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随着公共财政框架的逐步完善，作为公共财政支出绩效评价的一个重要环节，财政支农资金绩效评价体系正在大力构建和推进。一些地方已开始实行财政支农资金绩效评估，并逐步着手建立财政支农资金绩效评估制度。本文结合工作实际，对如何构建财政支农资金绩效评估制度，加强财政支农资金监管进行探讨，提出一些建议。
一、支农资金预算安排和执行中存在的问题
当前支农资金使用管理中许多突出问题，因涉及到预算业务，现有资金管理制度难以解决，迫切需要构建财政支农资金预算绩效评价体系加以化解。
（一）支农专项资金安排弹性大。近年来，农业和农村经济各项事业发展迅猛，各领域、各环节要求财政扶持的资金需求量很大。通常，涉农预算专项的设置，主要依据国家有关法律法规和中央、省有关涉农支出政策而安排，部分根据领导就某项具体工作的批示设立。在具体操作中，由于缺少前期论证、法定程序以及细化安排，导致涉农专项预算申报需求水分大、安排随意性大、执行弹性大。2012年前三个季度，我市农口各部门提出新设立专项资金有市海洋经济发展资金、农村集体经济发展资金、花卉苗木发展资金、农村扶贫专项资金等，要求的资金额大大超过了支农资金的增长额度。一些农口部门缺乏投入产出观念，求大求多，资金需求泛滥成灾，财政部门难以招架。而已安排的专项资金，有的法定预算常常因人为因素而未经法定程序进行调整、变更；有的预算专项资金在执行过程中又被再分配、再调整，导致资金不能及时、足额到位，影响了财政资金导向作用的发挥，也不能很好地实现政府的发展规划。
（二）支农资金实施细则不科学。支农资金根据农业和农村经济发展需要出台后，往往因为具体实施细则不合理而使资金效应大打折扣。比如，某发展村集体经济专项资金，扶持对象是村集体经济发展先进村，从先易后难的思路上看是对的，但关键是资金用于奖励而非补助，而奖励什么又没明确，最终可能用于村级经费花掉。按照政策出台目的，作为专项资金应该用于村集体事业发展，可以制定一些生产项目如农林水产产业项目、村容整洁、水利基础设施进行扶持，才能真正体现促进经济发展初衷，保证财政资金发挥出应有效益。此外，一些支农政策制定站在部门利益角度，设置条条框框，甚至直接指定项目，缺乏公正、科学，应该通过绩效评价对政策合理性进行论证，予以修整。
（三）预算执行发现问题难以调整。大部分支农资金管理办法都明确节余资金、违规使用资金应调减、取消，由财政部门收回，如工程招投标节余资金，虚报工程量、以旧顶新，甚至无法开工的项目资金，都应收缴。但实际上，由于指标、资金已层层下达到县级财政部门，收回资金必定沉淀在县级财政，那么这部门资金怎么处理呢，是层层上缴还是抵顶下年度指标，往往没有后续措施，导致资金带病支出，问题整改不了了之。
二、目前支农资金绩效评价存在的主要问题
除上述资金使用管理存在的问题外，由于支农资金绩效评价尚在试开展阶段，绩效评价工作本身也存在一些不完善、不合理的问题需要进一步研究解决。
（一）绩效评价手续繁琐，工作量大。绩效评估论证、绩效目标制定、绩效监控、绩效评价报告及结果应用，每一项都需要相当工作量。现在各农口部门、农财部门工作任务繁重，人手紧，如果绩效评价手续过于繁琐，大家都会力不从心，做不好绩效考核工作，就会使绩效评价流于形式，成为纸上空文。
（二）评价结果的应用不到位。由于一些地方对财政支农资金绩效评估结果的运用不够，尚没有建立调整预算等机制，将绩效评估的高低对部门和单位的财政资源分配形成大的差别，部门、单位对绩效评估工作实施不够重视，使得绩效评估的约束力不强，责任追究机制没有形成。
（三）部门分工不明确，缺乏统一协调机制。绩效评价工作应由政府直接领导，财政牵头，各有关部门密切配合，财政、主管部门、项目单位分级实施。目前，除财政主动参与外，其它部门绩效评价工作参与度不足，难以发挥对资金支出的导向作用。同时，绩效评价结果还未与预算、考核、监督、决策等环节衔接起来，绩效评价结果公布渠道也不明确，以至农口部门缺少开展实质性绩效评价的压力与动力。
三、建立和完善财政支农资金绩效评价体系的基本思路
