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[摘要]在加速城市化过程中失地农民的问题严峻，原因在于现有征地补偿方式剥夺了农民的土地财产权。“多予、少取、放活”首先是“放活”，应当还农民以农村建设用地的财产权。在现行的法规体制下统筹城乡建设用地可能有三种解决方式。
[关键词]农村建设用地 土地财产权 有产者的社会主义
[中图分类号]F321；F323 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2007）06-0018-05
[作者简介]李津逵（1955—），综合开发研究院（中国·深圳）城市经营中心主任研究员。研究方向：城市经营。
党的十七大提出，“让更多的群众拥有财产性收入”，其前提当然是让更多的群众拥有财产。在加速城市化过程中，要统筹城乡建设用地，让失地农民成为城市中有产的劳动者。
一、失地农民问题的由来
我国加速城市化中一个最为严峻的社会问题，就是失地农民问题。失地农民一是增长快，保守估计每年约500多万人；二是数量大，总数超过4000万人。三是因失地而致贫：60%的失地农民生活处于十分困难的境地，种田无地，就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘（据2003年九三学社的一项调查）。全国大规模群体性事件，在1993至2005的10年间从8千件上升到8万件，并从税费争议多发的中部地区，向着土地纠纷多发的东部地区转移；被告方从乡村基层演变为市县政府；抗争的方式也从上访、宣传演变为到市政府、铁路、高速公路等交通要道的静坐请愿（于建嵘，2006）。
中国的城市化有一个最大的国情背景，就是从国家工业化延续下来的城乡二元结构。这里所说的二元结构，特指50多年的计划体制下对于农村农业和农民的不公正待遇，也就是人为的城乡分割。
二元结构对于农民最大的不公，体现在城乡之间、工农之间发生交换的环节。在这种环节中，由国家单方定价，剥夺了农民与城市，农业与工业平等交换的权利。这种由国家垄断了全部的基础性资源配置的权利的工业化和城市化，不妨称之为“国家工业化”和“国家城市化”。计划经济时期粮食“剪刀差”让农民付出了6000亿至8000亿元的代价，而近年来在城市化中征地过程的“土地剪刀差”，每年农民付出的代价都在6000亿至8000亿元。国家垄断了工业化和城市化的资源与权力，农民承担了代价，却难以分享其成果。“一年一变样，三年大变样”的城市并不是公共产品。
失地农民问题的由来，在于征地补偿的方式剥夺了农民的土地财产权。据《中华人民共和国土地管理法》，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费。这“两费”总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。设立这样的征地补偿标准的一个隐含前提就是，在社会主义公有制下，劳动者不需要成为有产者。因此八级工资制下，工人的收入仅仅维持劳动力简单再生产；合作化与人民公社将农村土地收归集体所有，农民失去了土地所有权。而由国家征地造成的失地农民，只需要对其劳动收入做出补偿。农民成了城市中的无产者，被剥夺了以资产参与和分享工业化和城市化的权利。
二、跨越两道“门槛”，
还农民以农村建设用地的财产权
2005年，世界人均国民总收入为6987美元，世界最富的国家美国人均国民总收入为43740美元，而在我国，2005年人均国民总收入仅为1740美元，虽然2006年人均国民总收入增加到2010美元，但和世界相比差距还是很大。在美国，国民的财产性收入占比是40%，有90%以上的美国人拥有股票、基金等有价证券。而在我国，城镇居民财产性收入占比仅在2%左右，只有约1.3亿户、只占全国总人口10%的中国人拥有股票、基金等有价证券（刘敏，2007）。长达30多年的计划经济中，由于片面地理解社会主义公有制，城乡群众仅以劳动参与社会主义经济建设，财产性收入在全部可支配收入中的比重微不足道。以城镇居民的“人均可支配收入”为例，工资性收入占70%左右。财产性收入占2%左右。 2006年，全国城镇居民人均财产性收入为240多元。由于基数小，因此发展潜力很大。近两年来相比上一年度，2005年增幅为19．7%，2006年增幅为26．5% (陈小龙，2007)。
农村居民的财产性收入同样很少，2004年，中国农村居民的财产性收入人均仅为77元，增长16.5%，占农民人均纯收入的比重为2.6%（海洋，2006）。
从目前城乡群众财产性收入的低水平，向着2020年全面实现小康社会迈进的过程中，使更多的群众拥有财产性收入是一项重要的奋斗目标。在这个过程中，人民群众，特别是广大农民一定要跨越两道门槛，从无产者变为有产者，将死资产变成活资产。
1.“谢若登门槛”：从无产者到有产者
