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摘要：在经济全球化发展的今天，构建人类命运共同体，需要了解国际化的话语体系，采取国际化的运营模式，建立国际化的合作机制。国际组织作为从事国际发展合作的机构，在推动国际发展合作领域已积累了较为丰富的经验，其模式与经验对“一带一路”城市发展合作有积极的借鉴意义。本文剖析了“一带一路”国际发展合作面临的挑战; 选取若干代表性国际组织，对其项目运营模式进行了较为深入的比较研究; 并就如何借鉴国际组织运营模式推进“一带一路”城市国际发展合作提出了对策建议。
关键词：国际组织 一带一路 运营模式 城市发展合作
作者简介：邱爱军，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任、研究员; 王 瑾，西安城市发展（集团）有限公司战略发展部部长、助理研究员。
国际发展合作的核心是“发展”。 1981年世界银行在中国的第一个贷款项目，既不是修路，也不是架桥，而是用于支持北京大学、清华大学等28所重点高校的“大学发展项目”。
中国与世界银行合作30年征文：《改革开放结出的丰硕成果——记世界银行贷款第一个中国项目暨中国教育与世界银行合作30年》，财政部网站， 2010年9月3日。2018年7月16日，习近平主席在会见世界银行前行长金墉时指出：我们提出“一带一路”倡议，就是要在国际规则基础上，通过共商共建共享，促进国际发展合作。
刘华：《习近平会见世界银行行长金墉：加强在“一带一路”框架下合作》，新华网， 2018年7月16日。 发展取决于观念理念的改变、取决于知识技能的改变、取决于合作方式的改变，国际组织作为从事国际发展合作的机构，积累了丰富的发展项目经验，对于推进“一带一路”城市国际发展合作具有非常重要的意义。
一、“一带一路”国际发展合作面临的挑战
2013年习近平主席提出“一带一路”倡议以来，在各方共同努力下，这一倡议已从理念转化为行动，从愿景转化为现实，越来越多的国家和国际组织与中方签署了共建“一带一路”合作文件，明确投出了支持票和信任票。通过“一带一路”合作，东部非洲有了第一条高速公路，马尔代夫有了第一座跨海大桥，白俄罗斯第一次有了自己的轿车制造业，哈萨克斯坦第一次有了自己的出海通道。“一带一路”国际合作在基础设施建设、经贸合作等领域的成就斐然，但同时“一带一路”国际发展合作还面临新的挑战。
（一）基础设施互联互通进展迅速，对沿线国家的城市了解不足
2011年3月19日，中国重庆到德国杜伊斯堡的“渝新欧”集装箱货运班列发车，标志着中国和欧洲之间的铁路货运新模式——“中欧班列”正式开通。根据中国铁路总公司统计数据，截至2018年年底，中欧班列累计开行12000列，中国境内开行城市56个，通达欧洲15个国家的49个城市。
大陆桥物流联盟公共信息平台：《2018年中欧班列开行发运数据及分析总结》，物通国际物流网， 2019年1月9日。但是，媒体报道中有关中欧班列开通的信息较多，对中欧班列国外通达城市的情况介绍不多。从“中国‘一带一路’网”的“国际合作”专栏看，只有“一带一路”国家的简要信息，既没有地方主题栏目，也没有关于沿线城市的情况介绍; 在“基础数据”栏目，虽然介绍了一些“一带一路”援助项目信息，如2017年9月中国派出的医疗队赴巴基斯坦提供援助，在巴基斯坦瓜达尔医疗急救中心半年接诊中巴患者1000多人次。
刘峣：《一带一路”医疗合作拓展全球 3年内将落实100个康复助医项目》，《人民日报》（海外版） 2018年8月14日。但对瓜达尔的整体医疗状况并未介绍。事实上，合作发展项目需要更多地了解合作对象，了解沿线国家的城市。
（二）“一带一路”国际发展合作需求强烈，资金支持运作机制有待进一步完善
2017年5月首届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，全球有70多个国际组织派代表参会，其中签署“一带一路”合作备忘录的国际组织多达29家。习近平主席在论坛开幕式上承诺：中国将在未来3年向参与“一带一路”建设的发展中国家和国际组织提供600亿元人民币援助; 向南南合作援助基金增资10亿美元; 向有关国际组织提供10亿美元。
习近平：《携手推进“一带一路”建设——在“一带一路”国際合作高峰论坛开幕式上的演讲》，新华网， 2017年5月14日。一年多来，签约国际组织业已开展了一系列促进“一带一路”合作的活动。如联合国工业发展组织主办的“一带一路：发展绿色经济搭建城市可持续发展之桥”活动广受欢迎，参会国家从2016年的25个增加到80个; 城市从50个增加到150个。
葛俊俊：《2018联合国工业发展组织主题日暨“一带一路”跨境合作论坛于上海成功举行》，人民网， 2018年4月20日。但是，中国国际发展合作署成立时间不长，中国国际发展合作的战略规划、政策指导工作还有待深入研究， “一带一路”国际发展合作项目资金申请条件和程序还有待完善，社会资本参与“一带一路”国际发展合作项目的机制还有待建立。
（三）“一带一路”城市结对数量多，发展合作项目的数量还不够多
“一带一路”倡议提出6年来，各地纷纷出台相应的政策措施，支持企业“走出去”投资、支持与沿线城市结对合作。例如，截至2018年6月，安徽与俄罗斯伏尔加河沿岸所有14个联邦主体建立了直接交往关系，双方各类互访团组累计300余批次，举办人文活动近100场; 截至2018年12月，福建与泰国孔敬府、马来西亚沙捞越州、越南广宁省等正式结为省级友城，省、市、县三级国际友城超过100对。
国家发改委：《一带一路华东篇：突出先发优势，谋求创新发展》，中国新闻网， 2019年2月21日。 目前的交流活动政府主导色彩较为突出，多以促进贸易往来和招商引资为主，一些企业虽然已经开始资助发展项目，如中国进出口银行对塞内加尔等国实施了“打井工程项目”，但是，社会对发展合作项目的重视还不多，与“一带一路”沿线城市的需要相比，发展项目还远远不够，亟需将发展项目经验总结提炼，复制推广，让沿线更多的人民受益。 （四）企业“走出去”数量多，国际发展合作能力建设不足
