，魏东岳，等.土地整治项目综合检測体系构建[J].中国土地科学，2014（04）.
[9]冯应斌，杨庆媛.转型中国农村土地综合整治重点领域与基本方向[J].农业工程学报，2014（01）.
[10]王盼盼，王越.农用地分等及土地开发整理成果在耕地占补平衡中的应用[J].农业工程学报，2016（11）.
（作者单位：安徽师范大学花津校区）
关键词：土地整治；新增耕地；耕地占补平衡；弃耕成因；对策建议
我国人多地少，耕地资源相對缺乏，随着工业化，城市化的快速发展，各项建设占用耕地不可避免。怎样在保障粮食安全的前提下，为工业化、城镇化的发展提供土地保障，一直是我国亟待解决的难题。我国《土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则。现存的占补平衡制度有效地保障了耕地的数量，在某一程度亦保障了国家的粮食安全。但多年来，土地整治后的新增耕地仍存在一些地块分布零散、质量难以保障、后期管护疏忽等问题，导致弃耕现象日益增多，进而威胁到我国的耕地红线和粮食安全。有鉴于此，本文从土地整治项目的整个过程入手，全面分析土地整治从工程项目选址至项目后期管护新增耕地的弃耕成因，旨在合理引导土地整治工作的推进，确保新增耕地数量质量生态到位，对解决新增耕地弃耕问题具有重要实践意义。
一、耕地占补平衡的政策演变
耕地占补平衡制度作为国家最严厉的耕地保护制度之一，不仅涉及区域占补平衡，同时包括异地占补平衡，在耕地区域及异地占补平衡中，解决补充耕地及基本农田补划的定量和定位问题，对保障国家粮食安全具有重要意义。
1998年8月，《中国人民共和国土地管理法》中明确提出“实行占用耕地补偿制度”，要求占用耕地与开发复垦耕地相平衡。此时耕地占补平衡策略仅停留在“占一补一”层面，主要侧重点是数量，对耕地质量并无明确而严格的要求。
2008年10月，中共中央发布了《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高，继续推进土地整理复垦开发”。2016年8月，国土资源部研究出台了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》，《意见》表明要在补充耕地数量的基础上，通过提质改造弥补数量上的不足，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。由此可见耕地占补平衡策略侧重点已逐渐转向提高耕地质量。
2017年1月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》着力强调耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。长期以来，耕地占补平衡策略一直在不断调整。现阶段土地整治作为优化调整土地利用结构布局、提高土地利用效率的主要工具，已然成为提升耕地质量、优化城乡用地结构、实施国土生态保护的重要载体，同时引导调整生产、生活、生态用地，构建与之相适应的国土空间格局。
二、土地整治新增耕地弃耕成因分析
（一）地方政府过于重视指标
近年来，土地市场日益活跃，其交易量也不断增加，但与此同时土地市场在供给方面存在的问题也逐步显露出来。部分地区土地供给的功利性过强，其地方政府对于土地的供给存在一定的盲目性，这在一定程度上影响了存量土地的盘活以及土地供给的速度和效率。由于对土地的需求量仍在不断增加，地方政府往往会通过增加土地的供给量来调控市场，但是有些则会为了争夺建设用地指标，对土地整治急功近利，许多丘陵地区根本不适合复垦为耕地，仍然投入大量的资金和劳动力进行整治，不考虑土地耕种的适用性，肆意选址，终致使山中有田无人耕种。
（二）新增耕地地块分布零散