美国华盛顿大学（圣路易斯）社会发展研究中心主任迈克尔·谢若登，在其1991年出版的《资产与穷人》中，对传统的反贫困福利措施提出了挑战。在谢若登看来，“美国和其他一些‘发达国家’的福利国家政策，主要以补助贫困家庭收入为基础，而社会政策也应当重视家庭资产积累，因为只有这样家庭和社区才能持久地参与社会和经济的发展。”这是因为“拥有资产除了能够延迟消费以外，还很有可能产生其他许多积极的影响，包括更明确的未来观，更稳定的家庭、更多的人力资本投资、更妥善的财产管理、更积极的社区参与等。”他发现：“我们应该更多地关注储蓄、投资和资产积累，而不是像以前那样将福利政策集中在收入和消费上”。他认为：“穷人如果要不仅在经济上，而且在社会与心理上摆脱贫困，就必须在体制中积累一种“股本”，即以某种形式拥有资产”。谢若登的主张令人想起中国一句古语：“有恒产者有恒心”。
收入只能填饱肚子，资产则能改变头脑。收入只能维持消费，而资产则能改变人们的思维方式和互动方式。有了资产，人们开始从长计议，追求长期目标。财富不是收入、支出和消费，而是资产储蓄、投资和积累。很少有人靠消费来脱离贫困。谢若登从美国全国收入结构的变化，发现了一个趋势：从1970至1984年期间，劳动收入的比重下降而资产收入的比重上升。两者比例从1970年的82.2：17.8变为1984年的77.5：22.5。说明劳动仍十分重要，但作为一种生产要素的重要性正在下降，而财产（资本或资产）正稳步地变得更有影响。
但是，在济贫的福利政策中，穷人的资产积累不受鼓励甚至不被允许。有关的补助计划都包含着“资产审查”，禁止贫困家庭拥有最低限度的金融资产。谢若登提醒读者不要忘记福利政策产生的历史背景：美国福利政策最初是凯恩斯的一个创造，用以在经济低落时刺激消费需求。宏观经济的这些基本思想主导了福利国家的形成，使福利国家以收入为基础，以消费为取向。《资产与穷人》这本书在1991年出版发行以来，引发了对于福利政策的讨论，改变了人们的观念。书中所倡导的“个人发展账户”已经在全美40多个州出现，并得到联邦立法的支持。
而在我国以往对失地农民的补偿和安置中，同样是只给农民补地价和青苗款，没有考虑为农民留下一笔可以升值的资产。甚至农民将安置区中的住宅用于出租取得资产性收益时，还被讥为“食利阶层”。
2.“索托门槛”：从“死资产”到“活资产”
如果说从无产到有产，是跨过了“谢若登门槛”，那么所拥有的资产合法化，或者说从“死资产”转变为“活资产”，就可以称之为跨过“索托门槛”。
赫尔南多·索托，是曾担任过总统经济顾问的秘鲁经济学家，在《资本的秘密》一书中，他提出了一个发人深思的问题：为什么资本主义在西方成功，却在东方失败？根子在于东方穷人的资本是“死资本”。
索托和同事曾经计算过，全世界穷人拥有的财产大约在9万亿美元，主要是住宅，这远远高于外界给予发展中国家的援助。但是由于这些财产没有任何记录，所以他们不能以此作担保去借贷。一位棚户区的居民要想获得利马市政当局对于自己住宅的合法权利认可，需要办728项手续。相反，西方标准化的法律能够使人们用分期付款的方式购房置产，用房屋作抵押向银行贷款，允许一个公司的资产分割成很多部分，可以公开上市进行股票交易，并使财产评估成为可能……。这一切都是在人们遵循当地约定俗成的法律规范下进行的。大家习以为常，因而发展出成熟的市场经济。索托主张，通过赋予那些非法居住者对他们自认为属于自己的财产以合法权利，使之成为小资本家。只有这种得到法律承认的财产权，才能把劳动转化成资本，而没有这种法律承认，陌生人之间就不可能签定合同，由此，市场就受到局限，财富增长就缓慢。19世纪美国国会和最高法院勉强地承认了西部移民和金矿占有者的财产权，从而使美国资本主义一跃而居世界前列（郑友林，2005）。
谢若登与索托的主张，也为改革开放以来中国的事实所证明。农民的富裕决不可能是政府补贴出来的。政府对于“三农”所做的最有成效的事情，不是补贴救济而是“松绑”，也就是撤消强加给农民的种种不合理的岐视和剥夺，哪怕是默许农民普遍的建设性的“违法”行为。关键是“放活”，而“多予、少取”则是锦上添花。农民最需要的是在市场上自主选择的权力，而不是政府的补贴救济。取消农业税，平均每个农民一年的获益不过百元。给失地农民留一块资产，才能将农民从被剥夺、约束、安置、补贴、救济的困境中解脱出来，也将政府从先将农民致贫再到农村扶贫的怪圈中解脱出来。
3.让农民分享村庄建设用地的资产升值空间
当前我国城市建设面临着两方面压力造成的矛盾：一是加速城市化中的城市空间扩张，二是保证国家粮食安全所必须的耕地保护政策，出路只有向村庄建设用地要城市拓展的空间。据2004年度全国土地利用变更调查显示，到2004年10月31日，全国城镇建设用地0．51亿亩，村庄建设用地2．48亿亩，城乡人均建设用地相差悬殊。据我们在各地调查，华北平原经过上世纪80年代村庄整治的地方，每户农宅院落占地约三四分地、川渝地区的农家宅院散落于山区丘陵间，户均一亩左右，而在湖北有的国营农场，村庄宅院用地户均可达1.6亩。随着城市化和劳动力转移，大量的新房人去楼空，这些死资产急待盘活，以增加农民的财产性收入。
未来城市建设用地，势必要与农业产业化、新农村建设结合起来，通过耕地的占补平衡，城乡建设用地的增减挂钩，整合出城市发展的新空间。这既是严格的耕地保护下城市扩张的新途径，同时也是农民跨越两道门槛成为有产者的重大契机。
五倍于城市建设用地的村庄建设用地，是中华民族在城市化中宝贵的生存空间，也是一笔在城市化中有着巨大升值空间的财产。与耕地不同，农村宅基地的集体所有的属性更多是名义上的，正因为如此，从“集体”中占用宅基地成本最低，冲动也最大。在城市化面临种种矛盾的时候，在中央提出“多予、少取、放活”的时候，我们需要的首先是“放活”，就是还农民以农村建设用地的财产权。
