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摘要：行政罚款是应急管理部门执行安全生产法律法规，强化监管执法的必要手段，既关乎罚款程序正当性，又关系实体结果公正性。适用地方政府规章启动听证程序、对同一违法行为坚持“一事不再罚”、对多个违法行为罚款采取限制加重原则并罚，是实现公正执法和依法治理的基本要求。
关键词：安全生产;罚款;听证;一事不再罚;并罚
行政罚款作为安全生产违法行为经济制裁的主要形式，对督促生产经营单位和主要负责人落实安全生产主体责任，防范和遏制生产安全事故，提高安全生产管理水平有着推动作用，对各级应急管理部门依法行政、依法治安，提升安全生产依法治理能力有着促进作用。当前我区安全生产行政处罚实践中存在：因部门规章和地方政府规章对“罚款”数额规定不一致，导致启动听证程序依据选择不正确、“一事不再罚”条款理解不准确、同一行政相对人[1]的多个违法行为罚款“并罚”计算数额方法不恰当等问题，笔者从保护行政相对人的合法权益出发，就上述三个问题作一探析。
一、优先适用地方政府规章启动行政处罚听证程序
《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第15号，以下简称《处罚办法》）第33条“安全监管监察部门作出…较大数额罚款…之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利…。前款所称较大数额罚款，为省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府规定的数额;没有规定数额的，其数额对个人罚款为2 万元以上，对生产经营单位罚款
为5 万元以上。”而《新疆维吾尔自治区行政处罚听证程序实施办法》（人民政府令第72号，以下简称《实施办法》）第3 条“自治区各级行政机关…对公民处以500元以上、对法人或者其他组织处以20000元以上罚款等行政处罚的，…当事人要求举行听证的，依照行政处罚法和本办法执行。具体到安全生产执法实践中，笔者认为，优先适用《实施办法》确定的数额作为启动听证程序的依据较妥。理由：1《.中华人民共和国立法法》第90条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”的规定，在自治区范围内优先适用《实施办法》。2《.处罚办法》关于“较大数额罚款”额度的确定规则，在法律规则适用上属于“准用性规则”[2]，已明确适用《实施办法》。3.基于现代行政法的价值取向，“现代行政法把更多的民主、公正因素注入“命令—服从”的传统行政过程之中，要求行政程序以“参与”为核心进行构建，从而搭起行政主体与行政相对方之间的沟通桥梁，使相对方从简单的服从者身份中解放出来，成为对行政决策形成具有影响力的主体。”[3]安全生产行政处罚中的听证程序不是一种与简易程序和一般程序相并列的独立、完整的行政处罚程序，它只是一般程序中的一种特殊的调查处理程序，是行政相对人行使陈述权和申辩权的方式之一，它赋予行政相对人进行申辩和提出意见的机会，提出自己主张的场合，行使公平权利的时刻，维护自己的合法权益。由此，认为适用《实施办法》确定的罚款额度作为启动安全生产行政罚款听证程序的标准依据较妥。这样既保证法律法规的正确实施，又尽量保障行政相对人的合法权益。
二、对同一违法行为不得给予两次以上罚款处罚
