论文部分内容阅读
一、我国环保项目中的投融资模式
随着科学发展观、循环经济、绿色GDP等理念的推行，环境保护工作日益得到各级政府和民众的重视，保护环境、实现可持续发展正在成为社会各界的共同目标。但是，由于长期以来存在着盲目追求经济增长的倾向，我国在环保方面面临的形势相当严峻。据国际组织和中国学者的估算，我国每年环境污染造成的损失已经占到GDP的3%甚至更高。可以认为，环境问题已经成为中国21世纪面临的最严重的挑战。
目前我国环保项目的主要融资方式包括国家财政资金、商业银行贷款、债券融资方式。1.国家财政资金。环境财政是指国家为保护生态环境和自然资源、向社会和公众提供环境服务、保障国家环境安全所发生的政府收入与支出活动，包括与环境相关的公共物品定价。国家财政资金在使用上存在一定的局限性，如环保资金的拨付往往会与当年的经济状况及国家发展战略密切相关，很容易受到国家政策倾向的影响，具有很大的变动性。2.商业银行贷款。商业银行及其他金融机构是除国家财政资金之外非常重要的一条融资渠道。但是由于环保产业具有投资周期长、产出效益低、风险较高的特点，并且大多环保企业当前还处于中小型规模，所以从商业银行贷款较为困难，特别是那些非公有制的中小环保企业更加困难。3.债券融资方式。债券融资的方式不外乎两种：一是政府发行国债；二是企业发行企业债券。然而，无论是政府债券还是企业债券，在发行上都存在一定的难度，都需要经过繁琐而严格的审批程序，其中，政府债券需要经过国务院审批，企业债券则因为其要支付购买者更高的利息，因而对企业规模及经营能力都有较高的要求。
在城市环保项目建设中引入BOT模式，可以解决我国城市环保项目建设中的资金供求矛盾的需要；促进我国城市环保项目投资体制改革，改善投资结构；借鉴国外经验，提高环保项目管理水平和运作效率；有助于在环保项目建设中转变政府职能。
二、城市环保项目建设中BOT模式的运用
(一) BOT模式的运用
BOT是政府特许经营权制度与项目融资制度相结合的产物，是利用市场机制筹集资金，加快项目建设的有效途径。由于其具有较高的抗风险能力，特别是政府对项目不再是一次性巨额投入从而减轻了财政压力，这种特殊的制度安排在基础设施領域得到了广泛的运用。2002年以后，全国各地纷纷在环保领域引进BOT模式。目前在全国236个地级以上城市中，运用BOT模式进行环保项目建设的城市已近80个，有的省份采用BOT方式建设的污水处理项目已占到70%以上。近年来BOT模式的推行明显加速，一些县级市和县城也开始进行了这方面的尝试，部分省市则将推广BOT项目运作方式列入了政府的工作目标，以解决我国市政基础建设领域资金供求矛盾的需要。
图1 BOT 模式的融资结构图
（二）BOT模式在运用中存在的问题
尽管近年来BOT模式在环保领域得到了广泛的应用，但从实际操作看还存在以下一些突出问题：
第一，缺乏法律法规的规范。BOT投融资方式具有投资数额大、投资周期长、在项目运行周期内不确定因素多的特点，需要建立专门的法律法规进行规范。目前我国尚没有专门对BOT立法，现有法规主要是为规范吸收外商投资而出台的，且多以部门“内部文件”、“通知”的形式存在，透明度低，权威性差，不同部门之间协调不够。在执行上，各地普遍缺乏实施细则，导致随意性很大，同样项目在价格测算和评标办法等方面出现较大差异。同时操作不够规范和透明，很多项目运作不是通过市场竞争而是依靠人际关系来实现的。
第二，缺乏有效的管理体制。BOT模式的核心是政府将专营权授予中标的投资者，这里由谁来代表政府行使授权和管理各地差异很大。例如同为污水处理项目，有的由城建局作为政府代表，有的由工程指挥部这类临时机构出面。而BOT项目的实施周期往往长达20年，这种不确定性很大的管理方式不仅难以保证项目建设的效率，也不利于决策反馈和项目建成后的跟踪管理。
