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摘 要 最高人民法院审判委员会作出的法释〔2009〕17号司法解释,即最高人民法院《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》,就民事诉讼管辖权下放性转移制度进行了补充性修正。该司法解释的出台无疑在赋予当事人适当的程序保障方面有了显著的进步。但是制度修正又产生了新问题,级别较高的人民法院的工作负担和当事人的诉讼负担都会增加。本文指出解决该问题的最好办法就应该是在《民事诉讼法》做全面修订时,将该项规定予以废除。
关键词 管辖权下放性转移 程序利益 诉讼经济
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-124-02
在民事案件的管辖制度中,为便于对上下级人民法院之间的管辖权进行调整,《民事诉讼法》规定了管辖权下放性转移,即上级人民法院可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理。2009年7月20日最高人民法院审判委员会第1471次会议通过、并于2010年1月1日施行的法释〔2009〕17号司法解释——最高人民法院《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》,就民事诉讼管辖权下放性转移制度进行了补充性修正,由此引发了笔者关于该项制度规定合理性的新的思考,也对民事管辖权下放性转移的存废问题有了深入的认识。
一、民事管辖权下放性转移制度的缺陷
管辖权转移,是指依据上级法院的决定或者同意,将案件的管辖权从原来有管辖权的法院转移至无管辖权的法院,使无管辖权的法院因此取得案件管辖权。管辖权转移在上下级法院之间进行,通常在直接的上下级法院之间进行,是对级别管辖的变通和个别调整。根据《民事诉讼法》第39条规定,管辖权转移有两种情形:一是向上性转移,即上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件,或者下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件,认为需要由上级人民法院审理的,可以报请上级人民法院审理;一是下放性转移,即上级人民法院可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理。以民事诉讼法学界的主流观点来衡量,管辖权向下转移不合理,它实际上是把按照法定标准已被认定为重要的应由上级人民法院审理的案件重新交给下级人民法院审理。这样做一方面会给规避级别管辖留下可乘之机,另一方面会弱化程序保障和损害诉讼当事人的利益。民事诉讼法修订时应当删除管辖权向下转移的规定。①
管辖权的下放性转移由于关乎诉讼当事人的程序利益,即他作为案件当事人其所涉案件依法由上级人民法院管辖和审理的程序利益,及其获得相对较高质量司法审判的期待,因为我国不同级别法院的法官职业素质存在实质性差别。在《民事诉讼法》的规定中,只有上级人民法院“可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理”的规定,但对因此造成的对当事人程序利益的剥夺并没有考虑给予必要的维护,没有相应的救济。当上级人民法院利用该项规定企图规避级别管辖规定,或者意欲利用该制度实现徇私舞弊、枉法裁判,甚至可以达到决定当事人诉讼结果的目的时,案件当事人没有任何可以申诉的机会,通常只有等待裁判生效后借助于再审程序来获得救济了。但再审的启动对于当事人而言本来就意味着漫长的诉讼期、高昂的诉讼费用等等压力。当初的立法,有着较为严重的国家本位。所谓“国家本位”,是指从国家的角度和立场出发,简单地把法律视为国家控制和管理社会的工具的思想观念。这种思想观念由于其基本出发点是国家的权力本位,即国家对整个诉讼程序的控制和主导,因而具有十分明显和强烈的国家干预色彩。国家本位观念在整个社会主义国家立法中得到了充分反映。②我国民事诉讼立法也当然具有强烈的国家本位色彩,体现在管辖权下放性转移制度上,立法时只是考虑了利用该项制度进行级别管辖调整的需要,为级别较高法院在面临较大案件压力时自行减负提供了便利,而无视当事人在管辖问题上享有的程序利益。