耕地后备资源有限，耕地增加来源主要以开发未利用地为主，占补充耕地总量的63%。然而城市扩张需要占用的建设用地多为质量优、区位好的耕地，未利用地则常位于荒僻罕见、坡度较大的地区，致使新增地块分布零散、面积小且与周边的非耕地地块无法集中连片。细碎地块对农机具的使用和规模化生产造成了自然障碍，导致耕作过程交通极为不便，不仅整治工程实施过程受阻，整治后的新增耕地其耕作可操作性也不高，且无形之中增加了劳动力成本，致使农户不愿意去耕种，这类耕地久而久之必然抛荒弃耕。
（三）新增耕地质量难以保障
土地整治主要通过对未利用土地进行开发补充耕地，该方式获得的土地其耕作层厚度相比于一般农田要薄得多，很难满足农作物生长发育需要。因此在土地整治项目的施工过程中，则需逐年对新增耕地进行土壤改良和培肥，以使土壤肥力不断提高。但就目前而言，土壤改良培肥的措施普遍比较单一，而且措施落实难以到位，所以新增耕地的质量仍无法得到保障。此外，土地整治是微观层面以项目形式开展的土地利用活动，其中灌溉排水工程是构成土地整治工程项目之一。现实中常易忽视对农田周围基础设施的建设，尤其是灌排设施，如果布局规划不合理且质量不佳，不仅不能有效地解决新增耕地的抗旱抗洪问题，而且容易损坏原有的水利系统，甚至导致区域生态环境遭到破坏。
（四）新增耕地的后期管护疏忽
工程项目后期管护不足是阻碍土地整治项目推进的又一难题。土地整治中仍存在工程后期管护疏忽的现象。不容小觑的是，土地整治项目多是将建设用地复垦为耕地，这类耕地的耕作层往往比自然形成耕地的耕作层要薄，耕作层以下的部分大多数铺的都是沙粒、石头，因此在整治之后，这类土地常常会出现产出率较低的现象，如果未能及时合理地维护，那么它的耕作层一旦受外在因素的干扰就极易被破坏。现阶段，国家虽然出台了相关规定要求对土壤改良进行后期管护，但土地整治工程的管护工作过于笼统，未制定专门地具有可执行性的详细方案，同时还缺少专业性的系统管护措施，而用于后期管护工作的资金也十分有限，这很大程度上限制了管护工作的落实到位，同时也不利于新增耕地的可持续利用。
（五）农村劳动人口短缺 就近些年的情况而言，农村的劳动人口不断向城市转移，当前城镇的户籍人口与常住人口的比例仍在不断减小，面对农村劳动人口数量的双向减少，“土地到底由谁来耕种”的问题日益棘手。与此同时，农民种田收入比进城务工收入少得多的说法得到了普遍的认可，土地整治后的耕地即使质量较好，但它平均每亩流转后的价格最高也不会超过1000元/亩，相比于进城务工，将农业作为农民收入来源实在太低，因此大量农民涌入城市谋生，农村的劳动人口短缺现象则日益严重。随着农户生计多样性及其生计策略非农化的观念不断深入，农业收入对农户收入影响越来越有限，农户兼业导致不少新增耕地弃耕、撂荒现象日趋严重。
三、 对策建议
经过十几年的发展，土地整治虽然已经逐步走上科学有序的发展道路，但仍存在许多值得改进之处。无论是从项目选址开始，还是到施工过程乃至项目结束的后期管护阶段，都值得引起我们的关注。当前国家对土地整治新增耕地的要求早已不仅是数量增加，而更加重视质量提升和生态保护， 因此土地整治新增耕地在完善土地整治工程的同时，还应兼顾数量、质量、生态“三位一体”的新保护格局，具体来说：
（一）合理规范进行项目选址
由于土地构成因素的不同量的不同组合，形成了表面形态和利用特性各异的土地，因而在土地整治项目的具体实施过程中，应根据实际情况进行项目区的选取。在项目施工前，相关部门应遵循因地制宜原则，不同地貌形态的地区，考虑到其相关的自然条件和土地利用现状，对现场进行认真踏勘，将项目区的基本条件了解清楚，合理选择项目区地址，确定是否对其进行土地整治。同时，在耕地仍在不断被占用、补充的情况下，土地生态系统又能否持续满足人类生存和发展需要。而由于耕地后备资源的大幅度减少，部分地区耕地占补平衡的落实只能通过减少湿地、林地来实现，这极易对我国的生态红线造成威胁，因此新增耕地的选址应避免生态脆弱区，并符合生态规划。