随着“一带一路”倡议的推进，中国对“一带一路”沿线国家的投资合作稳步推进。据商务部信息，截至2018年上半年，中国企业共在46个国家建设初具规模的境外经贸合作区113家，累计投资348.7亿美元，入区企业4542家，中国在外各类劳务人员99.6万人。
商務部对外投资和经济合作司：《商务部合作司负责人谈上半年我国对外投资合作情况》，《中国日报》 2018年7月20日。 在“一带一路”国际合作中，说到“讲好中国故事”，我们首先想到的是宣传部门、使团使馆、专家学者，事实上，这些数量巨大、常年在“一带一路”沿线国家城市工作的一线人员才是中国故事的重要“宣讲者”，如何发挥在外企业员工的作用还有待探索。
国际组织在探索国际发展合作项目方面有庞大的网络，有灵活多样的筹资机制，有成熟的运营模式，有专业权威的专家队伍。了解这些资源和模式，对“一带一路”发展合作项目的开拓与实施极为重要。
二、国际组织发展项目的运营模式
国际组织通常包括政府间国际组织和非政府间国际组织，其核心特征是从事国际合作，通常以联盟或联合体的形式存在，或者依靠成员间的合作来谋求共同利益，或者通过成员间合作推动共同理念的落实。根据《国际组织年鉴》， 20世纪初，全球仅有国际组织200余家， 20世纪50年代发展到1000多家，截至2018年全球已有国际组织7万余家。从联合国儿童基金会、世界经济论坛、地方可持续发展协会等国际组织的实践看，在城市国际合作领域，国际组织发展项目的主要运营模式如下。
（一）国际组织通过庞大的会员网络运作项目
1.国际组织具有强大的国家会员网络
联合国是最大的政府间国际组织，现有会员国193个，几乎覆盖全球所有国家，我们仅以联合国儿童基金会为例。联合国儿童基金会成立于1946年，使命是帮助世界各地的儿童实现他们生存、发展、受保护和参与的基本权利。截至2017年，儿基会在190个国家和地区开展工作，在126个国家设立了办事处， 1979年儿基会在北京设立驻华代表处。儿基会通过与政府签署“发展援助框架”和“国别合作方案行动计划”，一方面确定其战略指引和工作重点领域，另一方面表明双方的郑重承诺，从而保证了后续工作得到所在国政府的支持，包括城市政府的大力支持。本周期中国“发展援助框架”的重点领域目标之一就是提升中国参与国际合作的效果，使中国和世界均从国际合作中受益。
资料来源：《联合国驻华系统与中国政府联合发布〈2016—2020年联合国对华发展援助框架〉》，https： //news.un.org/zh/story/2016/01/249912。
2.国际组织具有广泛的城市会员网络
随着全球化进程的加快，国际非政府组织不仅规模越来越大，而且越来越活跃。20世纪初期，国际非政府组织只有100多家，到21世纪初期，已达到40000多家。
邱伟、刘力：《透视日益走近中国的国际非政府组织》，《学习月刊》2005年第5期，第46～47页。到2010年，已有3420个国际非政府组织获得了联合国的咨商地位。
马芳芳等：《国际非政府组织与联合国联系机制研究》，http： //www.chinanpo.gov.cn/700101/92592/newswjindex.html。这些国际非政府组织有着遍布全球的会员网络和信息网络。我们仅以聚焦城市可持续发展的地方可持续发展协会——宜可城为例。宜可城是致力于推进可持续发展的国际化的城市和地方政府合作组织，致力于通过推动地方行动，支持城镇坚持低碳发展和韧性建设。目前在全球五大洲设有22个办公室或代表处，有来自全球124个国家的1500多个会员城市或地方政府，项目活动涉及3500多个城市。宜可城的项目活动区域与“一带一路”沿线国家的契合度较高。2018年宜可城东亚秘书处在北京设立代表处。
3.国际组织具有权威的行业意见领袖网络
国际组织大多都搭建了各种各样的交流平台，其中，世界经济论坛就是非政府间国际组织中最具影响力的交流平台之一。1971年，现任论坛主席、日内瓦大学教授克劳斯·施瓦布在瑞士日内瓦创建了世界经济论坛。世界经济论坛是致力于推动公私合作的非官方、中立的国际组织。论坛通过战略合作伙伴、准战略合作伙伴、行业合作伙伴、地区合作伙伴、机构会员、论坛会员、技术先锋等会员形式开展与机构和企业的合作，并构建强大的会员网络。其中，最大的网络是战略合作伙伴网络，由1000家全球领先的企业组成，他们代表了不同的地区和行业，致力于改善全球状况。在此基础上，论坛还设立了专家网络、全球未来理事会、全球杰出青年、全球青年领袖、技术先锋、文化领袖、青年科学家等七大社区，汇聚思想精英，促进交流沟通。
（二）国际组织形成了以服务为导向的、灵活多样的筹资模式
1.政府资助为主，项目募集为辅的筹资模式
联合国作为全球性的政府间国际组织，其附属机构的经费以联合国成员缴纳联合国会费为主，但企业和私人捐赠资助的比例也在逐步上升。儿基会的资金来源分为三个渠道：一是成员国家政府资助，通常以会费的形式体现; 二是私营部门包括个人的捐助，通常通过儿基会国家委员会或其他形式募集，包括小微捐赠、贺卡和礼品销售、企业合作伙伴专项捐助等; 三是联合国系统其他机构、政府间机构和非政府机构的资助。2017年儿基会的预算总规模为65.77亿美元，来自政府及政府间机构的资金仅占到59%。
2.城市赞助、项目申请、技术服务的筹资模式
会员费收入。宜可城作为一个非政府国际组织，虽然没有固定的政府捐助，缺乏联合国系统的稳定性筹资，但1500多个会员城市按照所在区域、人口规模和人均GDP缴纳年费。办公室费用一般由所在城市赞助设立，如2012年首尔市政府资助设立了宜可城东亚秘书处（首尔）。 申请项目经费。活动经费主要通过申请项目获得，来源包括：地方政府、国家政府、欧盟、多边银行、基金会等。 技术服务费收入。通过提供培训、组织活动、撰写案例研究报告等方式获得技术服务费。例如， 2016年，贵阳市成为宜可城在中国的第一个正式会员城市，此后，宜可城与生态文明贵阳国际论坛合作，组织召开了绿色循环经济论坛，开展案例交流分享，应用宜可城积累的可持续城市网络，推动了贵阳在低碳、绿色、循环经济等领域的国际化。 3.个性化年费、定制报告、品牌营销的筹资模式