（一）要加强专项资金事前绩效评估。一是建立新增专项资金计划汇总表。专项资金提前一年度预申报，汇总成表，报分管领导统筹审查，形成初步意见。拟建议新增专项资金，在新预算年度支农资金总盘子内切块控制规模，并经法定程序予以安排。二是加强绩效评估论证。在预算编制阶段，对于各部门申报的预算项目，选择一些重点项目，对项目实施的必要性、可行性、绩效目标、项目内容、资金规模等事项进行事前评估，并提出项目的评估建议，作为项目资金安排的参考依据。如北京市财政局对2012年度33个市级预算项目进行绩效评估，涉及部门21个，财政资金48.67亿元。通过评估，建议不予支持的项目资金约8.92亿元，占申报资金需求的18.3%。2012年预算决策全部按照评估结论进行了安排，使财政资金分配的科学性、公正性有所提高。
（二）绩效评价结果应用关口要前移。初步设想是专项资金预算分解成二次安排。一是总预算数分解。专项资金总预算分解成基本性安排、绩效性安排。总规模经有关程序审批后，按其中70%安排基本性资金，30%安排绩效性资金。二是具体项目补助额分解。以现代茶业生产性发展资金为例，假设某茶厂清洁化茶园建设项目批复补贴100万元，可安排基本性补贴70万元，绩效性补贴30万元。基本性补贴在项目申报审批后下达，绩效性补贴在项目实施一段时间后，组织考评，评定等级，再决定是否予以安排，绩效好的，多予以安排，绩效不好的，减少、取消安排。绩效评价后节余资金统筹安排，或继续安排于现代茶业项目其它业主单位，或调整用于现代渔业、现代林业等其它项目。基本性资金和实际安排的绩效性资金累计形成该专项资金当年总规模，第二年度以该规模为基数进行预算安排。 资金预算二次安排的特点是专项资金的预算总数不变，但通过绩效评价增减具体项目的补贴额度，增减实际支出，把绩效评价结果应用由事后调整变为事中调整，由总体调整变为具体调整。绩效评价结果应用建立在具体项目上，有理有据，财政部门开展绩效评价占据工作主动性。
（三）程序上要实用简便。以资金监控为例，如果进行具体支出检查，工作量太大，也容易引起支出部门的抵触情绪。可以考虑把农财业务科和国库集中支付中心现有职能衔接起来。农口支出部门在资金拨付前向农财报送用款计划，详列支出项目，国库集中支付中心根据这个用款计划，审批付款，控制用款单位的支出额度，这样就可以避免增加各部门新的工作量。此外，绩效评估要尽量表格化，根据各指标评分，评出等级及分数、排名。
四、建议
（一）加强支农资金制定依据的充分性评价。是指对财政支农政策是否可以制定出台以及应如何实施的评价。在财政支农资金制定时从经济效益、社会效益、环境效益等方面设立要达到的目标值，以及这些目标值的设定是否恰当。具体地说，财政支农资金绩效目标按经济效益、社会效益、生态效益三个方面，分别可从经济性、效率性、效果性、环境性、适当性等五个角度设立评估指标，并按能否量化分为定量指标和定性指标。主要指标可包括：一是财政支农政策制定的合理性。主要考核财政支农政策是否符合中央现阶段农业发展的战略方针，是否符合国家和省市有关政策，政策规定的要求是否规范合理；二是财政支农资金完成的可行性。主要考核项目能否在提出的项目期内保质保量完成；三是财政支农资金投入产出比。主要考核财政支农资金投入与产出（完成的工作量）是否相称。
（二）建立联席评估制度。建立人大、财政、审计、纪检等部门绩效评价联席会议，凌驾于各部门之上，负责综合协调，使绩效评价成为各部门共识，也增强绩效评价的权威性。此外，要广泛吸纳相关领域专家和中介机构参与预算绩效评价工作，努力增强绩效评价的客观性和公正性，促进预算绩效管理科学化和专业化水平的提高，形成绩效评价良好舆论环境。
（三）建立实施绩效评价结果的公开制度。在绩效评价工作结束后，及时向被评价单位通报绩效评价结果，经整改后进行汇总、总结，以书面形式向本级政府、人大报告。每年绩效评价工作结束后，将绩效评价结果报本级政府同意后在各有关部门范围内公开通报。
（四）建立绩效评价优秀项目名单。目前，财政资金监管功能弱化，很大原因就是在项目申报上缺少前期介入，项目都选好了，实施了，再来说资金监管，非常被动，导致财政资金效益差，资金流失、浪费。因此绩效评价要执行到具体项目上，建立一个类似项目库的绩效评估优秀项目名单，对各类项目提前进行事前绩效评估，加强财政资金使用前期论证工作，对绩效评价优秀的项目纳入名单，各项目申报在优秀名单范围中筛选。