三、现行法规体制下
城乡建设用地的统筹方式
由于农民在涉及自身利益的重大立法如《土地管理法》过程中缺席和失语，农民利益的诉求就往往表现为集体的、建设性的“违法”。先有社会普遍的行动，后有法律的追认，这也是普遍的规律。回顾改革开放以来的历史，可以说发生在农村的所有伟大的进步，都是农民集体的、建设性的“违法”，冲破计划经济下束缚生产力发展的法规制度而推进的。
但是，在落实科学发展观的过程中，法律体系已经开始了向着保护社会主义有产者的方向演进。今年实施的《物权法》对于“用益物权”给予了界定和保护：土地在国家所有和集体所有的前提下，任何主体都可能拥有占有权、使用权和收益权。由此，社会主义公有制与群众拥有财产性收益得到了法理上的统一。
可以预见，建设有产者的社会主义方向将不会逆转，在科学发展观与构建和谐社会的思想指导下，农村土地制度必将有根本性的变革。城市化进程一日千里，在现行的法规体制下如何统筹城乡建设用地？从实践来看，可能有三种解决方式：
方式1：“城中村”政策的调整
在广州、深圳、珠海等地，农民以建“城中村”的方式参与城市发展，提供了全球最大规模的廉租屋，弥补了二元结构下高速城市化造成的住房供求失衡。
以深圳为例，1986版《深圳经济特区城市规划1986～2000》确定，2000年城市人口规模为110万人（80万常住人口，30万暂住人口）。但是到了2000年第五次人口普查显示，特区内人口已达256万人，超出了一个特大城市的人口，住在哪里？在城市规划中开天窗的地带——城中村应运而生。
“城中村”的空间形态是怎样形成的？特区建设初期政府给予本地农民的建房标准是：宅基地100平方米，建筑不得超过三层（240平方米），没有为市政管道、道路、消防等预留空间。可见隐含的前提是农民新村不是城市的组成部分；农民只能拥有自住物业，不应拥有出租物业。大量涌入的流动人口带来与日俱增的住房需求，深圳农民瞄准出租屋市场，在宅基地上盖起的楼房越来越高，从两三层到七八层、甚至到十层以上。逐渐形成了“握手楼”、“一线天”的空间形态。
从“城中村”抢建的“政策周期率”可以看出，城中村又是政府与农民在执法与违法间博弈的结果：1989年特区内实行土地统征；1992~1993年特区内城市化，宝安撤县建区；1999年3月5日，市人大常委会颁布《关于坚决查处违法建筑的决定》，明确此后所建违法建筑一律查处，对农民分享城市化带来的宅基地财产升值都是一种威胁，也就成为刺激城中村迅速抢建的动力。2001年10月17日，深圳市第三届人大常委会第十一次会议出台了两个文件，《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》，“两规”基于将1999年3月5日前建造的农民房当作历史遗留问题，有条件地承认其合法产权，结果却与“既往不咎，不许再建”的初衷相反，诱发了又一次抢建风潮。2003年宝安龙岗两区全面推进农村城市化，镇改街，村改居，引发了最近的一场违法抢建。
政府在与农民博弈的过程中，也在不断调整城中村的政策，也就是对城市化中土地财产升值中农民应分享的比例做边际调整。2004年在宝安龙岗两区全面推进农村城市化时，政府按行政村划定的“非农建设用地”指标为：宅基地户均100平方米（建筑面积480平方米）、工商用地人均100平方米、市政配套用地户均200平方米。这已经远远优于特区建设初期政府给予本地农民的建房标准。
据有关研究，深圳城中村总建筑面积达1.5亿平方米。特区内城中村人均居住面积16平方米，一般出租屋都拥有完善的上下水、燃气和用电，城中村中各种日常生活服务设施齐全，生活非常方便。加上城中村的布局在原有村落的位置，是以农业时代步行下田耕作距离分布的，因此今天工作在深圳的中低收入阶层，大多可以借助步行、自行车上下班。城中村是中国特色的城市低成本生活区，是全球城市低成本生活区中的“豪华版”。
城中村在为数百万外来人口提供低租金住房的同时，也给原住民带来了丰厚的财产性收入。据深圳市股份合作经济组织联合会统计，深圳农村股份合作经济拥有物业面积1亿平方米以上，按投资价值，总资产700亿人民币。城中村中私房租金每年应达百亿数量级。这使得30万原住居民摆脱贫困，分享改革开放的成果。
方式2：将补偿款变为不动产，使农民成为有产的劳动者
在区位优势不明显的欠发达地区如何推动经济快速发展？如何使当地农民同步富裕起来？德州开发区实现了从开发到富民的大循环。
德州经济开发区在征耕地的同时，对于农民集体既有货币补偿又有留地安排。最初是按照每亩3万块钱的征地补偿标准，同时按照人均一分四的标准，给农民留出发展用地。管委会最初设想，征地款“一级所有、三级管理”，存入银行，用利息来改善农民的福利和保障。但是低利率使钱放在银行里就贬值。于是开发区管委会把征地补偿款和留用地结合起来，将补偿款变成不动产。现在开发区建成区范围内的22个村共有61万平方米的不动产，这61万平方米的不动产基本都租出去了。以不动产出租的收益来改善村民的福利与保障。