第三，缺乏标准体系导致难以科学合理定价。在BOT投融资模式中，定价是一个核心的问题。定价过低将直接损害投资者利益，不仅不利于吸引民间资本，最终还可能因投资失败而使消费者遭受损失；定价过高则意味着政府风险和守信成本提高。上世纪90年代许多BOT项目与外商投资者出现的纠纷，很多都是由于定价过高导致政府无法履约造成的。目前一些项目采用的是预测成本加给定投资回报率再折算成单位产品价格的定价方式，但因缺乏标准，预测成本的计算往往不够科学合理。不仅造成价格失真，还容易影响招投标工作的公正性，难以制止恶性价格竞争。
第四，缺乏合理规划和配套设施。以污水处理为例，有的城市污水处理厂实际运行能力仅占设计能力的70%或更低；北京很多新建小区都建有中水站，但相当部分处于闲置状态。究其原因，都在于规划落后，缺乏管网配套。由于城市居住小区以外的中水、污水管网是不适于由民间投资者经营的，如果缺乏事前周密的规划，往往会直接影响到BOT项目的成败。
三、有关建议
鉴于目前我国城市环保设施严重不足，传统以政府投入为主的建设方式又面临地方财力不足和运营效率低下的问题，采用BOT模式将成为今后各地推进环保项目建设的重要方式，因此需要从以下方面改进政策和投资环境。
（一）完善环保项目BOT 法律、法规
创造一个符合市场经济原则、与国际管理接轨的法律环境，对于推进环保项目BOT模式至关重要,良好的法律环境是市场经济得以顺利运作的重要保证。BOT 方式是市场经济高度发展的产物，相应要求更为健全、完善的法律环境。保障 BOT 方式顺利推行的法律环境主要指，立法能够协调与 BOT 方式相关的各活动主题的行为规范，确认各方应享有的权益和应承担的义务，确保各活动主体在法律法规规定的范围内有序地实施 BOT 项目的建设、经营、转让。
（二）正确发挥政府在环保BOT融资中的作用
政府要明确在环保项目BOT融资中的角色定位，既是环保项目 BOT 融资的倡导者、又是环保项目产品的购买人，还是环保项目 BOT 运作的监督者和接管人。在环保 BOT 融资特许期期满后，项目投资者应将 BOT 项目移交给当地政府。政府则在项目移交之前，对项目的财务状况和设备情况进行彻底的清查，在一切条件都满足双方协议规定要求的情况下，完成对环保项目的接管。环保项目的移交，标志着整个环保项目BOT运作的结束，政府将成为环保项目的最终拥有者。
（三）加强信用观念，克服短期行为
为严格守信，必须将特许权合同建立在科学合理测算价格和购买力的基础之上，在充分考虑财政负担能力的前提下制订环保项目社会化融资的总体规划。同时要注意克服短期行为，避免为降低前期费用而增大后期费用的现象出现，有的地方政府在转让现有基础设施过程中为获取高额收入而对投资方承诺过高的经营费用，从而可能给后届政府带来沉重的负担。
（四）大力培养环保BOT项目的专业人才
环保BOT项目涉及的专业包括金融、保险、法律、资产评估与清算、工程技术等，且BOT 方式在环保项目建设的资金筹措、合同谈判、项目实施、经营管理、收益计算与分配、资产的检测、合同纠纷的解决以及相应政策的制定等方面，都有一套独特的运行规则和办法。由于环保BOT项目专业性很强，需要法律、财经、合同、工程等各方面的人才，尤其需要熟悉国际工程建设管理的专业人才。首先，要转变观念，设立专门的环保BOT教育。其次，应该加强国际交流与合作。另外，我们还必须加强政府工作人员的环保BOT知识培训。
（五）提高规划水平，完善配套设施建设
BOT模式尽管是增加投资主体，拓展融资渠道的有效途径，但并不是所有环保项目都适宜采用这一模式的。对于一些难以定价和计算投资回报率的项目、具有自然垄断特性的项目，还应当由政府承担起投资和建设的职责。今后应进一步明确政府投资与企业投资者之间的分工，注意加强规划、城建、计划、财政等有关部门之间的沟通和协调，以提高规划水平。