（五）财政支农资金绩效评估要上升到法律层面。虽然财政法制化建设进程不断加快，财政部、省已制定了一些财政支农资金绩效评价办法，但在法律约束力等方面还存在一定差距，要针对财政支农资金绩效评估及早出台规范细化的法律法规，使财政支农资金绩效评估工作有法可依。
责任编辑：洪峰
一、支农资金预算安排和执行中存在的问题
当前支农资金使用管理中许多突出问题，因涉及到预算业务，现有资金管理制度难以解决，迫切需要构建财政支农资金预算绩效评价体系加以化解。
（一）支农专项资金安排弹性大。近年来，农业和农村经济各项事业发展迅猛，各领域、各环节要求财政扶持的资金需求量很大。通常，涉农预算专项的设置，主要依据国家有关法律法规和中央、省有关涉农支出政策而安排，部分根据领导就某项具体工作的批示设立。在具体操作中，由于缺少前期论证、法定程序以及细化安排，导致涉农专项预算申报需求水分大、安排随意性大、执行弹性大。2012年前三个季度，我市农口各部门提出新设立专项资金有市海洋经济发展资金、农村集体经济发展资金、花卉苗木发展资金、农村扶贫专项资金等，要求的资金额大大超过了支农资金的增长额度。一些农口部门缺乏投入产出观念，求大求多，资金需求泛滥成灾，财政部门难以招架。而已安排的专项资金，有的法定预算常常因人为因素而未经法定程序进行调整、变更；有的预算专项资金在执行过程中又被再分配、再调整，导致资金不能及时、足额到位，影响了财政资金导向作用的发挥，也不能很好地实现政府的发展规划。
（二）支农资金实施细则不科学。支农资金根据农业和农村经济发展需要出台后，往往因为具体实施细则不合理而使资金效应大打折扣。比如，某发展村集体经济专项资金，扶持对象是村集体经济发展先进村，从先易后难的思路上看是对的，但关键是资金用于奖励而非补助，而奖励什么又没明确，最终可能用于村级经费花掉。按照政策出台目的，作为专项资金应该用于村集体事业发展，可以制定一些生产项目如农林水产产业项目、村容整洁、水利基础设施进行扶持，才能真正体现促进经济发展初衷，保证财政资金发挥出应有效益。此外，一些支农政策制定站在部门利益角度，设置条条框框，甚至直接指定项目，缺乏公正、科学，应该通过绩效评价对政策合理性进行论证，予以修整。
（三）预算执行发现问题难以调整。大部分支农资金管理办法都明确节余资金、违规使用资金应调减、取消，由财政部门收回，如工程招投标节余资金，虚报工程量、以旧顶新，甚至无法开工的项目资金，都应收缴。但实际上，由于指标、资金已层层下达到县级财政部门，收回资金必定沉淀在县级财政，那么这部门资金怎么处理呢，是层层上缴还是抵顶下年度指标，往往没有后续措施，导致资金带病支出，问题整改不了了之。
二、目前支农资金绩效评价存在的主要问题
除上述资金使用管理存在的问题外，由于支农资金绩效评价尚在试开展阶段，绩效评价工作本身也存在一些不完善、不合理的问题需要进一步研究解决。
（一）绩效评价手续繁琐，工作量大。绩效评估论证、绩效目标制定、绩效监控、绩效评价报告及结果应用，每一项都需要相当工作量。现在各农口部门、农财部门工作任务繁重，人手紧，如果绩效评价手续过于繁琐，大家都会力不从心，做不好绩效考核工作，就会使绩效评价流于形式，成为纸上空文。
（二）评价结果的应用不到位。由于一些地方对财政支农资金绩效评估结果的运用不够，尚没有建立调整预算等机制，将绩效评估的高低对部门和单位的财政资源分配形成大的差别，部门、单位对绩效评估工作实施不够重视，使得绩效评估的约束力不强，责任追究机制没有形成。
（三）部门分工不明确，缺乏统一协调机制。绩效评价工作应由政府直接领导，财政牵头，各有关部门密切配合，财政、主管部门、项目单位分级实施。目前，除财政主动参与外，其它部门绩效评价工作参与度不足，难以发挥对资金支出的导向作用。同时，绩效评价结果还未与预算、考核、监督、决策等环节衔接起来，绩效评价结果公布渠道也不明确，以至农口部门缺少开展实质性绩效评价的压力与动力。
三、建立和完善财政支农资金绩效评价体系的基本思路
（一）要加强专项资金事前绩效评估。一是建立新增专项资金计划汇总表。专项资金提前一年度预申报，汇总成表，报分管领导统筹审查，形成初步意见。拟建议新增专项资金，在新预算年度支农资金总盘子内切块控制规模，并经法定程序予以安排。二是加强绩效评估论证。在预算编制阶段，对于各部门申报的预算项目，选择一些重点项目，对项目实施的必要性、可行性、绩效目标、项目内容、资金规模等事项进行事前评估，并提出项目的评估建议，作为项目资金安排的参考依据。如北京市财政局对2012年度33个市级预算项目进行绩效评估，涉及部门21个，财政资金48.67亿元。通过评估，建议不予支持的项目资金约8.92亿元，占申报资金需求的18.3%。2012年预算决策全部按照评估结论进行了安排，使财政资金分配的科学性、公正性有所提高。