个性化年费收入。世界经济论坛虽然是一个非盈利机构，但因其服务产品符合市场需求，其筹资模式也较为独特，会员年费并不统一，而是量身定制。例如，论坛主要资金来源是企业会员费，论坛会根据企业的不同需求，为其量身定制多样化的参与方案，从战略合作伙伴到普通会员，会员费也从6萬瑞士法郎到60万瑞士法郎不等。研究报告收入。在定期会议的基础上，为了更好的提供智力支持，世界经济论坛的研究团队也通过出版物等形式为利益相关方提供竞争力、性别平等、信息技术、包容性增长与经济发展等四大领域的前沿数据分析报告，收取一定费用。品牌合作收入。城市申请举办世界经济论坛区域会议，如阿联酋的全球议程峰会、中国大连和天津的新领军者年会，由举办地城市提供会议支持费。此外，论坛还接受企业或私人的捐赠及赞助等。总体上看，世界经济论坛聚焦论坛，强化品牌服务，创造了不菲的收入。据统计， 2015年论坛收入达2.05亿瑞士法郎。
苏宁：《世界经济论坛：引领全球议题的平台型智库》，光明网， 2015年5月4日。
（三）国际组织探索出行之有效的项目运作模式
1.“种子钱”、试点示范、渐进式推动政策改革
用“种子钱”组织示范性活动，发挥试点的引领作用，由点到线，由线及面，渐进式推动政策改革是联合国系统国际组织主要的项目运作模式。儿基会在中国与原国务院体改办小城镇改革发展中心（现国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）共同实施的“家庭与社区支持”项目就是一个很好的例子。项目本着“以儿童为中心、以家庭为基础、以社区为依托”的原则，为儿童及家长提供支持，具体运作方式如下：
一是通过参与式《儿童权利公约》培训，转变了成人对儿童的态度和看法，促进了儿童对社区事务的参与。例如，北京试点怀柔区杨宋镇组织镇政府工作人员，特别是镇司法所工作人员参与了《儿童权利公约》培训后，积极支持试点引进了新西兰家庭圆桌会议机制，创新了社区儿童矫正工作方法，为问题青少年提供了更加人性化的帮助教育方式。
二是通过借鉴国际经验，增强了社区对儿童的支持与服务。如上海试点卢湾区打浦桥街道引进了儿基会开发的“小脚印”儿童早期教育社区机制，在社区提供了分享早教理念平台、开辟了社区“同伴活动”的场所等创新做法，为儿童友好型社区建设提供了有益的探索。
三是通过实践与研究相结合渐进推动政策改革。儿基会一直强调项目资金是“种子钱”，要通过项目试点延伸项目干预，逐步推进对政策的影响。比如“家庭与社区支持”项目全过程贯穿了社会工作职业化政策的推进，间接推动了中国社会工作职业资格考试制度的实行。
2.创新理念、自下而上、实验推动的运作模式
开展创新性城市实验活动可以将可持续发展理念、低碳出行方式等理念在社区活动中实现“植入式”宣传，让社区人成为主动宣传者，从而实现自下而上的理念创新。宜可城在韩国开展的“无车月”活动是一个非常成功的案例。
2013年10月，宜可城与韩国水原市Haenggungdong社区（简称H社区）合作举办了第一届“无车月”活动，倡导居民尝试在一个月内杜绝汽车出行，采取汽车以外其他更为低碳的绿色出行方式。由于“无车月”活动实施难度较大以及可能降低居民生活的便利性，项目在征询初期遭到了居民的反对和质疑。但是水原市政府通过投资道路基建、翻新商店住宅外立面、拓宽人行道等措施，提升行人和骑行者的体验，逐渐获得居民的支持。据统计，水原市政府为“无车月”活动共投入1050万美元，其中2/3用于基建。这些投入一方面为社区发展增添了信心，另一方面也直接推动了“无车月”活动的顺利实施。
冯婧：《禁止开车的社区：一场生态出行戏剧与三次元的改变》，澎湃网， 2015年8月14日。活动期间，人们使用自行车、新型平衡车、脚踏车等绿色方式代替汽车出行，亲身体会到了绿色出行的舒适度，也看到了低碳生活的可能性。活动结束后，低碳生活方式在社区得以延续，继续开展“无车日”活动，并限制社区街道机动车行驶速度。绿色出行方式不仅减少了碳排放，也提升了社区商业价值，地产也随之升值。
通过宜可城在其会员网络以及相关国际合作平台对水原市实验创新活动的推介，水原市已成为生态出行的国际学习中心。2015年10月，南非约翰内斯堡的一个社区也举行了“无车月”活动，参与者多达15000余人。
冯婧：《韩国那个禁止开车的社区，现在怎么样了？》，中国公路网， 2015年12月13日。
3.搭建思想交流平台的商业化运营模式
国际合作的务实推进需要深度的思想交流，而深度交流需要借助有效的交流平台。世界经济论坛就是全球最具代表性的交流平台搭建型非政府国际组织。论坛采取了完全商业化的运营模式，为互联网+时代知识服务产品商业化运营提供了参照。
汇聚行业精英企业代表。世界经济论坛的会员企业一般都是其所属行业或国家中的顶尖企业，行业涉及建筑、航空、科技、旅游、食品、工程和金融服务等多个领域。这些会员企业对本行业或所在区域行业的未来发展至关重要，世界经济论坛对全球发展趋势的判断通过会员企业会影响辐射到多个国家、地区和行业。
聚焦冬季达沃斯。每年年初，世界经济论坛在瑞士达沃斯小镇举办年会，又称冬季达沃斯，每年邀请多个国家的首脑、央行行长、企业总裁、全球知名人士，共同商讨全球经济热点，探讨和制定全球、区域和行业议程。截至2019年共举办了48届年会。达沃斯为参会的会员企业、政府代表、学术界代表等提供了高端交流平台，已成为讨论全球问题的权威平台，进而间接促进了国际经济合作与交流。