（作者单位：重庆广播电视大学）
随着科学发展观、循环经济、绿色GDP等理念的推行，环境保护工作日益得到各级政府和民众的重视，保护环境、实现可持续发展正在成为社会各界的共同目标。但是，由于长期以来存在着盲目追求经济增长的倾向，我国在环保方面面临的形势相当严峻。据国际组织和中国学者的估算，我国每年环境污染造成的损失已经占到GDP的3%甚至更高。可以认为，环境问题已经成为中国21世纪面临的最严重的挑战。
目前我国环保项目的主要融资方式包括国家财政资金、商业银行贷款、债券融资方式。1.国家财政资金。环境财政是指国家为保护生态环境和自然资源、向社会和公众提供环境服务、保障国家环境安全所发生的政府收入与支出活动，包括与环境相关的公共物品定价。国家财政资金在使用上存在一定的局限性，如环保资金的拨付往往会与当年的经济状况及国家发展战略密切相关，很容易受到国家政策倾向的影响，具有很大的变动性。2.商业银行贷款。商业银行及其他金融机构是除国家财政资金之外非常重要的一条融资渠道。但是由于环保产业具有投资周期长、产出效益低、风险较高的特点，并且大多环保企业当前还处于中小型规模，所以从商业银行贷款较为困难，特别是那些非公有制的中小环保企业更加困难。3.债券融资方式。债券融资的方式不外乎两种：一是政府发行国债；二是企业发行企业债券。然而，无论是政府债券还是企业债券，在发行上都存在一定的难度，都需要经过繁琐而严格的审批程序，其中，政府债券需要经过国务院审批，企业债券则因为其要支付购买者更高的利息，因而对企业规模及经营能力都有较高的要求。
在城市环保项目建设中引入BOT模式，可以解决我国城市环保项目建设中的资金供求矛盾的需要；促进我国城市环保项目投资体制改革，改善投资结构；借鉴国外经验，提高环保项目管理水平和运作效率；有助于在环保项目建设中转变政府职能。
二、城市环保项目建设中BOT模式的运用
(一) BOT模式的运用
BOT是政府特许经营权制度与项目融资制度相结合的产物，是利用市场机制筹集资金，加快项目建设的有效途径。由于其具有较高的抗风险能力，特别是政府对项目不再是一次性巨额投入从而减轻了财政压力，这种特殊的制度安排在基础设施領域得到了广泛的运用。2002年以后，全国各地纷纷在环保领域引进BOT模式。目前在全国236个地级以上城市中，运用BOT模式进行环保项目建设的城市已近80个，有的省份采用BOT方式建设的污水处理项目已占到70%以上。近年来BOT模式的推行明显加速，一些县级市和县城也开始进行了这方面的尝试，部分省市则将推广BOT项目运作方式列入了政府的工作目标，以解决我国市政基础建设领域资金供求矛盾的需要。
图1 BOT 模式的融资结构图
（二）BOT模式在运用中存在的问题
尽管近年来BOT模式在环保领域得到了广泛的应用，但从实际操作看还存在以下一些突出问题：
第一，缺乏法律法规的规范。BOT投融资方式具有投资数额大、投资周期长、在项目运行周期内不确定因素多的特点，需要建立专门的法律法规进行规范。目前我国尚没有专门对BOT立法，现有法规主要是为规范吸收外商投资而出台的，且多以部门“内部文件”、“通知”的形式存在，透明度低，权威性差，不同部门之间协调不够。在执行上，各地普遍缺乏实施细则，导致随意性很大，同样项目在价格测算和评标办法等方面出现较大差异。同时操作不够规范和透明，很多项目运作不是通过市场竞争而是依靠人际关系来实现的。
第二，缺乏有效的管理体制。BOT模式的核心是政府将专营权授予中标的投资者，这里由谁来代表政府行使授权和管理各地差异很大。例如同为污水处理项目，有的由城建局作为政府代表，有的由工程指挥部这类临时机构出面。而BOT项目的实施周期往往长达20年，这种不确定性很大的管理方式不仅难以保证项目建设的效率，也不利于决策反馈和项目建成后的跟踪管理。