工业化带起了开发区的人气，地价不断升值；时机成熟的时候，开发区改造旧村让农民适时上楼。旧村改造中宅基地是按院子补偿的，每个院子补偿15万元，安置上楼的标准，每人40平方米，再加每户40平方米。例如，4口之家就有200平方米，可以住一套租一套。这就使农民走进城市后成为有产的劳动者，为农民做出了一个长远的安排。
德州开发区在征地开发和补偿安置中的做法，是使农民成为城市化过程的参与者和成果的分享者。不仅是失地不失业、失地不失居，还带来了就业转型和收入结构转型的机会，其中重要的是农户有了资产性收入和来自集体的福利性收入。在一个高效亲民的政府安排下，农民的失地换来了工业进入，带来了人气旺盛，提升了地价，农民的财产升值，收入增加，分享到工业化与城市化的成果，完成了从开发到富民的大循环。
方式3：“城乡统筹发展商”模式
在大量的城乡结合部地带，在政府有限财力投资城市基础设施鞭长莫及的地方，一些有实力有社会责任感的大型企业集团在地方政府的支持与监管下，在与农村集体以平等合作契约下开展统筹开发，已渐成趋势。如顺华集团在北京杨庄、上海置地在罗店、三江集团在武汉柏泉，都属于此类实践。这种合作与前几年土地一级开发最大的不同，是企业与农村集体平等合作的方式，通过增减挂钩将农村建设用地开发为城市建设用地，而政府或以税费或以股权获得与这片土地上公共支出相应的财政收入。这样的企业，因其实施了城乡统筹的使命，可以称之为“城乡统筹发展商”。
顺华集团在北京通州杨庄，将一个当年的城乡结合部，地上脏乱差、空中蜘蛛网（高压走廊）的地方，建成了一个交通便利、环境优美、服务业发达的城市新区。
顺华集团在北京通州杨庄的项目，其土地的获取并非由政府征用再出让，而是通过集体土地资产化的形式实现的。
杨庄村将用于合作的土地及地上附着物进行评估后，按30%用于解决农村人口养老医疗等保险费用、30%作为村集体预留管理、40%作价入股与顺华集团组建股份公司的思路，实现土地的资产化。土地资产化的运作模式解决了杨庄村村民土地被转为城市建设用地的后顾之忧，其解决途径是：第一，村民的养老及医疗保险通过前两个30%解决，村民的失业保险金和村民福利的发放也都是通过这两个30%来解决。第二，村民住宅通过兴建村民搬迁楼，鼓励村民购置商品房等多种方式来实现。最重要的解决方式仍然是兴建村民搬迁楼，其标准和格局比照商品房进行开发，以保证搬迁楼不会在几年或十几年后又成为拆迁对象。第三，村民的收入，主要分为三块：集体福利部分、劳动所得、村民变股民后的红利收入。第四，村民就业途径，一是顺华集团通过建设开发，创造的部分物业管理、餐饮、售货、酒店服务等第三产业就业岗位，二是顺华集团在未来的商业设施等方面给予村民优惠，鼓励村民作为个体劳动者从事经营活动，三是在当地经济繁荣后衍生出来的服装加工、个体运输、车辆修理等就业渠道。可见，杨庄村村民的土地资产在与顺华集团的合作中升值，村民们不仅拥有新的就业岗位，拥有养老及医疗保险，拥有城市的住房，还拥有股份分红，成为名副其实的有产的劳动者。
城乡统筹发展商作为统筹城乡建设用地的主体，有四个特点和三个使命，四个特点是：发现价值、承担风险、整合资源、创造财富。
——发现价值：企业家具有与众不同的慧眼，能够发现土地潜在价值。企业不同于政府的地方，在于集中全部的力量汇聚于一个项目。企业进入城乡建设用地的统筹，有可能摆脱浪费挥霍的“国家城市化”，有可能将宝贵资源的价格信号显现出来，为社会发现价值、创造价值。
——承担风险：企业对于自己的判断要承担风险必定实事求是。城乡建设用地的统筹中伴随风险，其机遇只在城乡结合部一些价值尚未明朗的地带。如果是明摆着会高增值的地方，都很难将其划给企业经营。
——整合资源：企业最大的功能是整合资源，这既非农民所长亦非政府所长。为了实现一个地方的价值，企业将相关资源整合一处，这种能力就是创新。
——创造财富：创造财富的过程就是片区价值实现的过程。这个区域的蛋糕既可以做大，又能够做贵。蛋糕做大了做贵了，相关各方就可以分享到更大的分额和价值。
城乡统筹发展商的三大使命是：为地方建功、为百姓造福、为企业赢利。
——为地方建功：以提升区域竞争力为出发点。例如顺华集团在杨庄开发的超大型购物公园，填补了周边地区大型商业的空白，提升了通州区的商业竞争力；上海置地在金罗店建设的高尔夫球场和会议中心，使罗店镇成为上海郊区重要的城市服务业高地。这种项目的决策和实施，不可能简单地由政府各部门照章办事来完成，需要有实力有眼光有胸怀的企业，将项目从一个梦想推向成功。
——以改善“三农“状况为已任。 企业在政府的支持与监管下与农民集体合作，共同在大都市的郊区地带造城，同时妥善地解决“三农”问题，这是“城乡统筹发展商”模式的要义，其核心就是让农民成为有产的劳动者。
——以可靠的赢利模式为基础。企业要通过开发赢得合理的利润。区域经济社会的全面发展，企业的赢利模式，是与当地老百姓的生活富裕、当地财政的增收、生态的保护同步实现的。企业不是竭泽而渔，而是在谋求永续发展。
[参考文献]
[1][美]迈克尔·谢若登.资本与穷人——一项新的美国福利政策[M].商务印书馆,2005.
[2]深圳市城中村改造办公室.城中村改造工作年报[R].2005.
[3]杜润生.杜润生自述[M].人民出版社,2005.
[4][美]詹姆斯·C·斯科特.国家的视角[M].社会科学文献出版社,2004.
