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摘要：非基本公共服务市场化是为了解决公共物品供给不足问题而进行的一种探索式的改革。在非基本公共服务市场化的过程中，政府仍需要发挥重要的主体功能，通过过程控制手段，引导非基本公共服务市场化发展的方向，化解其中的问题。非基本公共服务市场化的过程控制主要包括主体选择、市场进入规制、价格监管以及履约监管几个重点环节。
关键词：非基本公共服务；市场化；过程控制
中图分类号：F062.6
一、非基本公共服务市场化过程控制的内涵
非基本公共服务市场化是非基本公共服务供给的必然趋势，但是完全由市场调节也存在很多弊端，因此需要引入过程控制。
“过程控制”原本是一个工业术语，指以温度、压力、流量、液位和成分等工艺参数作为被控制变量的自动控制。[1]后来，过程控制理念被引入现代组织管理理论之中，借鉴组织管理的过程管理理念，非基本公共服务市场化的过程控制可以界定为：使用一定的方法、技术和工具来策划、控制和改进非基本公共服务市场化的效果、效应和适应性，主要包括明确过程控制主体、进行市场化过程策划、引导和检测市场化实施过程以及对非基本公共服务市场化过程中的问题进行校正等方面的内容。
（一）主体选择
我国的非基本公共服务市场化是一个不断摸索的过程，进行过程控制是一项公共责任，选择过程控制主体尤为重要。政府作为公共服务的治理主体，一方面理应成为非基本公共服务过程控制的主体，但另一方面，其自身的政府失灵缺陷的存在，也决定了过程控制也必须引入多元主体进行共同治理。
（二）战略规划与过程策划
非基本公共服务市场化改革的进程充满变数和不确定性，对其进行战略规划和过程策划是这项改革成败的关键环节。必须在战略上、制度上进行设计，优化环境、奠定基础。尤其需要在目标确定、指导思想、实施战略、制度体系的建立、法律法规体系的完善等方面进行考虑。
（三）实施过程控制
非基本公共服务市场化就是通过政府与社会之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与非基本公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量更高的非基本公共服务的目的[2]。因此，非基本公共服务市场化的过程及内容主要包括：制定准入规则、引入竞争机制、确定定价机制、改革投融资机制、优化治理结构、完善监管和约束机制。过程控制就是要在非基本公共服务市场化实施过程中运用相应的方法和手段管理和控制上述内容的实施。
（四）评价与改进
非基本公共服务市场化的绩效直接反映了非基本公共服务的提供是否满足了百姓的相应需求，是否降低了成本、提高了质量和效率，是否实现了其市场化的目标。同时，绩效结果的反馈和应用，则会帮助非基本公共服务的提供者改进自身的行为，从而提升非基本公共服务市场供给的效果和效率，让更多的人从中获得满足和利益。因此，过程控制中，对非基本公共服务市场化的绩效进行评价，以及根据绩效结果对市场化过程中的问题进行校正非常必要。
二、非基本公共服务市场化过程控制的必要性
在某种意义上说，市场存在自身的缺陷与困境，非基本公共服务市场化并不是解决非基本公共服务相关问题的万能灵药。在非基本公共服务市场化改革的进程中，有可能出现公共物品失灵、市场供给公共物品的多主体困境、以及市场供给公共物品的条件不成熟等问题，因此，非基本公共服务市场化的过程控制尤为必要。
（一）市场供给公共物品的缺陷
非基本公共服务市场化的前提是引入健全的市场机制，而就我国当前的情况来看，市场体系不健全、市场机制难以有效发挥作用。首先，非基本公共服务提供者如企业，不能自行定价，需要政府作为控制者，对非基本公共服务设定价格限制。其次，市场供给公共物品提供的竞标者应该是市场的真正主体，能够独立承担市场风险。但是，就目前我国的非基本公共服务提供者来看，企业不仅仍未成为市场的主体，非营利组织也多有政府背景，不能独立承担风险。再次，市场化的运行机制仍不理想，如招投标制度，很多招投标过程很难做到完全的市场化、公开和透明化。因此可以说当前我国的市场条件仍不够成熟，非基本公共服务市场化需要过程控制以期达到优化物品供给的效果。
（二）市场供给公共物品的多主体困境
尽管非基本公共服务市场化过程中将会引入多元供给主体，弥补政府供给低效率、市场供给不足等问题。但是，多元主体供给本身也存在一定的问题，被称为“多主体困境”。主要表现在：第一，政府与企业、非营利组织等主体之间存在信息不对称、利益不一致等问题，导致非基本公共服务市场化的过程中存在效率低下的问题。第二，企业等市场主体具有明确地逐利属性，其参与非基本公共服务的供给也是趋于某种利益，可能会违背公共品的公共性和公益性。第三，多元主体的格局也意味着责任共担的局面，同时也可能带来问责困境。
（三）公共物品失灵
由于非基本公共服务仍具有公共服务的基本属性，其自身的公益性、功利性、外部性特征造成提供非基本公共服务的风险性和利益不确定性等问题，这些都有可能导致公共物品失灵的困境。首先，政府作为公共服务的主要承担者，有可能因为市场化运作而放松自身的职责，造成非基本公共服务供给的无序与低效。其次，企业等私人部门是逐利主体，在提供非基本公共服务的过程中，有可能为了追逐个人利益而损害公共利益，提供的公共产品价格过高或者质量太差等都会使社会公众难以获得相应的公共服务。再次，非营利组织等提供公共物品还处于比较弱势的地位，一方面，其自身成长不够，另一方面，我国的制度环境不利于其发展。因此，这些都会造成非基本公共服务供给的失灵问题。