《民事诉讼法》关于管辖权下放性转移的规定仅此一个条文,对于该制度如何运作立法上是付之阙如。在学界的理解和司法实践中,只是以管辖权转移属于裁定管辖为据,运用该项制度法院应当作出裁定为一般做法,至于应当如何运作鲜有规定。至于在何种情形下适用管辖权下放性转移制度,立法也未有规定,一般认为,管辖权向下转移应发生在上级人民法院受理案件后。上级人民法院对案件作初步审查后,认为案情简单,由下级人民法院审理更便于当事人参与诉讼和法院调查案情,故将管辖权转移给下级人民法院。③可见其适用的决定权掌握在人民法院手中,确切地说,由法院内部相关机构的法官自由裁量。在这样的立法规范下,对当事人的程序保障当然无法谈及。
二、法释〔2009〕17号司法解释对管辖权下放性转移制度的修正
最高人民法院审判委员会作出的法释〔2009〕17号司法解释,即最高人民法院《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》,就民事诉讼管辖权下放性转移制度进行了补充性修正,该司法解释的出台意在正确审理民事级别管辖异议案件,依法维护诉讼秩序和当事人的合法权益。在该《规定》的11个条文中,有2条涉及民事管辖权下放性转移制度,可见,在民事诉讼的司法实践中,在级别管辖异议问题上,管辖权下放性转移规定之重要。
从该司法解释第4条的规定来看,上级人民法院根据民事诉讼法第39条第一款的规定,将其管辖的第一审民事案件交由下级人民法院审理的,应当作出裁定。而且对于这一裁定,当事人不服可以上诉。这是对管辖权的下放性转移适用的限制性规定,其目的是为了避免这一规定适用的随意性,也在当事人诉讼权利有受法院审判权侵害之虞时给予其相应的程序保障。法释〔2009〕17号司法解释的出台无疑在赋予当事人适当的程序保障方面有了显著的进步。
管辖权的下放性转移应当是上级法院主动决定而不是根据下级法院的报请作出决定的结果,在审判实践中,一些法院明知其对某一案件无级别管辖权,但出于诉讼费收益、地方保护或者其他考虑,在受理前或者受理后报请上级法院交由其审理。下级法院主动报请上级法院将案件交其审理的做法,是没有法律依据的。对此法释〔2009〕17号司法解释中也有所涉及,其第5条规定,对于应由上级人民法院管辖的第一审民事案件,下级人民法院不得报请上级人民法院交其审理。
三、制度修正所产生的新问题
首先,依据法释〔2009〕17号司法解释第4条,上级人民法院将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理时,不再是不受限制的。对上级人民法院的作出的管辖权下放性转移的裁定,当事人可以依法提出上诉。由于该裁定是由上级法院作出的,所以当事人不服该裁定提出上诉时,上诉法院应该是作出管辖权转移裁定的人民法院的上一级人民法院。因为能够将自己管辖的案件交给下级法院审理的人民法院为中级以上人民法院,所以受理针对管辖权转移裁定上诉的上诉法院应为高级以上人民法院。这样一来,高级以上人民法院的工作事项可以说又有所增加。2007年10月份修订的《民事诉讼法》已经将大量案件的再审法院的级别大大提高,级别较高人民法院的工作压力已然加大,《民事级别管辖异议规定》的出台无疑有点雪上加霜。
其次,法释〔2009〕17号司法解释第5条规定,对于应由上级人民法院管辖的第一审民事案件,下级人民法院不得报请上级人民法院交其审理。但该条文却更多地具有宣示性的效果,只是对下级人民法院的上述做法提出警示性的规范,不能从根本上限制下级人民法院的报请,而且这样规定的实际效果如何有待考察。