[5]段应碧主编.统筹城乡发展[M].党建读物出版社,2005.
（收稿日期: 2007-12-01责任编辑: 垠喜）
[关键词]农村建设用地 土地财产权 有产者的社会主义
[中图分类号]F321；F323 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2007）06-0018-05
[作者简介]李津逵（1955—），综合开发研究院（中国·深圳）城市经营中心主任研究员。研究方向：城市经营。
党的十七大提出，“让更多的群众拥有财产性收入”，其前提当然是让更多的群众拥有财产。在加速城市化过程中，要统筹城乡建设用地，让失地农民成为城市中有产的劳动者。
一、失地农民问题的由来
我国加速城市化中一个最为严峻的社会问题，就是失地农民问题。失地农民一是增长快，保守估计每年约500多万人；二是数量大，总数超过4000万人。三是因失地而致贫：60%的失地农民生活处于十分困难的境地，种田无地，就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘（据2003年九三学社的一项调查）。全国大规模群体性事件，在1993至2005的10年间从8千件上升到8万件，并从税费争议多发的中部地区，向着土地纠纷多发的东部地区转移；被告方从乡村基层演变为市县政府；抗争的方式也从上访、宣传演变为到市政府、铁路、高速公路等交通要道的静坐请愿（于建嵘，2006）。
中国的城市化有一个最大的国情背景，就是从国家工业化延续下来的城乡二元结构。这里所说的二元结构，特指50多年的计划体制下对于农村农业和农民的不公正待遇，也就是人为的城乡分割。
二元结构对于农民最大的不公，体现在城乡之间、工农之间发生交换的环节。在这种环节中，由国家单方定价，剥夺了农民与城市，农业与工业平等交换的权利。这种由国家垄断了全部的基础性资源配置的权利的工业化和城市化，不妨称之为“国家工业化”和“国家城市化”。计划经济时期粮食“剪刀差”让农民付出了6000亿至8000亿元的代价，而近年来在城市化中征地过程的“土地剪刀差”，每年农民付出的代价都在6000亿至8000亿元。国家垄断了工业化和城市化的资源与权力，农民承担了代价，却难以分享其成果。“一年一变样，三年大变样”的城市并不是公共产品。
失地农民问题的由来，在于征地补偿的方式剥夺了农民的土地财产权。据《中华人民共和国土地管理法》，征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费。这“两费”总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。设立这样的征地补偿标准的一个隐含前提就是，在社会主义公有制下，劳动者不需要成为有产者。因此八级工资制下，工人的收入仅仅维持劳动力简单再生产；合作化与人民公社将农村土地收归集体所有，农民失去了土地所有权。而由国家征地造成的失地农民，只需要对其劳动收入做出补偿。农民成了城市中的无产者，被剥夺了以资产参与和分享工业化和城市化的权利。
二、跨越两道“门槛”，
还农民以农村建设用地的财产权
2005年，世界人均国民总收入为6987美元，世界最富的国家美国人均国民总收入为43740美元，而在我国，2005年人均国民总收入仅为1740美元，虽然2006年人均国民总收入增加到2010美元，但和世界相比差距还是很大。在美国，国民的财产性收入占比是40%，有90%以上的美国人拥有股票、基金等有价证券。而在我国，城镇居民财产性收入占比仅在2%左右，只有约1.3亿户、只占全国总人口10%的中国人拥有股票、基金等有价证券（刘敏，2007）。长达30多年的计划经济中，由于片面地理解社会主义公有制，城乡群众仅以劳动参与社会主义经济建设，财产性收入在全部可支配收入中的比重微不足道。以城镇居民的“人均可支配收入”为例，工资性收入占70%左右。财产性收入占2%左右。 2006年，全国城镇居民人均财产性收入为240多元。由于基数小，因此发展潜力很大。近两年来相比上一年度，2005年增幅为19．7%，2006年增幅为26．5% (陈小龙，2007)。
农村居民的财产性收入同样很少，2004年，中国农村居民的财产性收入人均仅为77元，增长16.5%，占农民人均纯收入的比重为2.6%（海洋，2006）。
从目前城乡群众财产性收入的低水平，向着2020年全面实现小康社会迈进的过程中，使更多的群众拥有财产性收入是一项重要的奋斗目标。在这个过程中，人民群众，特别是广大农民一定要跨越两道门槛，从无产者变为有产者，将死资产变成活资产。
1.“谢若登门槛”：从无产者到有产者
美国华盛顿大学（圣路易斯）社会发展研究中心主任迈克尔·谢若登，在其1991年出版的《资产与穷人》中，对传统的反贫困福利措施提出了挑战。在谢若登看来，“美国和其他一些‘发达国家’的福利国家政策，主要以补助贫困家庭收入为基础，而社会政策也应当重视家庭资产积累，因为只有这样家庭和社区才能持久地参与社会和经济的发展。”这是因为“拥有资产除了能够延迟消费以外，还很有可能产生其他许多积极的影响，包括更明确的未来观，更稳定的家庭、更多的人力资本投资、更妥善的财产管理、更积极的社区参与等。”他发现：“我们应该更多地关注储蓄、投资和资产积累，而不是像以前那样将福利政策集中在收入和消费上”。他认为：“穷人如果要不仅在经济上，而且在社会与心理上摆脱贫困，就必须在体制中积累一种“股本”，即以某种形式拥有资产”。谢若登的主张令人想起中国一句古语：“有恒产者有恒心”。