《处罚办法》第54条“对同一生产经营单位及其有关人员的同一安全生产违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该规定是“一事不再罚原则”在安全生产执法实践中的具体体现，其核心要义把不予“两罚”限定在“罚款”这一行政处罚种类上。该原则包含了两个方面的内容：一是行政相对人的同一违法行为，同时违反两个以上法律、法规、规章的规定，可以给予两次以上的行政处罚，但如果处罚是罚款，则只能处罚一次，另一次可以是罚款以外的其它形式的处罚，不能两次都是罚款;二是行政相对人的一个违法行为，违反了一个法律、法规、规章的规定，该法律、法规、规章同时规定对该违法行为可以并处两种处罚，这种并处不违背一事不再罚的原则。所谓“一事”即行政相对人在一个特定的时间和空间下，作出的同一违反行政法律规范的行为。“不再罚”包涵两层含义：一是已经被行政机关处罚的同一个行政违法行为不应根据同一法律、法规、规章再受处罚，但因屡犯而受到多次处罚的除外;二是同一应受行政处罚的行为不能由几个行政机关依据同一法律、法规而给予处罚，但对于同一违法行为触犯不同法律、法规、规章的则可予以不同的处罚形式，只不过不能处以两次以上的罚款。准确理解“一事”和“不再罚”的涵义是“一事不再罚原则”正确运用的前提，在安全生产行政处罚实践中，尤其是在生产经营单位发生生产安全事故后，依法追究有关责任人的责任时，要注意对“一事不再罚原则”适用的把握。
根据我国有关法律法规的规定，在安全生产监管执法实践中，以下情形不适用“一事不再罚”原则：1.针对同一违法行为重新作出行政处罚决定。2.安全生产行政违法中的屡犯。3.行政处罚的并处。4.行政处罚与执行罚的并处。5.行政处罚与刑罚的双重适用。
三、对同一行政相对人的多个违法行为采取限制加重原则给予罚款并罚
在安全生产执法实践中，经常会发现生产经营单位及其有关人员存在多个违法行为，依法需要对多个违法行为进行合并处理的情形。《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第10條：“生产经营单位及其有关人员违反不同的法律规定，或者违反同一条款的不同违法情形，有两个以上应当给予行政处罚的违法行为的，应当适用不同的法律规定或者同一法律条款规定的不同违法情形，分别裁量，合并处罚。”如何理解和适用该条款对多个违法行为进行合并罚款？首先要明确合并处罚的适用条件：1.针对同一行政相对人;2.存在两种及以上的违法行为;3.受安全生产法所调整的同一类法律关系;4.具有管辖权的同一应急管理部门实施。其次要掌握限制加重原则在行政罚款并罚中的运用（罚款并罚数额的确定方法）：对数种安全生产违法行为处以罚款并罚时，其罚款数额应在各单项罚款额中最高单项罚款数额以上、各单项罚款数额之和以下的幅度内给予处罚。例：某矿山企业具有《处罚办法》第45条：违反安全管理规定作业、发现从业人员违章作业不加制止、超过核定的生产能力进行生产和第46条：未建立应急救援组织，未配备必要的应急救援器材、设备和物资。”共计5 种违法行为。依据相应罚则，综合考量违法行为性质、情节、后果等因素，就上述5 种违法行为，分别作出1.2万元、1.5万元、2万元、2.5万元、2.8 万元的行政罚款决定。按照限制加重原则确定罚款数额，最终罚款数额应在单项罚款最高额2.8万元以上、各单项罚款数额之和10万元以下区间确定罚款数额。
安全生产行政罚款作为安全生产行政处罚的一种主要形式，在惩治安全生产违法违规行为侵犯社会公共利益、维护法律尊严、实现社会公平正义、保障人民群众生命和财产安全等方面发挥着重要作用。它既关乎行政程序的正当性，又关系实体结果处理的公正性，既表征应急管理部门依法履职成效，又反映着保障行政相对人合法权益的质量，体现着安全生产法律法规在社会中的实施效果，因此，需要我们对安全生产执法实践中行政罚款的实施予以高度重视。
参考文献：
[1] 沈宗灵：《法理学》[M]，北京大学出版社2001年版。
[2] 方世荣：《论行政相对人》[M]，中国政法大学出版社2000年版。
[3] 罗豪才、湛中乐：《行政法学》（第三版）[M]，北京大学出版社2012版。
注：
[1] 方世荣：《论行政相对人》[M]，中国政法大学出版社2000年版，第16页。
[2] 沈宗灵：《法理学》[M]，北京大学出版社2001年版，第35页。