鉴于上述分析，在非基本公共服务市场化过程中需要进行过程控制。弥补市场的不足，消除多主体合作的弊端，尽力解决非基本公共服务市场化供给的公共物品失灵问题。 三、非基本公共服务市场化过程控制的重点环节
非基本公共服务市场化的过程控制主要有主体选择、市场进入规制、价格监管以及履约监管几个重点环节。
（一）非基本公共服务市场化过程控制的主体选择
尽管政府是非基本公共服务市场化的过程控制的核心主体，但是并不意味着它是唯一主体，非基本公共服务市场化改革中，除了需要政府在过程控制中发挥主导作用之外，还应构建政府、公民及社会的多元监管格局。
1.政府在非基本公共服务市场化中的作用
长期以来，我国政府在承担着发展社会经济的职能，同时还要承担公共物品供给的职责，其中包括非基本公共服务。这种管理模式，一方面可能会造成经济职能挤占公共服务职能空间，造成公共物品的有效供给不足；另一方面，政府包揽公共物品提供的做法可能造成财政资金限制，不能有效供给公共物品。因此，在非基本公共服务市场化的供给中，政府要适当介入公共物品供给，充当治理主体、组织主体、监督主体，承担制度设计、引导、监管、评估、协调和促进等方面的职责，保障非基本公共服务的有效供给。
因此，跟据非基本公共服务市场化供给的特点和需求，政府的作用主要集中于以下几个方面：
第一，进行战略规划。政府在非基本公共服务市场化发展的过程中应当发挥顶层设计的功能，进行总体的战略规划；
第二，完善制度体系。报刊进一步改革行政审批制度、进一步改革公共财政制度、建立非基本公共服务市场化的监督机制、进一步市场体系和市场机制的完善等；
第三，扶持非营利组织发展。逐步消除现有非营利组织的行政色彩，进行去行政化改革，明确其社会性、民间性的本质属性。强化对非营利组织监管，并培育非营利组织自身健全的组织体系和运行机制。
2.构建多元化监管格局
由于当代政府处在一个充满复杂性、动态性和多元性的环境中，政府面对公共问题的复杂性，使得政府的不可治理性增大。事实上政府已经无法成为惟一的治理者，须依靠与民众、企业、非营利性组织共同治理和共同管理。[3]因此，社会监管是非基本公共服务过程控制的重要组成部分，不仅可以对公共服务的供给部门的行为的合法性及合理性进行监督，同时对其他监管主体也可以进行相互监督作用。通过建立多元化的监管格局，保证公众利益畅通表达，及时接受监督反馈信息，快速回应公众意见，应对市场化中的问题果断而不回避等，只有这样才能使非基本公共服务市场化的过程控制获得多方的强力监督，更好的促进市场化的健康运行。
（二）非基本公共服务供给市场的进入规制
在提供非基本公共服务过程中引入市场机制，就要在私人部门和公共部门之间、公共部门之间展开竞争，提高服务供给及公共物品的效率。市场进入规制，就是要促进非基本公共服务的供给体系不断变化，形成优胜劣汰的局面。
1.确定非基本公共服务市场化的领域
第一，明确非基本公共服务的概念及领域划分。根据非基本公共服务的定义和特性，通常情况下，具有较弱非排他性和较强的非竞争性的公共服务，如：电信、铁路、民航等属于垄断性服务，应该打破垄断，进行过有公共部门的公司化改革，引入其他资本入股，实行市场化运作。具有非竞争性弱和非排他性强的服务，如公共环境、公共医疗、社会保障等，可以直接引入竞争机制，主要由市场进行调配。[4]非基本公共服务要在政府统筹规划、宏观调控下由社会组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。
第二，制定非基本公共服务市场化发展的优先顺序。非基本公共服务市场化本身就是一个摸着石头过河的过程，没有普遍使用的成功经验可供借鉴，面临一系列不确定性和风险。因此，将所有非基本公共服务领域全部推向市场，恐怕难以预料和控制其结果。有些非基本公共服务领域短时间内可能不太适合市场化，还需要待其他领域取得市场化成熟经验之后再做尝试。因此，应该根据非基本公共服务的特点，以及社会需求和政府的能力，制定非基本公共服务市场化改革的时间表，循序渐进的推进这项改革。
2.制定市场准入制度
政府在把一定数额的非基本公共服务供给项目面向社会公开招标时，可引入社会力量之间的竞争，用竞争机制提高服务者的压力和责任感。而市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件。其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。[5]在制定市场准入标准、完善准入制度、选择市场准入方式等方面完善市场准入制度。
3.制定吸引和强化供给的政策
在非基本公共服务过程控制时，还需要政府采取一些鼓励企业、组织及个人进入非基本公共服务领域的倾向性的政策和措施，这些举措便于更多的社会资本投入到公共服务领域。首先，政府机构必须确立契约意识，政府与其属地的社会组织和企业之间应建立真正的合作伙伴关系，要确实保证社会组织和企业的独立法人地位；其次，应鼓励政府外包和社会组织借鉴市场方法从事非营利的公共服务活动，鼓励企业承担更多的社会责任；再次，在某些非基本公共服务领域，政府可以通过补贴、津贴、优惠贷款、无偿赠款、以及减免税收等方式对公共服务的私营供给部门提供资助，以确保该部门对公民提供有效的公共服务。