收入只能填饱肚子，资产则能改变头脑。收入只能维持消费，而资产则能改变人们的思维方式和互动方式。有了资产，人们开始从长计议，追求长期目标。财富不是收入、支出和消费，而是资产储蓄、投资和积累。很少有人靠消费来脱离贫困。谢若登从美国全国收入结构的变化，发现了一个趋势：从1970至1984年期间，劳动收入的比重下降而资产收入的比重上升。两者比例从1970年的82.2：17.8变为1984年的77.5：22.5。说明劳动仍十分重要，但作为一种生产要素的重要性正在下降，而财产（资本或资产）正稳步地变得更有影响。
但是，在济贫的福利政策中，穷人的资产积累不受鼓励甚至不被允许。有关的补助计划都包含着“资产审查”，禁止贫困家庭拥有最低限度的金融资产。谢若登提醒读者不要忘记福利政策产生的历史背景：美国福利政策最初是凯恩斯的一个创造，用以在经济低落时刺激消费需求。宏观经济的这些基本思想主导了福利国家的形成，使福利国家以收入为基础，以消费为取向。《资产与穷人》这本书在1991年出版发行以来，引发了对于福利政策的讨论，改变了人们的观念。书中所倡导的“个人发展账户”已经在全美40多个州出现，并得到联邦立法的支持。
而在我国以往对失地农民的补偿和安置中，同样是只给农民补地价和青苗款，没有考虑为农民留下一笔可以升值的资产。甚至农民将安置区中的住宅用于出租取得资产性收益时，还被讥为“食利阶层”。
2.“索托门槛”：从“死资产”到“活资产”
如果说从无产到有产，是跨过了“谢若登门槛”，那么所拥有的资产合法化，或者说从“死资产”转变为“活资产”，就可以称之为跨过“索托门槛”。
赫尔南多·索托，是曾担任过总统经济顾问的秘鲁经济学家，在《资本的秘密》一书中，他提出了一个发人深思的问题：为什么资本主义在西方成功，却在东方失败？根子在于东方穷人的资本是“死资本”。
索托和同事曾经计算过，全世界穷人拥有的财产大约在9万亿美元，主要是住宅，这远远高于外界给予发展中国家的援助。但是由于这些财产没有任何记录，所以他们不能以此作担保去借贷。一位棚户区的居民要想获得利马市政当局对于自己住宅的合法权利认可，需要办728项手续。相反，西方标准化的法律能够使人们用分期付款的方式购房置产，用房屋作抵押向银行贷款，允许一个公司的资产分割成很多部分，可以公开上市进行股票交易，并使财产评估成为可能……。这一切都是在人们遵循当地约定俗成的法律规范下进行的。大家习以为常，因而发展出成熟的市场经济。索托主张，通过赋予那些非法居住者对他们自认为属于自己的财产以合法权利，使之成为小资本家。只有这种得到法律承认的财产权，才能把劳动转化成资本，而没有这种法律承认，陌生人之间就不可能签定合同，由此，市场就受到局限，财富增长就缓慢。19世纪美国国会和最高法院勉强地承认了西部移民和金矿占有者的财产权，从而使美国资本主义一跃而居世界前列（郑友林，2005）。
谢若登与索托的主张，也为改革开放以来中国的事实所证明。农民的富裕决不可能是政府补贴出来的。政府对于“三农”所做的最有成效的事情，不是补贴救济而是“松绑”，也就是撤消强加给农民的种种不合理的岐视和剥夺，哪怕是默许农民普遍的建设性的“违法”行为。关键是“放活”，而“多予、少取”则是锦上添花。农民最需要的是在市场上自主选择的权力，而不是政府的补贴救济。取消农业税，平均每个农民一年的获益不过百元。给失地农民留一块资产，才能将农民从被剥夺、约束、安置、补贴、救济的困境中解脱出来，也将政府从先将农民致贫再到农村扶贫的怪圈中解脱出来。
3.让农民分享村庄建设用地的资产升值空间
当前我国城市建设面临着两方面压力造成的矛盾：一是加速城市化中的城市空间扩张，二是保证国家粮食安全所必须的耕地保护政策，出路只有向村庄建设用地要城市拓展的空间。据2004年度全国土地利用变更调查显示，到2004年10月31日，全国城镇建设用地0．51亿亩，村庄建设用地2．48亿亩，城乡人均建设用地相差悬殊。据我们在各地调查，华北平原经过上世纪80年代村庄整治的地方，每户农宅院落占地约三四分地、川渝地区的农家宅院散落于山区丘陵间，户均一亩左右，而在湖北有的国营农场，村庄宅院用地户均可达1.6亩。随着城市化和劳动力转移，大量的新房人去楼空，这些死资产急待盘活，以增加农民的财产性收入。
未来城市建设用地，势必要与农业产业化、新农村建设结合起来，通过耕地的占补平衡，城乡建设用地的增减挂钩，整合出城市发展的新空间。这既是严格的耕地保护下城市扩张的新途径，同时也是农民跨越两道门槛成为有产者的重大契机。
五倍于城市建设用地的村庄建设用地，是中华民族在城市化中宝贵的生存空间，也是一笔在城市化中有着巨大升值空间的财产。与耕地不同，农村宅基地的集体所有的属性更多是名义上的，正因为如此，从“集体”中占用宅基地成本最低，冲动也最大。在城市化面临种种矛盾的时候，在中央提出“多予、少取、放活”的时候，我们需要的首先是“放活”，就是还农民以农村建设用地的财产权。