（二）绩效评价结果应用关口要前移。初步设想是专项资金预算分解成二次安排。一是总预算数分解。专项资金总预算分解成基本性安排、绩效性安排。总规模经有关程序审批后，按其中70%安排基本性资金，30%安排绩效性资金。二是具体项目补助额分解。以现代茶业生产性发展资金为例，假设某茶厂清洁化茶园建设项目批复补贴100万元，可安排基本性补贴70万元，绩效性补贴30万元。基本性补贴在项目申报审批后下达，绩效性补贴在项目实施一段时间后，组织考评，评定等级，再决定是否予以安排，绩效好的，多予以安排，绩效不好的，减少、取消安排。绩效评价后节余资金统筹安排，或继续安排于现代茶业项目其它业主单位，或调整用于现代渔业、现代林业等其它项目。基本性资金和实际安排的绩效性资金累计形成该专项资金当年总规模，第二年度以该规模为基数进行预算安排。 资金预算二次安排的特点是专项资金的预算总数不变，但通过绩效评价增减具体项目的补贴额度，增减实际支出，把绩效评价结果应用由事后调整变为事中调整，由总体调整变为具体调整。绩效评价结果应用建立在具体项目上，有理有据，财政部门开展绩效评价占据工作主动性。
（三）程序上要实用简便。以资金监控为例，如果进行具体支出检查，工作量太大，也容易引起支出部门的抵触情绪。可以考虑把农财业务科和国库集中支付中心现有职能衔接起来。农口支出部门在资金拨付前向农财报送用款计划，详列支出项目，国库集中支付中心根据这个用款计划，审批付款，控制用款单位的支出额度，这样就可以避免增加各部门新的工作量。此外，绩效评估要尽量表格化，根据各指标评分，评出等级及分数、排名。
四、建议
（一）加强支农资金制定依据的充分性评价。是指对财政支农政策是否可以制定出台以及应如何实施的评价。在财政支农资金制定时从经济效益、社会效益、环境效益等方面设立要达到的目标值，以及这些目标值的设定是否恰当。具体地说，财政支农资金绩效目标按经济效益、社会效益、生态效益三个方面，分别可从经济性、效率性、效果性、环境性、适当性等五个角度设立评估指标，并按能否量化分为定量指标和定性指标。主要指标可包括：一是财政支农政策制定的合理性。主要考核财政支农政策是否符合中央现阶段农业发展的战略方针，是否符合国家和省市有关政策，政策规定的要求是否规范合理；二是财政支农资金完成的可行性。主要考核项目能否在提出的项目期内保质保量完成；三是财政支农资金投入产出比。主要考核财政支农资金投入与产出（完成的工作量）是否相称。
（二）建立联席评估制度。建立人大、财政、审计、纪检等部门绩效评价联席会议，凌驾于各部门之上，负责综合协调，使绩效评价成为各部门共识，也增强绩效评价的权威性。此外，要广泛吸纳相关领域专家和中介机构参与预算绩效评价工作，努力增强绩效评价的客观性和公正性，促进预算绩效管理科学化和专业化水平的提高，形成绩效评价良好舆论环境。
（三）建立实施绩效评价结果的公开制度。在绩效评价工作结束后，及时向被评价单位通报绩效评价结果，经整改后进行汇总、总结，以书面形式向本级政府、人大报告。每年绩效评价工作结束后，将绩效评价结果报本级政府同意后在各有关部门范围内公开通报。
（四）建立绩效评价优秀项目名单。目前，财政资金监管功能弱化，很大原因就是在项目申报上缺少前期介入，项目都选好了，实施了，再来说资金监管，非常被动，导致财政资金效益差，资金流失、浪费。因此绩效评价要执行到具体项目上，建立一个类似项目库的绩效评估优秀项目名单，对各类项目提前进行事前绩效评估，加强财政资金使用前期论证工作，对绩效评价优秀的项目纳入名单，各项目申报在优秀名单范围中筛选。
（五）财政支农资金绩效评估要上升到法律层面。虽然财政法制化建设进程不断加快，财政部、省已制定了一些财政支农资金绩效评价办法，但在法律约束力等方面还存在一定差距，要针对财政支农资金绩效评估及早出台规范细化的法律法规，使财政支农资金绩效评估工作有法可依。
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