推出精细化产品。除了冬季达沃斯论坛，世界经济论坛每年还推出了新领军者年会、全球议程峰会、行业战略会议、区域和国家战略会议等活动。同时通过项目合作、专题研究和虚拟网络平台交流的形式促进行业和会员伙伴深入交流。经过多年的发展，世界经济论坛已形成了会议加研究、实体加虚拟、跨越多个行业和领域的多层次互动交流网络，成为全球最有影响力的非官方交流平台之一。 （四）国际组织积累了权威专业的能力建设资源
1.实地经验、需求导向的能力建设资源
儿基会的能力建设不仅是系统性的，而且以项目为依托。1979年至今，儿基会已在中国开展了160多个项目，培养了大批儿童发展项目的专业人员。2017年5月14日，“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国政府与儿基会签署了《关于在“一带一路”倡议下加强合作的谅解备忘录》。
刘杨：《商务部代表中国政府与有关国际组织签署“一带一路”合作谅解备忘录》，http： //www.gov.cn/xinwen/201705/14/content_5193701.htm。2018年6月，儿基会现任执行主任亨利埃塔·福尔指出：儿基会与各国政府和其他联合国机构建立了强有力的合作关系，在促进各年龄阶段儿童健康成长与发展方面，具有专业的项目设计和实施经验、完备的项目资金监测评估体系，愿就此为中国提供相关支持。
亨利埃塔·福尔：《在“‘一带一路’倡议和2030年可持续发展议程”高级别研讨会上的发言》，http： //www.sohu.com/a/236184659_614554。
2.聚焦主题、深耕专业的创新型能力建设资源
国际非政府组织直接掌握的资金虽然不多，但拥有素质较高的人力资源和遍布全球的信息网络，不断推出创新的理念和解决方案。在1992年里约地球峰会上，宜可城因其致力于推进全球城市和地方的可持续发展的成就，作为全球唯一授权的地方政府网络观察员参会。1992年，宜可城提出21世纪地方议程，致力于推广参与性的可持续发展规划，是全世界首个以此作为主题的全球性活动; 1996年，宜可城开展“城市气候保护行动”，是全球第一个及最大的地方政府反对温室气体排放的推广活动，后更名为“绿色示范型城市”; 2006年，宜可城在会员城市探索地方最佳实践，实验了先导性生态预算工具。
3.政商学界资源汇聚
世界经济论坛通过召集全球优秀商界领袖、政府首脑、政策制定者、专家学者、国际组织代表、青年领袖、技术创新者等，共同研究和探讨世界经济领域存在的问题，促进公私部门国际经济合作与交流。这些行业精英是世界经济论坛各项活动及其社区工作背后的主要推动力，这些合作伙伴期待通过互动交流推动积极变革。2017年1月，习近平主席在世界经济论坛2017年年会开幕式上发表了题为《共担时代责任，共促全球发展》的主旨演讲; 2017年“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国政府与世界经济论坛签署了“一带一路”合作備忘录; 2018年，在世界经济论坛冬季达沃斯和天津夏季达沃斯上均设立了“一带一路”分论坛。世界经济论坛已成为国际社会了解“一带一路”的重要渠道和平台。
三、推进“一带一路”城市国际发展合作的建议
习近平主席明确指出，共建“一带一路”不仅是促进全球经济合作的重要手段，也是完善全球发展模式和全球治理模式的重要方式。习近平主席还多次强调，“一带一路”建设一定要坚持“共商共建共享”的原则。对国际组织发展合作运营模式的分析显示，国际组织在“一带一路”沿线国家有庞大的城市会员网络、灵活多样的筹资机制、行之有效的运行机制、专业权威的人才队伍。借力国际组织发展，将有力推进“一带一路”城市国际发展合作。
（一）借鉴国际组织会员网络机制，建立“一带一路”沿线城市国际合作联盟
发挥国际组织分支机构多（如儿基会）、会员城市多（如宜可城）、行业覆盖广（如世界经济论坛）的优势，联合城市发展相关的国际组织，建立“一带一路”沿线城市国际合作联盟。以联盟为平台，以基础设施互联互通城市为基础，收集整理“一带一路”沿线城市的基本信息和城市可持续发展实践案例，形成“一带一路”城市资源库，并与沿线城市在线共享资源; 以联盟为平台，建立“一带一路”沿线国家城市问题研究机构的研究成果交流机制，在成果交流的基础上开展合作研究，加强对沿线国家城市的认识与理解; 以联盟为平台，组织“一带一路”可持续城市论坛，共商“一带一路”建设大计，将“无车月”“儿童友好社区”等先进理念和做法广泛传播，并在交流的基础上，开展需求评估与项目对接，使“一带一路”城市发展合作务实落地。
（二）借鉴国际组织筹资运作模式，设立“一带一路”城市发展合作子基金
依托国际组织推动“一带一路”城市发展合作，需要有较为稳定的资金支持。2017年“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单明确指出：中国政府将向南南合作援助基金增资10亿美元，用于发起中国—联合国2030年可持续发展议程合作倡议; 向有关国际组织提供10亿美元，共同推动落实一批惠及沿线国家的国际合作项目。但是，与“一带一路”沿线城市发展合作需求相比，资金还远远不够。从儿基会、宜可城、世界经济论坛的发展项目运营经验看，以服务或项目为依托进行市场化筹资不失为一种好的方式。为此，建议在中国国家国际发展合作署的指导下，依托亚洲基础设施投资基金、丝路基金等，设立“一带一路”城市发展合作子基金。一方面可以针对“一带一路”国际合作高峰论坛期间提出的城市发展合作热点议题设立具体项目，项目可以向全球开放，供各类国际组织申请，优胜劣汰; 另一方面可以借鉴联合国系统项目实习生计划，让沿线青年从“干中学”。基金可以资助有志于“一带一路”建设的青年到国际组织工作，特别是到国际组织在“一带一路”国家的项目中工作学习。培养一批会讲外语、会用外语、会以国际化的方式实施项目的青年才俊，未来，这些青年将成为“一带一路”城市国际发展合作的创新推动者。
（三）借力国际组织项目运营模式，在沿线城市孵化一批国际化的非盈利机构