第三，缺乏标准体系导致难以科学合理定价。在BOT投融资模式中，定价是一个核心的问题。定价过低将直接损害投资者利益，不仅不利于吸引民间资本，最终还可能因投资失败而使消费者遭受损失；定价过高则意味着政府风险和守信成本提高。上世纪90年代许多BOT项目与外商投资者出现的纠纷，很多都是由于定价过高导致政府无法履约造成的。目前一些项目采用的是预测成本加给定投资回报率再折算成单位产品价格的定价方式，但因缺乏标准，预测成本的计算往往不够科学合理。不仅造成价格失真，还容易影响招投标工作的公正性，难以制止恶性价格竞争。
第四，缺乏合理规划和配套设施。以污水处理为例，有的城市污水处理厂实际运行能力仅占设计能力的70%或更低；北京很多新建小区都建有中水站，但相当部分处于闲置状态。究其原因，都在于规划落后，缺乏管网配套。由于城市居住小区以外的中水、污水管网是不适于由民间投资者经营的，如果缺乏事前周密的规划，往往会直接影响到BOT项目的成败。
三、有关建议
鉴于目前我国城市环保设施严重不足，传统以政府投入为主的建设方式又面临地方财力不足和运营效率低下的问题，采用BOT模式将成为今后各地推进环保项目建设的重要方式，因此需要从以下方面改进政策和投资环境。
（一）完善环保项目BOT 法律、法规
创造一个符合市场经济原则、与国际管理接轨的法律环境，对于推进环保项目BOT模式至关重要,良好的法律环境是市场经济得以顺利运作的重要保证。BOT 方式是市场经济高度发展的产物，相应要求更为健全、完善的法律环境。保障 BOT 方式顺利推行的法律环境主要指，立法能够协调与 BOT 方式相关的各活动主题的行为规范，确认各方应享有的权益和应承担的义务，确保各活动主体在法律法规规定的范围内有序地实施 BOT 项目的建设、经营、转让。
（二）正确发挥政府在环保BOT融资中的作用
政府要明确在环保项目BOT融资中的角色定位，既是环保项目 BOT 融资的倡导者、又是环保项目产品的购买人，还是环保项目 BOT 运作的监督者和接管人。在环保 BOT 融资特许期期满后，项目投资者应将 BOT 项目移交给当地政府。政府则在项目移交之前，对项目的财务状况和设备情况进行彻底的清查，在一切条件都满足双方协议规定要求的情况下，完成对环保项目的接管。环保项目的移交，标志着整个环保项目BOT运作的结束，政府将成为环保项目的最终拥有者。
（三）加强信用观念，克服短期行为
为严格守信，必须将特许权合同建立在科学合理测算价格和购买力的基础之上，在充分考虑财政负担能力的前提下制订环保项目社会化融资的总体规划。同时要注意克服短期行为，避免为降低前期费用而增大后期费用的现象出现，有的地方政府在转让现有基础设施过程中为获取高额收入而对投资方承诺过高的经营费用，从而可能给后届政府带来沉重的负担。
（四）大力培养环保BOT项目的专业人才
环保BOT项目涉及的专业包括金融、保险、法律、资产评估与清算、工程技术等，且BOT 方式在环保项目建设的资金筹措、合同谈判、项目实施、经营管理、收益计算与分配、资产的检测、合同纠纷的解决以及相应政策的制定等方面，都有一套独特的运行规则和办法。由于环保BOT项目专业性很强，需要法律、财经、合同、工程等各方面的人才，尤其需要熟悉国际工程建设管理的专业人才。首先，要转变观念，设立专门的环保BOT教育。其次，应该加强国际交流与合作。另外，我们还必须加强政府工作人员的环保BOT知识培训。
（五）提高规划水平，完善配套设施建设
BOT模式尽管是增加投资主体，拓展融资渠道的有效途径，但并不是所有环保项目都适宜采用这一模式的。对于一些难以定价和计算投资回报率的项目、具有自然垄断特性的项目，还应当由政府承担起投资和建设的职责。今后应进一步明确政府投资与企业投资者之间的分工，注意加强规划、城建、计划、财政等有关部门之间的沟通和协调，以提高规划水平。
（作者单位：重庆广播电视大学）