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摘 要：近几年非农业人口迁出数呈增长态势，出现了“逆流”现象。城镇化建设需要调整思路，要以新城新市镇为突破口，农业县区为重点进行新型城镇化建设。农业县区新型城镇化建设中要解决人口聚集，尤其要解决县市城镇化率与工业化率偏离度异常问题。要做大做强中心城区，加速构建新型城镇化、工业化产业体系，大力发展第三产业，走以“集约、智能、绿色、低碳”为核心特征的新型城镇化道路。
关键词：新型城镇化；路径选择；城镇化率；工业化率
中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）06-0159-02
一、城镇化建设存在的问题
按照国际上通用说法，城镇化率在30%～70%之间就达到城镇化建设加速时期。城镇化建设存在的问题主要有：城镇化滞后于工业化、土地城镇化快于人口城镇化、城镇化质量不高、城市规模较小问题、城乡区域发展不够协调、资源消耗和生态环境破坏、服务业集聚区发展慢，社会保障体系有待完善、农村教育质量有待提高等。
农业县区城镇化水平参差不齐，部分农业县区工业化进程普遍较快，部分工业化超前于城镇化明显，容易出现交通拥挤、资源短缺、环境污染、房价暴涨等问题。部分工业化滞后于城镇化，容易出现城市“空心化”以及社会治安环境恶化等问题。经济结构需调整，重点应放在县区，尤其要解决县市“双化率”偏离度异常问题。
从就业分布看，虽然总体上非农就业率均较高，但是第三产业就业率普遍严重偏低，制约了城镇化水平的进一步提高。政府和企业必须为从土地中解放出来的农民创造更多的就业机会，农业县区第三产业才会有更广阔的发展空间。从产业结构看，部分农业县区的第二产业的发展贡献率远远大于第三产业和第一产业，产业发展表现为二三一的排序，表明产业发展动力主要来源于工业和加工业，第三产业发展严重滞后。
还有部分城镇化属于“伪城镇化”，主要原因就在于城镇常住人口中有许多人没有非农人口户籍，与户籍非农人口在教育、医疗、社会保障等社会均等化方面存在差距，这种差距正是下一步新型城镇化建设过程中亟待解决的问题。
二、新型城镇化发展的对策
新型城镇化是城镇化道路的必然选择，新型城镇化发展应把重点放在农业县区，要城镇化与工业化同步、土地城镇化与人口城镇化同步、城镇化与农业现代化同步，重视新城新市镇劳动密集型产业，推动服务业集聚区发展，积极完善社会保障体系，切实提高农村教育质量，提高农民科学文化素质。
新型城镇化发展必须处理以下关系，包括新型城镇化发展与农村人口转移、与经济结构调整、与生态环境保护、城镇发展用地与农村土地流转及耕地保护，以及城镇化进程中政府职能与市场功能的关系。政府应避免GDP导向和政绩思维把城镇化导向错误的方向。依托自然禀赋，因地制宜地推进产业发展，提高农业县区城镇化率，加速新城、新市镇建设，坚持工业化和城镇化双轮驱动，走新型城镇化建设的道路是必然选择。
（一）城镇化及新城新市镇建设过程要解决人气聚集问题
县市“双化”偏离度异常高，城镇化水平严重滞后，所以这些农业县区同新城新市镇一样，亟需解决人口聚集问题。从而有效提高人口集聚、要素集聚、产业集聚和区域辐射功能。
新城新市镇建设要以多元化思路解决农村劳动力转移、人气聚集问题，需要改革户籍制度、劳动就业制度和福利保障制度，解决农民进城的身份、就业、利益障碍。因为影响人口空间迁移决策的主要因素包括生存成本、生存质量、就业和发展机会等，所以要切实放开新城新市镇户籍，降低新城新市镇的生存成本、提供更多的就业和发展机会，促进农村土地流转和集中，促进农民的就业转换，在教育、医疗、社会保障等社会均等化方面下功夫，适度发展生活服务业，吸引农民向新城新市镇集中，实现其生活空间的转换。
（二）做大做强中心城区，加速构建新型城镇化、工业化产业体系