国际组织既有全球视野，又有规范成熟的运营模式、经验丰富的专业团队，还有覆盖沿线国家的实施项目，由此，国际组织无疑是非盈利机构创新创业的最佳“导师”。例如，联合国儿童基金会和救助儿童基金会（香港）等国际组织培育的云南瑞丽妇女儿童中心，已在缅甸木姐市（瑞丽市友好城市）赛木小学开设营养早餐，为105码孤儿院开设“1个鸡蛋的营养膳食计划”，为将来想到中国务工的孤儿提供汉语教学;
关键词：国际组织 一带一路 运营模式 城市发展合作
作者简介：邱爱军，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任、研究员; 王 瑾，西安城市发展（集团）有限公司战略发展部部长、助理研究员。
国际发展合作的核心是“发展”。 1981年世界银行在中国的第一个贷款项目，既不是修路，也不是架桥，而是用于支持北京大学、清华大学等28所重点高校的“大学发展项目”。
中国与世界银行合作30年征文：《改革开放结出的丰硕成果——记世界银行贷款第一个中国项目暨中国教育与世界银行合作30年》，财政部网站， 2010年9月3日。2018年7月16日，习近平主席在会见世界银行前行长金墉时指出：我们提出“一带一路”倡议，就是要在国际规则基础上，通过共商共建共享，促进国际发展合作。
刘华：《习近平会见世界银行行长金墉：加强在“一带一路”框架下合作》，新华网， 2018年7月16日。 发展取决于观念理念的改变、取决于知识技能的改变、取决于合作方式的改变，国际组织作为从事国际发展合作的机构，积累了丰富的发展项目经验，对于推进“一带一路”城市国际发展合作具有非常重要的意义。
一、“一带一路”国际发展合作面临的挑战
2013年习近平主席提出“一带一路”倡议以来，在各方共同努力下，这一倡议已从理念转化为行动，从愿景转化为现实，越来越多的国家和国际组织与中方签署了共建“一带一路”合作文件，明确投出了支持票和信任票。通过“一带一路”合作，东部非洲有了第一条高速公路，马尔代夫有了第一座跨海大桥，白俄罗斯第一次有了自己的轿车制造业，哈萨克斯坦第一次有了自己的出海通道。“一带一路”国际合作在基础设施建设、经贸合作等领域的成就斐然，但同时“一带一路”国际发展合作还面临新的挑战。
（一）基础设施互联互通进展迅速，对沿线国家的城市了解不足
2011年3月19日，中国重庆到德国杜伊斯堡的“渝新欧”集装箱货运班列发车，标志着中国和欧洲之间的铁路货运新模式——“中欧班列”正式开通。根据中国铁路总公司统计数据，截至2018年年底，中欧班列累计开行12000列，中国境内开行城市56个，通达欧洲15个国家的49个城市。
大陆桥物流联盟公共信息平台：《2018年中欧班列开行发运数据及分析总结》，物通国际物流网， 2019年1月9日。但是，媒体报道中有关中欧班列开通的信息较多，对中欧班列国外通达城市的情况介绍不多。从“中国‘一带一路’网”的“国际合作”专栏看，只有“一带一路”国家的简要信息，既没有地方主题栏目，也没有关于沿线城市的情况介绍; 在“基础数据”栏目，虽然介绍了一些“一带一路”援助项目信息，如2017年9月中国派出的医疗队赴巴基斯坦提供援助，在巴基斯坦瓜达尔医疗急救中心半年接诊中巴患者1000多人次。
刘峣：《一带一路”医疗合作拓展全球 3年内将落实100个康复助医项目》，《人民日报》（海外版） 2018年8月14日。但对瓜达尔的整体医疗状况并未介绍。事实上，合作发展项目需要更多地了解合作对象，了解沿线国家的城市。
（二）“一带一路”国际发展合作需求强烈，资金支持运作机制有待进一步完善
2017年5月首届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，全球有70多个国际组织派代表参会，其中签署“一带一路”合作备忘录的国际组织多达29家。习近平主席在论坛开幕式上承诺：中国将在未来3年向参与“一带一路”建设的发展中国家和国际组织提供600亿元人民币援助; 向南南合作援助基金增资10亿美元; 向有关国际组织提供10亿美元。
习近平：《携手推进“一带一路”建设——在“一带一路”国際合作高峰论坛开幕式上的演讲》，新华网， 2017年5月14日。一年多来，签约国际组织业已开展了一系列促进“一带一路”合作的活动。如联合国工业发展组织主办的“一带一路：发展绿色经济搭建城市可持续发展之桥”活动广受欢迎，参会国家从2016年的25个增加到80个; 城市从50个增加到150个。
葛俊俊：《2018联合国工业发展组织主题日暨“一带一路”跨境合作论坛于上海成功举行》，人民网， 2018年4月20日。但是，中国国际发展合作署成立时间不长，中国国际发展合作的战略规划、政策指导工作还有待深入研究， “一带一路”国际发展合作项目资金申请条件和程序还有待完善，社会资本参与“一带一路”国际发展合作项目的机制还有待建立。
（三）“一带一路”城市结对数量多，发展合作项目的数量还不够多
“一带一路”倡议提出6年来，各地纷纷出台相应的政策措施，支持企业“走出去”投资、支持与沿线城市结对合作。例如，截至2018年6月，安徽与俄罗斯伏尔加河沿岸所有14个联邦主体建立了直接交往关系，双方各类互访团组累计300余批次，举办人文活动近100场; 截至2018年12月，福建与泰国孔敬府、马来西亚沙捞越州、越南广宁省等正式结为省级友城，省、市、县三级国际友城超过100对。
国家发改委：《一带一路华东篇：突出先发优势，谋求创新发展》，中国新闻网， 2019年2月21日。 目前的交流活动政府主导色彩较为突出，多以促进贸易往来和招商引资为主，一些企业虽然已经开始资助发展项目，如中国进出口银行对塞内加尔等国实施了“打井工程项目”，但是，社会对发展合作项目的重视还不多，与“一带一路”沿线城市的需要相比，发展项目还远远不够，亟需将发展项目经验总结提炼，复制推广，让沿线更多的人民受益。 （四）企业“走出去”数量多，国际发展合作能力建设不足
随着“一带一路”倡议的推进，中国对“一带一路”沿线国家的投资合作稳步推进。据商务部信息，截至2018年上半年，中国企业共在46个国家建设初具规模的境外经贸合作区113家，累计投资348.7亿美元，入区企业4542家，中国在外各类劳务人员99.6万人。