[3] 罗豪才、湛中乐：《行政法学》（第三版）[M]，北京大学出版社2012版，第9 页。
作者简介：
刘新强，男，1979年 9月出生，河北省赵县人，公共管理硕士，
关键词：安全生产;罚款;听证;一事不再罚;并罚
行政罚款作为安全生产违法行为经济制裁的主要形式，对督促生产经营单位和主要负责人落实安全生产主体责任，防范和遏制生产安全事故，提高安全生产管理水平有着推动作用，对各级应急管理部门依法行政、依法治安，提升安全生产依法治理能力有着促进作用。当前我区安全生产行政处罚实践中存在：因部门规章和地方政府规章对“罚款”数额规定不一致，导致启动听证程序依据选择不正确、“一事不再罚”条款理解不准确、同一行政相对人[1]的多个违法行为罚款“并罚”计算数额方法不恰当等问题，笔者从保护行政相对人的合法权益出发，就上述三个问题作一探析。
一、优先适用地方政府规章启动行政处罚听证程序
《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第15号，以下简称《处罚办法》）第33条“安全监管监察部门作出…较大数额罚款…之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利…。前款所称较大数额罚款，为省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府规定的数额;没有规定数额的，其数额对个人罚款为2 万元以上，对生产经营单位罚款
为5 万元以上。”而《新疆维吾尔自治区行政处罚听证程序实施办法》（人民政府令第72号，以下简称《实施办法》）第3 条“自治区各级行政机关…对公民处以500元以上、对法人或者其他组织处以20000元以上罚款等行政处罚的，…当事人要求举行听证的，依照行政处罚法和本办法执行。具体到安全生产执法实践中，笔者认为，优先适用《实施办法》确定的数额作为启动听证程序的依据较妥。理由：1《.中华人民共和国立法法》第90条部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”的规定，在自治区范围内优先适用《实施办法》。2《.处罚办法》关于“较大数额罚款”额度的确定规则，在法律规则适用上属于“准用性规则”[2]，已明确适用《实施办法》。3.基于现代行政法的价值取向，“现代行政法把更多的民主、公正因素注入“命令—服从”的传统行政过程之中，要求行政程序以“参与”为核心进行构建，从而搭起行政主体与行政相对方之间的沟通桥梁，使相对方从简单的服从者身份中解放出来，成为对行政决策形成具有影响力的主体。”[3]安全生产行政处罚中的听证程序不是一种与简易程序和一般程序相并列的独立、完整的行政处罚程序，它只是一般程序中的一种特殊的调查处理程序，是行政相对人行使陈述权和申辩权的方式之一，它赋予行政相对人进行申辩和提出意见的机会，提出自己主张的场合，行使公平权利的时刻，维护自己的合法权益。由此，认为适用《实施办法》确定的罚款额度作为启动安全生产行政罚款听证程序的标准依据较妥。这样既保证法律法规的正确实施，又尽量保障行政相对人的合法权益。
二、对同一违法行为不得给予两次以上罚款处罚
《处罚办法》第54条“对同一生产经营单位及其有关人员的同一安全生产违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该规定是“一事不再罚原则”在安全生产执法实践中的具体体现，其核心要义把不予“两罚”限定在“罚款”这一行政处罚种类上。该原则包含了两个方面的内容：一是行政相对人的同一违法行为，同时违反两个以上法律、法规、规章的规定，可以给予两次以上的行政处罚，但如果处罚是罚款，则只能处罚一次，另一次可以是罚款以外的其它形式的处罚，不能两次都是罚款;二是行政相对人的一个违法行为，违反了一个法律、法规、规章的规定，该法律、法规、规章同时规定对该违法行为可以并处两种处罚，这种并处不违背一事不再罚的原则。