论文部分内容阅读
农地制度是农业、农村、农民问题的关键，是农村经济制度的基础与核心。改革和完善农地制度，是当前和今后一个时期内中国农村改革发展面临的重要任务，也是建设社会主义新农村的关键所在。
一、中国农地制度变革历程
建国50多年，中国农地制度经历了四次变革：
一是土地改革。这一时期的土地改革是“耕者有其田”，农民拥有包括土地所有权在内的完整土地产权，农民和土地连为一体，极大地调动了农民的生产积极性，迅速恢复了深受战争破坏的农业生产。
二是农业合作化。首先是互助组，由农户自愿组织起来的生产协作组织，规模由几户到十几户不等，但土地和其它生产资料仍属个人私有，组员之间只是通过生产工具的交换使用，实现生产的互助，充分发挥了协作的积极性。之后，在互助组基础上，形成了初级农业合作社，规模为几十户，社员以土地入股，生产用牲畜和大型农机具归社有偿使用，统一经营，共同劳动，统一分配，农民仍有较高生产积极性。随后，在初级农业合作社基础上组织起来高级农业合作社，规模为几百户，土地无偿归集体所有，生产用牲畜和大型农机具作价入社，集中劳动，共同经营，统一分配，农民生产积极性受到影响。
三是人民公社。受“左”的思想影响，多个高级农业合作社合并为一个“政社合一”的人民公社，土地等生产资料的权属完全集中于人民公社，共同劳动，统一经营，统一分配，缺少有效的激励与监督，形成了吃大锅饭的局面。
四是家庭承包制。十一届三中全会后，农村开始实行家庭承包制，土地为集体所有，农民拥有经营使用权，实行保证国家的、留足集体的，剩下都是自己的分配制度，极大调动了农民的积极性，迅速恢复和发展了农业生产，很快就解决了农民的温饱问题。
二、中国农地制度的现状及问题
中国农地制度现状是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，其具有三个特点。一是农地集体所有。《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《民法通则》等几部法律对农业土地权属虽有不同表述，但基本核心为农地归集体所有。二是农地使用权分离。实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。三是农地制度不断改革完善。许多地方出现租赁、入股、转包等土地流转方式或产权制度，并开展了农地税费改革等工作。
总体上，中国目前的农地制度是可以肯定的。但不可否认的是，目前的农地制度在实际运行中存在一些问题。
一是农地产权保护不力。根据法律规定，农地所有权流转要通过国家的行政手段，而集体自己无权直接交易。这就出现国家征地时，以垄断低价买入，以市场高价转让出售的现象。土地产权转让产生的高额收益被政府获得，作为土地所有者的集体却只得到一小部分。再加上，现行的农地所有权是人人有份，共同占有，但实际上每个农民的土地所有权份额到底是多少，没有量化。实际上农地产权转让收益分配到农民手里的更是少之又少，一些地方的农民甚至分毫未得，成为影响农村稳定、激化社会矛盾的导火索。
二是农地承包关系稳定性不强。党中央、国务院一直强调稳定农地家庭承包制，但由于土地归集体所有，土地发包者是村委会，农村基层干部在利益驱动下，经常以结构调整、规模经营、农业产业化等名义，硬性调整，强迫流转农民土地经营使用权，严重损害农民的合法权益，极大地影响了农民的生产积极性。
三是土地规模经营难以实现。由于人多地少，家庭承包制的现实是农民小片土地，单独经营，规模不经济，不适应社会主义市场经济发展要求。虽然各地农村已出现荒地拍卖、土地使用权股份合作、反租倒包、转包等改革方式，但实际上，只涉及到全国很少一部分的土地使用权，并未整体实现土地规模经营和农业产业化。
四是农村税费制度不够完善。取消农业税后，全国农民欢欣鼓舞。但农村税费改革并非就此结束，实际情况是，很多地方费大于税，有关部门也严查涉农乱收费，却仍然是屡禁不止，加重了农民的负担。而且，为充分体现土地的价值，实现土地使用权的有效流转，在取消农业生产税的同时，也需要完善相关的税收制度。
三、对策建议
土地产权、承包关系和规模不经济等问题的存在，引发一些负面效应，阻碍了农业现代化、农业劳动力转移和农村城镇化的发展，不利于政治、社会稳定和经济效率的发挥，有必要对中国农地制度进行改革和完善。
完善农地制度要从农民的立场出发、尊重农民的意愿，以农民的生存和发展为前提。从农民的立场出发、尊重农民的意愿，就是要在制度完善的同时，考虑制度的变革是否是农民的需要，不同地方的农民对制度变革有何不同需要等方面。以农民的生存和发展权为前提，就是要防止再次出现农民在农地制度历史变革中所遭受的种种不利后果，摒弃不顾农民生存和发展的激进变革。