（三）非基本公共服务供给的市场价格监管
非基本公共服务供给存在多元主体，同时也存在多元价值需求。因此，非基本公共服务的定价难以一致与合理，进行价格监管是非基本公共服务市场化过程控制的必要环节。
1.非基本公共服务价格监管的必要性
非基本公共服务仍然具有公共物品属性，不能完全是用市场经济的价格机制来完全调控非基本公共服务的生产和供给。因为市场价格可能会偏离非基本公共服务的实际价值，产生价格机制的消极作用。因此，市场经济需要价格监管，需要制定规则并强制执行，获得市场参与主体的认可和共同遵守，进而形成有秩序的竞争格局。以避免市场主体为了获取利润而出现的价格欺骗、低价倾销、联合提价等不法行为，以及对某种非基本公共服务的短缺性供给行为。 2.定价原则与付费方式
对于市场机制不能有效发挥作用合理定价的，政府应当进行合理的干预，要根据非基本公共服务的特点进行差别对待。具体而言，针对基础准公共品（如供水、供电），应实行以政府定价为主，政府指导价或市场调节价为辅；针对增值准公共品（如某些电信产品）实行市场调节价并辅助以政府指导价；而那些能够参与市场竞争的公共物品，主要实行市场调节价。同时，可以采用使用者付费方式，向社会公众收取合理的费用，或由政府付费购买服务并免费提供给社会公众。
（四）非基本公共服务供给的合同及履约监管
非基本公共服务供给的过程中，政府和企业、社会组织等市场供给主体之间形成了委托代理关系，政府代表社会公众行事受托人的权利，委托企业和社会组织代为生产和提供非基本公共服务。在这样的情形下，非基本公共服务市场化的过程控制中心转变为对供给主体的合同及履约监管，评估其效果并督促市场主体改正不恰当的行为。
1.信息掌控与征信机制
由于信息不对称，失信行为或者是因为没有约定清楚的误解时常会发生，在一定程度上反应为目前我国的征信系统还远远不够健全。在健全的市场经济环境下，通过征信活动可以避免信息不对称带来的风险。在提供非基本公共服务活动签约前，可以通过征信体系对非基本公共服务市场化供给主体的资质、能力、信用等方面的情况进行调查和判断，有利于公众进行选择和决策。目前我国还没有形成完整的企业征信体系，甚至还设置了很多信息查询的障碍，需要政府主导建立广泛的征信体系，既包括企业的征信体系，也包括个人的社会征信系统，只有这样才能约束双方的行为，保证双方利益的共同实现。
2.招投标控制
招投标控制是非基本公共服务市场化过程控制的重要环节，与一般货物不同，服务作为商品的一种，服务合同的约定不能套用固定的标准，要结合每个项目具体内容的特点，制定相应的资格条件、项目需求、服务条款、评分标准以及合同文本，在服务内容、服务方式、操作程序、预算管理、绩效评价、监督检查、争议处理等方面研究制定具体办法，并通过讨论、专家论证、征求意见等程序对招标文件进行反复修改，最后确定。因此要准确设置承接主体资格条件和准入门槛，结合项目特点制定科学的评审标准和方法，综合物价水平、收入水平、社会保障规定、费用成本等因素合理指导合同价格，保证非基本公共服务市场化供给主体和公众的利益，促进非基本公共服务市场化的健康发展。
3.过程监管和事后监管相结合
签约的达成只是服务开始的第一步，与货物、工程类不同，公共服务在签约时只能对服务内容有一个描述性的要求，服务类产品最终能否满足公众的需求，需要通过后期对履约情况进行监管来实现，因此，有必要对履约过程进行全过程的监管。要明确政府和非基本公共服务市场化供给方的界限，明确约定公共服务的范围，避免企业或社会组织越权。对于社会组织和企业自身的管理，政府不应当直接干预，可以采取评估监督等方式来实行间接管理。通过合同的约束力与非基础公共服务的市场化供给者建立起自愿、平等、互利的民事关系。按照合同标准，如果供给者所提供的服务不符合质量标准，政府有权重新选择供给者；另外如果一旦出现纠纷，也可以通过司法途径进行解决。这样就确保打破了传统的政府垄断供给的局面，同时也通过市场竞争提高了服务效率与质量。
绩效的设计是事后监管的核心，因为只有通过绩效才能对投入与产出的关系以及规制管理等制定出明确的政策，来刺激非基本公共服务的市场化供给。公民在接受公共服务后，可以为服务提供者打分，反馈给政府相关部门，作为政府绩效管理的依据，作为再次邀标和投标的依据。要加强对公共服务供给效果的评估工作，进一步建立和完善专业评估机构，设计合理可行的评估指标，避免评估工作形式化和表面化，努力提高评估指标的系统性和科学性。政府要组织专家对现有的社会组织进行评估定级，按照相关规定，要求达到一定等级的社会组织才有资格成为非基本公共服务的供给方。
四、非基本公共服务市场化过程控制的实践案例
在非基本公共服务市场化改革的进程中，北京市在明确过程控制的重要性的基础上，结合行政管理体制改革的开展，以政府为主导力量对非基本公共服务市场化的过程控制进行了相应的实践和探索。以“北京市海淀区公共服务委员会”为例，北京市的非基本公共服务市场化改革过程控制取得了一定的实践经验。
（一）背景