最后,管辖权下放性转移的制度设置不符合诉讼经济原理。公正和效益同属于诉讼制度所追求的程序价值,出于对公正的追求,诉讼制度的设置应该给予当事人充分的程序保障。所以,当上级人民法院作出民事案件管辖权下放性转移的裁定,准予其以上诉方式寻求进一步的救济体现了程序保障的要求。但由此产生的当事人的诉讼费用和国家有限司法资源的支出对于参诉的个人、法人和其他组织,以及国家都是一笔不小的负担,而且还会延迟纠纷的解决。一般来看,从上级人民法院受理案件后,通过裁定将案件管辖权做下放性转移,当事人双方都有可能不服提出上诉,对该上诉第二审人民法院有一个月的审理期限,这样一来,到依此项制度最终确定案件的管辖法院,就要来来回回折腾几个月。这里,不是说程序保障与诉讼经济哪种价值更优先的问题,重要的是,该项制度的设置初衷,就是从国家本位出发,以方便上下级人民法院之间个别调整案件的级别管辖。而这给实践中规避级别管辖打开方便之门,也容易侵害当事人的程序利益,法释〔2009〕17号司法解释为了赋予当事人程序保障的制度设计,又有违诉讼经济。与其为一个不合理的制度额外支付多余的成本,不如使其走向历史的终结。
综上,就管辖权下放性转移而言,法释〔2009〕17号司法解释的司法操作规范意义远不及其所彰显的价值理念或程序保障理念更令人瞩目。其一,该司法解释对管辖权下放性转移的修正虽然突破了《民事诉讼法》本身的规定,但这种突破并没有颠覆《民事诉讼法》的立法本旨,较之最高人民法院曾经做出的很多司法解释,它并没有擅自越权废除该项备受批判的制度,在解释中维护了《民事诉讼法》的基本法地位;其二,对于有损当事人程序利益的制度设计,给予了当事人相应的救济途径,关注到了对当事人的程序保障。但是,该司法解释的相关规定又难免增加了当事人的诉讼负担、高级以上人民法院的工作负担,由此当事人个人、以及国家支出的司法成本也会增加。既然因为管辖权下放性转移又要产生这些本该避免的司法程序和相应支出,而且该项制度设置本身就存在不合理之处,那么解决该问题的最好办法就应该是在《民事诉讼法》做全面修订时,将该项规定予以删除,这样既维护了当事人的程序利益,避免了规避级别管辖的弊端,又免除了因为要予以当事人进一步的程序救济所产生的程序运作和后续费用等。
注释:
①李浩.管辖权下放性转移若干问题研究?.法学评论.1998(1).江伟.民事诉讼法(第三版).北京:高教出版社.2007.137.
② 廖永安.民事审判权作用范围研究.北京:中国人民大学出版社.2007.35.
③江伟.民事诉讼法(第三版).北京:高教出版社.2007.137.
关键词 管辖权下放性转移 程序利益 诉讼经济
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-124-02
在民事案件的管辖制度中,为便于对上下级人民法院之间的管辖权进行调整,《民事诉讼法》规定了管辖权下放性转移,即上级人民法院可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理。2009年7月20日最高人民法院审判委员会第1471次会议通过、并于2010年1月1日施行的法释〔2009〕17号司法解释——最高人民法院《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》,就民事诉讼管辖权下放性转移制度进行了补充性修正,由此引发了笔者关于该项制度规定合理性的新的思考,也对民事管辖权下放性转移的存废问题有了深入的认识。
一、民事管辖权下放性转移制度的缺陷
管辖权转移,是指依据上级法院的决定或者同意,将案件的管辖权从原来有管辖权的法院转移至无管辖权的法院,使无管辖权的法院因此取得案件管辖权。管辖权转移在上下级法院之间进行,通常在直接的上下级法院之间进行,是对级别管辖的变通和个别调整。根据《民事诉讼法》第39条规定,管辖权转移有两种情形:一是向上性转移,即上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件,或者下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件,认为需要由上级人民法院审理的,可以报请上级人民法院审理;一是下放性转移,即上级人民法院可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理。以民事诉讼法学界的主流观点来衡量,管辖权向下转移不合理,它实际上是把按照法定标准已被认定为重要的应由上级人民法院审理的案件重新交给下级人民法院审理。这样做一方面会给规避级别管辖留下可乘之机,另一方面会弱化程序保障和损害诉讼当事人的利益。民事诉讼法修订时应当删除管辖权向下转移的规定。①