商務部对外投资和经济合作司：《商务部合作司负责人谈上半年我国对外投资合作情况》，《中国日报》 2018年7月20日。 在“一带一路”国际合作中，说到“讲好中国故事”，我们首先想到的是宣传部门、使团使馆、专家学者，事实上，这些数量巨大、常年在“一带一路”沿线国家城市工作的一线人员才是中国故事的重要“宣讲者”，如何发挥在外企业员工的作用还有待探索。
国际组织在探索国际发展合作项目方面有庞大的网络，有灵活多样的筹资机制，有成熟的运营模式，有专业权威的专家队伍。了解这些资源和模式，对“一带一路”发展合作项目的开拓与实施极为重要。
二、国际组织发展项目的运营模式
国际组织通常包括政府间国际组织和非政府间国际组织，其核心特征是从事国际合作，通常以联盟或联合体的形式存在，或者依靠成员间的合作来谋求共同利益，或者通过成员间合作推动共同理念的落实。根据《国际组织年鉴》， 20世纪初，全球仅有国际组织200余家， 20世纪50年代发展到1000多家，截至2018年全球已有国际组织7万余家。从联合国儿童基金会、世界经济论坛、地方可持续发展协会等国际组织的实践看，在城市国际合作领域，国际组织发展项目的主要运营模式如下。
（一）国际组织通过庞大的会员网络运作项目
1.国际组织具有强大的国家会员网络
联合国是最大的政府间国际组织，现有会员国193个，几乎覆盖全球所有国家，我们仅以联合国儿童基金会为例。联合国儿童基金会成立于1946年，使命是帮助世界各地的儿童实现他们生存、发展、受保护和参与的基本权利。截至2017年，儿基会在190个国家和地区开展工作，在126个国家设立了办事处， 1979年儿基会在北京设立驻华代表处。儿基会通过与政府签署“发展援助框架”和“国别合作方案行动计划”，一方面确定其战略指引和工作重点领域，另一方面表明双方的郑重承诺，从而保证了后续工作得到所在国政府的支持，包括城市政府的大力支持。本周期中国“发展援助框架”的重点领域目标之一就是提升中国参与国际合作的效果，使中国和世界均从国际合作中受益。
资料来源：《联合国驻华系统与中国政府联合发布〈2016—2020年联合国对华发展援助框架〉》，https： //news.un.org/zh/story/2016/01/249912。
2.国际组织具有广泛的城市会员网络
随着全球化进程的加快，国际非政府组织不仅规模越来越大，而且越来越活跃。20世纪初期，国际非政府组织只有100多家，到21世纪初期，已达到40000多家。
邱伟、刘力：《透视日益走近中国的国际非政府组织》，《学习月刊》2005年第5期，第46～47页。到2010年，已有3420个国际非政府组织获得了联合国的咨商地位。
马芳芳等：《国际非政府组织与联合国联系机制研究》，http： //www.chinanpo.gov.cn/700101/92592/newswjindex.html。这些国际非政府组织有着遍布全球的会员网络和信息网络。我们仅以聚焦城市可持续发展的地方可持续发展协会——宜可城为例。宜可城是致力于推进可持续发展的国际化的城市和地方政府合作组织，致力于通过推动地方行动，支持城镇坚持低碳发展和韧性建设。目前在全球五大洲设有22个办公室或代表处，有来自全球124个国家的1500多个会员城市或地方政府，项目活动涉及3500多个城市。宜可城的项目活动区域与“一带一路”沿线国家的契合度较高。2018年宜可城东亚秘书处在北京设立代表处。
3.国际组织具有权威的行业意见领袖网络
国际组织大多都搭建了各种各样的交流平台，其中，世界经济论坛就是非政府间国际组织中最具影响力的交流平台之一。1971年，现任论坛主席、日内瓦大学教授克劳斯·施瓦布在瑞士日内瓦创建了世界经济论坛。世界经济论坛是致力于推动公私合作的非官方、中立的国际组织。论坛通过战略合作伙伴、准战略合作伙伴、行业合作伙伴、地区合作伙伴、机构会员、论坛会员、技术先锋等会员形式开展与机构和企业的合作，并构建强大的会员网络。其中，最大的网络是战略合作伙伴网络，由1000家全球领先的企业组成，他们代表了不同的地区和行业，致力于改善全球状况。在此基础上，论坛还设立了专家网络、全球未来理事会、全球杰出青年、全球青年领袖、技术先锋、文化领袖、青年科学家等七大社区，汇聚思想精英，促进交流沟通。
（二）国际组织形成了以服务为导向的、灵活多样的筹资模式
1.政府资助为主，项目募集为辅的筹资模式
联合国作为全球性的政府间国际组织，其附属机构的经费以联合国成员缴纳联合国会费为主，但企业和私人捐赠资助的比例也在逐步上升。儿基会的资金来源分为三个渠道：一是成员国家政府资助，通常以会费的形式体现; 二是私营部门包括个人的捐助，通常通过儿基会国家委员会或其他形式募集，包括小微捐赠、贺卡和礼品销售、企业合作伙伴专项捐助等; 三是联合国系统其他机构、政府间机构和非政府机构的资助。2017年儿基会的预算总规模为65.77亿美元，来自政府及政府间机构的资金仅占到59%。
2.城市赞助、项目申请、技术服务的筹资模式
会员费收入。宜可城作为一个非政府国际组织，虽然没有固定的政府捐助，缺乏联合国系统的稳定性筹资，但1500多个会员城市按照所在区域、人口规模和人均GDP缴纳年费。办公室费用一般由所在城市赞助设立，如2012年首尔市政府资助设立了宜可城东亚秘书处（首尔）。 申请项目经费。活动经费主要通过申请项目获得，来源包括：地方政府、国家政府、欧盟、多边银行、基金会等。 技术服务费收入。通过提供培训、组织活动、撰写案例研究报告等方式获得技术服务费。例如， 2016年，贵阳市成为宜可城在中国的第一个正式会员城市，此后，宜可城与生态文明贵阳国际论坛合作，组织召开了绿色循环经济论坛，开展案例交流分享，应用宜可城积累的可持续城市网络，推动了贵阳在低碳、绿色、循环经济等领域的国际化。 3.个性化年费、定制报告、品牌营销的筹资模式