一要建立高效灵活的土地流转机制。高效灵活的土地流转机制，可以发挥市场配置农地的作用，使土地合理流转，向种田能手集中，实现土地规模经营，产生规模效益，提高农地利用率和生产率；同时，可以实现农地保值增值，促使农业劳动力向二、三产业和城镇转移，加快农业现代化、农村工业与城镇化进程。要建立农地所有权市场，规范政府征地行为，合理确定农地征用价格，加强监管，防止征后闲置现象。要建立农地使用权市场，保障公平、兼顾效率，鼓励拍卖、转包、转租、反租倒包、互换、入股、典当等多种土地使用权流转方式，进一步规范与完善土地流转交易行为，确保农地使用权市场健康运行。
二要稳定和完善农地承包制度。家庭承包责任制是一项基本政策，必须坚决维护并逐步完善。要认真贯彻《农业法》和《农村土地承包法》，把农地家庭承包经营纳入法制轨道，明确农民长期持有土地使用权的权利，切实落实法律规定和党中央、国务院制定“30年不变”的政策，同时，加强、改善土地承包合同管理，搞好承包合同的签订、续订、公正、纠纷调解等工作，严禁各类损害农民合法权益的不履行合同约定的行为。
三要加强农业社会化服务体系建设。完善和发展农业社会化服务体系，能够克服农地家庭承包经营的弱点，有效提升家庭承包经营和工商业的联结，改变小农经济的孤立性和自给自足状态，解决农业技术推广、农业机械作业规模限制等问题，促进高技术农业发展和农业规模经营，有利于发挥分工协作的优势，打破农户和农业部门本身的限制，实现更大的经济效益。
四要进一步完善农村税费制度。农业税改革已取得阶段性胜利，但仍需建立完善包括土地产权税、土地荒芜税、耕地占用税等税种在内的土地税体系，体现土地的价值属性。另一方面，要切实做好费改税工作。农业税取消后，农村乱收费现象有所抬头，冲抵了税改带给农民的利益，必须从源头下手，建立行之有效的制度，尽快实现费改税，彻底杜绝涉农乱收费。
五要完善农村社保体系。要加强农民职业技能和劳动就业培训，拓宽农民就业增收渠道，积极推行新型农村合作医疗制度，建立、推进农村最低生活保障制度，把失地农民纳入当地城镇的社保体系，建立健全涉及农民生存、健康、发展等全方位的农村社会保障体系。
六要鼓励农民创新农地制度。农民对经济发展的要求是创新农地制度的内在动因，鼓励农民创新农地制度，可以完善和发展中国农地制度，充分发挥农民生产积极性，促进农业健康快速发展。由于土地问题的复杂性、中国农村的差异性，走全国统一的道路来完善农地制度是不现实的，是忽视了事物个性的存在。任何一种农地模式都决定于当地的经济、社会、地理等方面的综合情况，只要其具有生命力，就应当鼓励和肯定农民的创新。
（作者单位：国家发展改革委价检司）
一、中国农地制度变革历程
建国50多年，中国农地制度经历了四次变革：
一是土地改革。这一时期的土地改革是“耕者有其田”，农民拥有包括土地所有权在内的完整土地产权，农民和土地连为一体，极大地调动了农民的生产积极性，迅速恢复了深受战争破坏的农业生产。
二是农业合作化。首先是互助组，由农户自愿组织起来的生产协作组织，规模由几户到十几户不等，但土地和其它生产资料仍属个人私有，组员之间只是通过生产工具的交换使用，实现生产的互助，充分发挥了协作的积极性。之后，在互助组基础上，形成了初级农业合作社，规模为几十户，社员以土地入股，生产用牲畜和大型农机具归社有偿使用，统一经营，共同劳动，统一分配，农民仍有较高生产积极性。随后，在初级农业合作社基础上组织起来高级农业合作社，规模为几百户，土地无偿归集体所有，生产用牲畜和大型农机具作价入社，集中劳动，共同经营，统一分配，农民生产积极性受到影响。
三是人民公社。受“左”的思想影响，多个高级农业合作社合并为一个“政社合一”的人民公社，土地等生产资料的权属完全集中于人民公社，共同劳动，统一经营，统一分配，缺少有效的激励与监督，形成了吃大锅饭的局面。
四是家庭承包制。十一届三中全会后，农村开始实行家庭承包制，土地为集体所有，农民拥有经营使用权，实行保证国家的、留足集体的，剩下都是自己的分配制度，极大调动了农民的积极性，迅速恢复和发展了农业生产，很快就解决了农民的温饱问题。
二、中国农地制度的现状及问题
中国农地制度现状是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，其具有三个特点。一是农地集体所有。《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《民法通则》等几部法律对农业土地权属虽有不同表述，但基本核心为农地归集体所有。二是农地使用权分离。实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。三是农地制度不断改革完善。许多地方出现租赁、入股、转包等土地流转方式或产权制度，并开展了农地税费改革等工作。
总体上，中国目前的农地制度是可以肯定的。但不可否认的是，目前的农地制度在实际运行中存在一些问题。