管辖权的下放性转移由于关乎诉讼当事人的程序利益,即他作为案件当事人其所涉案件依法由上级人民法院管辖和审理的程序利益,及其获得相对较高质量司法审判的期待,因为我国不同级别法院的法官职业素质存在实质性差别。在《民事诉讼法》的规定中,只有上级人民法院“可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理”的规定,但对因此造成的对当事人程序利益的剥夺并没有考虑给予必要的维护,没有相应的救济。当上级人民法院利用该项规定企图规避级别管辖规定,或者意欲利用该制度实现徇私舞弊、枉法裁判,甚至可以达到决定当事人诉讼结果的目的时,案件当事人没有任何可以申诉的机会,通常只有等待裁判生效后借助于再审程序来获得救济了。但再审的启动对于当事人而言本来就意味着漫长的诉讼期、高昂的诉讼费用等等压力。当初的立法,有着较为严重的国家本位。所谓“国家本位”,是指从国家的角度和立场出发,简单地把法律视为国家控制和管理社会的工具的思想观念。这种思想观念由于其基本出发点是国家的权力本位,即国家对整个诉讼程序的控制和主导,因而具有十分明显和强烈的国家干预色彩。国家本位观念在整个社会主义国家立法中得到了充分反映。②我国民事诉讼立法也当然具有强烈的国家本位色彩,体现在管辖权下放性转移制度上,立法时只是考虑了利用该项制度进行级别管辖调整的需要,为级别较高法院在面临较大案件压力时自行减负提供了便利,而无视当事人在管辖问题上享有的程序利益。
《民事诉讼法》关于管辖权下放性转移的规定仅此一个条文,对于该制度如何运作立法上是付之阙如。在学界的理解和司法实践中,只是以管辖权转移属于裁定管辖为据,运用该项制度法院应当作出裁定为一般做法,至于应当如何运作鲜有规定。至于在何种情形下适用管辖权下放性转移制度,立法也未有规定,一般认为,管辖权向下转移应发生在上级人民法院受理案件后。上级人民法院对案件作初步审查后,认为案情简单,由下级人民法院审理更便于当事人参与诉讼和法院调查案情,故将管辖权转移给下级人民法院。③可见其适用的决定权掌握在人民法院手中,确切地说,由法院内部相关机构的法官自由裁量。在这样的立法规范下,对当事人的程序保障当然无法谈及。
二、法释〔2009〕17号司法解释对管辖权下放性转移制度的修正
最高人民法院审判委员会作出的法释〔2009〕17号司法解释,即最高人民法院《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》,就民事诉讼管辖权下放性转移制度进行了补充性修正,该司法解释的出台意在正确审理民事级别管辖异议案件,依法维护诉讼秩序和当事人的合法权益。在该《规定》的11个条文中,有2条涉及民事管辖权下放性转移制度,可见,在民事诉讼的司法实践中,在级别管辖异议问题上,管辖权下放性转移规定之重要。
从该司法解释第4条的规定来看,上级人民法院根据民事诉讼法第39条第一款的规定,将其管辖的第一审民事案件交由下级人民法院审理的,应当作出裁定。而且对于这一裁定,当事人不服可以上诉。这是对管辖权的下放性转移适用的限制性规定,其目的是为了避免这一规定适用的随意性,也在当事人诉讼权利有受法院审判权侵害之虞时给予其相应的程序保障。法释〔2009〕17号司法解释的出台无疑在赋予当事人适当的程序保障方面有了显著的进步。
管辖权的下放性转移应当是上级法院主动决定而不是根据下级法院的报请作出决定的结果,在审判实践中,一些法院明知其对某一案件无级别管辖权,但出于诉讼费收益、地方保护或者其他考虑,在受理前或者受理后报请上级法院交由其审理。下级法院主动报请上级法院将案件交其审理的做法,是没有法律依据的。对此法释〔2009〕17号司法解释中也有所涉及,其第5条规定,对于应由上级人民法院管辖的第一审民事案件,下级人民法院不得报请上级人民法院交其审理。