2005年7月18日，作为行政管理体制改革的试点，北京市海淀区成立了“公共服务委员会”，代表海淀区政府行使公共服务类事业单位的管理职能，其职责的发挥主要体现在几个方面，一是促进事业单位改革，对提供公共服务的事业单位进行整合，并引导其逐步进入市场，在公共服务提供等市场化竞争中增强实力。二是构建多元社会主体参与的公共服务体系，提高公共服务资金的使用效益和效率，健全和完善公共服务领域的竞争机制，培育、利用、整合区域内各类社会事业资源，提高公共服务的整体水平。公共服务委员会主要作为政府购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与所属事业单位或其他社会主体建立契约式管理模式，引导多元化的社会主体参与公共服务提供。三是进行行业规范，进行政策研究，制定行业规则和标准，对非基本公共服务市场化进行市场监管和过程控制，以及开展非基本公共服务供给的绩效考核。
（二）具体作法和经验
本部分主要有以下三个方面。
1.促进过程控制主体体系的形成
如前所述，一方面，政府在非基本公共服务市场化过程中不能够缺位，需要承担重要的职责；另一方面，也需要构建过程控制的多元主体格局。如：在公共服务委员会成立之前，海淀区医疗领域公共服务的具体生产者是卫生局下属的医疗结构，卫生局的职责既宽泛又过于繁杂，等同于间接生产公共服务但又没能力完全对居民负责，造成公共服务质量难以保障。而公共服务委员会成立之后，则有效的剥离了卫生局的公共服务生产职能，为民办医院的发展拓展了空间，为社会资本以民办非企业单位等形式进入社区卫生服务体系创造力条件。 在促进非基本公共服务提供者与生产者分离的同时，明确了过程控制主体和职责。公共服务委员会的成立代表政府将自身的部分非基本公共服务管理职能分离出来，但同时又不是彻底放开不管，通过公共服务委员会统一进行非基本公共服务市场化发展的具体协调工作。在非基本公共服务市场化的过程控制中，公共服务委员会不仅是主体体系的一个组成部分，也是核心主体，发挥引导作用。
2.建立项目管理机制
海淀区公共服务委员会管理的公共服务项目是指，通过契约、招标、政府委托等方式，由国有资产投资，为社会提供公共服务或公共产品，并由公共服务委员会所属事业单位组织实施的项目。海淀区建立了严格的申报、评审、备案机制，在项目实施过程中，制定了完善的规章制度、项目责任制及绩效评价和奖惩制度，以及项目的结果审计及档案管理制度等。
3.实行政府补偿管理机制
海淀区公共服务委员会制订了《海淀区公共服务委员会事业单位政府补偿管理办法》，代理政府的财政补偿职能，以成本补偿和定向补偿等方式，促进相关单位开展公共服务项目。同时，对相应的政府补偿资金的使用过程进行严格的财务管理和审计监管。
（三）实践启示
北京市海淀区公共服务委员会的成立，在非基本公共服务市场化改革中具有一定的意义和作用，对于非基本公共服务市场化的过程控制提供了一种创新模式，但这只是一种方式的探索，就非基本公共服务过程控制而言，还有一定的改进空间。
1.创新价值
北京海淀区成立公共服务委员会，通过制度创新，建立新型的管理制度，解决了政事不分、管办不分的问题，是地方政府建立与市场经济相适应的行政管理体制重构公共服务竞争机制的新探索。从公共服务委员会成立的成效来看，其对于公共服务的供给以及非基本公共服务市场化过程控制等方面都起到一定的作用。首先，相应的社区卫生服务体系建设和机制创新上取得一定进展，较大幅度的提高了医疗卫生社区服务生产者的数量。其次，在过程控制中，公共服务委员会以项目招标合同外包等形式向公立医院以及其他类型的医疗服务生产和提供者购买相关服务，形成了市场竞争环境。再次，对公共服务生产者进行了绩效考核，包括服务效能、合作度、可持续发展度等诸多方面，有效的促进的公共服务质量的提升。
2.改进方向
借鉴海淀区及国内外的成功经验，为了构建科学合理的非基本公共服务市场过程控制化监管体系，海淀区公共服务委员和相关部门需要从以下方面改进：
第一，自身职能定位。公共服务委员会仍然作为一个事业单位，与政府部门之间有着紧密的联系，在制度惯性下，还远远没有形成独立的委员会制。
第二，加强监管。公共服务委员会必须统筹非基本公共服务的发展，对非基本公共服务直接生成者进行规范管理，制定服务标准和评估指标，合理整合市场资源，提高政府和市场的非基本公共服务供给能力。同时，通过竞争促进生产效率的提升和运营成本的降低，通过监控生产和供给过程，严把质量关，提高非基本公共服务质量。进而对市场主体进行考评，依考评结果落实补贴等促进政策，激励非基本公共服务的多元化供给。此外，还应注重赋予公众作为顾客选择准公共产品和公共服务的权利，使个人选择机制发挥促进市场发育和竞争机制形成的作用，使公共服务的提供质量和水平得到有效的优化。
第三，加强法制监督，用法制来规范供给的每一个环节，加强社会公众参与，让监督具有广泛的社会基础，加强舆论监督，充分发挥媒体监督导向作用。
第四，健全非基本公共服务协调机制。非基本公共服务委员会与政府各职能部门间要建立良好的沟通联动机制。要理清各部门职责，明确权责归属，通过制度来解决“谁来管、谁来办，管到什么范围，办到什么程度”等问题。同时也要整合部门利益，顺畅部门间的沟通协调联动机制，形成共同的社会公共利益，打造非基本公共服务新体制下的政府面向公众的非基本公共服务平台。
参考文献：
[1] 张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]徐兵.过程控制[M].北京：机械工业出版社，2011.
[3]杨松.首都公用事业市场化研究[M] .北京： 中国经济出版社，2010.