个性化年费收入。世界经济论坛虽然是一个非盈利机构，但因其服务产品符合市场需求，其筹资模式也较为独特，会员年费并不统一，而是量身定制。例如，论坛主要资金来源是企业会员费，论坛会根据企业的不同需求，为其量身定制多样化的参与方案，从战略合作伙伴到普通会员，会员费也从6萬瑞士法郎到60万瑞士法郎不等。研究报告收入。在定期会议的基础上，为了更好的提供智力支持，世界经济论坛的研究团队也通过出版物等形式为利益相关方提供竞争力、性别平等、信息技术、包容性增长与经济发展等四大领域的前沿数据分析报告，收取一定费用。品牌合作收入。城市申请举办世界经济论坛区域会议，如阿联酋的全球议程峰会、中国大连和天津的新领军者年会，由举办地城市提供会议支持费。此外，论坛还接受企业或私人的捐赠及赞助等。总体上看，世界经济论坛聚焦论坛，强化品牌服务，创造了不菲的收入。据统计， 2015年论坛收入达2.05亿瑞士法郎。
苏宁：《世界经济论坛：引领全球议题的平台型智库》，光明网， 2015年5月4日。
（三）国际组织探索出行之有效的项目运作模式
1.“种子钱”、试点示范、渐进式推动政策改革
用“种子钱”组织示范性活动，发挥试点的引领作用，由点到线，由线及面，渐进式推动政策改革是联合国系统国际组织主要的项目运作模式。儿基会在中国与原国务院体改办小城镇改革发展中心（现国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）共同实施的“家庭与社区支持”项目就是一个很好的例子。项目本着“以儿童为中心、以家庭为基础、以社区为依托”的原则，为儿童及家长提供支持，具体运作方式如下：
一是通过参与式《儿童权利公约》培训，转变了成人对儿童的态度和看法，促进了儿童对社区事务的参与。例如，北京试点怀柔区杨宋镇组织镇政府工作人员，特别是镇司法所工作人员参与了《儿童权利公约》培训后，积极支持试点引进了新西兰家庭圆桌会议机制，创新了社区儿童矫正工作方法，为问题青少年提供了更加人性化的帮助教育方式。
二是通过借鉴国际经验，增强了社区对儿童的支持与服务。如上海试点卢湾区打浦桥街道引进了儿基会开发的“小脚印”儿童早期教育社区机制，在社区提供了分享早教理念平台、开辟了社区“同伴活动”的场所等创新做法，为儿童友好型社区建设提供了有益的探索。
三是通过实践与研究相结合渐进推动政策改革。儿基会一直强调项目资金是“种子钱”，要通过项目试点延伸项目干预，逐步推进对政策的影响。比如“家庭与社区支持”项目全过程贯穿了社会工作职业化政策的推进，间接推动了中国社会工作职业资格考试制度的实行。
2.创新理念、自下而上、实验推动的运作模式
开展创新性城市实验活动可以将可持续发展理念、低碳出行方式等理念在社区活动中实现“植入式”宣传，让社区人成为主动宣传者，从而实现自下而上的理念创新。宜可城在韩国开展的“无车月”活动是一个非常成功的案例。
2013年10月，宜可城与韩国水原市Haenggungdong社区（简称H社区）合作举办了第一届“无车月”活动，倡导居民尝试在一个月内杜绝汽车出行，采取汽车以外其他更为低碳的绿色出行方式。由于“无车月”活动实施难度较大以及可能降低居民生活的便利性，项目在征询初期遭到了居民的反对和质疑。但是水原市政府通过投资道路基建、翻新商店住宅外立面、拓宽人行道等措施，提升行人和骑行者的体验，逐渐获得居民的支持。据统计，水原市政府为“无车月”活动共投入1050万美元，其中2/3用于基建。这些投入一方面为社区发展增添了信心，另一方面也直接推动了“无车月”活动的顺利实施。
冯婧：《禁止开车的社区：一场生态出行戏剧与三次元的改变》，澎湃网， 2015年8月14日。活动期间，人们使用自行车、新型平衡车、脚踏车等绿色方式代替汽车出行，亲身体会到了绿色出行的舒适度，也看到了低碳生活的可能性。活动结束后，低碳生活方式在社区得以延续，继续开展“无车日”活动，并限制社区街道机动车行驶速度。绿色出行方式不仅减少了碳排放，也提升了社区商业价值，地产也随之升值。
通过宜可城在其会员网络以及相关国际合作平台对水原市实验创新活动的推介，水原市已成为生态出行的国际学习中心。2015年10月，南非约翰内斯堡的一个社区也举行了“无车月”活动，参与者多达15000余人。
冯婧：《韩国那个禁止开车的社区，现在怎么样了？》，中国公路网， 2015年12月13日。
3.搭建思想交流平台的商业化运营模式
国际合作的务实推进需要深度的思想交流，而深度交流需要借助有效的交流平台。世界经济论坛就是全球最具代表性的交流平台搭建型非政府国际组织。论坛采取了完全商业化的运营模式，为互联网+时代知识服务产品商业化运营提供了参照。
汇聚行业精英企业代表。世界经济论坛的会员企业一般都是其所属行业或国家中的顶尖企业，行业涉及建筑、航空、科技、旅游、食品、工程和金融服务等多个领域。这些会员企业对本行业或所在区域行业的未来发展至关重要，世界经济论坛对全球发展趋势的判断通过会员企业会影响辐射到多个国家、地区和行业。
聚焦冬季达沃斯。每年年初，世界经济论坛在瑞士达沃斯小镇举办年会，又称冬季达沃斯，每年邀请多个国家的首脑、央行行长、企业总裁、全球知名人士，共同商讨全球经济热点，探讨和制定全球、区域和行业议程。截至2019年共举办了48届年会。达沃斯为参会的会员企业、政府代表、学术界代表等提供了高端交流平台，已成为讨论全球问题的权威平台，进而间接促进了国际经济合作与交流。
推出精细化产品。除了冬季达沃斯论坛，世界经济论坛每年还推出了新领军者年会、全球议程峰会、行业战略会议、区域和国家战略会议等活动。同时通过项目合作、专题研究和虚拟网络平台交流的形式促进行业和会员伙伴深入交流。经过多年的发展，世界经济论坛已形成了会议加研究、实体加虚拟、跨越多个行业和领域的多层次互动交流网络，成为全球最有影响力的非官方交流平台之一。 （四）国际组织积累了权威专业的能力建设资源
1.实地经验、需求导向的能力建设资源