工业化是城镇化的“发动机”，产业是中心城镇发展的生命线，产业集聚是新型城镇化建设的关键。新型城镇化的推进必然伴随大规模的产业结构调整，而产业结构调整的实质是部门间的要素流动和产权交易。新型城镇化带来的是大众消费的普遍市场化，把传统上自给自足的生活消费转变为市场交换，通过示范效应等大大加快消费结构的升级。
经济发展近几年虽然呈现产业结构“二三一”状况，但第三产业的增幅较慢。今后，新城新市镇居民就业和收入的增长会越来越依赖于三产的发展空间的。有的市区发展区域空间有限，近年来高层建筑林立，部分市区由于缺乏相应的城市配套设施，包括城市排水系统、交通运输系统、环保环卫处理系统、防卫防灾安全系统的缺乏，暴雨后城区道路积水、交通拥挤、资源短缺、环境污染等问题日益严重，所以政府要引导和提供商业、服务业发展的空间，这样第三产业发展空间才会广阔。
（三）建立低碳技术支撑体系，节约资源，走新型城镇化道路
在新城、新市镇建设中，要考虑走节约土地、水、矿产、能源资源的集中型城镇化道路。可应用成熟的低碳技术如太阳能发电、集热、工业沼气、风能等，垃圾采用分类处理。还可以开展碳排放权交易，利用清洁发展机制为新城、新市镇建设筹集资金，积极与国外政府、国际组织联络争取低碳合作项目资金支持。确保走出生活质量与功能完善、绿化景观与环境友好、资源消耗与物质还原水平高的新型城镇化道路。
目前，农业富余劳动力减少，人口老龄化程度提高、城市内部二元结构矛盾日益凸显。因此，新型城镇化发展要按照生态文明理念和原则，努力实现不以牺牲生态环境为代价，消耗更少的土地、水、矿产、能源资源，建成更适合居住的城市环境，实现可持续发展的城镇化。需要深化土地制度改革，解决农民进城的产权障碍，把土地作为一种生产要素进行优化配置。城乡用地增减挂钩、农田集中连片整治释放出来的用地可进行基础设施建设、公益设施建设，有利于新城新市镇和产业集聚，可就地推动城镇化和工业化。集约利用土地、新城新市镇的建设可以借鉴一些古镇的成功经验，在建设和规划方面放一部分权利。也可考虑推进土地“两分两换”和“双置换”模式，为城镇化和工业化释放出发展用地，将宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开；以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，为人口集中和产业集聚创造条件。
关键词：新型城镇化；路径选择；城镇化率；工业化率
中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）06-0159-02
一、城镇化建设存在的问题
按照国际上通用说法，城镇化率在30%～70%之间就达到城镇化建设加速时期。城镇化建设存在的问题主要有：城镇化滞后于工业化、土地城镇化快于人口城镇化、城镇化质量不高、城市规模较小问题、城乡区域发展不够协调、资源消耗和生态环境破坏、服务业集聚区发展慢，社会保障体系有待完善、农村教育质量有待提高等。
农业县区城镇化水平参差不齐，部分农业县区工业化进程普遍较快，部分工业化超前于城镇化明显，容易出现交通拥挤、资源短缺、环境污染、房价暴涨等问题。部分工业化滞后于城镇化，容易出现城市“空心化”以及社会治安环境恶化等问题。经济结构需调整，重点应放在县区，尤其要解决县市“双化率”偏离度异常问题。
从就业分布看，虽然总体上非农就业率均较高，但是第三产业就业率普遍严重偏低，制约了城镇化水平的进一步提高。政府和企业必须为从土地中解放出来的农民创造更多的就业机会，农业县区第三产业才会有更广阔的发展空间。从产业结构看，部分农业县区的第二产业的发展贡献率远远大于第三产业和第一产业，产业发展表现为二三一的排序，表明产业发展动力主要来源于工业和加工业，第三产业发展严重滞后。
还有部分城镇化属于“伪城镇化”，主要原因就在于城镇常住人口中有许多人没有非农人口户籍，与户籍非农人口在教育、医疗、社会保障等社会均等化方面存在差距，这种差距正是下一步新型城镇化建设过程中亟待解决的问题。
二、新型城镇化发展的对策