[4]柏良泽.“公共服务”界说[J].中国行政管理，2008（2）.
[5] 鄢圣文，李迪.非基本公共服务市场化供给研究述评[J] .中国市场，2013（39）.
（编辑：韦京）
关键词：非基本公共服务；市场化；过程控制
中图分类号：F062.6
一、非基本公共服务市场化过程控制的内涵
非基本公共服务市场化是非基本公共服务供给的必然趋势，但是完全由市场调节也存在很多弊端，因此需要引入过程控制。
“过程控制”原本是一个工业术语，指以温度、压力、流量、液位和成分等工艺参数作为被控制变量的自动控制。[1]后来，过程控制理念被引入现代组织管理理论之中，借鉴组织管理的过程管理理念，非基本公共服务市场化的过程控制可以界定为：使用一定的方法、技术和工具来策划、控制和改进非基本公共服务市场化的效果、效应和适应性，主要包括明确过程控制主体、进行市场化过程策划、引导和检测市场化实施过程以及对非基本公共服务市场化过程中的问题进行校正等方面的内容。
（一）主体选择
我国的非基本公共服务市场化是一个不断摸索的过程，进行过程控制是一项公共责任，选择过程控制主体尤为重要。政府作为公共服务的治理主体，一方面理应成为非基本公共服务过程控制的主体，但另一方面，其自身的政府失灵缺陷的存在，也决定了过程控制也必须引入多元主体进行共同治理。
（二）战略规划与过程策划
非基本公共服务市场化改革的进程充满变数和不确定性，对其进行战略规划和过程策划是这项改革成败的关键环节。必须在战略上、制度上进行设计，优化环境、奠定基础。尤其需要在目标确定、指导思想、实施战略、制度体系的建立、法律法规体系的完善等方面进行考虑。
（三）实施过程控制
非基本公共服务市场化就是通过政府与社会之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与非基本公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量更高的非基本公共服务的目的[2]。因此，非基本公共服务市场化的过程及内容主要包括：制定准入规则、引入竞争机制、确定定价机制、改革投融资机制、优化治理结构、完善监管和约束机制。过程控制就是要在非基本公共服务市场化实施过程中运用相应的方法和手段管理和控制上述内容的实施。
（四）评价与改进
非基本公共服务市场化的绩效直接反映了非基本公共服务的提供是否满足了百姓的相应需求，是否降低了成本、提高了质量和效率，是否实现了其市场化的目标。同时，绩效结果的反馈和应用，则会帮助非基本公共服务的提供者改进自身的行为，从而提升非基本公共服务市场供给的效果和效率，让更多的人从中获得满足和利益。因此，过程控制中，对非基本公共服务市场化的绩效进行评价，以及根据绩效结果对市场化过程中的问题进行校正非常必要。
二、非基本公共服务市场化过程控制的必要性
在某种意义上说，市场存在自身的缺陷与困境，非基本公共服务市场化并不是解决非基本公共服务相关问题的万能灵药。在非基本公共服务市场化改革的进程中，有可能出现公共物品失灵、市场供给公共物品的多主体困境、以及市场供给公共物品的条件不成熟等问题，因此，非基本公共服务市场化的过程控制尤为必要。
（一）市场供给公共物品的缺陷
非基本公共服务市场化的前提是引入健全的市场机制，而就我国当前的情况来看，市场体系不健全、市场机制难以有效发挥作用。首先，非基本公共服务提供者如企业，不能自行定价，需要政府作为控制者，对非基本公共服务设定价格限制。其次，市场供给公共物品提供的竞标者应该是市场的真正主体，能够独立承担市场风险。但是，就目前我国的非基本公共服务提供者来看，企业不仅仍未成为市场的主体，非营利组织也多有政府背景，不能独立承担风险。再次，市场化的运行机制仍不理想，如招投标制度，很多招投标过程很难做到完全的市场化、公开和透明化。因此可以说当前我国的市场条件仍不够成熟，非基本公共服务市场化需要过程控制以期达到优化物品供给的效果。
（二）市场供给公共物品的多主体困境
尽管非基本公共服务市场化过程中将会引入多元供给主体，弥补政府供给低效率、市场供给不足等问题。但是，多元主体供给本身也存在一定的问题，被称为“多主体困境”。主要表现在：第一，政府与企业、非营利组织等主体之间存在信息不对称、利益不一致等问题，导致非基本公共服务市场化的过程中存在效率低下的问题。第二，企业等市场主体具有明确地逐利属性，其参与非基本公共服务的供给也是趋于某种利益，可能会违背公共品的公共性和公益性。第三，多元主体的格局也意味着责任共担的局面，同时也可能带来问责困境。
（三）公共物品失灵
由于非基本公共服务仍具有公共服务的基本属性，其自身的公益性、功利性、外部性特征造成提供非基本公共服务的风险性和利益不确定性等问题，这些都有可能导致公共物品失灵的困境。首先，政府作为公共服务的主要承担者，有可能因为市场化运作而放松自身的职责，造成非基本公共服务供给的无序与低效。其次，企业等私人部门是逐利主体，在提供非基本公共服务的过程中，有可能为了追逐个人利益而损害公共利益，提供的公共产品价格过高或者质量太差等都会使社会公众难以获得相应的公共服务。再次，非营利组织等提供公共物品还处于比较弱势的地位，一方面，其自身成长不够，另一方面，我国的制度环境不利于其发展。因此，这些都会造成非基本公共服务供给的失灵问题。