（二）重视新增耕地的质量提升
现阶段国家应该积极重视新增耕地的质量保障问题，而不是一味地寻求其数量的增加，而耕地质量则主要受到施工建设质量、农业基础设施质量以及农田本身质量的共同影响。对此，有关部门对于土地整治施工过程的质量监控要落实到位，并通过加强农业基础设施建设、完善整治区的灌排及道路等设施条件，提高粮食生产效率和新增耕地抵御自然灾害的能力。针对耕地本身的质量，应积极开展土地质量提升工程，以保护和提高土壤肥力以及改善土壤的理化性质为内容，有针对性地加强对耕地质量的保护和提升，进一步改善农田管理和耕种措施，提升新增耕地的种植效益，实现农业的可持续发展。
（三）落实土地整治的验收环节
土地整治项目的验收是必不可少的。由于目前的验收技术规程和项目验收技术有待完善，在土地整治项目的验收阶段，一定要保证验收工作的客观、公正、透明，严格对土地整治项目的建设目标、建设内容、实施管理、权属管理、后期管护等进行全面验收，客观核实建设任务的完成情况、工程质量情况、基金管理使用情况以及耕地质量情况等。验收人员在有条件的基础上应该前往扩大核查范围，详细全面地落实土地整治验收环节。
（四）注重土地整治的后期管护
土地整治项目后期管护工程的落实开展，可以通过创建科学有效的工程管护制度，并进一步规范后期管护措施实现；同时还应积极整合资金，加大对管护补助经费的投入，可以考虑建立土地整治的后期管护基金，明确管护目标与措施，将提高耕地质量作为后期管护的重点管护对象，完善对各种工程设施的管理与维护，严禁杜绝管护责任指代不明的现象，以切实提高土地整治工程的后期管理水平。相关部门和农户都应该更为广泛地参与其中，严格监督项目的后期管护，自觉履行各自后期管护的责任，实现土地整治工程的可持续利用化。
（五）鼓励引导农民耕种
多年来，一系列惠农政策接连提出，仍无法大幅提高耕地种粮的收益，同时农药、化肥、器械等农业生产资料和机具的价格也一直呈现上涨趋势，不少农民仍不愿意耕种。政府应该加快对粮食生产相关政策的完善，提高对农民耕种的相关补贴，鼓励调动农民种粮的积极性，加快完善土地增值收益的合理分配，合理引导农民主动保护耕种土地，切实保障农民进行农业生产的收入。
四、结论
当前，真正能够为人类所利用的耕地后备资源微乎其微，耕地保护面临多重压力保护耕地迫在眉睫。为了保证我国的耕地红线和生态保护红线不突破，未来土地整治将以提质改造和保护生态为主要目标，结合利用先进的科学技术，加强培育高素质、专业化的新型生产主体，从而提高耕地的垦殖率和粮食产出率，全方位解决新增耕地弃耕问题，实现由引导农户耕种到农户自愿乐意耕种的转变。
参考文献：
[1]许丽丽，李宝林，袁烨城.2000～2010年中国耕地变化与耕地占补平衡政策效果分析[J].资源科学，2015（08）.
[2]王梅农，刘旭.我国耕地占补平衡政策的变迁及今后走向[J].安徽农业科学，2010（33）.
[3]李志红.改革开放以来党对耕地保护的认识与实践[D].湘潭大学， 2010.
[4]郧宛琪，朱道林，汤怀志.中国土地整治战略重塑与创新[J].农业工程学报，2016（04）.
[5]陆萃.城镇建设用地批后监管的利益博弈与对策——以常州市新北区为例[D].南京农业大学，2016.
[6]张琳，张凤荣，薛永森，等.中国各省耕地质量占补平衡趋势预测[J].资源科学，2007（06）.
[7]刘志杰，郭云峰.天津市复垦耕地质量管理存在的问题及建议[J].天津农林科技，2015 （04）.
[8]管栩，金晓斌，魏东岳，等.土地整治项目综合检測体系构建[J].中国土地科学，2014（04）.
[9]冯应斌，杨庆媛.转型中国农村土地综合整治重点领域与基本方向[J].农业工程学报，2014（01）.
[10]王盼盼，王越.农用地分等及土地开发整理成果在耕地占补平衡中的应用[J].农业工程学报，2016（11）.
（作者单位：安徽师范大学花津校区）