三、现行法规体制下
城乡建设用地的统筹方式
由于农民在涉及自身利益的重大立法如《土地管理法》过程中缺席和失语，农民利益的诉求就往往表现为集体的、建设性的“违法”。先有社会普遍的行动，后有法律的追认，这也是普遍的规律。回顾改革开放以来的历史，可以说发生在农村的所有伟大的进步，都是农民集体的、建设性的“违法”，冲破计划经济下束缚生产力发展的法规制度而推进的。
但是，在落实科学发展观的过程中，法律体系已经开始了向着保护社会主义有产者的方向演进。今年实施的《物权法》对于“用益物权”给予了界定和保护：土地在国家所有和集体所有的前提下，任何主体都可能拥有占有权、使用权和收益权。由此，社会主义公有制与群众拥有财产性收益得到了法理上的统一。
可以预见，建设有产者的社会主义方向将不会逆转，在科学发展观与构建和谐社会的思想指导下，农村土地制度必将有根本性的变革。城市化进程一日千里，在现行的法规体制下如何统筹城乡建设用地？从实践来看，可能有三种解决方式：
方式1：“城中村”政策的调整
在广州、深圳、珠海等地，农民以建“城中村”的方式参与城市发展，提供了全球最大规模的廉租屋，弥补了二元结构下高速城市化造成的住房供求失衡。
以深圳为例，1986版《深圳经济特区城市规划1986～2000》确定，2000年城市人口规模为110万人（80万常住人口，30万暂住人口）。但是到了2000年第五次人口普查显示，特区内人口已达256万人，超出了一个特大城市的人口，住在哪里？在城市规划中开天窗的地带——城中村应运而生。
“城中村”的空间形态是怎样形成的？特区建设初期政府给予本地农民的建房标准是：宅基地100平方米，建筑不得超过三层（240平方米），没有为市政管道、道路、消防等预留空间。可见隐含的前提是农民新村不是城市的组成部分；农民只能拥有自住物业，不应拥有出租物业。大量涌入的流动人口带来与日俱增的住房需求，深圳农民瞄准出租屋市场，在宅基地上盖起的楼房越来越高，从两三层到七八层、甚至到十层以上。逐渐形成了“握手楼”、“一线天”的空间形态。
从“城中村”抢建的“政策周期率”可以看出，城中村又是政府与农民在执法与违法间博弈的结果：1989年特区内实行土地统征；1992~1993年特区内城市化，宝安撤县建区；1999年3月5日，市人大常委会颁布《关于坚决查处违法建筑的决定》，明确此后所建违法建筑一律查处，对农民分享城市化带来的宅基地财产升值都是一种威胁，也就成为刺激城中村迅速抢建的动力。2001年10月17日，深圳市第三届人大常委会第十一次会议出台了两个文件，《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》，“两规”基于将1999年3月5日前建造的农民房当作历史遗留问题，有条件地承认其合法产权，结果却与“既往不咎，不许再建”的初衷相反，诱发了又一次抢建风潮。2003年宝安龙岗两区全面推进农村城市化，镇改街，村改居，引发了最近的一场违法抢建。
政府在与农民博弈的过程中，也在不断调整城中村的政策，也就是对城市化中土地财产升值中农民应分享的比例做边际调整。2004年在宝安龙岗两区全面推进农村城市化时，政府按行政村划定的“非农建设用地”指标为：宅基地户均100平方米（建筑面积480平方米）、工商用地人均100平方米、市政配套用地户均200平方米。这已经远远优于特区建设初期政府给予本地农民的建房标准。
据有关研究，深圳城中村总建筑面积达1.5亿平方米。特区内城中村人均居住面积16平方米，一般出租屋都拥有完善的上下水、燃气和用电，城中村中各种日常生活服务设施齐全，生活非常方便。加上城中村的布局在原有村落的位置，是以农业时代步行下田耕作距离分布的，因此今天工作在深圳的中低收入阶层，大多可以借助步行、自行车上下班。城中村是中国特色的城市低成本生活区，是全球城市低成本生活区中的“豪华版”。
城中村在为数百万外来人口提供低租金住房的同时，也给原住民带来了丰厚的财产性收入。据深圳市股份合作经济组织联合会统计，深圳农村股份合作经济拥有物业面积1亿平方米以上，按投资价值，总资产700亿人民币。城中村中私房租金每年应达百亿数量级。这使得30万原住居民摆脱贫困，分享改革开放的成果。
方式2：将补偿款变为不动产，使农民成为有产的劳动者
在区位优势不明显的欠发达地区如何推动经济快速发展？如何使当地农民同步富裕起来？德州开发区实现了从开发到富民的大循环。
德州经济开发区在征耕地的同时，对于农民集体既有货币补偿又有留地安排。最初是按照每亩3万块钱的征地补偿标准，同时按照人均一分四的标准，给农民留出发展用地。管委会最初设想，征地款“一级所有、三级管理”，存入银行，用利息来改善农民的福利和保障。但是低利率使钱放在银行里就贬值。于是开发区管委会把征地补偿款和留用地结合起来，将补偿款变成不动产。现在开发区建成区范围内的22个村共有61万平方米的不动产，这61万平方米的不动产基本都租出去了。以不动产出租的收益来改善村民的福利与保障。
工业化带起了开发区的人气，地价不断升值；时机成熟的时候，开发区改造旧村让农民适时上楼。旧村改造中宅基地是按院子补偿的，每个院子补偿15万元，安置上楼的标准，每人40平方米，再加每户40平方米。例如，4口之家就有200平方米，可以住一套租一套。这就使农民走进城市后成为有产的劳动者，为农民做出了一个长远的安排。