鉴于上述分析，在非基本公共服务市场化过程中需要进行过程控制。弥补市场的不足，消除多主体合作的弊端，尽力解决非基本公共服务市场化供给的公共物品失灵问题。 三、非基本公共服务市场化过程控制的重点环节
非基本公共服务市场化的过程控制主要有主体选择、市场进入规制、价格监管以及履约监管几个重点环节。
（一）非基本公共服务市场化过程控制的主体选择
尽管政府是非基本公共服务市场化的过程控制的核心主体，但是并不意味着它是唯一主体，非基本公共服务市场化改革中，除了需要政府在过程控制中发挥主导作用之外，还应构建政府、公民及社会的多元监管格局。
1.政府在非基本公共服务市场化中的作用
长期以来，我国政府在承担着发展社会经济的职能，同时还要承担公共物品供给的职责，其中包括非基本公共服务。这种管理模式，一方面可能会造成经济职能挤占公共服务职能空间，造成公共物品的有效供给不足；另一方面，政府包揽公共物品提供的做法可能造成财政资金限制，不能有效供给公共物品。因此，在非基本公共服务市场化的供给中，政府要适当介入公共物品供给，充当治理主体、组织主体、监督主体，承担制度设计、引导、监管、评估、协调和促进等方面的职责，保障非基本公共服务的有效供给。
因此，跟据非基本公共服务市场化供给的特点和需求，政府的作用主要集中于以下几个方面：
第一，进行战略规划。政府在非基本公共服务市场化发展的过程中应当发挥顶层设计的功能，进行总体的战略规划；
第二，完善制度体系。报刊进一步改革行政审批制度、进一步改革公共财政制度、建立非基本公共服务市场化的监督机制、进一步市场体系和市场机制的完善等；
第三，扶持非营利组织发展。逐步消除现有非营利组织的行政色彩，进行去行政化改革，明确其社会性、民间性的本质属性。强化对非营利组织监管，并培育非营利组织自身健全的组织体系和运行机制。
2.构建多元化监管格局
由于当代政府处在一个充满复杂性、动态性和多元性的环境中，政府面对公共问题的复杂性，使得政府的不可治理性增大。事实上政府已经无法成为惟一的治理者，须依靠与民众、企业、非营利性组织共同治理和共同管理。[3]因此，社会监管是非基本公共服务过程控制的重要组成部分，不仅可以对公共服务的供给部门的行为的合法性及合理性进行监督，同时对其他监管主体也可以进行相互监督作用。通过建立多元化的监管格局，保证公众利益畅通表达，及时接受监督反馈信息，快速回应公众意见，应对市场化中的问题果断而不回避等，只有这样才能使非基本公共服务市场化的过程控制获得多方的强力监督，更好的促进市场化的健康运行。
（二）非基本公共服务供给市场的进入规制
在提供非基本公共服务过程中引入市场机制，就要在私人部门和公共部门之间、公共部门之间展开竞争，提高服务供给及公共物品的效率。市场进入规制，就是要促进非基本公共服务的供给体系不断变化，形成优胜劣汰的局面。
1.确定非基本公共服务市场化的领域
第一，明确非基本公共服务的概念及领域划分。根据非基本公共服务的定义和特性，通常情况下，具有较弱非排他性和较强的非竞争性的公共服务，如：电信、铁路、民航等属于垄断性服务，应该打破垄断，进行过有公共部门的公司化改革，引入其他资本入股，实行市场化运作。具有非竞争性弱和非排他性强的服务，如公共环境、公共医疗、社会保障等，可以直接引入竞争机制，主要由市场进行调配。[4]非基本公共服务要在政府统筹规划、宏观调控下由社会组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。
第二，制定非基本公共服务市场化发展的优先顺序。非基本公共服务市场化本身就是一个摸着石头过河的过程，没有普遍使用的成功经验可供借鉴，面临一系列不确定性和风险。因此，将所有非基本公共服务领域全部推向市场，恐怕难以预料和控制其结果。有些非基本公共服务领域短时间内可能不太适合市场化，还需要待其他领域取得市场化成熟经验之后再做尝试。因此，应该根据非基本公共服务的特点，以及社会需求和政府的能力，制定非基本公共服务市场化改革的时间表，循序渐进的推进这项改革。
2.制定市场准入制度
政府在把一定数额的非基本公共服务供给项目面向社会公开招标时，可引入社会力量之间的竞争，用竞争机制提高服务者的压力和责任感。而市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件。其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。[5]在制定市场准入标准、完善准入制度、选择市场准入方式等方面完善市场准入制度。
3.制定吸引和强化供给的政策
在非基本公共服务过程控制时，还需要政府采取一些鼓励企业、组织及个人进入非基本公共服务领域的倾向性的政策和措施，这些举措便于更多的社会资本投入到公共服务领域。首先，政府机构必须确立契约意识，政府与其属地的社会组织和企业之间应建立真正的合作伙伴关系，要确实保证社会组织和企业的独立法人地位；其次，应鼓励政府外包和社会组织借鉴市场方法从事非营利的公共服务活动，鼓励企业承担更多的社会责任；再次，在某些非基本公共服务领域，政府可以通过补贴、津贴、优惠贷款、无偿赠款、以及减免税收等方式对公共服务的私营供给部门提供资助，以确保该部门对公民提供有效的公共服务。
（三）非基本公共服务供给的市场价格监管
非基本公共服务供给存在多元主体，同时也存在多元价值需求。因此，非基本公共服务的定价难以一致与合理，进行价格监管是非基本公共服务市场化过程控制的必要环节。