新型城镇化是城镇化道路的必然选择，新型城镇化发展应把重点放在农业县区，要城镇化与工业化同步、土地城镇化与人口城镇化同步、城镇化与农业现代化同步，重视新城新市镇劳动密集型产业，推动服务业集聚区发展，积极完善社会保障体系，切实提高农村教育质量，提高农民科学文化素质。
新型城镇化发展必须处理以下关系，包括新型城镇化发展与农村人口转移、与经济结构调整、与生态环境保护、城镇发展用地与农村土地流转及耕地保护，以及城镇化进程中政府职能与市场功能的关系。政府应避免GDP导向和政绩思维把城镇化导向错误的方向。依托自然禀赋，因地制宜地推进产业发展，提高农业县区城镇化率，加速新城、新市镇建设，坚持工业化和城镇化双轮驱动，走新型城镇化建设的道路是必然选择。
（一）城镇化及新城新市镇建设过程要解决人气聚集问题
县市“双化”偏离度异常高，城镇化水平严重滞后，所以这些农业县区同新城新市镇一样，亟需解决人口聚集问题。从而有效提高人口集聚、要素集聚、产业集聚和区域辐射功能。
新城新市镇建设要以多元化思路解决农村劳动力转移、人气聚集问题，需要改革户籍制度、劳动就业制度和福利保障制度，解决农民进城的身份、就业、利益障碍。因为影响人口空间迁移决策的主要因素包括生存成本、生存质量、就业和发展机会等，所以要切实放开新城新市镇户籍，降低新城新市镇的生存成本、提供更多的就业和发展机会，促进农村土地流转和集中，促进农民的就业转换，在教育、医疗、社会保障等社会均等化方面下功夫，适度发展生活服务业，吸引农民向新城新市镇集中，实现其生活空间的转换。
（二）做大做强中心城区，加速构建新型城镇化、工业化产业体系
工业化是城镇化的“发动机”，产业是中心城镇发展的生命线，产业集聚是新型城镇化建设的关键。新型城镇化的推进必然伴随大规模的产业结构调整，而产业结构调整的实质是部门间的要素流动和产权交易。新型城镇化带来的是大众消费的普遍市场化，把传统上自给自足的生活消费转变为市场交换，通过示范效应等大大加快消费结构的升级。
经济发展近几年虽然呈现产业结构“二三一”状况，但第三产业的增幅较慢。今后，新城新市镇居民就业和收入的增长会越来越依赖于三产的发展空间的。有的市区发展区域空间有限，近年来高层建筑林立，部分市区由于缺乏相应的城市配套设施，包括城市排水系统、交通运输系统、环保环卫处理系统、防卫防灾安全系统的缺乏，暴雨后城区道路积水、交通拥挤、资源短缺、环境污染等问题日益严重，所以政府要引导和提供商业、服务业发展的空间，这样第三产业发展空间才会广阔。
（三）建立低碳技术支撑体系，节约资源，走新型城镇化道路
在新城、新市镇建设中，要考虑走节约土地、水、矿产、能源资源的集中型城镇化道路。可应用成熟的低碳技术如太阳能发电、集热、工业沼气、风能等，垃圾采用分类处理。还可以开展碳排放权交易，利用清洁发展机制为新城、新市镇建设筹集资金，积极与国外政府、国际组织联络争取低碳合作项目资金支持。确保走出生活质量与功能完善、绿化景观与环境友好、资源消耗与物质还原水平高的新型城镇化道路。
目前，农业富余劳动力减少，人口老龄化程度提高、城市内部二元结构矛盾日益凸显。因此，新型城镇化发展要按照生态文明理念和原则，努力实现不以牺牲生态环境为代价，消耗更少的土地、水、矿产、能源资源，建成更适合居住的城市环境，实现可持续发展的城镇化。需要深化土地制度改革，解决农民进城的产权障碍，把土地作为一种生产要素进行优化配置。城乡用地增减挂钩、农田集中连片整治释放出来的用地可进行基础设施建设、公益设施建设，有利于新城新市镇和产业集聚，可就地推动城镇化和工业化。集约利用土地、新城新市镇的建设可以借鉴一些古镇的成功经验，在建设和规划方面放一部分权利。也可考虑推进土地“两分两换”和“双置换”模式，为城镇化和工业化释放出发展用地，将宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开；以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，为人口集中和产业集聚创造条件。