儿基会的能力建设不仅是系统性的，而且以项目为依托。1979年至今，儿基会已在中国开展了160多个项目，培养了大批儿童发展项目的专业人员。2017年5月14日，“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国政府与儿基会签署了《关于在“一带一路”倡议下加强合作的谅解备忘录》。
刘杨：《商务部代表中国政府与有关国际组织签署“一带一路”合作谅解备忘录》，http： //www.gov.cn/xinwen/201705/14/content_5193701.htm。2018年6月，儿基会现任执行主任亨利埃塔·福尔指出：儿基会与各国政府和其他联合国机构建立了强有力的合作关系，在促进各年龄阶段儿童健康成长与发展方面，具有专业的项目设计和实施经验、完备的项目资金监测评估体系，愿就此为中国提供相关支持。
亨利埃塔·福尔：《在“‘一带一路’倡议和2030年可持续发展议程”高级别研讨会上的发言》，http： //www.sohu.com/a/236184659_614554。
2.聚焦主题、深耕专业的创新型能力建设资源
国际非政府组织直接掌握的资金虽然不多，但拥有素质较高的人力资源和遍布全球的信息网络，不断推出创新的理念和解决方案。在1992年里约地球峰会上，宜可城因其致力于推进全球城市和地方的可持续发展的成就，作为全球唯一授权的地方政府网络观察员参会。1992年，宜可城提出21世纪地方议程，致力于推广参与性的可持续发展规划，是全世界首个以此作为主题的全球性活动; 1996年，宜可城开展“城市气候保护行动”，是全球第一个及最大的地方政府反对温室气体排放的推广活动，后更名为“绿色示范型城市”; 2006年，宜可城在会员城市探索地方最佳实践，实验了先导性生态预算工具。
3.政商学界资源汇聚
世界经济论坛通过召集全球优秀商界领袖、政府首脑、政策制定者、专家学者、国际组织代表、青年领袖、技术创新者等，共同研究和探讨世界经济领域存在的问题，促进公私部门国际经济合作与交流。这些行业精英是世界经济论坛各项活动及其社区工作背后的主要推动力，这些合作伙伴期待通过互动交流推动积极变革。2017年1月，习近平主席在世界经济论坛2017年年会开幕式上发表了题为《共担时代责任，共促全球发展》的主旨演讲; 2017年“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国政府与世界经济论坛签署了“一带一路”合作備忘录; 2018年，在世界经济论坛冬季达沃斯和天津夏季达沃斯上均设立了“一带一路”分论坛。世界经济论坛已成为国际社会了解“一带一路”的重要渠道和平台。
三、推进“一带一路”城市国际发展合作的建议
习近平主席明确指出，共建“一带一路”不仅是促进全球经济合作的重要手段，也是完善全球发展模式和全球治理模式的重要方式。习近平主席还多次强调，“一带一路”建设一定要坚持“共商共建共享”的原则。对国际组织发展合作运营模式的分析显示，国际组织在“一带一路”沿线国家有庞大的城市会员网络、灵活多样的筹资机制、行之有效的运行机制、专业权威的人才队伍。借力国际组织发展，将有力推进“一带一路”城市国际发展合作。
（一）借鉴国际组织会员网络机制，建立“一带一路”沿线城市国际合作联盟
发挥国际组织分支机构多（如儿基会）、会员城市多（如宜可城）、行业覆盖广（如世界经济论坛）的优势，联合城市发展相关的国际组织，建立“一带一路”沿线城市国际合作联盟。以联盟为平台，以基础设施互联互通城市为基础，收集整理“一带一路”沿线城市的基本信息和城市可持续发展实践案例，形成“一带一路”城市资源库，并与沿线城市在线共享资源; 以联盟为平台，建立“一带一路”沿线国家城市问题研究机构的研究成果交流机制，在成果交流的基础上开展合作研究，加强对沿线国家城市的认识与理解; 以联盟为平台，组织“一带一路”可持续城市论坛，共商“一带一路”建设大计，将“无车月”“儿童友好社区”等先进理念和做法广泛传播，并在交流的基础上，开展需求评估与项目对接，使“一带一路”城市发展合作务实落地。
（二）借鉴国际组织筹资运作模式，设立“一带一路”城市发展合作子基金
依托国际组织推动“一带一路”城市发展合作，需要有较为稳定的资金支持。2017年“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单明确指出：中国政府将向南南合作援助基金增资10亿美元，用于发起中国—联合国2030年可持续发展议程合作倡议; 向有关国际组织提供10亿美元，共同推动落实一批惠及沿线国家的国际合作项目。但是，与“一带一路”沿线城市发展合作需求相比，资金还远远不够。从儿基会、宜可城、世界经济论坛的发展项目运营经验看，以服务或项目为依托进行市场化筹资不失为一种好的方式。为此，建议在中国国家国际发展合作署的指导下，依托亚洲基础设施投资基金、丝路基金等，设立“一带一路”城市发展合作子基金。一方面可以针对“一带一路”国际合作高峰论坛期间提出的城市发展合作热点议题设立具体项目，项目可以向全球开放，供各类国际组织申请，优胜劣汰; 另一方面可以借鉴联合国系统项目实习生计划，让沿线青年从“干中学”。基金可以资助有志于“一带一路”建设的青年到国际组织工作，特别是到国际组织在“一带一路”国家的项目中工作学习。培养一批会讲外语、会用外语、会以国际化的方式实施项目的青年才俊，未来，这些青年将成为“一带一路”城市国际发展合作的创新推动者。
（三）借力国际组织项目运营模式，在沿线城市孵化一批国际化的非盈利机构
国际组织既有全球视野，又有规范成熟的运营模式、经验丰富的专业团队，还有覆盖沿线国家的实施项目，由此，国际组织无疑是非盈利机构创新创业的最佳“导师”。例如，联合国儿童基金会和救助儿童基金会（香港）等国际组织培育的云南瑞丽妇女儿童中心，已在缅甸木姐市（瑞丽市友好城市）赛木小学开设营养早餐，为105码孤儿院开设“1个鸡蛋的营养膳食计划”，为将来想到中国务工的孤儿提供汉语教学;