德州开发区在征地开发和补偿安置中的做法，是使农民成为城市化过程的参与者和成果的分享者。不仅是失地不失业、失地不失居，还带来了就业转型和收入结构转型的机会，其中重要的是农户有了资产性收入和来自集体的福利性收入。在一个高效亲民的政府安排下，农民的失地换来了工业进入，带来了人气旺盛，提升了地价，农民的财产升值，收入增加，分享到工业化与城市化的成果，完成了从开发到富民的大循环。
方式3：“城乡统筹发展商”模式
在大量的城乡结合部地带，在政府有限财力投资城市基础设施鞭长莫及的地方，一些有实力有社会责任感的大型企业集团在地方政府的支持与监管下，在与农村集体以平等合作契约下开展统筹开发，已渐成趋势。如顺华集团在北京杨庄、上海置地在罗店、三江集团在武汉柏泉，都属于此类实践。这种合作与前几年土地一级开发最大的不同，是企业与农村集体平等合作的方式，通过增减挂钩将农村建设用地开发为城市建设用地，而政府或以税费或以股权获得与这片土地上公共支出相应的财政收入。这样的企业，因其实施了城乡统筹的使命，可以称之为“城乡统筹发展商”。
顺华集团在北京通州杨庄，将一个当年的城乡结合部，地上脏乱差、空中蜘蛛网（高压走廊）的地方，建成了一个交通便利、环境优美、服务业发达的城市新区。
顺华集团在北京通州杨庄的项目，其土地的获取并非由政府征用再出让，而是通过集体土地资产化的形式实现的。
杨庄村将用于合作的土地及地上附着物进行评估后，按30%用于解决农村人口养老医疗等保险费用、30%作为村集体预留管理、40%作价入股与顺华集团组建股份公司的思路，实现土地的资产化。土地资产化的运作模式解决了杨庄村村民土地被转为城市建设用地的后顾之忧，其解决途径是：第一，村民的养老及医疗保险通过前两个30%解决，村民的失业保险金和村民福利的发放也都是通过这两个30%来解决。第二，村民住宅通过兴建村民搬迁楼，鼓励村民购置商品房等多种方式来实现。最重要的解决方式仍然是兴建村民搬迁楼，其标准和格局比照商品房进行开发，以保证搬迁楼不会在几年或十几年后又成为拆迁对象。第三，村民的收入，主要分为三块：集体福利部分、劳动所得、村民变股民后的红利收入。第四，村民就业途径，一是顺华集团通过建设开发，创造的部分物业管理、餐饮、售货、酒店服务等第三产业就业岗位，二是顺华集团在未来的商业设施等方面给予村民优惠，鼓励村民作为个体劳动者从事经营活动，三是在当地经济繁荣后衍生出来的服装加工、个体运输、车辆修理等就业渠道。可见，杨庄村村民的土地资产在与顺华集团的合作中升值，村民们不仅拥有新的就业岗位，拥有养老及医疗保险，拥有城市的住房，还拥有股份分红，成为名副其实的有产的劳动者。
城乡统筹发展商作为统筹城乡建设用地的主体，有四个特点和三个使命，四个特点是：发现价值、承担风险、整合资源、创造财富。
——发现价值：企业家具有与众不同的慧眼，能够发现土地潜在价值。企业不同于政府的地方，在于集中全部的力量汇聚于一个项目。企业进入城乡建设用地的统筹，有可能摆脱浪费挥霍的“国家城市化”，有可能将宝贵资源的价格信号显现出来，为社会发现价值、创造价值。
——承担风险：企业对于自己的判断要承担风险必定实事求是。城乡建设用地的统筹中伴随风险，其机遇只在城乡结合部一些价值尚未明朗的地带。如果是明摆着会高增值的地方，都很难将其划给企业经营。
——整合资源：企业最大的功能是整合资源，这既非农民所长亦非政府所长。为了实现一个地方的价值，企业将相关资源整合一处，这种能力就是创新。
——创造财富：创造财富的过程就是片区价值实现的过程。这个区域的蛋糕既可以做大，又能够做贵。蛋糕做大了做贵了，相关各方就可以分享到更大的分额和价值。
城乡统筹发展商的三大使命是：为地方建功、为百姓造福、为企业赢利。
——为地方建功：以提升区域竞争力为出发点。例如顺华集团在杨庄开发的超大型购物公园，填补了周边地区大型商业的空白，提升了通州区的商业竞争力；上海置地在金罗店建设的高尔夫球场和会议中心，使罗店镇成为上海郊区重要的城市服务业高地。这种项目的决策和实施，不可能简单地由政府各部门照章办事来完成，需要有实力有眼光有胸怀的企业，将项目从一个梦想推向成功。
——以改善“三农“状况为已任。 企业在政府的支持与监管下与农民集体合作，共同在大都市的郊区地带造城，同时妥善地解决“三农”问题，这是“城乡统筹发展商”模式的要义，其核心就是让农民成为有产的劳动者。
——以可靠的赢利模式为基础。企业要通过开发赢得合理的利润。区域经济社会的全面发展，企业的赢利模式，是与当地老百姓的生活富裕、当地财政的增收、生态的保护同步实现的。企业不是竭泽而渔，而是在谋求永续发展。
[参考文献]
[1][美]迈克尔·谢若登.资本与穷人——一项新的美国福利政策[M].商务印书馆,2005.
[2]深圳市城中村改造办公室.城中村改造工作年报[R].2005.
[3]杜润生.杜润生自述[M].人民出版社,2005.
[4][美]詹姆斯·C·斯科特.国家的视角[M].社会科学文献出版社,2004.
[5]段应碧主编.统筹城乡发展[M].党建读物出版社,2005.
（收稿日期: 2007-12-01责任编辑: 垠喜）