一是农地产权保护不力。根据法律规定，农地所有权流转要通过国家的行政手段，而集体自己无权直接交易。这就出现国家征地时，以垄断低价买入，以市场高价转让出售的现象。土地产权转让产生的高额收益被政府获得，作为土地所有者的集体却只得到一小部分。再加上，现行的农地所有权是人人有份，共同占有，但实际上每个农民的土地所有权份额到底是多少，没有量化。实际上农地产权转让收益分配到农民手里的更是少之又少，一些地方的农民甚至分毫未得，成为影响农村稳定、激化社会矛盾的导火索。
二是农地承包关系稳定性不强。党中央、国务院一直强调稳定农地家庭承包制，但由于土地归集体所有，土地发包者是村委会，农村基层干部在利益驱动下，经常以结构调整、规模经营、农业产业化等名义，硬性调整，强迫流转农民土地经营使用权，严重损害农民的合法权益，极大地影响了农民的生产积极性。
三是土地规模经营难以实现。由于人多地少，家庭承包制的现实是农民小片土地，单独经营，规模不经济，不适应社会主义市场经济发展要求。虽然各地农村已出现荒地拍卖、土地使用权股份合作、反租倒包、转包等改革方式，但实际上，只涉及到全国很少一部分的土地使用权，并未整体实现土地规模经营和农业产业化。
四是农村税费制度不够完善。取消农业税后，全国农民欢欣鼓舞。但农村税费改革并非就此结束，实际情况是，很多地方费大于税，有关部门也严查涉农乱收费，却仍然是屡禁不止，加重了农民的负担。而且，为充分体现土地的价值，实现土地使用权的有效流转，在取消农业生产税的同时，也需要完善相关的税收制度。
三、对策建议
土地产权、承包关系和规模不经济等问题的存在，引发一些负面效应，阻碍了农业现代化、农业劳动力转移和农村城镇化的发展，不利于政治、社会稳定和经济效率的发挥，有必要对中国农地制度进行改革和完善。
完善农地制度要从农民的立场出发、尊重农民的意愿，以农民的生存和发展为前提。从农民的立场出发、尊重农民的意愿，就是要在制度完善的同时，考虑制度的变革是否是农民的需要，不同地方的农民对制度变革有何不同需要等方面。以农民的生存和发展权为前提，就是要防止再次出现农民在农地制度历史变革中所遭受的种种不利后果，摒弃不顾农民生存和发展的激进变革。
一要建立高效灵活的土地流转机制。高效灵活的土地流转机制，可以发挥市场配置农地的作用，使土地合理流转，向种田能手集中，实现土地规模经营，产生规模效益，提高农地利用率和生产率；同时，可以实现农地保值增值，促使农业劳动力向二、三产业和城镇转移，加快农业现代化、农村工业与城镇化进程。要建立农地所有权市场，规范政府征地行为，合理确定农地征用价格，加强监管，防止征后闲置现象。要建立农地使用权市场，保障公平、兼顾效率，鼓励拍卖、转包、转租、反租倒包、互换、入股、典当等多种土地使用权流转方式，进一步规范与完善土地流转交易行为，确保农地使用权市场健康运行。
二要稳定和完善农地承包制度。家庭承包责任制是一项基本政策，必须坚决维护并逐步完善。要认真贯彻《农业法》和《农村土地承包法》，把农地家庭承包经营纳入法制轨道，明确农民长期持有土地使用权的权利，切实落实法律规定和党中央、国务院制定“30年不变”的政策，同时，加强、改善土地承包合同管理，搞好承包合同的签订、续订、公正、纠纷调解等工作，严禁各类损害农民合法权益的不履行合同约定的行为。
三要加强农业社会化服务体系建设。完善和发展农业社会化服务体系，能够克服农地家庭承包经营的弱点，有效提升家庭承包经营和工商业的联结，改变小农经济的孤立性和自给自足状态，解决农业技术推广、农业机械作业规模限制等问题，促进高技术农业发展和农业规模经营，有利于发挥分工协作的优势，打破农户和农业部门本身的限制，实现更大的经济效益。
四要进一步完善农村税费制度。农业税改革已取得阶段性胜利，但仍需建立完善包括土地产权税、土地荒芜税、耕地占用税等税种在内的土地税体系，体现土地的价值属性。另一方面，要切实做好费改税工作。农业税取消后，农村乱收费现象有所抬头，冲抵了税改带给农民的利益，必须从源头下手，建立行之有效的制度，尽快实现费改税，彻底杜绝涉农乱收费。
五要完善农村社保体系。要加强农民职业技能和劳动就业培训，拓宽农民就业增收渠道，积极推行新型农村合作医疗制度，建立、推进农村最低生活保障制度，把失地农民纳入当地城镇的社保体系，建立健全涉及农民生存、健康、发展等全方位的农村社会保障体系。
六要鼓励农民创新农地制度。农民对经济发展的要求是创新农地制度的内在动因，鼓励农民创新农地制度，可以完善和发展中国农地制度，充分发挥农民生产积极性，促进农业健康快速发展。由于土地问题的复杂性、中国农村的差异性，走全国统一的道路来完善农地制度是不现实的，是忽视了事物个性的存在。任何一种农地模式都决定于当地的经济、社会、地理等方面的综合情况，只要其具有生命力，就应当鼓励和肯定农民的创新。
（作者单位：国家发展改革委价检司）