1.非基本公共服务价格监管的必要性
非基本公共服务仍然具有公共物品属性，不能完全是用市场经济的价格机制来完全调控非基本公共服务的生产和供给。因为市场价格可能会偏离非基本公共服务的实际价值，产生价格机制的消极作用。因此，市场经济需要价格监管，需要制定规则并强制执行，获得市场参与主体的认可和共同遵守，进而形成有秩序的竞争格局。以避免市场主体为了获取利润而出现的价格欺骗、低价倾销、联合提价等不法行为，以及对某种非基本公共服务的短缺性供给行为。 2.定价原则与付费方式
对于市场机制不能有效发挥作用合理定价的，政府应当进行合理的干预，要根据非基本公共服务的特点进行差别对待。具体而言，针对基础准公共品（如供水、供电），应实行以政府定价为主，政府指导价或市场调节价为辅；针对增值准公共品（如某些电信产品）实行市场调节价并辅助以政府指导价；而那些能够参与市场竞争的公共物品，主要实行市场调节价。同时，可以采用使用者付费方式，向社会公众收取合理的费用，或由政府付费购买服务并免费提供给社会公众。
（四）非基本公共服务供给的合同及履约监管
非基本公共服务供给的过程中，政府和企业、社会组织等市场供给主体之间形成了委托代理关系，政府代表社会公众行事受托人的权利，委托企业和社会组织代为生产和提供非基本公共服务。在这样的情形下，非基本公共服务市场化的过程控制中心转变为对供给主体的合同及履约监管，评估其效果并督促市场主体改正不恰当的行为。
1.信息掌控与征信机制
由于信息不对称，失信行为或者是因为没有约定清楚的误解时常会发生，在一定程度上反应为目前我国的征信系统还远远不够健全。在健全的市场经济环境下，通过征信活动可以避免信息不对称带来的风险。在提供非基本公共服务活动签约前，可以通过征信体系对非基本公共服务市场化供给主体的资质、能力、信用等方面的情况进行调查和判断，有利于公众进行选择和决策。目前我国还没有形成完整的企业征信体系，甚至还设置了很多信息查询的障碍，需要政府主导建立广泛的征信体系，既包括企业的征信体系，也包括个人的社会征信系统，只有这样才能约束双方的行为，保证双方利益的共同实现。
2.招投标控制
招投标控制是非基本公共服务市场化过程控制的重要环节，与一般货物不同，服务作为商品的一种，服务合同的约定不能套用固定的标准，要结合每个项目具体内容的特点，制定相应的资格条件、项目需求、服务条款、评分标准以及合同文本，在服务内容、服务方式、操作程序、预算管理、绩效评价、监督检查、争议处理等方面研究制定具体办法，并通过讨论、专家论证、征求意见等程序对招标文件进行反复修改，最后确定。因此要准确设置承接主体资格条件和准入门槛，结合项目特点制定科学的评审标准和方法，综合物价水平、收入水平、社会保障规定、费用成本等因素合理指导合同价格，保证非基本公共服务市场化供给主体和公众的利益，促进非基本公共服务市场化的健康发展。
3.过程监管和事后监管相结合
签约的达成只是服务开始的第一步，与货物、工程类不同，公共服务在签约时只能对服务内容有一个描述性的要求，服务类产品最终能否满足公众的需求，需要通过后期对履约情况进行监管来实现，因此，有必要对履约过程进行全过程的监管。要明确政府和非基本公共服务市场化供给方的界限，明确约定公共服务的范围，避免企业或社会组织越权。对于社会组织和企业自身的管理，政府不应当直接干预，可以采取评估监督等方式来实行间接管理。通过合同的约束力与非基础公共服务的市场化供给者建立起自愿、平等、互利的民事关系。按照合同标准，如果供给者所提供的服务不符合质量标准，政府有权重新选择供给者；另外如果一旦出现纠纷，也可以通过司法途径进行解决。这样就确保打破了传统的政府垄断供给的局面，同时也通过市场竞争提高了服务效率与质量。
绩效的设计是事后监管的核心，因为只有通过绩效才能对投入与产出的关系以及规制管理等制定出明确的政策，来刺激非基本公共服务的市场化供给。公民在接受公共服务后，可以为服务提供者打分，反馈给政府相关部门，作为政府绩效管理的依据，作为再次邀标和投标的依据。要加强对公共服务供给效果的评估工作，进一步建立和完善专业评估机构，设计合理可行的评估指标，避免评估工作形式化和表面化，努力提高评估指标的系统性和科学性。政府要组织专家对现有的社会组织进行评估定级，按照相关规定，要求达到一定等级的社会组织才有资格成为非基本公共服务的供给方。
四、非基本公共服务市场化过程控制的实践案例
在非基本公共服务市场化改革的进程中，北京市在明确过程控制的重要性的基础上，结合行政管理体制改革的开展，以政府为主导力量对非基本公共服务市场化的过程控制进行了相应的实践和探索。以“北京市海淀区公共服务委员会”为例，北京市的非基本公共服务市场化改革过程控制取得了一定的实践经验。
（一）背景
2005年7月18日，作为行政管理体制改革的试点，北京市海淀区成立了“公共服务委员会”，代表海淀区政府行使公共服务类事业单位的管理职能，其职责的发挥主要体现在几个方面，一是促进事业单位改革，对提供公共服务的事业单位进行整合，并引导其逐步进入市场，在公共服务提供等市场化竞争中增强实力。二是构建多元社会主体参与的公共服务体系，提高公共服务资金的使用效益和效率，健全和完善公共服务领域的竞争机制，培育、利用、整合区域内各类社会事业资源，提高公共服务的整体水平。公共服务委员会主要作为政府购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与所属事业单位或其他社会主体建立契约式管理模式，引导多元化的社会主体参与公共服务提供。三是进行行业规范，进行政策研究，制定行业规则和标准，对非基本公共服务市场化进行市场监管和过程控制，以及开展非基本公共服务供给的绩效考核。