所谓“一事”即行政相对人在一个特定的时间和空间下，作出的同一违反行政法律规范的行为。“不再罚”包涵两层含义：一是已经被行政机关处罚的同一个行政违法行为不应根据同一法律、法规、规章再受处罚，但因屡犯而受到多次处罚的除外;二是同一应受行政处罚的行为不能由几个行政机关依据同一法律、法规而给予处罚，但对于同一违法行为触犯不同法律、法规、规章的则可予以不同的处罚形式，只不过不能处以两次以上的罚款。准确理解“一事”和“不再罚”的涵义是“一事不再罚原则”正确运用的前提，在安全生产行政处罚实践中，尤其是在生产经营单位发生生产安全事故后，依法追究有关责任人的责任时，要注意对“一事不再罚原则”适用的把握。
根据我国有关法律法规的规定，在安全生产监管执法实践中，以下情形不适用“一事不再罚”原则：1.针对同一违法行为重新作出行政处罚决定。2.安全生产行政违法中的屡犯。3.行政处罚的并处。4.行政处罚与执行罚的并处。5.行政处罚与刑罚的双重适用。
三、对同一行政相对人的多个违法行为采取限制加重原则给予罚款并罚
在安全生产执法实践中，经常会发现生产经营单位及其有关人员存在多个违法行为，依法需要对多个违法行为进行合并处理的情形。《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第10條：“生产经营单位及其有关人员违反不同的法律规定，或者违反同一条款的不同违法情形，有两个以上应当给予行政处罚的违法行为的，应当适用不同的法律规定或者同一法律条款规定的不同违法情形，分别裁量，合并处罚。”如何理解和适用该条款对多个违法行为进行合并罚款？首先要明确合并处罚的适用条件：1.针对同一行政相对人;2.存在两种及以上的违法行为;3.受安全生产法所调整的同一类法律关系;4.具有管辖权的同一应急管理部门实施。其次要掌握限制加重原则在行政罚款并罚中的运用（罚款并罚数额的确定方法）：对数种安全生产违法行为处以罚款并罚时，其罚款数额应在各单项罚款额中最高单项罚款数额以上、各单项罚款数额之和以下的幅度内给予处罚。例：某矿山企业具有《处罚办法》第45条：违反安全管理规定作业、发现从业人员违章作业不加制止、超过核定的生产能力进行生产和第46条：未建立应急救援组织，未配备必要的应急救援器材、设备和物资。”共计5 种违法行为。依据相应罚则，综合考量违法行为性质、情节、后果等因素，就上述5 种违法行为，分别作出1.2万元、1.5万元、2万元、2.5万元、2.8 万元的行政罚款决定。按照限制加重原则确定罚款数额，最终罚款数额应在单项罚款最高额2.8万元以上、各单项罚款数额之和10万元以下区间确定罚款数额。
安全生产行政罚款作为安全生产行政处罚的一种主要形式，在惩治安全生产违法违规行为侵犯社会公共利益、维护法律尊严、实现社会公平正义、保障人民群众生命和财产安全等方面发挥着重要作用。它既关乎行政程序的正当性，又关系实体结果处理的公正性，既表征应急管理部门依法履职成效，又反映着保障行政相对人合法权益的质量，体现着安全生产法律法规在社会中的实施效果，因此，需要我们对安全生产执法实践中行政罚款的实施予以高度重视。
参考文献：
[1] 沈宗灵：《法理学》[M]，北京大学出版社2001年版。
[2] 方世荣：《论行政相对人》[M]，中国政法大学出版社2000年版。
[3] 罗豪才、湛中乐：《行政法学》（第三版）[M]，北京大学出版社2012版。
注：
[1] 方世荣：《论行政相对人》[M]，中国政法大学出版社2000年版，第16页。
[2] 沈宗灵：《法理学》[M]，北京大学出版社2001年版，第35页。
[3] 罗豪才、湛中乐：《行政法学》（第三版）[M]，北京大学出版社2012版，第9 页。
作者简介：
刘新强，男，1979年 9月出生，河北省赵县人，公共管理硕士，