三、制度修正所产生的新问题
首先,依据法释〔2009〕17号司法解释第4条,上级人民法院将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理时,不再是不受限制的。对上级人民法院的作出的管辖权下放性转移的裁定,当事人可以依法提出上诉。由于该裁定是由上级法院作出的,所以当事人不服该裁定提出上诉时,上诉法院应该是作出管辖权转移裁定的人民法院的上一级人民法院。因为能够将自己管辖的案件交给下级法院审理的人民法院为中级以上人民法院,所以受理针对管辖权转移裁定上诉的上诉法院应为高级以上人民法院。这样一来,高级以上人民法院的工作事项可以说又有所增加。2007年10月份修订的《民事诉讼法》已经将大量案件的再审法院的级别大大提高,级别较高人民法院的工作压力已然加大,《民事级别管辖异议规定》的出台无疑有点雪上加霜。
其次,法释〔2009〕17号司法解释第5条规定,对于应由上级人民法院管辖的第一审民事案件,下级人民法院不得报请上级人民法院交其审理。但该条文却更多地具有宣示性的效果,只是对下级人民法院的上述做法提出警示性的规范,不能从根本上限制下级人民法院的报请,而且这样规定的实际效果如何有待考察。
最后,管辖权下放性转移的制度设置不符合诉讼经济原理。公正和效益同属于诉讼制度所追求的程序价值,出于对公正的追求,诉讼制度的设置应该给予当事人充分的程序保障。所以,当上级人民法院作出民事案件管辖权下放性转移的裁定,准予其以上诉方式寻求进一步的救济体现了程序保障的要求。但由此产生的当事人的诉讼费用和国家有限司法资源的支出对于参诉的个人、法人和其他组织,以及国家都是一笔不小的负担,而且还会延迟纠纷的解决。一般来看,从上级人民法院受理案件后,通过裁定将案件管辖权做下放性转移,当事人双方都有可能不服提出上诉,对该上诉第二审人民法院有一个月的审理期限,这样一来,到依此项制度最终确定案件的管辖法院,就要来来回回折腾几个月。这里,不是说程序保障与诉讼经济哪种价值更优先的问题,重要的是,该项制度的设置初衷,就是从国家本位出发,以方便上下级人民法院之间个别调整案件的级别管辖。而这给实践中规避级别管辖打开方便之门,也容易侵害当事人的程序利益,法释〔2009〕17号司法解释为了赋予当事人程序保障的制度设计,又有违诉讼经济。与其为一个不合理的制度额外支付多余的成本,不如使其走向历史的终结。
综上,就管辖权下放性转移而言,法释〔2009〕17号司法解释的司法操作规范意义远不及其所彰显的价值理念或程序保障理念更令人瞩目。其一,该司法解释对管辖权下放性转移的修正虽然突破了《民事诉讼法》本身的规定,但这种突破并没有颠覆《民事诉讼法》的立法本旨,较之最高人民法院曾经做出的很多司法解释,它并没有擅自越权废除该项备受批判的制度,在解释中维护了《民事诉讼法》的基本法地位;其二,对于有损当事人程序利益的制度设计,给予了当事人相应的救济途径,关注到了对当事人的程序保障。但是,该司法解释的相关规定又难免增加了当事人的诉讼负担、高级以上人民法院的工作负担,由此当事人个人、以及国家支出的司法成本也会增加。既然因为管辖权下放性转移又要产生这些本该避免的司法程序和相应支出,而且该项制度设置本身就存在不合理之处,那么解决该问题的最好办法就应该是在《民事诉讼法》做全面修订时,将该项规定予以删除,这样既维护了当事人的程序利益,避免了规避级别管辖的弊端,又免除了因为要予以当事人进一步的程序救济所产生的程序运作和后续费用等。
注释:
①李浩.管辖权下放性转移若干问题研究?.法学评论.1998(1).江伟.民事诉讼法(第三版).北京:高教出版社.2007.137.
② 廖永安.民事审判权作用范围研究.北京:中国人民大学出版社.2007.35.
③江伟.民事诉讼法(第三版).北京:高教出版社.2007.137.