（二）具体作法和经验
本部分主要有以下三个方面。
1.促进过程控制主体体系的形成
如前所述，一方面，政府在非基本公共服务市场化过程中不能够缺位，需要承担重要的职责；另一方面，也需要构建过程控制的多元主体格局。如：在公共服务委员会成立之前，海淀区医疗领域公共服务的具体生产者是卫生局下属的医疗结构，卫生局的职责既宽泛又过于繁杂，等同于间接生产公共服务但又没能力完全对居民负责，造成公共服务质量难以保障。而公共服务委员会成立之后，则有效的剥离了卫生局的公共服务生产职能，为民办医院的发展拓展了空间，为社会资本以民办非企业单位等形式进入社区卫生服务体系创造力条件。 在促进非基本公共服务提供者与生产者分离的同时，明确了过程控制主体和职责。公共服务委员会的成立代表政府将自身的部分非基本公共服务管理职能分离出来，但同时又不是彻底放开不管，通过公共服务委员会统一进行非基本公共服务市场化发展的具体协调工作。在非基本公共服务市场化的过程控制中，公共服务委员会不仅是主体体系的一个组成部分，也是核心主体，发挥引导作用。
2.建立项目管理机制
海淀区公共服务委员会管理的公共服务项目是指，通过契约、招标、政府委托等方式，由国有资产投资，为社会提供公共服务或公共产品，并由公共服务委员会所属事业单位组织实施的项目。海淀区建立了严格的申报、评审、备案机制，在项目实施过程中，制定了完善的规章制度、项目责任制及绩效评价和奖惩制度，以及项目的结果审计及档案管理制度等。
3.实行政府补偿管理机制
海淀区公共服务委员会制订了《海淀区公共服务委员会事业单位政府补偿管理办法》，代理政府的财政补偿职能，以成本补偿和定向补偿等方式，促进相关单位开展公共服务项目。同时，对相应的政府补偿资金的使用过程进行严格的财务管理和审计监管。
（三）实践启示
北京市海淀区公共服务委员会的成立，在非基本公共服务市场化改革中具有一定的意义和作用，对于非基本公共服务市场化的过程控制提供了一种创新模式，但这只是一种方式的探索，就非基本公共服务过程控制而言，还有一定的改进空间。
1.创新价值
北京海淀区成立公共服务委员会，通过制度创新，建立新型的管理制度，解决了政事不分、管办不分的问题，是地方政府建立与市场经济相适应的行政管理体制重构公共服务竞争机制的新探索。从公共服务委员会成立的成效来看，其对于公共服务的供给以及非基本公共服务市场化过程控制等方面都起到一定的作用。首先，相应的社区卫生服务体系建设和机制创新上取得一定进展，较大幅度的提高了医疗卫生社区服务生产者的数量。其次，在过程控制中，公共服务委员会以项目招标合同外包等形式向公立医院以及其他类型的医疗服务生产和提供者购买相关服务，形成了市场竞争环境。再次，对公共服务生产者进行了绩效考核，包括服务效能、合作度、可持续发展度等诸多方面，有效的促进的公共服务质量的提升。
2.改进方向
借鉴海淀区及国内外的成功经验，为了构建科学合理的非基本公共服务市场过程控制化监管体系，海淀区公共服务委员和相关部门需要从以下方面改进：
第一，自身职能定位。公共服务委员会仍然作为一个事业单位，与政府部门之间有着紧密的联系，在制度惯性下，还远远没有形成独立的委员会制。
第二，加强监管。公共服务委员会必须统筹非基本公共服务的发展，对非基本公共服务直接生成者进行规范管理，制定服务标准和评估指标，合理整合市场资源，提高政府和市场的非基本公共服务供给能力。同时，通过竞争促进生产效率的提升和运营成本的降低，通过监控生产和供给过程，严把质量关，提高非基本公共服务质量。进而对市场主体进行考评，依考评结果落实补贴等促进政策，激励非基本公共服务的多元化供给。此外，还应注重赋予公众作为顾客选择准公共产品和公共服务的权利，使个人选择机制发挥促进市场发育和竞争机制形成的作用，使公共服务的提供质量和水平得到有效的优化。
第三，加强法制监督，用法制来规范供给的每一个环节，加强社会公众参与，让监督具有广泛的社会基础，加强舆论监督，充分发挥媒体监督导向作用。
第四，健全非基本公共服务协调机制。非基本公共服务委员会与政府各职能部门间要建立良好的沟通联动机制。要理清各部门职责，明确权责归属，通过制度来解决“谁来管、谁来办，管到什么范围，办到什么程度”等问题。同时也要整合部门利益，顺畅部门间的沟通协调联动机制，形成共同的社会公共利益，打造非基本公共服务新体制下的政府面向公众的非基本公共服务平台。
参考文献：
[1] 张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]徐兵.过程控制[M].北京：机械工业出版社，2011.
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[4]柏良泽.“公共服务”界说[J].中国行政管理，2008（2）.
[5] 鄢圣文，李迪.非基本公共服务市场化供给研究述评[J] .中国市场，2013（39）.
（编辑：韦京）